第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
偏遠地區學校的安定發展為我國目前所重視的教育議題，2016 年 7 月教育 部首度針對偏遠地區學校研擬出「偏遠地區學校振興條例」草案，並於北、
中、南、東四區皆舉辦公聽會以蒐集各方意見，擬以「振興」的角度來思考偏 遠地區學校所面臨的問題，並透過鬆綁教育制度、激勵教師及活化教學等措施 來改善偏遠地區學校的困境。
第一節 研究背景與動機
本研究基於「偏鄉學校教育安定方案」欲達致的三大計畫目標，逐一盤點 我國偏鄉教育目前所面臨的問題，並透過政策利害關係人角度，評估「偏鄉學 校教育安定方案」於臺東縣的政策執行成效及其解決偏鄉教育問題的情況。
2015 年 10 月 2 日教育部所頒布的「偏鄉學校教育安定方案」三大計畫目標為
（教育部，2015）：
一、落實城鄉教育資源均衡分布，促進教育機會公平均等 二、提供偏鄉學校充裕師資來源，降低學校人員流動比率 三、推動公營學校型態實驗教育，促進小校教育革新發展
首先，教育資源分配，目前我國城鄉教育資源落差大，致使教育機會公平 之理念無法有效達成；第二，師資人力，偏鄉學校因地理位置偏遠且交通不 便，長期處於專業師資難聘、代理代課教師比率高、流動率亦高的情況下，教 師亦面臨行政負擔過重及專業發展困境（林秀芬、許振華，2014；甄曉蘭，
2007）相對地，教師人力資源短缺的偏鄉學校，亦會使得其對所聘任的教師品 質要求下降，進而影響學生學習成效（Collins, 1999；Ingersoll & Smith,
2003）；第三，教育革新，因少子化趨勢使得入學學生數逐年減少，鄭同僚
（2008）認為如何在小校裁併及再生發展間達成平衡，並正視偏鄉小校主體價 值及在地的多元功能，是為影響學校、師生與社區三者間安定感的關鍵。
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一、教育機會均等與教育資源分配不均
美國Coleman 是較早對「教育機會均等」概念提出系統性界定的人物，其 於1965 年接受美國教育署全國教育統計中心之委託，對美國境內教育機會不均 等情況進行研究，並在1996 年將調查結果出版為《教育機會均等》（Equality of Educational Opportunity） 一書，亦即著名的《柯爾曼報告書》（孫志麟，
1994），從 Coleman 對於「教育機會均等」的界定來看，可從五個層面來解釋
「教育機會均等」的意義（Coleman, 1968）：
一、「整體對學校輸入差異」（differences in global input characteristics），如學生 單位成本、硬體設備、圖書資源等。
二、學校中學生的社會及種族組成。
三、「無形的學校特徵」（intangible characteristics），例如：教師士氣、教師對 於學生期待及學生對學習興趣的高低等。
四、學校對相同背景與能力的學生能產生的效果。
五、學校對於不同背景與能力的學生能產生的效果。
根據Coleman（1968）的定義，可以發現在定義的前三項是聚焦於教育資 源對於學校的「輸入」（inputs），而後兩項則是根據學校教育的「效果」
（results）來判定，《柯爾曼報告書》兼顧了「教育資源輸入」與「教育結果輸 出」兩大重點，並將其與「教育機會均等」的概念融合並進行詮釋（孫志麟，
1994）。
自1968 年起，我國開始實施九年國民義務教育至今近半世紀，更於 2014 年進入「十二年國民基本教育」全面實施階段，使得我國六至十四歲之國民教 育就學率高達97.77%（教育部，2015），然而在教育普及程度高的情況之下，
我國的教育資源投注應該更著重提高學校教育品質、確保資源分配均等，及促 進城鄉均衡發展上（胡夢鯨，1995）。基此，檢視過去我國教育資源分配相關文 獻，馬信行（1993）在《臺灣地區近四十年來教育資源之分配之情況》研究 中，發現到我國存在極明顯的教育資源分配不均的情況，且四十年來各縣市的 教育經費雖有變動，但高雄市、臺北市、基隆市及臺南市總是名列前茅，而花 蓮縣則是長期敬陪末座，胡夢鯨（1995）亦在我國 23 個縣市中，針對教育資源 對677 所國中進行普查，其發現除了學校空間之外，師資人力、教學設備及教
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育經費分配，皆是都市地區高於鄉村地區，教育資源有傾向集中都市的現象，
且都市及鄉村本身亦存在著教育資源分配不均。
郭明堂、羅瑞玉（1995）年則是針對高雄縣、高雄市、基隆縣、花蓮縣四 縣市中，共303 所國民小學於教育資源的「輸入端」的差異進行分析，結果顯 示在運動與衛生設施、教學設備、圖書期刊等，高雄市所擁有的資源皆高於其 他三者，但以平均每生所獲得的生活空間、衛生設施以及圖書資源來看，花蓮 縣與高雄市的差異並不明顯，可以發現到在都市地區校數比例不及學生數的情 況，因此造成都市學校雖然教育資源較豐富，但是以學生比例來看仍低於鄉村 地區的情況，反觀鄉村地區，應充實其教學電腦、視聽設備、運動設備、圖書 資源等以提升教學品質。
