國會與數位民主：立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）個案研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. ‧. ‧ 國. 學. 國會與數位民主：政治大立立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）個案研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：黃文琪. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 2. 撰. 年. 6. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. 政治大. 立Digital Democracy: A Case Congress and. ‧ 國. 學. Study of Internet Video on Demand System. ‧. (IVOD) in Legislative Yuan. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Naiyi Hsiao, Ph.D. Graduate Student: Wun-Ci Huang June 2013.


(5) 謝辭論文終於寫完啦！首先，最感謝的是我的論文指導教授─蕭乃沂老師，在論文撰寫過程中，擔任鎖匠解開我糾結的思考，或像燈塔一樣指引在論文茫海中迷路的我，既佩服又崇拜老師清晰的思考邏輯，以及整合的分析能力，總能讓我如醍醐灌頂般，重拾論文寫作的信心與力量。回顧碩士班一至二年級在蕭老師研究室擔任助理，而後踏進公職生涯的這幾年，最懷念的是蕭老師的多變量課程，課堂中老師生動而詳細的講解，讓我克服了對統計數據的排斥，反而產生對量化研究的興趣，而那段多變量課程的歲月，也因為熬夜寫作業及報告的關係，痛苦哀嚎成為我們學生間常用的問候語；想起當時，老師課堂中的常用語：「舉個例子吧！」常讓我們啞口無言，因此每次上課都極為緊張，為躲過老師的輪番詢問，必須先在心中藏幾個案例因應，同時培養我們旁敲側擊的思考能力。還能想起在研究室時，與蕭老師、羅晉學長、大俞學姊、欣雅學姊、思伶學姊、佳安、羿潔、東旭、婉婷等人開研究案會議的場景，除開會時檢視成果及討論進度外，還有老師將他的養樂多留給我的「特別待遇」，現在回想起來，總能會心一笑。蕭老師對我學業及生活上的實質指導與關懷，已超出言語能表達出來的感謝，能在蕭老師的指導下寫出有氣質的論文，真的很幸運！. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 特別感謝「夢幻黃金組合」的兩位口試委員─楊婉瑩老師及陳俊明老師。在兩位老師專業的指導下，論文像被看穿似的，被老師們一一道出整體研究的盲點、所忽略的細節與錯誤之處、還有未思考到的觀點及其他切入角度…等等，兩位老師不吝提供具體的修正建議，對提升論文的品質有莫大的助益，讓論文更臻完美。再者，還要感謝我的奶奶、爸爸、媽媽、兩位弟弟，家人的支持永遠是我內心最強而有力的後盾，讓我無憂無慮的寫完論文，在「包容、善良、關心」的相處哲學下，感謝家人一直以來對我的忍讓與關懷。然後，還要感謝的是宗賢，沒有他的陪伴與督促，論文恐怕是一拖再拖，而且也在他身上學習到類似狗急跳牆的「爆發力」；當然，不只感謝論文的督促，更還有 6 年來的照顧。還要感謝的是羅晉學長，論文會探討立法院資訊公開，最初是因為學長在研究案開會討論時一席話「立法機關的電子化似乎不太有人討論？」因而觸動我研究此題目的興趣。最後，當然也要感謝系上所有的老師，以及我的好姊妹、親友、學長姊、學弟妹及同事，謝謝你們對我的關懷與照顧，我才有動力寫完論文。. Ch. engchi. i Un. v. 文琪謹誌於木柵，102 年 6 月.


(7) 摘要因應數位化的潮流與衝擊，政府機關提供的服務與時俱進，透過網際網路的傳遞，民眾能夠直接向政府機關表達意見，政府機關也能快速地回應民眾的要求，增加民眾參與公共事務的機會，為數位民主的核心價值。惟國會研究與數位民主的討論，鮮少論及立法機關資訊通訊科技的運作及影響，使得數位國會成為數位政府架構下闕漏的一環。而且近年來，民眾對立法機關的信任感降低，學術界與實務界興起國會資訊透明的改革，在社會大眾的期待下，立法院於第 7 屆第 3 會期實施「網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）」，讓社會大眾能直接在網路上觀看立法院的開會實況，為數位國會與數位民主的重要措施，也是政府機關透過 ICTs 改善民主運作的契機。. 政治大基於上述理由，本研究以立法院 IVOD 進行探索性個案研究，論述我國立法立院 IVOD 的發展歷程、運作管理現況及執行上困難處，並從使用者的觀點，分析 ‧. ‧ 國. 學. 國會助理、行政機關國會聯絡人、行政機關首長機要秘書、政策倡議團體、民眾及立法院資訊處人員使用 IVOD 的用途及效益，並討論 IVOD 作為議事資訊公開與透明途徑，影響社會大眾形成民主價值的看法，另外，觀摩其他國家議事轉播的運作情形，檢視並診斷 IVOD 使用上的問題，借鏡國外經驗作為改善立法院 IVOD 的具體建議。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 研究結果發現，立法院 IVOD 為數位國會實踐資訊公開與透明化的重要途徑，在觀看 IVOD 後，能改善民眾對立法委員的負面印象，為社會大眾監督立法委員問政及立法過程的途徑之一，賦予社會大眾能對政府機關加以課責的機會，而形成責任政治的氛圍；但研究結果也發現，因為網際網路傳遞資訊有數位落差，以及一般民眾參與公共事務意願不高，又在現行 IVOD 的仍屬單向資訊公開的服務，民眾參與空間有限，導致監督及課責影響力不足，會干擾 IVOD 作為國會透明化措施所帶來的民主效益；使得數位國會與數位民主對改善民主運作品質的期待，呈現理想與實務上的差距。更精確地說，透過資通科技增進政府與民意互動，主要受益的是高度關注公共事務的公民或政策利害關係人，而非一般民眾。. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵字：數位國會、數位民主、資訊公開與透明、立法院網際網路多媒體隨選視訊系統.


(9) Abstract In response to the trend and impact of digitalization, services provided by government also advance with the times. Through internet, general public can express their opinions to government directly, and government can respond to public’s demand quickly in return, which increases citizens’ opportunity to participate in public affairs and forms the core value of digital democracy. However, the scholars concerning legislation and e-democracy rarely discuss operation and influence of information communication technology (ICTs), making e-parliament seemingly a missing link under the digital government framework. Additionally, the citizens’ trust in legislature has declined in recent years, so that both academics and practice launch congressional reform on information transparency. Consequently, with the society’s expectation, Legislative Yuan implemented Internet Video on Demand System (IVOD) in the 7th Session 3, allowing general public to watch the real-time video of congressional proceedings online. I t is not only the crucial method of e-parliament and digital democracy, but also an opportunity for government agency to improve quality of democracy through ICTs.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Accordingly, this exploratory case study of IVOD aims to review its history in Legislative Yuan, examine the system’s operation process, and identify the implementation difficulty. In addition, this study also explores how the various users apply IVOD, and further discusses IVOD’s different functions including informing legislative proceedings, stimulating development of information society, improving democracy. T his study even compares the operation of national Parliaments in different countries, diagnoses users’ complaints, and draws lessons from foreign countries in order to improve IVOD for Legislative Yuan in Taiwan.. Ch. engchi. i Un. v. The results show that IVOD in Legislative Yuan, Taiwan, is a significant approach to information disclosure in the context of e-parliament. W atching IVOD effectively diminishes citizens’ negative impression with legislators. IVOD is also another approach to understand and monitor the legislators’ behaviors and the process of law-making. Besides, IVOD contributes to accountability and transparency in general, and helps establish the responsive government. Nevertheless, the findings indicate that, in addition to the controversy of digital divide, the general public remains low willingness to participate in public affair. The current operation of IVOD falls short of an interactive service, which constrains citizens’ participation..

