第二章 文獻檢閱
第二節 政府資訊公開與透明為民主基石
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第二節 政府資訊公開與透明為民主基石
多數民眾對公共政策及方案的規劃、執行及評估內容並不瞭解，視政府機關 的運作過程為黑箱（black box）；然而，電子化政府（e-governance）逐漸從強化 政府效率的思維，演進為電子治理（e-governance）強調公民參與的觀點，而政 府資訊公開在電子治理上的意義涵蓋了過去強調的透明化（transparency）、參與
（participation）、課責（accountability） 等價值，進而成為複合的綜效（synergy）
概念（項靖，2009），本節就我國政府資訊公開法相關法源依據及其民主價值論 述如后。
壹、 政府資訊公開相關法律規範
各國在過去20 年已經陸續採行資訊公開法（Freedom of Information Act, FOIA），採取資訊公開的國家會制訂相關法律且採取電子化政府的途徑（Relly&
Sabharwal, 2009）；在資訊公開法依循下，機關提供民眾過去未能取得的第一手 資料，使民眾、記者得以藉由資訊權取得平衡權力（Benjamin , 2008），顯示資 訊公開與透明的重要性。我國現行政府資訊公開相關的法律依據，分別為：「行 政程序法」（第45、46 條）、「政府資訊公開法」、「檔案法」及「電腦處理個人資 料保護法」。一般來說，資訊公開規定公開的方式可分為主動公開與被動公開（申 請提供）兩種，相關法令主動與被動公開方式規定內容分類請參閱附件一。
而立法機關亦為政府部門一環，目前有關立法機關於資訊公開的法規依據 上，除適用上開法規外，議事資訊公開的法規依據尚有「立法院議事規則」（第 53 條至 56 條）、「立法院會議旁聽規則」、「立法院公報發行辦法」、「立法院法律 案專輯發行辦法」、「立法院議案審議資料處理及參閱辦法」及「立法院網際網路 多媒體隨選視訊系統使用及管理要點」等。
貳、 資訊公開、透明與民主價值
「透明化」是政府將運作過程的資訊置於政府網站或提供民眾透過網路取得 證件、證照的業務，而將行政程序公開化之意（Northrup& Thorson，2003），透 明化可讓民眾從政府所提供的必要資訊，知悉政府政策執行及達成的情形
（Florini,2000；轉引自 Kim et al,2009）。本研究定義「政府資訊公開與透明化」
是指：政府將有關政策決定、行政運作必要的資訊公開予民眾知悉，任何團體、
個人皆有對該資訊取得的權利（除個人隱私資訊外），而取得的管道可能為政府 主動公開方式（如：政府公報、網站資訊公開、公開招標程序…等）或為被動的 方式取得（如：民眾向政府機關洽詢相關資訊、業務…等）。
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觀察政府資訊公開相關文獻（詳參附錄二）與本研究的關聯，大致可分兩類，
其一，從內部流程及管理問題著手，描述並歸納資訊流程階段，及管理運作上的 困難與問題，內容具體明確，恰指引本研究探討IVOD 運作現況（研究問題一），
並將此概念納入內部及外部使用者的訪談分析。其二，則有不少國內外研究探討 政府資訊公開產生的影響、效益與價值，本研究為個案分析，除討論運作現況外，
初探IVOD 對使用者帶來的影響與價值 （研究問題二）極具意義，以下則分別 說明此兩類文獻及對本研究的啟示。
從政府資訊公開業務的內部管理與流程的文獻來看，項靖（2009）以Heeks 的價值鏈模式，綜合多位學者對資訊公開、內部檔案管理及資訊流程...等觀點，
以規劃21、執行22及結果23階段檢視我國行政機關網站的資訊公開的作法，提出 政府機關網站實行資訊公開的建議，研究結果指出，多數機關並未訂定資料申請 的程序，且資訊公開內容依機關而異，並無主管機關及管考機制。而項靖（2010）
基於前述研究基礎，另以參與觀察及內容分析法線上公共論壇，從參與論壇的網 民論述分析其對資訊公開的看法，多數贊成意見認為人民有知的權利，在優點方 面則認為資訊公開能防止弊端。反對意見則認為資訊公開為特定人利益，為資訊 提供的裁量問題、特定議題的敏感性及保密需求以及來自政治環境與外在壓力。
Shepherd 與 Ennion （2007） 則對英國於 2000 年通過的資訊公開法進行影 響評估，參考美國、加拿大、伊朗及澳洲等已執行FOI 的國家，分析行政機關 資訊公開的整備度及內部檔案管理等問題，以使用行動計畫架構（framework of the Model Action Plan, MAP）為訪談的操作概念，分別如下：
一、 領導與政策（leadership and policy）：前置的領導與發展背景與資訊政策。
二、 訓練與知覺（training and awareness）：人員訓練與對資訊公開的認知。
三、 資訊與檔案管理（information and records management）：資訊系統開發、檔 案管理等。
四、 顧客與利害關係人（customers and stakeholders）：定義使用者即利害關係 人，以及溝通策略。
五、 系統與程序（systems and procedures）：管理使用者需求及其資訊程序。
21領導與支持、整體策略與決策、人員訓練、組織/業務人力、資訊管理/系統、經費。
22領導與支持 、整體策略與決策、人員訓練、組織/業務人力、資訊管理/系統、經費、內部程序、
例外事件、資訊品質與正確性、行政裁量、跨機關、委外作業。
23成效考核、效益與風險、內外部人員的影響、公民信任與滿意度。
