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第六章 政策利害關係人之間觀點落差
本節將探討不同途徑所認定出之政策利害關係人，分別對「偏鄉學校教育安定 方案」中的「提升學校營運效能」、「強化師資人力運用」及「促進小校革新創新發 展」三大策略中的相關措施的觀點落差為何，且受訪者認為相關措施無法符合「回 應性」指標的原因，以下茲就政策制定者、學校相關政策利害關係人、專家學者及 民間團體四者的觀點綜合討論。
第一節 提升學校營運效能相關措施
一、政策制定者與學校相關政策利害關係人之觀點落差
在提升學校營運效能相關措施上，就不符合回應性評估指標的兩個措施：「整 建學校基礎設施」及「改善偏鄉離島地區學生與教職員住宿品質」而言，從訪談政 策制定者的過程中，可以發現到在政策制定者方面認為偏鄉學校的硬體資源較不 足，但是經由許多民間團體、企業等挹注資源到偏鄉學校後，則較無不足的問題，
故政策制定者也了解到偏鄉學校目前的硬體設施較無不足的情況，因此，在資源充 足度上，各個政策利害關係人的認知一致，因此「整建學校基礎建設」在本方案中 以延續過去政策脈絡為考量，持續對偏鄉教育給予硬體設備上的支持，就各個政策 利害關係人而言並無太明顯的觀點落差。
然而，此兩項措施不具回應性的原因，在於學校相關的政策利害關係人與政策 制定者所認知的問題及困境不同，因此，對於學校相關政策利害人所認為有困難之 處，無法從該方案中看到對應的解決措施。
以問題認定而言，學校內部人員認為目前偏鄉學校營運時所遭遇的困難，即是 教育資源分配不均、經費及計畫延續性低與學生教育過程機會不均等三大問題，以 上這些問題，都造成學校營運效能不彰且學生基本學力不足；另一方面，政策制定 者則認為，偏鄉在營運效能上所面臨的問題為行政人力不足與新手校長因無相關的 專業支持造成高流動，進而形成偏鄉學校成為經驗較少的校長的中繼站。
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因此，經由訪談過後可以發現到政策制定者並無確切掌握偏鄉學校目前所面臨 的問題，與學校相關政策利害關係人的問題認定形成差距，尤其在經費及計畫延續 性不足的問題上最為嚴重，在該方案中也未針對此問題提出任何相關的解決方案。
「光臺東裡面的落差就很大，要不然其實臺東偏鄉的小朋友，他們的資 源是非常豐富，就是軟體硬體都很好，單槍投影機有電子布幕，有的還 有電子白板，所以他們的軟體硬體，他們，然後每一個教室一定都會有 電腦，對，所以他們的軟硬體是非常好的」（O5，92-95）
「應該是說啦，就是僧多粥少，教育經費就那麼大，那因為就是學校數 多，然後大家都想申請這些經費，就變成了競爭型的，很多人提案，經 費有限於是就列了很多指標當限制，你符合這個指標才能申請，那其實 大概兩三年前不是有在談不是山上也不是在都市的學校對不對，偏鄉的 反而有關注，都會區本來資源就多，卡在中間的反而沒有人關注，這個 就是指標設計的問題，那當然也就是錢不夠，經費不夠。」（R1，61-67）
「因為你是新人沒有經驗，那你沒有經驗的你要怎麼hold 那一所學校，
你到那一所學校之後你可能心不在那所學校上面，你就想要趕快回來都 市而已，所以這就是一個惡性循環而已，所以我們才會說我們在校長支 持系統上面是非常需要去做處理的，這大概是第一塊喔，第二塊是行政 大逃亡，因為沒有人要做行政。」（P2，23-27）
是以，「改善經費及計畫延續性不足」的回應性最低，但此問題影響學校的教 務以及課程發展甚鉅，對於學校校長、主任、教師在課程發展以及學期不斷推進的 壓力下，時常面臨到計畫無法延續的不確定性及經費不足的困境，這些情況都使得 臺東的教育品質無法有效提升，原先設定好的教育計畫目標也難以達成。
另一方面，與「改善經費及計畫延續性不足」的問題較具關聯性的措施即是
「建構偏鄉校長支持系統」，在此措施上受訪校長（O1、O2、O3、R1）與教師
（O4、O7）都相當贊同該措施的概念，也認為此措施尤其對初任於偏鄉的校長有 益，且給予校長行政及諮詢等服務有助於提升學校在申請經費計畫的品質及延續 性，但是，政策制定者也提到，該方案中的「建構偏鄉校長支持系統」主要是針對 偏鄉校長的專業成長及基本生活機能提供支持，但受訪者認為校長支持系統有建立 的必要，其中可以包涵實習校長機制，讓初任偏鄉的校長到學校跟著前輩學習校務