(10) To sum up, the existing IVOD remain much room to improve its real power contributing to responsiveness and accountability. Transparent access in Congress, IVOD makes democracy work better, despite of its under-expected performance in theory. More precisely, it remains useful and effective to enhance communication among attentive public and government, rather than among general public.. Keywords: e-parliament, e-democracy, transparency, Internet Video on Demand System (IVOD), Legislative Yuan. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(11) 目次. 第三章. 第六章第一節第二節第七章第一節第二節第三節. IVOD 推動歷程................................................................................... 55 IVOD 系統運作機制 ........................................................................... 66 綜合分析 ............................................................................................. 72. al. IVOD 使用經驗與效益 .......................................................................... 74. iv n C 使用經驗與用途.................................................................................. 74 hengchi U 議事影像資訊公開的效益評估 .......................................................... 88 n. 第一節第二節第三節第四節. 我國 IVOD 發展歷程與運作現況 .......................................................... 55. io. 第五章. 立. Nat. 第一節第二節第三節. 政治大. 研究架構 ............................................................................................. 37 資料蒐集方法與流程 .......................................................................... 39 個別深度訪談 ..................................................................................... 43 次級資料分析 ..................................................................................... 50 觀摩國外 IVOD 平臺 .......................................................................... 51. ‧. 第四章. 研究設計 ................................................................................................. 37. 學. 第一節第二節第三節第四節第五節. 電子化政府的發展：效率、民主與治理 ............................................. 6 政府資訊公開與透明為民主基石....................................................... 18 數位國會與立法院議事資訊公開....................................................... 23. y. 第一節第二節第三節. 文獻檢閱 ................................................................................................... 6. sit. 第二章. 研究背景與動機.................................................................................... 1 研究目的與問題.................................................................................... 3 研究範圍與個案選擇 ............................................................................ 4. er. 第一節第二節第三節. 緒論........................................................................................................... 1. ‧ 國. 第一章. 數位國會─IVOD 實踐民主價值的理想與現實................................. 94 綜合分析 ............................................................................................102 他國 IVOD 平臺觀摩 ............................................................................108 IVOD 平臺功能比較 ..........................................................................108 作為我國 IVOD 學習及參考之處 ......................................................123 結論與建議 ............................................................................................130 研究結果與討論.................................................................................130 實務建議 ............................................................................................138 研究限制與後續研究建議 .................................................................141. 參考文獻 ...............................................................................................................144 I.

(12) 附錄一、立法院議事資訊公開業務單位執掌......................................................151 附錄二、我國現行政府資訊公開相關法令一覽 ..................................................152 附錄三、政府資訊公開相關研究 .........................................................................157 附錄四、訪談題綱─前端使用者 .........................................................................164 附錄五、訪談題綱─後端使用者 .........................................................................169. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(13) 圖次圖 1 電子化政府推動進程 ....................................................................................... 7 圖 2 E 化民主模型 .................................................................................................. 10 圖 3 電子化治理之概念 ......................................................................................... 13 圖 4 電子化政府、電子民主、電子治理與數位國會關係示意圖 ........................ 17 圖 5 立法院議事及公報管理系統網站介面 .......................................................... 24 圖 6 立法院國會圖書館網頁.................................................................................. 25 圖 7 立法院議事轉播 IVOD 網站介面 .................................................................. 27 圖 8 立法院提案程序 ............................................................................................. 32 圖 9 研究架構圖 ..................................................................................................... 37 圖 10 研究流程圖 ................................................................................................... 41 圖 11 立法院 IVOD 系統架構 ................................................................................ 67 圖 12 英國 PARLIAMENTIVE TV 影像與會議時間搭配情形 .................................. 111 圖 13 美國 C-SPAN 影像與會議時間搭配情形 .................................................... 111 圖 14 美國 C-SPAN 以線性圖方式引導議案資訊................................................ 112 圖 15 英國 PARLIAMENTIVE TV 議事影音資訊 ..................................................... 113. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 圖 16 美國 C-SPAN 揭露議員個人財務及投票等資訊 ........................................ 113 圖 17 美國 C-SPAN 進階搜尋影音功能 .............................................................. 114 圖 18 英國 PARLIAMENTIVE TV 進階搜尋影音功能 ............................................. 114 圖 19 加拿大 PARLVU 分類檢索影音功能 ............................................................ 115 圖 20 澳洲 WATCH PARLIAMENT 以日曆時間瀏覽議事影音 ................................ 115 圖 21 我國 IVOD 進階搜尋影音功能................................................................... 116 圖 22 美國 C-SPAN「CLIP」個人化功能 ............................................................ 118 圖 23 美國 C-SPAN 提供主題分類功能 .............................................................. 119 圖 24 美國 C-SPAN「CLASSROOM」....................................................................121 圖 25 美國 C-SPAN「STUDENT'S CAM」 ..............................................................121 圖 26 英國 PARLIAMENT TV「FILM」....................................................................122 圖 27 美國 C-SPAN「STUDENT & LEADER」........................................................122 圖 28 參考英國 PARLIAMENTIVE TV 影像與會議時間表搭配情形.......................126 圖 29 參考美國 C-SPAN 以線性圖引導議案資訊................................................126 圖 30 美國 C-SPAN 採有價方式取得國會開會影像檔案 ....................................127 圖 31 英國的教育委員會於 102 年 5 月 21 日召開會議拍攝畫面 ......................128 圖 32 研究結果示意圖 ..........................................................................................131. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(14) 表次表 1 三種電子民主模式 ........................................................................................... 9 表 2 以公民為中心的數位民主成分解析 ...............................................................11 表 3 ARNSTEIN 公民參與階梯、公民與政府連結、電子化參與 ........................... 12 表 4 透明化指涉之民主價值.................................................................................. 21 表 5 立法院資訊公開項目 ..................................................................................... 26 表 6 各國國會資訊開放方式與時程 ...................................................................... 28 表 7 臺灣各縣市議會議事直播情形 ...................................................................... 29 表 8 立法院議事資訊公開現況 .............................................................................. 34 表 9 研究問題及資料蒐集方法對照表 .................................................................. 39 表 10 後端使用者受訪者 ....................................................................................... 44 表 11 前端使用者受訪者一覽表 ............................................................................ 45 表 12 後端使用者訪談題綱操作化 ........................................................................ 46 表 13 前端使用者訪談題綱操作化 ........................................................................ 47 表 14 立法院公報資料列表 ................................................................................... 50 表 15 電子化政府國際評比 ................................................................................... 52 表 16 觀摩國外 IVOD 平臺名單 ............................................................................ 52 表 17 觀摩項目及操作化定義 ................................................................................ 54 表 18 立法院推動 IVOD 歷程─倡議階段.............................................................. 59 表 19 立法院推動 IVOD 歷程─協商階段.............................................................. 62 表 20 使用者應用 IVOD 情形 ................................................................................ 82 表 21 使用者反映問題對照表 ................................................................................ 87 表 22 IVOD 對應 ARNSTEIN 公民參與階梯層次 ...................................................104. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 表 23 議事影音平臺「公開內容及項目」對照表 ................................................109 表 24 議事影音平臺「互動性」功能對照表........................................................ 117 表 25 議事影音平臺「易用性」功能對照表........................................................ 119 表 26 我國 IVOD 使用問題與參考國外做法對照表 ............................................123. IV.

(15) 第一章緒論資訊通訊科技（Information Communication Technology, 以下簡稱 ICTs）的發展，自十九世紀發展至今影響多數人的生活，不僅改變人們的生活型態，亦改變人們內在態度（attitude）、認知（cognition）或甚至世界觀（the way of seeing）。在資訊通訊科技逐漸演進成熟的過程中，我國政府資訊化軟硬體建構與時俱進，自 2008 年布朗大學對各國政府網站服務內容與功能的完整程度評比中，我國得到第 2 名的佳績；另外，世界經濟論壇網路整備度（World Economic Forum Network Readiness Index, WEFNRI）於 2012 至 2013 年的評比上，我國政府網站整備度（readiness）與使用度（usage）排名分別為第 9 名與第 12 名，另外尚有日本早稻田大學對 50 個國家評比政府 e 化程度，在 2013 年的排名為 8 名（行政院研究發展考核委員會網站，2013），顯示我國電子化政府的發展值得肯定。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 數位民主（digital democracy）或電子民主（e-democracy）是電子化政府討論的重要議題，多數研究顯示，ICTs 確實增加民眾瞭解或參與政府公共事務的機會。如資訊科技樂觀主義者，肯定使用資訊科技會增加民眾參與政治的興趣，而悲觀主義者亦不否認網際網路，提供資訊交流和擴大參與的技術條件（左正東，2010）。進一步來說，數位民主的相關研究，認為網際網路的興起，能增進政府資訊公開（freedom of information）及透明化（transparency）的功能，減少政府與民眾間資訊不對稱（asymmetric information）問題，快速回應民眾的要求（responsible），更能發揮課責（accountability）之效，網際網路以其快速即時、連結互動、存取便利及跨越時空的功能特性，使民眾不只是傳媒的單向接受者（receiver），而有別於傳統傳播媒介（如：電視、廣播及報紙等），儼然成為新興的賦權媒介。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第一節研究背景與動機近年來，政府將民主參與的思維融入資訊科技實務運作上，期能提升公民對政府服務滿意度及信任感等。論述「民主與公民參與」相關議題一直都是政治學及行政學界等討論的重要變項，不同的是，政治學界多以結果論斷，以選舉制度、投票率等推論政治參與及民主發展；行政學界則強調過程論，以公民信任與參與的思維，作為實踐民主治理的理想。正如陳敦源、黃東益、蕭乃沂（2004）認為資訊科技快速、網路連結與社群結構等功能特性，能提供民眾以直接、參與、商議、社群的方式實踐民主參與的效益。因此，電子化政府發展至今，逐漸導入多元治理概念，形成電子治理（e-governance）新興議題的發酵，延伸探討民眾透過資訊科技參與（participation）或涉入（involvement）公共事務的影響。從電子 1.