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Cunningham 與 Phillips （2005）則分析澳洲政府檔案管理所遇到的困難，
主要可分為5 面向的困難，分別如下：
一、 技術面因素（technical factors）：數位資訊不僅是需要人員的維護，更仰賴 所使用的機制與技術 （Dack, 2004），主要問題在於未能有效確保長期保存 數位資訊的困難。
二、 組織面因素（organisational factors）：線上資訊的存取有賴人員與技術管理 來管理組織內文件的存放，需要組織內上級管理人員的承諾與認同、員工有 應用技術的知識與技能。
三、 合法性因素（legal factors）：大部分政府的數位資料存放在具合法地位的網 站中，須重視政府管理檔案的規範及準則。
四、 財務面因素（financial factors）：電子檔案管理與保存是需要花費成本的。
五、 政治環境因素（political factors）：政治力可能使數位檔案有意圖、意外、或 惡意地被改變或損毀。
政府資訊公開產生的影響、效益與價值相關研究上，多半學者的研究肯定政 府資訊透明化能讓民眾監督政府的作為，使政府更具課責，帶來正面效益。
Callahan（2007）認為政府資訊公開與透明，會使政府在課責、績效及公民參與 三者關係形成正向效益的循環圈。誠如陳敦源（2009a）所言，課責機制的設計 與執行，關鍵在於取得、交換與解讀統治資訊，資訊公開與透明係課責機制的基 礎，如資訊透明度不足，亦無法達到課責之效，進而產生貪腐、公民對政府的不 信任等問題。而Northrup 與 Thorson（2003）也肯定透明化能讓公民期待政府制 定切合實際的政策，並監督政府的具體執行情形，而讓課責發揮較大的效用。以 上學者的論點，認同「政府資訊公開與透明化」為民主治理中課責價值的重要前 提，在專業能力不足及公共資訊不對稱結構下，人民實際上為資訊弱勢的被統治 者，因此民眾緊縮其授權，行政部門亦受限制，無法主動為民服務，彰顯行政部 門官僚文化，造成民眾對政府的監督成本高，反而加劇民眾緊縮授權現象，形成
「官民信任關係惡性循環」 （陳敦源，2009a）。
Relly 與 Sabharwal （2009）指出資訊公開可增加政府透明及促進課責。OECD 與美洲國家組織（Organization of American State）於 2001 年發表的政策文件中 表示，改進公部門透明與課責，有其必要性，在網際網路時代，政府應透過電子 化途徑，降低資訊公開的成本，減少資訊不對稱的公共資訊環境（引自陳敦源，
2009a）。Kauvar（1998）; Demchak et al.（2000）指出民眾期待能夠過政府資訊 透明，賦予民眾緊密監督政府的力量，透明化的實踐，縮小公民與政府實際作為 期待落差，發揮相當課責的效用，而政府網站視為提高民眾對政府信任的正當管 道，（轉引自Kim et al,2009）。因此，政府資訊公開為增進機關透明及打擊貪腐 的途徑，如韓國OPEN 系統個案研究指出，確實為有效反貪腐的管道 （Kim et al., 2009）。另外，項靖（2010）以國內線上審議論壇進行內容分析，顯示多數網路
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開並非創造公眾信任資產，反而增強個人對資訊資產的認知（Cunningham &Phillips ,2005），也就是說，資訊公開是每個人本來就有權力使用、運用的個人資 產，並無法讓人民產生信任政府的效益。或以王宏恩（2011）的研究結論雖顯示，
立法院IVOD影音資料的提供，對提升政治信任的為正相關，推論國會透明對增 加民眾的政治信任是成立的，同時此論點確實強化了國會透明的正當性，但是作 者認為現階段民眾對立法院政治信任並不成熟，推測此政治信任的結論並非來自 民眾自己對立法院產生的政治信任，而是相對媒體所呈現的立法院形象，所產生 的假性政治信任。Relly與Sabharwal（2009）也認為透明化並非民主治理的展現，
應為行政效率的價值與功能，研究結果顯示，透明化與民主的關聯並不明顯。
（2006）；Callahan （2007）；Shepherd 與 Ennion （2007）；Heeks（2008）；Pe´rez
et al.（
2008）；Kim et al.（2009）; Relly 與 Sabharwal（2009）; 陳敦源（2008）；陳敦源（2009b）；王宏恩（2011）。
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雖然政府資訊公開與透明化的研究並不少見，但發現多半僅於行政機關的討 論，對於立法機關的討論甚少。從行政院研究發展考核委員會（2009）研究報告 得知，其中一項建議我國政府資訊公開與透明化的實際做法為：將政府官員與民 意代表問政及答詢過程，以未經剪輯的方式，全面上網即時公開，使民眾與利益 團體得以針對政府決策過程、預算分配即時監督，實現民主參與價值。有鑑於政 府資訊公開在立法機關的研究並不多，且思考我國立法機關透過電子化途徑達到 資訊公開的實際案例來說，本研究認為IVOD除為立法院於議事資訊公開重要業
雖然政府資訊公開與透明化的研究並不少見，但發現多半僅於行政機關的討 論，對於立法機關的討論甚少。從行政院研究發展考核委員會（2009）研究報告 得知，其中一項建議我國政府資訊公開與透明化的實際做法為：將政府官員與民 意代表問政及答詢過程，以未經剪輯的方式，全面上網即時公開，使民眾與利益 團體得以針對政府決策過程、預算分配即時監督，實現民主參與價值。有鑑於政 府資訊公開在立法機關的研究並不多，且思考我國立法機關透過電子化途徑達到 資訊公開的實際案例來說，本研究認為IVOD除為立法院於議事資訊公開重要業