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經營、建立社區連結及資源尋求經驗傳授等，或者是由教育部邀請典範校長共同形 成諮詢小組的方式也可以支持到初任偏鄉的新手校長。
「那我們的系統會比較著重在專業成長，你的校長的專業成長呀，或是 諮詢的部分，那像是還有一些偏鄉的校長，你可能是從都會到偏鄉去的，
那你生活機能資源就很重要，那你可能需要的是宿舍，或是你需要的是 廁所的改建呀，就是一些很基本的。」（P2，68-74）
「最好的例子當然是 OO 國小，他是全國的前百大特色學校，那前一個 校長把特色學校的招牌擦得很亮，他的新的校長能夠繼續延續，那就是 一個很好的傳承，那他們就類似有像師傅校長的制度，把這個一棒一棒 接下手，因為校長會換人，底下的老師不會換。」（O10，92-95）
基此，從訪談資料中可以發現，政策制定者與受訪教師、校長不僅在問題認定 上不一致，對「建構偏鄉校長支持系統」的期待也不具共識，因此對於「改善經費 及計畫延續性不足」的問題的回應性更加難以確認，故受訪者認為若該項措施僅限 於支持偏鄉校長專業成長與基本生活機能，對於增進偏鄉學校營運效能成果不佳。
二、政策制定者與偏鄉教育相關非營利組織工作者之觀點落差
由上述段落可以知道，政策制定者所認定的問題偏鄉學校營運問題在於行政人 力不足與新手校長的缺乏專業支持，然而，就受訪的非營利組織工作者與專家學者 則又有各自不同的問題認定。
首先，以非營利組織工作者而言，其認為在偏鄉學校營運效能的問題最主要是 校長功能未能發揮，對於小規模的偏鄉學校校長所能掌握以及改變的空間很大，但 以受訪者與偏鄉學校互動的經驗來看，許多校長並不能清楚知道自己的教學理念，
而以不清楚的願景及目標去營運學校或帶領特色發展，最終都將讓學生的學習權益 受損，因此，如何能夠吸引去有企圖心以及教育理念清楚的校長人力資源進到偏 鄉，其認為是最能從根本去處理問題的方法。
「我覺得還是可以試著去設計吧，就是想辦法用更綜合性、更全面性一 點的量尺，然後想辦法去吸引具備一些企圖、新特質的校長進到偏鄉，
我現在覺得比較缺乏的是吸引對的人這點，實際上他們去做要不然很不 情願，要不然非常優秀，你說這個支持系統妳去支持一個不情願的人也
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沒有，你去支持一個他本來就很厲害的人他本來就很厲害，所以第一步 可能先想說我透過建立比較好的支持系統去吸引更有企圖心的人過來。」
（S1，142-147）
三、政策制定者與專家學者之觀點落差
從專家學者的角度則認為，在學校營運效能不彰及學生基本學力不足的情況 下，其問題核心在於教師與教師之間、教師與行政之間皆無專業對話的空間及意 願，當學校出現問題時、學生學習表現不佳時，教師本身不去調整教學方式、校長 與教師間不去溝通具共識的改善方法、教學與行政之間也無友善的工作氛圍，在長 期累積的「不積極」、「不處理」的心態之下，學校營運效能不彰，學生的基本學力 更無提升的可能，因此，專家學者認為，如何讓教師之間的專業段話機制能夠開 啟，教師與行政之間的合作機制能夠順暢，以及校長、主任與教師間對於教學及校 務改革能具有共識並採取行動予以改變，是此問題的解決之道。
「我講的不講話就不專業對話，你今天我們都是派你來大家一起來教書，
我們應該就是說我的學生有困難，學校可不可以一起來解決這個問題啊？
對不對？你知道，沒有。沒有，校長跟主任，校長、主任是一個，老師是 一個，這兩個是不講話的，專業對話不講的，從來不講。這邊有行政，
這邊有老師，老師呢，只管一件事情，就是你的行政不要干涉我的教學，
換句話說，你不要給我工作，我每天就是上課來，我要教完我就走了這 樣，你不要給我額外的工作，那行政就只好自己做啊！」（R2，48-54）
綜上所述，非營利組織工作者以及專家學者對於偏鄉學校營運效能不彰，以及 學生的基本學力不足卻長期沒有改善，皆是由「人力」為出發點，認為人力資源、
能力、心態是目前最大的問題，此與政策制定者所認定的問題也具有相當大的落 差，然而，在「偏鄉學校教育安定方案」中第一項措施即是針對專家學者所提出癥 結點中進行改善，另一方面，由非營利組織工作者的意見中也可以發現，其對於
「建構偏鄉校長支持系統」也不僅止於對校長提供專業成長及生活機能支持。表
「建構偏鄉校長支持系統」也不僅止於對校長提供專業成長及生活機能支持。表