(16) 民主的實務運作來看，以網路投票、線上論壇/討論、線上公民連署等參與活動為主（李仲彬，2006）。至於我國最高民意機關立法院在第7屆第3會期（98年2 月20日）開始實施「網際網路多媒體隨選視訊系統（Internet Video on Demand System，以下簡稱IVOD）」，以網路即時播出的方式，公開立法院開議實況，賦予公民監督政府機關，實現國會資訊透明，以及增加公民參與政治的管道（黃秀端，2008）。Grossman（1995）甚至認為在資訊科技的衝擊下的政府代議制度，有重回雅典式直接民主的可能（轉引自李仲彬，2009），顯示資通科技對民主政治發展影響甚鉅。個人的研究動機，肇因於筆者過去參與數位治理、政府網站功能評比，以及資訊公開研究的經驗，觀察到國內數位化政府（digital government）的篇章（包含：電子化政府、數位民主、數位治理），多以行政部門的研究為主，鮮少將研究標的置於立法機關，且現實生活中，民眾對行政機關提供的數位化功能與服務並不陌生（諸如：市長信箱、線上申辦…等），卻對立法機關數位化發展的認知較為模糊，筆者認為立法機關與行政機關同為政府的一環，其 ICTs 的發展亦值得探討；再者，議會網站與議事資訊公開，具強化民眾參與、提升參與品質，以及促進公民社會 3 項民主政治價值（左正東，2010），顯見 ICTs 對立法機關影響的重要性及特殊性，絕不亞於行政機關，況且國外並不乏數位國會的討論，論述的觀點與電子化政府、數位民主、數位治理略有差異，因而引起對國內數位國會發展的研究興趣。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. 另以學術研究的價值來說，因為數位化政府相關研究較少討論立法機關，研究焦點多以「應如何」（應然面）為命題，較少思考「是如何」（實然面）的問題；而數位民主研究，以探討 ICTs 對民主運作的影響為核心，立法院為我國最高民意機構，討論 ICTs 對立法院的影響有其必要。然而國會研究多以選舉制度、代議制，以及立法行為命題為主，較少著墨 ICTs 的發展情形。立法院於第 7 屆第 3 會期開始，透過 IVOD 對外播放開會實況，為數位民主中資訊公開與透明的重要特徵，也是國會研究中值得觀察的主題，在學術研究上頗為重要，爰此，本研究選擇以立法院 IVOD 作為個案研究，補充數位化政府架構中數位國會研究的缺口，分別探討 IVOD 的發展歷程，對使用者的幫助與效益，以及討論對民主運作的影響。而本研究所討論的 IVOD 使用者類別，係依其對 IVOD 操作權限及介面的不同，分為前端與後端兩類，前端係指僅能於 IVOD 網站平臺，觀看議事影像的使用者（國會助理、行政機關國會聯絡人及首長機要秘書、政策倡議團體、民眾及國會新聞記者）；而後端使用者指具有系統後端操作權限的人員（立法院資訊處承辦 IVOD 業務人員），前端與後端使用者詳細論述於後。. Ch. engchi. 2. i Un. v.

(17) 第二節研究目的與問題立法院自第 7 屆第 3 會期開始將開會影像，透過 IVOD 對社會大眾公開轉播，在數位民主與數位國會的實踐上，頗具特色及重要，基於筆者對數位民主的研究興趣，以及 IVOD 個案在學術研究上價值，為瞭解我國立法院 IVOD 作為議事資訊公開途徑的發展歷程、運作管理現況及執行上困難之處；兼論 IVOD 對前端及後端使用者產生的影響與效益，探究 ICTs 在立法機關中資訊公開的功能與角色，進一步分析數位國會與民主價值的關聯；另外，參考其他國家運作議事轉播的標竿經驗及措施，檢視並診斷 IVOD 使用者對系統的抱怨意見，借鏡他國經驗作為立法院 IVOD 改進的具體建議，俾使系統發揮最大使用效益。爰此，為滿足上述研究目的，本文規劃以個案研究方式，資料分析採質性方法進行，嘗試瞭解問題如列：一、我國立法院以 IVOD 為議事資訊公開的發展背景、運作現況及管理機制為何？二、後端使用者（立法院資訊處承辦 IVOD 業務人員）及前端使用者（國會助理、行政機關國會聯絡人及首長機要秘書、政策倡議團體、民眾及國會新聞記者）使用 IVOD 的效益，以及產生哪些影響？對擴大民主參與、監督國會…等民主價值與貢獻為何？三、參考其他國家國會議事轉播的現況，並與我國 IVOD 公開項目與內容進行比較，進一步提出立法院 IVOD 的具體建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 資訊公開與透明（transparent）是民主深化的重要內涵，弭平公民與政府資訊上的不平等，強調公民有「知」的權力與義務，立法院IVOD轉播我國立法院院會及委員會的開會實況，看似實現了公民對立法機關的監督與課責的功能，讓公民透過網路平臺參與政治過程，儼然具備數位民主（digital democracy）及數位國會（e-parliament）的基本特徵，在代議制的精神下，立法委員扮演公民代理人的資格，實現委託者（公民）的公共利益，還是政黨及候選人僅是將網際網路作為一個輔助性的傳播工具（王文岳，2004）。國會透明化的實務運作，真如上述所言的實現了民主價值嗎？抑或對公民、行政機關及立法院本身產生了哪些影響？本文從數位民主（digital democracy）的理論觀點為基礎，對立法院IVOD個案進行探索性的研究，而有別於過去將焦點置於行政機關的討論，將數位民主的研究標的置於立法系絡（context），論述ICTs在數位民主與數位國會理論與實務運作上的特殊意義與價值。. n. al. Ch. engchi. 3. i Un. v.

