績效理論途徑：公共服務倫理與政府信任

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第三節 績效理論途徑：公共服務倫理與政府信任

誠如本章第一節所述，公共服務倫理績效係指公共服務倫理行為的表現，涉 及公民對政府官員、公共服務者與政府整體運作是否符合倫理的認知感受。本節 將闡述民主治理對倫理課責的重視，說明公共服務倫理的意涵，以及其對政府信 任的影響。

壹、公共服務倫理與民主治理

民主政府的正當性與合法性來自於民眾對政府的信任，而公共服務倫理則是 形成政府信任的重要來源。在民主社會中，倫理課題之所以重要，係因政府取用 公共資源來進行權威性的價值分配，進而產出公共政策或公共服務，來達成社會 整體的共善。在政府治理過程中，政府官員或公共服務者如有濫權或圖謀私利等 違背公共服務倫理的作為，造成公共資源的不當使用或政策目標落空，將導致民 眾的信任赤字，甚而影響政府的正當性與合法性。民主治理強調政府課責的目標 之一在於避免公權力濫用、腐化、誤用，確保公共資源的使用符合公共價值達成 公共目的（Flinders, 2008: 169）。是以，政府與公共服務者在其職務上應向公民展 現出符合倫理的行為。

民眾對政府的信任攸關民主治理的品質，但是民主與政府信任之間卻未必 存在線性關係。相對地，民主政治的運作本質建立在以不信任為前提假定的制度 設計上，透過制度或非制度性的機制設計來避免其政府濫權或官員貪腐，例如定 期選舉、分權制衡、公民參與、媒體監督等。換言之，民主政治不必然就保證政 府免於腐化。因此，除了外控機制外，建立完善的公共服務倫理規範制度以為內 控，亦是民主治理中不可或缺的（Lewis & Gilman, 2005; Cooper, 2006; Menzel, 2007）。Rose-Ackerman（1998）針對義大利與拉丁美洲國家就政經結構與貪腐程 度所進行的跨國性實證研究就顯示，一個國家的政治經濟轉型未必會減少貪腐，

相反地，欠缺健全的防貪與倫理機制，政經的變革反而加速貪腐。

隨著 1980 年代以來許多民主國家的政府採用公共管理理念進行政府績效改 革，倫理治理的課題更形重要。公共管理的行政改革強調以成果為導向的績效管

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理，主張公共組織內部管制如人力資源管理、經費運用與採購的彈性鬆綁、賦權 授能，以及引進市場機制如民營化、委外或職能轉讓等作法。這樣的改革理念意 謂著減少政治對行政運作的控制，賦予管理者更多裁量權限與管理彈性，但可能 產生的隱憂是增加行政濫權、逾越裁量或貪腐的機會。因此，更需要建構完善的 公共服務倫理規範以為配套，才能減緩民眾對政府濫權或國會監督控制不足的疑 慮，以避免改革帶來績效提升但倫理弱化，反而侵蝕民眾對政府信任的負面效果

（Behn, 2002; 施能傑，2004）。

晚近在這波良善治理或民主治理思潮下的政府改革議題中，廉潔與反貪污的 公共服務倫理課題更是為各種政治體制的政府所關注。倫理治理之所以受重視，

在於貪腐不乾淨的政府會造成公共資源的浪費、削弱經濟發展、破壞政治穩定和 政府的合法性、腐蝕社會組織、阻礙資源分配的公平性與有效性，以及激發與助 長各類非法活動（Rose-Ackerman, 1999; Montesh, 2007; 蔡秀涓、王千文；2009）。

因此，政府致力於提升公共服務者的廉潔與倫理，將有助於強化民眾對政府的信 任，以及治理的正當性與合法性。

貳、公共服務倫理的意涵

在政治、經濟與社會環境不斷變化，媒體傳播、資訊擴散迅速與言論自由的 現代民主社會中，公共服務人員無論是政務人員、民選首長、民意代表或是常任 文官，在現實的公務情境處遇中面臨道德困境時倫理選擇的判斷已日益複雜與困 難。究竟何謂公共服務倫理？有關公共服務倫理的意涵已經累積很多學者豐富的 討論與見解（e.g. Denhardt, 2001; Cooper, 2006），雖然各論者的觀點或有差異，但 整體而言，對公共服務倫理意涵的界定係有價值應然面與行為禁止規範兩個概念 層面的分析（Gilman, 2005: 5）。

在價值應然面向，公共服務倫理係指公共服務者在履行職務時應表現出良好 的品格特質或道德價值，例如廉潔誠實（integrity）、公平、公開、忠誠與值得信 賴等。在倫理法制規範實務上，根據 OECD 的調查，最常為各會員國所重視的五 項核心倫理價值分別為公正無私、依法行事、廉潔誠實、透明公開、追求效率（OECD,

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與實務界經常將公共服務倫理等同於廉潔誠實，或者兩者交互使用。例如 OECD

（2000）出版的 Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries 報告即可 為例，該報告建議各國政府若欲提供公民一個在經濟與社會生活上可信任和有效 的倫理架構時，正直誠實乃是該架構中最根本要件之一；並認為建立正直誠實的 機制與體系是良善治理的基本要素。報告亦指出，確保政府公共服務的廉潔誠實 意指政府員工行為符合機關組織設立宗旨、日常公共服務運作具有可靠性、公民 受到根據合法性和公正性所為之無偏私對待、公共資源能有效率、有效能和適當 地被運用；以及決策程序公開透明，並允許民眾質疑審議和給予抱怨救濟。

