第一章 緒論
第一節 研究背景與目的
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
面訪資料所進行的分析顯示，1992 年至 2004 年間台灣民眾對政府的政治信任感，
包括民眾福利優先、稅金運用、做正確的事，以及對政府首長的言論等方面，表 示不信任的負向態度是有逐年增加的趨勢。此外，遠見雜誌於 2006 年 6 月至 2010 年 5 月期間所進行的台灣民心指數調查資料亦顯示，總統信任、行政院長信任與 執政黨信任三項指數，以及執政信任指數皆呈現下降的趨勢。雖然前述各項信任 指數在 2008 年二次政黨輪替之後，立即有大幅提升，但隨後又下降。由此觀之，
值此之際，台灣也面臨到政府信任衰退、民眾不信任政府的治理困境。因此，系 統性地探討、分析影響政府信任的因素，進而提出改善不信任或提升信任感的策 略或方法，無論從行政學術研究或政府管理的角度，皆有其研究的必要與價值。
第一節 研究背景與目的
壹、政府行政改革的論據
政府信任（或不信任）的研究議題已受到政治學以及公共行政的重視與關注，
並運用不同的理論途徑來探求影響政府信任或造成民眾不信任政府的原因，及其 可能衍生的後果。基本上，對政府信任的研究可概分為政治理論途徑與績效理論 途徑兩類型。政治理論途徑所關切探究的課題包括：造成政府或政治信任衰退的 成因，如對現任民選官員或國會的不滿、政黨認同與對政府制度的評價等因素
（Williams, 1985; Hetherington, 1998; 陳陸輝，2003；盛治仁，2003）；以及政治信 任低落所可能產生的政治後果，例如對民主政治運作的評價、投票行為的影響等 後果（Miller, 1974; Hetherington, 1999; 陳陸輝，2006）。
有別於政治理論途徑的關注焦點，績效理論途徑則從政府績效的角度來探討 其與政府信任之間的關係，依其研究關注面向的不同，可分為總體面與個體面的 績效理論取向（Bouckaert et al., 2002; Yang & Holzer, 2006）。總體績效理論係在說 明政府信任之所以在不同國家與時間點上會有差異，主要是因失業率、經濟成長 或通貨膨脹等因素所致（e.g., Miller & Listhaug, 1999; Mcallister, 1999）。個體績效
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
是：改善政府公共服務的品質與提升政府運作效能將有助於增進民眾對政府的信 任（e.g., Dehoog, Lowery, & Lyons 1990; Glaser & Hildreth 1999）。
由於政府的經費資源主要來自於人民納稅，而且觀諸許多工業化國家的政府 稅收佔國內生產毛額比例的規模1，即可顯示政府本身就是一個相當龐大的經濟或 服務生產體。政府經由制訂公共政策來生產、提供與傳送各類的公共服務，例如 國防、治安維護、社會救助、教育等。換言之，政府是透過民眾的納稅來提供公 共服務創造價值。從個體績效理論的觀點而言，政府所創造與提供的各類公共服 務是否能滿足民眾的需求，以及公共服務的品質是否符合民眾的期待，將影響民 眾對政府績效的感受與滿意度，進而影響其政府信任感。在公共服務-績效滿意度 與政府信任的價值鍊關係中，不信任來自於政府未能傳送民眾所欲的公共服務；
不信任亦是公民期望與政府實際績效的落差所造成（Pharr & Putnam, 2000: 21, 57;
60: 5-108）。
事實上，在政府管理改革實務上，個體績效理論的論述主張已為許多經濟合 作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）國 家所接受採用。在 1990 年代這波政府再造運動浪潮中，英國的續階計畫與美國的 政府再造所推動的重要改革方案或措施，就是建立在政府績效不彰導致信任危機 的立論基礎上，其改革理念的基本假定就是改善公共服務品質與傳輸效率能增進 民眾對政府的滿意度，繼而能提升政府信任感。以美國的政府再造為例，美國政 府績效與成果法（The Government Performance and Results Act, GPRA）清楚揭示 該法案之主要目的就是要提升美國人民對聯邦政府的信心，因為國會認為聯邦政 府計畫的無效率與浪費不僅減損了美國人民對政府的信心，同時也弱化了聯邦政 府回應公眾需求的能力（GPRA, 1993; Van de Walle, 2004）。美國政府再造（National Partnership for Reinventing Government）的官網也指出這些改革方案的成就，就是 經由改善公共服務的品質與傳送效能，為重建民眾對政府的信任奠立重要基礎 2。
再者，許多 OECD 國家也愈來愈重視民眾對政府績效與公共服務的感受，認
1 以 OECD 30 會員國為例，在 2006 年有 25 個會員國政府稅收佔 30%以上 GDP。
（資料來源：http://www.oecd.org/document/4/0,3343,en_2649_34533_41407428_1_1_1_1,00.html，
檢索日期：2009/09/19）。
2 該官網網址：http://govinfo.library.unt.edu/npr/whoweare/appendixf.html
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