(18) 第三節研究範圍與個案選擇一般來說，民眾對立法委員的印象與瞭解非常有限，資訊來源多從新聞報導而來，且多數人對立法委員的實際表現不甚滿意，對立法機關產生不信任的看法（盛杏湲、黃士豪，2006）。而立法委員係基於全民委託授權，表達、匯集民意，並監督行政作為；但民調結果顯示約有七成民眾對立法院的表現並不滿意（黃秀端，2008），另外，根據國際透明組織臺灣分會於 2007 年的調查，指出在民眾心中認為貪腐最嚴重之政府機構為立法院，因媒體報導下的國會亂象、濫用私權、立法效率低落及作秀文化，造成民眾對立法院的印象不佳，民選出來的立法委員，於立法院內的表現卻讓多數民眾感到失望，身為委託者的公民又無法對最高議事機關進行監督或課責，形成民眾不信任立法院的惡性循環，與代議制度的精神相左；基此，學術界與實務界興起一波國會改革的浪潮，而改革重點之一即是推動國會透明，揭開立法院會議的神秘面紗，將議事影像公諸大眾。. 立. 政治大. er. io. sit. y. Nat. 2009a）。. ‧. ‧ 國. 學. 第7屆第3會期開議日（98年2月20日），在社團法人公民監督國會聯盟（以下簡稱公督盟）及立法委員黃義交、丁守中、趙麗雲、翁金珠等人的努力推動推動下，IVOD自第7屆第3會期起正式於網站上對外公開，當時提供立法院院會及8 個委員會的會議現場直播，讓一般民眾可透過網路觀看院會及委員會開會實況，並提供非現場轉播的隨選視訊影片，讓民眾可隨時掌握立法院最新動態，瞭解立法過程及立法委員問政情形，為民主政治結合資訊科技的重要措施（立法院，. 個案研究係「一整套設計研究方案必須遵循的邏輯」（周海濤、李永賢、張蘅譯，2009），為瞭解IVOD在數位國會上扮演的角色、定位與影響，應以個案分析方法，對個案進行整體性的瞭解（含個體、組織、過程、計畫及制度等）。然而觸動IVOD的推動與執行，除來自使用者（如：社會大眾、朝野黨團…等）的需求外，民間團體（如：公督盟）發起倡議行動，扮演重要角色，本研究以IVOD 個案，討論立法院議事資訊公開與數位國會中的民主價值，由於個案研究方法，必須先瞭解所選定個案的發展背景，探討對推動者及推動過程，誠如 Leston-Bandeira（2007）指出國會內部人員對ICTs的執行扮演重要角色，雖然立法委員是最終的決策者，但每日例行性的決策為幕僚或行政人員為之，且以新媒介的使用需求角度來說，處理電子化問題及資訊環境雖然需要來自政治力的支持，因此行政幕僚在政治過程中扮演自我選擇及闡釋的重要角色。因此，就立法院推動資訊系統、資訊公開與議事資訊等相關行政單位，諸如資訊處、議事處及公報處…等組織執掌（如附錄一，立法院組織法第17、18、19之1條）。. n. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(19) 基此，本研究IVOD的個案分析規劃，主要分為3個部分。第1部分，討論IVOD 的推動及倡議過程，以瞭解IVOD的背景因素。第2部分，因IVOD後端運作機制為公報處及資訊處相互配合，因此於立法院內部人員為訪談對象，討論IVOD在議事資訊公開與數位化的內部運作流程與發展過程，俾瞭解IVOD執行上現況、困難與效益。第3部分，則基於對相關研究的反思觀點，試圖以不同的觀點進行分析，而有別於王宏恩（2011）的研究，結果雖顯示民眾觀看委員會完整會議影片後，對立法院的信任感顯著提高，但是，研究者亦表示民眾對立法院信任的提升，並非對立法院實際運作的信任感。為避免重複以政治信任、政治效能感…量化觀點來分析IVOD對使用者的影響，宜以相對開放的視野，重新檢視使用IVOD 所產生的民主價值與影響，故個案分析有其必要性。推動國會透明，消極面係提供全民監督立法院議事運作的直接資訊來源，賦予民眾知的權利與義務；積極面則為實踐資訊公開與代議民主的價值，降低政治溝通成本與委託代理人資訊不對稱問題，增加公民參與政治的潛在誘因。在學術研究部分，國會資訊公開與透明的相關討論甚少，從政府資訊公開透明、數位民主或資通科技對立法機關影響3種觀察角度皆有所偏廢，政府資訊公開相關研究多半從法制面及行政機關執行面進行論述。而數位民主相關研究，典型以審議民主、電子投票著手；而資通科技對立法機關的影響研究，主要論述焦點置於立法機關的功能或組織效率上。因此，上述3種切入的觀察角度，對立法機關透過數位化途徑實施資迅公開的討論，並無適當連結，甚為可惜，而立法院推動的 IVOD，符合上述3項特性，立法院於第7屆第3會期甫實施的IVOD，在立法院資訊公開及數位民主的議題上，係國會透明與數位國會的代表個案，研究範圍的設定，以IVOD前端及後端使用者觀看IVOD對立法委員及法案的使用效益及影響的討論，進一步分析使用IVOD的對民主價值與國會透明化指涉的意涵。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(20) 第二章文獻檢閱本章文獻檢閱分為三節，第一節檢閱電子化政府的相關文獻，說明電子化政府的概念與發展過程的轉變，並重新檢視整體數位化政府的架構。第二節論述政府資訊公開與數位民主的關聯；第三節則將焦點拉回立法院，說明議事資訊公開的方式與內容，論述議事資訊透明化在數位國會中的價值。最後則綜合闡述數位國會在數位化政府架構中的特殊性，強調 IVOD 個案研究在數位國會研究中的重要性，確立本文在學術研究及實務上的定位，並在檢閱數位國會文獻的脈絡下，作為建構研究架構及設計訪談題綱的基礎。. 第一節電子化政府的發展：效率、民主與治理. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 在數位化政府的架構中，最初電子化政府認為 ICTs 的發展能改善政府機關的行政效率，也因為網際網路的發展，讓民眾能直接向政府機關表達意見，增加與政府機關表達意見，以及參與公共事務的機會，進而出現數位民主的概念，而 ICTs 的發展在過去數十年間已逐漸成熟，電子化政府提供了公民參與公共事務的虛擬場域（virtual field），影響公民與政府機關間的互動關係，邇來，新興研究認為電子化政府的發展，已不再僅限於改進效率與公民參與的概念，而有朝電子治理（e-governance）多元管理及參與的傾向，讓公民透過網路參與公共事務及表達意見，進而提升政府服務的效能（Aggarwal,2009）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 壹、價值並存的電子化政府（e-government）電子化政府係指政府藉由資訊通訊科技的應用，改進政府與民眾（G2C）、政府與企業（G2B）及政府機關間（G2G）的關係，以提升政府內部行政效率，改善政府對外在公民的責任及與民意互動的回應性（聯合國，2003；World Bank,2005；轉引自李仲彬，2006）。而 Northrup 與 Thorson （2003）認為電子化政府能使政府機關減少業務成本，提升公共服務生產力與效率，讓政府更透明化，促進行政改革。實務上，政府機關實際應用內容項目，諸如：線上支付公用事業、稅款及罰款等、申請許可證、辦理流程追蹤系統、申請牌照、線上採購、線上申訴、電子公布欄、FAQs、資訊需求、客製化首頁、個人資料存取、線上購票、網站管理員諮詢、違法查報區等（D'agostino et al, 2011）。另外，從加拿大電子化政府發展經驗來看，認為電子化政府為影響政府決策過程、權力分享及溝通協調的新興模式，意謂電子化政府帶來影響組織變革的可能（Allen, Juillet, Paquet & Roy, 2001）。綜合上述學者的看法，定義電子化政府（e-government）的概念為：增進政府機關內部的行政效率與運作流程，對外則提供便利而迅速的電子化服務，改善政府對公民的回應性。. Ch. engchi. 6.

(21) 而我國推動電子化政府服務過程，自民國 87 年規劃建設基礎通訊環境，至今逐漸強調 e 化治理的概念（如圖 1）；我國電子化政府的發展，越來越強調政府網站與民眾互動（政府網站論壇、留言版、市長信箱等機制等），使民眾能直接與行政機關溝通與發聲，擴大參與政府事務的機會；未來將更強化跨機關整合服務的功能，使線上服務更能有效使用（行政院研究發展考核委員會，2007）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. Nat. 圖 1 電子化政府推動進程資料來源：行政院研究發展考核委員會（2009）。. i Un. v. 電子化政府的發展，初期政府機關著重公共事務的電腦化，認為能提升內部運作的行政效率，但也因為網際網路的發展，逐漸重視政府主動線上資訊公開，提供線上服務的功能，以及應用 ICTs 創造公共價值，進而興起電子化政府為資訊社會帶來效率、民主及公民參與等多元價值的討論（李仲彬，2006；陳敦源、潘競恒，2009），顯示這些多元的價值，在電子化政府的發展脈絡中，並非呈線性式的發展，而是共同並存的；也就是說，在電子化政府的每個發展階段中，係基於前一階段的基礎加以創新，進而出現新的價值與概念，但新的價值並不會取代既有價值，因為在不同領域的學術研究中，對電子化政府的看法亦持不同角度觀察，而使電子化政府具多元並存價值的現象（包含：提升行政效率、改善公民參與…等），並且隨著 ICTs 的發展而有所變動。. 7.