再以教育部統計處公布的《99 學年各縣市國民教育資源現況分析》，其以 11 項軟硬體設施指標來評估，探討國民教育階段的學習資源是否有地區性的差 異，在硬體設施上包含：體育館、活動中心、圖書冊數及校舍地面積4 項；軟 體部分則有在學率、受國民教育佔人口比重、師生比、班生數、教師學歷、輟 學率、復學率等7 項，臺東縣在國中、小兩階段的教育中，體育館及活動中心 的數量配置在22 個縣市內排名最末（單位為平均每百校擁有數／座），且臺東 縣、宜蘭縣、澎湖縣及基隆縣四個縣市的國中則任何無游泳池設備，在輟學率 方面，花蓮達0.39%，臺東則為 0.61%屬全國最高。
再以教師基本人事費來看，臺東縣的國中、小所面臨著經費短少的問題，
以規模為6 班之國小，實際教職員約為 15 人，但依據教師及行政員額編制公 式計算，僅12.69 名，故一年之中，取其平均薪資 5 萬 5000 元，一年 14.5 個月 計算，臺東縣約90 所國小，中央對於地方國小的基本人事費就短差了近 1 億 6 千5 百 80 餘萬元；國中部分，若以全校 9 班規模之學校為例，實際人力編制約 為28 人，與公式所計算出的人力短差了 2.618 名，同樣以平均薪資 5 萬 5000 元，臺東縣共22 所國中來看，人事費就短差為 3 千 5 百零 9 萬元。
短差的人事費對於財力困難的地方政府造成相當大的負擔，其提出應按地 方政府財力來進行分級補助，而短差的經費對地方政府內部產生經費排擠效 應，不利於學校的經營與管理；再者，研究者建議教學員額應以班級數計算較
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為恰當，但在行政員額上若能回歸法定編制，可使得地方政府不因短差的人事 費，進而影響了教師專業及教學品質（林政宏，2016）。
整體而言，影響教育機會均等的因素包含家庭、教育、經濟、地域、社會 等，其中教育因素涉及教育資源分配、經濟因素則涉及教育經費，城鄉地域、
教育資源、經費有別，教育機會固然有異（蔡祈賢，1994），因此，如何彈性化 的分配教育資源、適度調整學校經營規模，並從師資、社區等來連結資源，並 持續落實均衡城鄉教育資源的政策才有可能達致教育機會均等的理念（張婉 坪，2016）。
二、師資人力不足與高流動率
「人力」是偏遠地區學校的一大難題，根據美國的National Commission on Teaching and America’s Future（2002）的報告顯示，有三成的教師在教學 的前三年就會選擇離開教學崗位，且有超過一成的教師無法教滿一年，其歸納 影響教師離開之四大因素為：薪資、工作環境、教學準備度及輔導支持系統 等，而偏鄉地區及經濟狀況較差的區域也比都市地區更常發生教師流動的情 況，偏鄉的地理、文化因素及「教育疏離感」（educational isolation），皆使得偏 鄉學校在招募及留用教師上面臨更多難題。
偏鄉地區師資難聘問題可以從各地區報考教師甄試的人數分布來分析，每 年的五、六月為我國國中、小教師甄試的考季，檢視近五年的《師資培育統計 年報》，2010 年各階段公立學校報考教師甄選達 125,125 人次，教師整體的錄取 率為2.45%，在 2011 年至 2014 年之間，雖然每年報考教師甄試的人數驟降至 45000 至 50000 人左右，整體的教師錄取率從未超過 10%，再比較各縣市教師 甄試報考人數，都市地區學校與偏遠地區學校存在著極大的差異。以2014 年之 教師甄選考試為例，偏遠國中小學校比例高達100%的臺東縣（教育部統計處，
2014），從報考國小教師的 1,243 人中錄取 45 位，其錄取率為 3.62%，反觀臺北 市僅多出臺東縣19 個缺額，卻比臺東縣多出逾五倍的報考人數，使得臺北市的 錄取率低於一成，僅0.96%。
統計顯示該年度全國共有566,54 人次報考國小教師，新北市佔總報名人次 近五分之一，若再加上臺北市的報考人次，雙北即佔了全國的三成。在國中方
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面，雙北兩市亦吸引了全國逾四成的儲備教師參加，而同屬五都的桃園縣、臺 中市、臺南市、高雄市等，亦有上萬名教師想在這幾個地區覓得教職，然而，
當大多數的儲備教師前往都會地區尋求教職的同時，偏鄉地區學校即面臨著師 資難聘的問題。
另一個師資難聘的原因可以從受雇者即教師立場來思考，研究指出工作的 選擇會受到個人因素及環境因素的影響（Derick, Lee, & Smith, 1991），所以當 教師投入職場時，勢必會考慮到學校屬性及地區屬性的差異，代理教師比例越 高的地區，與學校規模、人口結構、交通動能及當地的產業經濟等呈現顯著相 關。學校規模越大且配合教師員額控管，學校人事趨於穩定，代理教師的比例 較低，但是在人口結構呈現老化、交通越不便的地區則代理教師比例高，舉例 而言，我國在2011 至 2013 年間，國中、小代理教師增長速度最快的地區皆為
另一個師資難聘的原因可以從受雇者即教師立場來思考，研究指出工作的 選擇會受到個人因素及環境因素的影響（Derick, Lee, & Smith, 1991），所以當 教師投入職場時，勢必會考慮到學校屬性及地區屬性的差異，代理教師比例越 高的地區，與學校規模、人口結構、交通動能及當地的產業經濟等呈現顯著相 關。學校規模越大且配合教師員額控管，學校人事趨於穩定，代理教師的比例 較低，但是在人口結構呈現老化、交通越不便的地區則代理教師比例高，舉例 而言，我國在2011 至 2013 年間，國中、小代理教師增長速度最快的地區皆為