為民眾對公共服務品質滿意度的認知，相當程度是反映出政府機關公共服務的績 效，公民對政府績效的觀感與對公共服務的滿意度應納入成為政府決策考量的因 素。因此，紛紛運用各項顧客滿意度調查工具或大規模的公民調查來蒐集、監測 與分析民眾對政府績效、公共服務的感受與政府信任（OECD, 2000）。這些調查研 究依其分析層面而言，可概分為三類：（一）國際層級的跨國性調查，如世界價值 調查（World Values Survey）與歐洲社會調查（European Social Survey）進行跨國 性的政府信任長期趨勢調查；（二）國家層級的政府調查，如美國的顧客滿意度指 數（American Customer Satisfaction Index, ACSI）、加拿大公民優先（Citizens First）
的服務滿意度與英國的民眾論壇（People’s Panel）等作法；（三）區域層級的地 方性調查：如美國紐約市政府應市議會要求所進行之市政服務滿意度調查（Van Ryzin, 2004: 331-332）。基本上，這些調查研究的背後思維其實反應了新公共管理 將公民視為顧客的主張，認為績效的好壞不應單由政府內部的績效衡量數據來評 斷，而應納入公民滿意度此種外部評價。
90 年代這波全球性的政府再造運動是政府信任衰退與公共服務績效低落的 反動癥狀（Bouckaert, Laegreid, & Van de Walle, 2005; Kettl, 2000），同時期台灣無 論是中央政府或地方政府，也是經常面臨政府績效不彰、服務品質低落的負面批 評與社會觀感。因此，政府師法許多 OECD 國家的改造理念與作法，積極推動各 項政府服務品質的提升與創新方案，其目標之一就是希望能達到卓越的政府服務 品質，以提升民眾對政府的評價3。例如，台北市政府於陳水扁市長任內（1994-1998 年）積極推動戶政改革，大幅提升戶政服務品質與便民服務，扭轉台北市民過去 對市政服務存留官僚與無效率的印象，也將公共服務品質的水準推進新的里程 碑。此外，1997 年行政院研考會則是推動「全面提升服務品質方案」、設立「行政 院服務品質獎」，透過機關服務競賽評選、標竿學習的機制，來樹立大量政府機關 服務典範，提升公共服務品質。晚近，於 2007 年推動政府服務提升的續階計畫「政 府服務創新精進方案」，並積極進行多面向整合各級政府服務功能，統合運用資
3 1993 年行政院研考會依連戰院長指示規劃推動「行政革新方案」，提出三項重點訴求：廉潔、效 能、便民。該方案經三次修正，內容包括檢肅貪瀆、推動政府再造、健全政府財政、提升行政 效率、建立電子化政府及提升服務品質六部分，共四十二項實施要項（朱武獻，2006）。在該方
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
源，以開發創新服務措施。
觀之我國與許多 OCED 國家的政府改造運動，政府服務品質—公民滿意—政 府信任此一公共服務價值鍊的論述主張，已深植或蘊含於改革的理念中，具體轉 化為各種政府管理實務據以推動落實。因此，本研究目的之一是從個體績效理論 途徑的觀點，建立政府信任研究的理論架構，並據以分析台灣民眾對公共服務的 認知感受，以及其對政府的評價與態度之影響。
貳、公共服務倫理的論據
公共服務乃為政府運作的產出，固然是民眾評斷政府績效的重要依據，除此 之外，政府官員與民意代表的言行舉止是形塑公民對政府評價的來源，尤其是政 治醜聞、貪腐或濫權等亦是造成民眾對政府信任低落的重要因素（Blind, 2006:
11-13; Bowler & Karp, 2004: 273-274）。晚近許多國際組織例如亞洲開發銀行（Asian Development Bank, ADB）、亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）、世界銀行（World Bank, WB）等，紛紛從民主治理的觀點提出許多良善 公共治理的原則，其中，清廉倫理或防止貪腐正是普獲共識的重要原則之一。此 外，OECD 近年來亦致力於建構公共服務倫理規範，提供各會員體落實公共服務 倫理價值的具體實務作法。誠如 OECD 的研究指出，公共服務與公共信任有關，
公民預期公務員公正地為公共利益服務，並且有效適當地運用公共資源，公正與 可靠的公共服務能滋養公共信任（OECD, 2000: 9）。
台灣在解嚴之後，政府的運作與政治人物的舉止言行受到媒體與社會各界監 督的程度日益增高，對於違反公共服務倫理事件的報導與揭發更是層出不窮。晚 近重大的貪瀆案件，例如首長特別費、總統國務機要費等更是深刻影響民眾對政 府的評價與觀感，打擊民眾對政府的信任。雖然長期以來建立廉能政府一直是政 府施政的重要目標，但是近年來，公共服務倫理的表現並未有顯著的進步或改善。
根據法務部調查局移送檢方之貪瀆案件4的統計資料顯示（表 1-1），與 2007 年相 比較，2008 年雖然公職人員與民意代表貪瀆案件移送人數有些許減少，但比較 2004 至 2008 年間貪瀆移送案件的不法金額（表 1-2），2007、2008 年貪瀆移送案件的 金額均已逾百億台幣，遠超 2004 至 2006 年間貪瀆金額規模，足以顯示貪瀆問題
4 凡移送適用之法條係針對公務員職務上不法行為規範者，該統計即歸為貪瀆案件。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
並未獲得實質改善。
表 1-1 2007-2008 年貪瀆案件移送統計 單位：件
年度 案件數 嫌犯數
年度 案件數 嫌犯數