(22) 貳、電子民主（e-democracy）能實現全民參與嗎？電子民主（e- democracy）、數位民主（digital democracy），或電子參與（eparticipation），係指藉由 ICTs 讓公民實踐民主政治參與之意。多位學者（Clift,2002 ; Chardwick, 2003 ; 陳銘祥，2004；葉俊榮，2004；黃東益、蕭乃沂，2004；項靖， 2005；莊文忠、張鐙文，2008；項靖、顏上晴，2010）認同 ICTs 及網際網路讓公民能以較低的成本參與政府決策、減少政治溝通成本、彌補民主代議制的缺失、擴大民主政治參與的層面或程度、徵詢並迅速匯集民意、亦為公民監督政府的管道，進一步藉電子民主或數位民主實現民主深化的理想；反之，亦有學者（Kingham,2003 ; 陳銘祥，2004；葉俊榮，2004；王文岳，2004；莊文忠、張鐙文，2008；陳敦源、潘競恒，2009）則提出反面立論，認為資訊通訊科技對強化民主功能或政治參與條件並沒有實現，甚至因數位落差（digital divide），排除了公民參與民主的機會，反向造成民主赤字（democracy deficit），對行政機關而言，則造成資訊超載及回應力不足問題；且可能因國家對資訊通訊科技政策的介入、控制或忽視，而傷害創造民主的機會；另須思考公民政治疏離感或在缺乏政治參與誘因下，而為電子民主參與率低的根本問題。而互動民主或治理（interactive democracy/governance）為數位時代下，電子政府及電子民主兩難僵局的解決方案（王文岳，2004）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 探討電子民主的發展模式，需先檢視傳統的民主政治理論，根據政治學民主理論的發展，可將民主理論區分為兩大類：古典理論與修正理論；自十七世紀以來，古典理論的興起（又稱為規範的民主理論），主要討論實踐民主的作法，具濃厚理想主義色彩，該理論假定在適當的政治環境下，公民參與政治的行為是理性的，且公民對參與政治有高度興趣與意願；而Schunpeter等人則認為古典理論高估公民參政意願與興趣，缺乏實證支持，進而提出修正民主理論（又稱實證的民主理論），主張以實證方式解釋民主與政治的現象，認同政治菁英透過民主制度，取得合法統治地位，該理論於1960年代相當盛行（呂亞力，1994），但於1970 年代興起的參與民主論者，則批判修正理論為菁英式民主，反思菁英政治及代議制度的缺失，同時意識到公民直接參與民主的機會，肯定擴大公民參與公共政策的民主方式（陳敦源、黃東益，2009）。以下分別就電子民主模式與電子參與層次相關討論進行瞭解。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 電子民主理論與模式乃依循傳統政治學民主政治理論的討論，如Astom （2004）將電子民主模式分為：直接民主、互動民主與間接民主三種（如表 1，轉引自王文岳，2004）；又如Kingham（2003）檢視資通科技對未來政府民主體制發展的可能影響，論述資通科技在直接民主（direct democracy） 1、代議民主. 1. 直接民主（direct democracy）係指能透過網路擴大讓公民涉入（involvement）政府決策過程的機會，特別是地方政府層級，但隨之而來的困難是，僅能涉入較低層次的參與。 8.

(23) （representative democracy） 2及參與民主（participative democracy） 3三種民主形態的影響。再者，呂亞力（1994）於《政治學》一書中，明確指出民主制度應包含人民主權 4、責任政治 5、多數治理 6及尊重少數 7四項特質。而電子民主部分， Coleman（2005）亦指出運用資訊科技能藉由下列三個途徑，建立新的民主代表關係，分別為：課責（accountability）8、多元性（plurality）9及真實性（reality）10 （轉引自左正東，2010）。由上述可知，課責即是責任政治；多元性則隱含多數治理與尊重少數的概念，故傳統民主理論與現今所討論的電子民主模式相仿，並未造成民主理論本質上的改變，亦同Coleman 與Spiller（2003）認為網際網路對民主的影響，在於造成政府體制關鍵的修正（fixed）過程，而非使民主制度本身產生改變。且電子民主在參與的本質上，即是建構在民主制度上，使公民在新的虛擬溝通（virtual communication）方式上，與政府進行溝通，促使民眾參與政治行動的潛在可能（Chardwick, 2003）。. 政治大互動民主/參與民主. 表 1 三種電子民主模式直接民主. 立主權/平等. 自主性. 個人自由. 多數原則. 公共討論. 決策者. 意見形成者. 民選官員的責任. 契約式（bound）. 互動式. 資訊通訊科技. 決策. 討論. 公民角色. 學. 正當性基礎. ‧ 國. 目標. 問責選民. ‧. 開放資訊. n. al. y. er. io. sit. Nat. 資料來源：修改自王文岳（2004）與 Kingham（2003）。. 2. 間接民主/代議民主. Ch. engchi. i Un. v. 在代議民主（representative democracy）體系的運作上，ICT 對民主體制是一種嶄新的挑戰與機會，公民藉由網路得到充分賦權（empowerment），透過 email 能擴大公民諮詢的機會，同時，增加公民對政府行動/作為/活動過程的瞭解，但於可能因資訊超載（overload）反向造成效率不彰。 3 參與民主（participative democracy）係指能增進舒緩溝通與資訊間的供需，對 ICT 的管理具有益，中央政府能持續越過代議選舉制度，建立與公民直接接觸的管道，有效平衡國家政治力的輪替，大幅降低地方直選代議角色的必要性。 4 強調國家主權係屬全國人民共有，即政府必須建立在被同意者同意（consent of the governed）的觀念上。 5 乃指執政者須負起政策的成敗責任，係為政治責任（對選民與選票負責）或稱行政責任，同時，責任政治為民主國家與非民主國家的一大區別。 6 民主制度的原則係建立在多數決（majority rule）上，亦即少數服從多數或多數治理的概念。 7 避免因多數暴政而剝奪少數特定利益。 8 課責（accountability）：係指代議者的偏好或行動，皆能在開放的溝通環境下，接受公開評價或檢視。 9 多元性（plurality）：係指在代議的過程中，數位化使訊息來源與社會網絡應更加多元。 10 真實性（reality）：係指在代議的溝通過程中，應忠實呈現原貌，數位傳播應提供測試和判斷的技術（資料保存的特性），確保代表溝通過程的真實性。 9.

(24) 對於電子民主模型的討論上，陳敦源、黃東益（2009）則以電子化途徑的影響力高低，及民眾透過電子化途徑參與的涉入程度，分成 4 種 E 化民主的模式，分別為：雙向、非同步、戰術性的途徑（影響力低，參與度高）；互瞪、策略性的途徑（影響力高，參與度高）；消極的、單向、非同步的途徑（影響力低，參與度低）；合作、互動性的途徑（影響力高，參與度低），詳參圖 2。參與程度象限二雙向、非同步、戰術性的途徑（電子郵件、線上調查等）. 象限四互動、策略性的途徑（線上請願、線上諮詢等）. 象限一消極的、單向、非同步的途徑（資訊蒐集、網頁瀏覽等）. 象限三合作、互動性的途徑（媒體與網路的動態監測、線上論壇）. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖 2 E 化民主模型資料來源：陳敦源、黃東益（2009）。. 影響力. ‧. 另外，如陳銘祥（2004）以政府對電子化服務的提供及管理型態，區分為電子化官僚模式、資訊管理模式、民粹模式及公民社會模式 4 種，並論述政府在模式中扮演的角色，主要內涵如下：一、電子化官僚模式：係指政府透過電子化途徑傳遞或提供服務，使民眾易於與政府接觸的機會，增加行政品質與效率。如採行此模式，應確保資訊內容及資訊基礎建設的質與量，並賦予官僚在電子化服務的正當法律效力，避免資安及隱私衍生之弊端，尚須考量數位落差對提供服務的公平性問題，可行性較高，政府在決策階段扮演倡導者或發啟者的角色；於執行階段應扮演規劃者或執行者的角色。二、資訊管理模式：民眾可透過電子通訊方式與個別民意代表與政府機關關員表達意見與訴求。此模式重視迅速、即時、直接地將政府政策、資訊、政策宣式或討論中的國會法案，提供並迅速回應民眾，政府扮演發啟者、倡導者角色；而在執行階段則為規劃者、執行者或監督者的角色。與電子化官僚模式需考量資訊基礎建設、資安及隱私等問題，在確保言論自由的同時，必須建立系統的運作規則，避免進行干預而使電子民主流於形式。三、民粹模式：民眾可直接表示向政府機關表示問題與意見，進行電子投票，為全面電子化的實踐。須在政治、文化及法律層面配合下執行，但尚須考量電子投票的制度設計、確保電子投票的安全性，並避免選民或候選人政黨的違法或脫法行為，在決策階段政府為評估者、規劃者角色；在執行階段則為執行者、規範者、監督者，執行上較為困難。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.