相對於倫理價值應然面向，違反廉潔誠實（integrity violation）的行為，則屬 禁止規範的面向，主要包括對貪污的禁止、利益迴避與政治活動的規範等。其中 貪污可謂是違背倫理價值最嚴重，也是近年來最受重視與廣為被研究的行為態 樣。貪污係指濫用公權力以牟取私利（Sandholtz & Koetzle, 2000: 32），舉凡不當 使用公務職權、角色或資源，圖謀私人直接或間接利益的行為均屬之（OECD, 1996）。

參、公共倫理與政府信任

整體而言，廉潔誠實與反貪污此兩相互對照的概念乃為公共服務倫理的重要 核心價值。然而，如何將倫理的抽象價值體現在政府整體或其成員的日常行政運 作中呢？其又如何影響民眾對政府的信任。

有關公共服務倫理與政府信任的研究，學者所採用的研究途經可區分為兩種 方式。一是從倫理的應然價值諸如廉潔誠實、公正無私、忠誠等價值，探討民眾 或公務員對政府成員倫理行為表現的感受（Feldheim & Wang, 2004; Vigoda-Gadot, 2006; Rego et al., 2006）是否影響政府信任，研究的焦點放在民眾對政治系統實踐 這些規範性道德價值的認知。另一則是著重在違反誠實廉潔的行為樣態如貪污、

欺騙、不當使用公共資源、利益衝突、私親主義（Nepotism）等對公共信任的影 響（Punyaratabandhu, 2007; Salminen & Ikola-Norrbacka, 2009），其中貪污對政府信 任的影響最被廣為討論。

公共服務倫理的價值反應出政府之所以值得信任的本質。許多學者指出政府

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信任的本質，包括可靠的承諾（credible commitment）、誠實、能力、公開、公平 無私與忠誠等（Kim, 2005; Feldheim & Wang, 2004），往往這些信任的本質係構築 在倫理的內涵上，例如公開意謂政府能真誠與開放地和公民對話溝通，包括政府 資訊的揭露與分享，係反應出透明、參與的價值。忠誠乃是保護、支持與鼓勵他 人的意願，係指公務人員願意與民為善，幫助民眾，具體而言就是表現在對憲法、

制度與公共利益的支持與維護。因此，當公民覺得政府或政治體系是公平、公開、

能維護其利益與保障自由時，公民更可能支持政府（Miller & Listhaug, 1990, 1999）。Newton（2005: 4）認為民主政治中的選舉制度就是一種定期檢驗，並得以 將那些違反公共服務倫理價值的政治人物或執政政府逐出下台的機制，以確保公 民對政府或民主政體的信任。相關研究指出醜聞會減損政治人物或執政者聲望，

造成公民的犬儒心態，以及侵蝕對政府或政治機構的信任與支持（Bowler & Karp, 2004）。而政治醜聞之所以影響民眾對政府的態度，甚至導致政黨輪替或者政治人 物的下台，主要係因政府或政治人物的行為違反民眾對公共倫理價值與道德的要 求或期許所致。

公民對政府的倫理感受之所以會影響政府信任，其基本假設是公民對政府的 信任，會受到政府體系中成員表現出符合倫理核心價值如廉潔、公開、忠誠與無 偏私等之行為的影響。因此，當民眾愈能認知或感受到政府官員表現出合於倫理 的行為，則愈可能信任政府；相對地，民眾愈感受到政府官員違反倫理的價值，

則愈不會信任政府。民眾對政府官員公共服務倫理的感受影響政府信任的假設已 得到相關研究的支持。例如 Gawthorp（1997）就認為公平、公正與正義是官僚的 核心價值，深切影響公民對民主風尚特質（ethos）的接受度，以及對政府的態度 反應；公部門倫理與道德的欠缺，將造成民主與官僚之間的連結失落。同樣地，

研究亦指出倫理考量在決定公民對政府或行政的看法具有高度重要性（Esman, 1997; Goldoff, 1996; Webler & Tuler, 2000）。

在為數有限，與公民對公共組織的倫理與政府信任的研究中，Vigoda-Gadot

（2006）運用五年期的調查資料分析以色列公民對行政組織的政治與倫理行為感 受之實證研究，以誠實公正、平等對待與符合良善道德規範界定倫理行為的內涵，

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不同於公民的觀點，Feldheim & Wang（2004）則是從公務人員的感受來探討 公共組織的倫理行為與公共信任兩者間的關係。Feldheim & Wang 的實證研究係以 美國各市政府的行政主管（chief administrative officer）為調查對象，對倫理的界 定採用美國公共行政學會倫理守則（The Code of Ethics of the American Society for Public Administration, ASPA, 1994）中所揭示的五項主要價值內涵：廉潔誠實、公 開、忠誠、能力與一致。研究顯示倫理行為與公共信任之間有顯著正相關。換言

不同於公民的觀點，Feldheim & Wang（2004）則是從公務人員的感受來探討 公共組織的倫理行為與公共信任兩者間的關係。Feldheim & Wang 的實證研究係以 美國各市政府的行政主管（chief administrative officer）為調查對象，對倫理的界 定採用美國公共行政學會倫理守則（The Code of Ethics of the American Society for Public Administration, ASPA, 1994）中所揭示的五項主要價值內涵：廉潔誠實、公 開、忠誠、能力與一致。研究顯示倫理行為與公共信任之間有顯著正相關。換言