(25) 四、公民社會模式：係全面資訊化社會實現民主運作的模式，以為公民的生活型態造成影響或改變，模式採行與否，應先瞭解科技對社會的影響。政府在決策階段扮演評估者、規劃者，在執行階段則為規範者、監督者、糾正者角色。為瞭解數位民主的內涵，項靖（2005）以公民為中心，剖析與政府、政黨/ 政治人物在電子化資訊提供與溝通參與功能上的主要途徑與內容（如表 2），其內容充分表示，公民透過電子途徑與政府或政治人物互動的方式與管道，隱含電子化確實對民主政治發展具活化政治 11、擴大政治參與 12及深化政治參與 13的作用（葉俊榮，2004），肯定電子化對民主的影響。表 2 以公民為中心的數位民主成分解析內涵. 數位化資訊提供. 數位化溝通、參與. C to G （公民vs.政府）. 政治大公民意見與偏好的表達；政立府政策與政績的宣達；政府. 政黨網站；選民指南政府機關網站；數位公聽會；線上諮詢；決策過程的參與. 徵詢公民對政策的意見. 學. io. er. 資料來源：項靖（2005）。. 政府機關網站. y. Nat. 質詢；資料索取與查詢 P to G （政黨和政治人物vs.政府）. BBS；聊天室；數位公共論壇；新聞群組；Blog；虛擬社群. sit. 想法、意見、意識形態、消息的交換. ‧. C to C （公民vs.公民）. ‧ 國. 選民意見與偏好的表達；政 C toP （公民vs.政黨和政治人物）黨和政治人物政見表達. al. n. iv n C 聯合國 2003 年電子化政府報告中指出，電子參與係階段的評估方式，將焦 hengchi U 點置於政府對公民（G2C）及公民對政府（C2G），以「電子化資訊公開」、「電子化政策協商」及「電子化決策參與」三面向衡量全球各國家電子化政府參與的程度，與 OECD 所提強化政府與公民連結（citizen engagement）的「資訊」、「諮商」及「積極參與」三個面向概念相仿，亦符合 Arnstein（1969）提出「公民參與階梯」（a ladder of citizen participation）隱含民眾參與政策過程的 8 個層次互相對應（陳敦源等，2004；陳敦源，2009a）；可見公民參與的深淺層次，從菁英操控（公民參與層次低）至公民控制（公民參與層次高），與對應之 OECD 民眾與政府的連結從單向資訊提供至公民積極參與；以及 UN 參與層次從電子化資訊公開至電子化決策參與，均顯示政府資訊公開為公民參與的最低層次，為電子化參與的基礎（請參閱表 3）。. 11. 強化公民參與的機會，使政府與公民間的關係，由傳統的統治關係轉換為治理或夥伴關係。新的參與管道與工具，使公民易於參與政治。 13 賦予公民參與政治的機會，使其充分瞭解施政或議事績效。 12. 11.

(26) 表 3 Arnstein 公民參與階梯、公民與政府連結、電子化參與 Arnstein （公民參與階梯）. OECD （民眾與政府連結）. UN （電子化參與層次）. 菁英操控（manipulation）資訊（information）電子化資訊公開政府製造與傳遞資訊給公（e-information）觀念矯正（therapy）民，包括主動提供與公民要求資訊告知（informing）（單向）公共諮詢（consultation）諮商（consultation）電子化政策諮商公民對政府施政有提供意見（e-consultation）安撫勸慰（placation）夥伴關係（partnership）以及回饋意見的管道（雙向）權利授予（delegation of 積極參與（active participation）電子化決策參與 power）公民積極參與政策議程設定（e-decision making）公民控制（citizen control）與政策對話，但是最終的責任仍在政府（雙向夥伴）. 立. 政治大. 資料來源：陳敦源等（2004）。. ‧ 國. 學 ‧. 參、邁向多元的電子治理（e-governance）「治理」係指政府與被治理者的互動關係形式，隱含多元管理的價值，亦即，在政府政策過程中，納入公民社會組織合作參與模式，電子治理（e-governance）的定義，係指多元利害關係人透過電子化政府途徑，參與公共政策的過程（Torres, Pina &Acerete, 2006）。而 D'agostino et al.（2011）則認為電子治理假定在公民與政府機關互動的動態過程中，強調透過資通科技實現公開透明及公民參與，且電子治理並非新興的概念。因此，電子治理在政治面的轉變係讓政府更有效率與透明化，如韓國的 OPEN 系統；另一方面，民主的發展帶來對政府資訊公開、透明化（transparent）的要求，並以改革政府貪腐訴求（Northrup &Thorson,2003）。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 基此，根據國內學者項靖（2008）綜合論述電子治理的定義：係指資通科技與傳統治理精神的結合，而產生在不同行動者間的互動與權力轉換的新治理關係，藉由資通科技來改善政府公共服務的傳遞，提供以公開、透明與效率價值為前提的電子化服務；為強化多元利害關係溝通、互動、諮詢、參與，朝向良性治理的架構為理念。江明修、陳敦源、黃東益、莊國榮、蕭乃沂（2004）亦認為 e 化治理的概念，是 e 化政府效率觀，及 e 化民主治理正當性的綜合體概念（如圖 3），肯定電子化改善政府部門行政效率，也贊同電子化能增進公民參與公共事務，並擴大公眾諮詢的機會。因此實務上，政府運用電子治理的服務項目包括：建議與評估；信件；線上公佈欄或聊天室；線上論壇；線上會晤行程；網路民調；同步影音；滿意度調查；線上參與決策；績效測量、標準及其標竿案例等 12.

(27) （D'agostino et al, 2011），足現電子治理除擴大政府與公民互動層次外，更重視政府對公民的課責（accountability）與回應性（responsiveness）。 e 化政府（效率） E-government e 化治理 E-governance. e 化民主（正當性）E-democracy. 基礎建設 Infrastructure 服務提供 Service Delivery 公共諮詢 Public Consultation 決策參與 Decision-making. 圖 3 電子化治理之概念資料來源：江明修等（2004）。. 政治大. 然而，何謂良善治理（good governance）呢？宋餘俠、黃子華（2009）指出良善治理的主軸為：促進政府透明與為擴大公民參與 2 項 14，前者為我國政府當前重要的施政目標，致力公開政府資訊，推行政府公報制度等；後者則為推動審議式民主的公民參與機制（轉引自項靖、顏上晴，2010）。而Islam （2006）亦認為資訊透明化有助較佳的影響治理品質。由此可知，隨著資通科技的進步，政府機關開始透過網際網路主動或被動提供相關資訊，並藉此與公民進行資訊交流與溝通，爰此，治理的概念雖強調政府機關人員與政治人物進行互動，然而良善治理基礎，在於讓公民取得政府機關的公共資訊，改善公民與政府機關間的資訊不對稱問題，換句話說，欲透過電子化途徑達成全民參與公共事務目標時，最重要的前提在於政府資訊公開與透明的落實，如公民無法知悉政府機關業務資訊，則降低公民實質涉入參與公共事務的效益，亦如審議民主的操作前提，在於給與公民足夠的政策資訊；故多數電子治理的相關研究，相當重視政府資訊公開與透明的討論。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 綜觀目前電子化政府、電子民主至電子治理的多元整合觀點，數位國會在政府電子化的討論並不多見，但又不可否認立法機關同為政府機構，為重要的最高民意機構，在 ICTs 迅速發展的現今，多數電子治理的概念（如圖 3）卻未論及數位國會，但舉凡基礎設備與服務、公共諮詢與民主參與等價值，在多數民眾或選民眼中，立法機關應該要能貼近民眾生活，充分反映民意，具有政治與民主教育意義，爰此，數位國會在理論與實務運作上應對民眾別具意義，在相關討論相對缺乏的情況下，學術及實務面上皆是值得研究的。 14. 尚有聯合國亞太經濟社會理事會（United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, UNESCAP, 2010）指出良善治理的 8 項特性，分別為：參與（participation）、共識導、課責（accountability）、透明化（transparency）、回應性（responsiveness）、向（consensus oriented）效能效率（effectiveness and efficiency）、公平性與包容性（equity and inclusiveness）、遵循法治（Rule of law）。 13.

(28) 肆、數位國會（e-parliament）為電子治理闕漏的一環「民主」一詞源自古希臘文，西方的政治思想裡指人民當家作主之意，古典民主理論係源自古希臘城邦雅典的直接民主制度，授權人民直接參與政治活動，為古典民主理論強調「自治」的概念，但最終參與政治事務為統治階層或菁英團體把持，而為精英民主理者以經驗強調「菁英統治」的現實，而近代政治學家批判精英民主理論忽略公民參與的重要性，進而修正菁英民主論點，強調民主參與非侷限選舉投票外行動，而擴大公民參與的多元性。至於民主政治依選舉的型態，又分為直接民主制及代議民主制（representative democracy），直接民主最典型的例子為雅典城邦，但此形式執行上相當困難，實施的國家並不常見，取而代之的是較為可行的代議制，由公民選舉投票，選出代其行使國家事務權力的人員。ICTs 的發展帶動電子化政府的發展，讓政府機關變得更有效率，讓公民更容易參與公眾事務，或向政府機關表達民意。ICTs 對行政機關的運作帶來深遠的影響，立法機關更是，公民能透過 e-mail 直接向選區議員反映市政問題，讓代議制結構下的委託人（公民）及代理人（國會議員）的互動與溝通關係，有了嶄新的面貌，猶如 Leston-Bandeira（2007）所言，ICTs 能使公民能與政治場域相鏈結，形成「代表鏈」（representation chain）的型態，政府機關在 ICTs 的衝擊下，或許有重回雅典式直接民主的機會（李仲彬，2009）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 在ICTs影響下因運而生的數位國會（e-parliament）概念，當然無法脫離立法機關本身所扮演解決衝突 15（conflict-resolution）、立法 16（legislation）、正當性 17. n. al. er. io. （legitimation）、代表 18（representation），以及監督 19（scrutiny）的功能及角色（Leston-Bandeira, 2007；楊日青，2007）。因此，World e-Parliament Report（2010）對數位國會（e-parliament）所下的定義為：立法機關透過ICTs讓國會資訊公開透明，公民透過資訊傳遞的，取得立法機關的會議文件及資訊，因而增加參與公共事務的機會，並進一步成為政策利害關係人所應用的資訊與溝通技術，改善國會的代表（representation）及立法（law-making）功能，更能有效監督（oversight）行政作為；亦即，數位國會帶來擴大多元代表（representative）的機會、增加立法機關資訊公開與透明（transparent）、讓民眾更容易取得立法機關的資訊與服務（accessible）、讓選民對委員產生政治課責（accountable）的力量、更能發揮民. Ch. engchi. 15. i Un. v. 解決政治系統內政治人物間、機構間以及機構與公民間的衝突。依集體需求立法、發起立法草案及修訂條例等。 17 確保統治正當性及政治制度合法性。經國會通過的政策法案或議案，係由委員代理公民為之，其作成立法、修法及政策具合法性。 18 代表公民表達民意及行動。因為立法機關係多元代表結構，代理人受委託人表達及反映多數意見。 19 例行檢視政府行動，確保機關在政治系統中的課責作用；具追究違法失職的責任（如彈劾或倒閣），廣義的國會監督除調查、質詢、彈劾及倒閣外，尚包含對政府的政策法案、收支經費預費、主要行政官員的任用等均須經國會審查通過或同意。 16. 14.

(29) 主價值的效益。而Kingham（2003）則從立法機關內部的觀點論述，認為數位國會（e-parliament）係運用ICTs改善國會內部運作，提高國會運作的效率。換言之，數位國會（e-parliament）所關心的主要焦點為：ICTs 如何支援或改善立法機關與民眾的互動？議員與立法機關如何即時而有效地回覆民眾的評論或需求？如何透過 ICTs 改善議員與立法機構代表功能，表達選民的意見？以及如何讓公民有效地參與公共政策的過程（World e- Parliament report, 2010）。為衡量各國國會採行電子化的程度，World e- Parliament report（2010）發展出 6 個面向的指標：一、 ICT 的監督與管理（oversight and management of ICT）。二、資訊基礎建設、服務應用與訓練（infrastructure, service, application and training）。三、立法機關檔案及資訊系統的標準作業流程（system and the standard of legislative document and information）。四、國會圖書館與研究服務（library and research service）。五、國會網站（parliament website）。六、國會與民眾間的溝通（the communication of citizen and parliament）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 由上可知，在一波波資訊爆炸的衝擊下，資訊化確實對立法機關內、外部人員帶來不小的影響，而根據 88 年擬定立法院國會資訊系統發展計畫書分 2 期進行立法院的資訊系統架構表示，第 1 期建置立法院的基礎架構系統，第 2 期建置應用及管理服務系統，近數 10 年間，陸續開發多項問政支援系統 20（立法院網. sit. y. Nat. n. al. er. io. 站資料，2011），諸如：IVOD、國會圖書館、議案整合系統...等，顯示立法院的運作亦隨ICTs發展與時俱進，合理推論立法機關的數位化發展為新的研究視野，但檢視國會研究及電子化政府兩種領域相關文獻，卻發現數位國會（e-parliament）在學術研究上相對缺乏，且在國會研究及電子化政府兩大研究領域中並不豐富。主要的原因在於，一般國會研究領域，主要討論議事規則、競選法規、內部倫理、選舉研究、投票行為研究、委員會運作、選區服務、內部領導權力分析等（劉鳳珍，1997），且立法機關數位化發展，並非國會研究關心的主流議題。再者，電子化政府的研究則多以行政機關為觀察對象，較少涉獵立法機關。兩大研究領域的忽略下，數位國會（e-parliament）研究並不明朗，產出的學術研究篇章亦不豐富。. Ch. engchi. i Un. v. 在電子化政府研究領域中，以立法機關為研究對象的部分，主要係討論及分析立法機關網站的資訊公開功能。而左正東（2010）認為立法機關透過網站落實 20. 立法院問政支援系統項目包含：「議場多媒體議事系統」、「委員會會議多媒體系統」、「國會寬頻暨無線網路系統」、「會議多媒體隨選視訊系統」、「法制局研究成果系統」、「法制局研究成果系統」、「議事暨公報管理系統」、「選民服務系統」、「立法委員問政專輯」、「立法院多元資料庫檢索系統」及「資訊系統異地備援中心」等。 15.

(30) 資訊公開，可強化並提升民眾政治參與的品質，且因為立法機關網站有其特殊性，評鑑上以行政機關網站的評估指標並不適合，故以臺北市議會和上海市人大作為進行實驗性評估，企圖建立立法機關網站的評估指標。而 Kanthawongs （2008）則以泰國議會網站進行個案研究，並指出議會網站成功的關鍵因素為：信任（trust）、有用性（usefulness）、口碑（word of mouth）及 IT 的使用策略（strategic use of IT）。但探討立法機關數位化的發展，僅從立法機關網站功能進行分析，似無法得知數位國會（e-parliament）所關心的焦點，且對分析 ICTs 產生的影響是有限的。有鑑於過去數十年間，公民普遍不信任國會，實務界或學術界，紛紛致力於診斷議會民主健全與國會改革問題，在數位國會（e-parliament）的論點下，似為改革國會運作機制，提升民主政治運作的良方與契機。矛盾的是，多數論點雖肯定 ICTs 能擴大公民參與政治的機會，但學術研究卻鮮少真正地分析民眾參與國會事務的影響（Lousoli et al, 2006）。而使數位國會研究淪為規範性（normative）成果，而非討論數位國會的實然面問題。另外，Leston-Bandeira（2007）也指出目前研究網際網路對國會的影響呈現 5 種趨勢，第一、多以委員會為分析單位。第二、將焦點置於立法機構的「代表性」的討論（諸如：網際網路如何影響國會 /委員會所扮演的代表性功能）。第三、使用的需求的討論，則側重國會/委員會內部人員的觀點。第四、多數研究者雖同意 ICTs 會改變立法機關運作的「結果」，卻鮮少將 ICTs 對國會產生的效益與影響進行實證研究。第五、甚少回顧立法機關數位化發展背景與發展歷程（諸如：國會建置的早晚、選舉機制、政黨或委員所擁有的資源多寡等），但事實上，ICTs 的發展會因國會制度及特徵、特色而有不同，欲探討立法機關的數位化問題，並不能忽視此前提。然而立法機關的研究情境並不單純，涉及立法機關/國會議員、公民，以及行政機關/人員複雜的三角關係，上開 5 種研究趨勢來分析 ICTs 對立法機關的影響均有所偏廢，因此，筆者認為數位國會的研究不應持單一觀點或看法論述，而個案研究以整體分析思考脈絡，故有研究的必要與價值，而選定以立法院 IVOD 為個案研究，亦為本文在學術研究定位上的利基（niche）。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 綜而言之，Kingham（2003）肯定ICTs可讓議會更具效率（數位國會），並可讓民眾獲得更多政府服務（電子政府），讓議員更能代表民意（電子民主），因此，在民主赤字（democracy deficit）加劇的情況下，強調透過ICT改革議會民主是相當重要的。然而，電子化政府（e-government）、電子民主（e-democracy）、電子治理（e-governance）及數位國會（e-parliament）四者的關係，從服務的對象及範疇，可見其層次性的差異，如Esteves與Joseph（2007）認為電子治理架構，係由多元利害關係人組成（包含：公民、公共服務者、企業與非營利組織、政府組織、資訊人員、特殊利益團體與資訊代理人等），故電子治理係建立在電子民主的基礎上，於個人層次形成電子參與的型態；公民對電子化參與的認同，則關 16.

(31) 乎建立電子民主實踐的成效。基此，本研究認為數位國會應為電子化政府討論的一部分，在其民主代表制的特殊背景意義下，民眾對於立法機關提供資訊公開服務的需求，其重要性並不亞於行政機關，特別以IVOD在數位國會與資訊公開透明的價值進行個案研究，而本研究認為數位國會應納入整體數位政府架構（圖4）。數位化政府(digital government). 電子化政府(e-government). 電子民主. 電子治理. (e-democracy). (e-governance). 立. 政治大數位國會 (e-parliament). ‧ 國. 學 ‧. 圖 4 電子化政府、電子民主、電子治理與數位國會關係示意圖資料來源：本研究。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i Un. v.

(32) 第二節政府資訊公開與透明為民主基石多數民眾對公共政策及方案的規劃、執行及評估內容並不瞭解，視政府機關的運作過程為黑箱（black box）；然而，電子化政府（e-governance）逐漸從強化政府效率的思維，演進為電子治理（e-governance）強調公民參與的觀點，而政府資訊公開在電子治理上的意義涵蓋了過去強調的透明化（transparency）、參與（participation）、課責（accountability）等價值，進而成為複合的綜效（synergy）概念（項靖，2009），本節就我國政府資訊公開法相關法源依據及其民主價值論述如后。. 政治大. 壹、政府資訊公開相關法律規範各國在過去 20 年已經陸續採行資訊公開法（Freedom of Information Act, FOIA），採取資訊公開的國家會制訂相關法律且採取電子化政府的途徑（Relly& Sabharwal, 2009）；在資訊公開法依循下，機關提供民眾過去未能取得的第一手資料，使民眾、記者得以藉由資訊權取得平衡權力（Benjamin , 2008），顯示資訊公開與透明的重要性。我國現行政府資訊公開相關的法律依據，分別為：「行政程序法」（第 45、46 條）、「政府資訊公開法」、「檔案法」及「電腦處理個人資料保護法」。一般來說，資訊公開規定公開的方式可分為主動公開與被動公開（申請提供）兩種，相關法令主動與被動公開方式規定內容分類請參閱附件一。. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 而立法機關亦為政府部門一環，目前有關立法機關於資訊公開的法規依據上，除適用上開法規外，議事資訊公開的法規依據尚有「立法院議事規則」（第 53 條至 56 條）、「立法院會議旁聽規則」、「立法院公報發行辦法」、「立法院法律案專輯發行辦法」、「立法院議案審議資料處理及參閱辦法」及「立法院網際網路多媒體隨選視訊系統使用及管理要點」等。. Ch. engchi. i Un. 貳、資訊公開、透明與民主價值「透明化」是政府將運作過程的資訊置於政府網站或提供民眾透過網路取得證件、證照的業務，而將行政程序公開化之意（Northrup& Thorson，2003），透明化可讓民眾從政府所提供的必要資訊，知悉政府政策執行及達成的情形（Florini,2000；轉引自 Kim et al,2009）。本研究定義「政府資訊公開與透明化」是指：政府將有關政策決定、行政運作必要的資訊公開予民眾知悉，任何團體、個人皆有對該資訊取得的權利（除個人隱私資訊外），而取得的管道可能為政府主動公開方式（如：政府公報、網站資訊公開、公開招標程序…等）或為被動的方式取得（如：民眾向政府機關洽詢相關資訊、業務…等）。 18.

(33) 觀察政府資訊公開相關文獻（詳參附錄二）與本研究的關聯，大致可分兩類，其一，從內部流程及管理問題著手，描述並歸納資訊流程階段，及管理運作上的困難與問題，內容具體明確，恰指引本研究探討 IVOD 運作現況（研究問題一），並將此概念納入內部及外部使用者的訪談分析。其二，則有不少國內外研究探討政府資訊公開產生的影響、效益與價值，本研究為個案分析，除討論運作現況外，初探 IVOD 對使用者帶來的影響與價值（研究問題二）極具意義，以下則分別說明此兩類文獻及對本研究的啟示。從政府資訊公開業務的內部管理與流程的文獻來看，項靖（2009）以Heeks 的價值鏈模式，綜合多位學者對資訊公開、內部檔案管理及資訊流程...等觀點，以規劃 21、執行 22及結果 23階段檢視我國行政機關網站的資訊公開的作法，提出政府機關網站實行資訊公開的建議，研究結果指出，多數機關並未訂定資料申請的程序，且資訊公開內容依機關而異，並無主管機關及管考機制。而項靖（2010）基於前述研究基礎，另以參與觀察及內容分析法線上公共論壇，從參與論壇的網民論述分析其對資訊公開的看法，多數贊成意見認為人民有知的權利，在優點方面則認為資訊公開能防止弊端。反對意見則認為資訊公開為特定人利益，為資訊提供的裁量問題、特定議題的敏感性及保密需求以及來自政治環境與外在壓力。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. Shepherd 與 Ennion （2007）則對英國於 2000 年通過的資訊公開法進行影響評估，參考美國、加拿大、伊朗及澳洲等已執行 FOI 的國家，分析行政機關資訊公開的整備度及內部檔案管理等問題，以使用行動計畫架構（framework of the Model Action Plan, MAP）為訪談的操作概念，分別如下：一、領導與政策（leadership and policy）：前置的領導與發展背景與資訊政策。二、訓練與知覺（training and awareness）：人員訓練與對資訊公開的認知。三、資訊與檔案管理（information and records management）：資訊系統開發、檔案管理等。四、顧客與利害關係人（customers and stakeholders）：定義使用者即利害關係人，以及溝通策略。五、系統與程序（systems and procedures）：管理使用者需求及其資訊程序。. Ch. engchi. 21. i Un. v. 領導與支持、整體策略與決策、人員訓練、組織/業務人力、資訊管理/系統、經費。領導與支持、整體策略與決策、人員訓練、組織/業務人力、資訊管理/系統、經費、內部程序、例外事件、資訊品質與正確性、行政裁量、跨機關、委外作業。 23 成效考核、效益與風險、內外部人員的影響、公民信任與滿意度。 22. 19.

國會與數位民主： 立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）個案研究 - 政大學術集成

國會與數位民主：立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統（IVOD）個案研究 - 政大學術集成