偏鄉學校教育安定方案之評估：臺東縣偏遠國中小學校為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. ‧. ‧ 國. 學. 治政偏鄉學校教育安定方案之評估：大立臺東縣偏遠國中小學校為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：施能傑博士研究生：曾婉晴撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 六. 年. 八. 月.

(2) Natioanl Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 政治大 The Responsive 立Evaluation of Rural Area Educa-. ‧ 國. 學. tional Program: A Case Study of Remote Elementary and Junior High Schools in Taitung. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Shih Nen Jay Graduate Student: Zeng Wan Qing.

(3) 謝誌常常有人問我，為什麼外文系念一念要轉念公共行政，雖然很難回答，但是我自己心中是有答案的。在研究所的求學日子裡，常常面對的是困惑、茫然跟無解的問題，而這不僅限於教授拋出的各種作業跟報告，也是我三年中生活的寫照。從文學院畢業，完全沒有接觸過任何問卷、訪談、政策分析，除了順利踏進政大公行的門之外，我其實完全看不出來這中間的路到底會怎麼走，才能走向論文，只好一門課、一門課慢慢地修，慢慢地學，但現在回頭去看每一個點其實都串連成了我所經歷的碩士生活，即便有些點並不是那麼容易地能畫上，. 政治大. 但我慶幸自己沒有輕言地放棄什麼。. 立. 在這過程中，有許多我想要感謝的人。碩一時，謝謝在祥開老師的信任. ‧ 國. 學. 下，培養了我找文獻、整理文獻的能力；碩二時，謝謝鎧如老師讓我擔任行政學助教，在課程當中更確定自己對教學的熱情；碩三時，謝謝能傑老師擔任我. ‧. 的指導教授，不僅給予我研究上的教導讓論文能順利完成，也常常鼓勵去達成. y. Nat. 我的理想。三年中，也感謝乃沂老師陪我們爬過的無數個組織行為理論山及政. io. sit. 大後山、敦源老師幽默又充實的政策分析課程、文苓老師令人茅塞頓開的質性. n. al. er. 研究教學，而這些課程最終都成為了我碩班專業方面的養分。在撰寫論文過程. Ch. i n U. v. 中，也感謝每一位願意坐下來分享經驗的受訪者，如果沒有你們的協助以及友. engchi. 善，我的論文就沒有完成的一天。. 碩班生活的另一種樣貌，就是從莫名其妙的換宿緣分開啟了我和思涵的友誼，兩年 721 室友時光，謝謝妳願意成為我的知己，也謝謝每一個妳願意傾聽及幫忙我的時刻，雖然在寫論文的過程中我們彼此督促卻又意志不堅，雖然我們懷疑自己不務正業但總能充滿收穫、雖然我們真的不用說太多話就可以了解彼此，但還是要在這裡把給妳的感謝，一字一字的寫出來，因為往後的日子還是要繼續麻煩妳。此外，在熟悉的南棟 11 樓經歷的每一個日子，從現在看來，真的都很美好難忘。當中有和品諭一起共享的助教回憶錄，謝謝妳一直不變的貼心跟細膩，也常常接受妳的幫忙，超溫暖！室長莞婷則是公認的強大後援，不論從影印這.

(4) 種小事還是大到照顧我們的生活費，真的不能沒有妳！明倫也常常熱心幫忙我，謝謝妳帶給我們很多歡笑！也很開心在最難熬的寫論文階段，有靜茹一起討論、分擔，讓我不那麼焦慮。還有好久不見的盈霖、冠翰，很懷念跟你們一起玩桌遊、露營、鬧來鬧去的日子，最後，回想起碩一寒假和宏暐、瑜均一起去花蓮當了一個禮拜的農夫，還爬了很累綠島燈塔，真的很難忘。我想，謝誌的結束，同時也是論文完成的最後一步了，碩士生活其實跟生命中許多重要的故事一樣，當你身在其中會感到漫長，但結束時又是那麼地匆匆。感謝當中，當然也有銘澤一直以來的支持，他總是比我自己都還相信我能完成論文、修完教程跟實習，而這些，的確就隨著他每一日的陪伴，一步一步走向終點。未來，就換我支持你到你想達成的目標吧！當然，還有不太相信我. 政治大. 能畢業但還是鼓勵我、金援我的爸爸、媽媽，你們是重要的後盾，雖然你們總. 立. 是焦慮但我知道你們是出自關心，現在你們可以放心，我完成碩士學業囉！. ‧ 國. 學. 最後，以此論文謝謝三年前整天坐在交大浩然圖書館翻著行政學、公共政策的自己，往後，我仍然相信所有的安排就是最好的安排，期許自己每一個日. ‧. 常、每一個努力畫下的點，都將連成我最喜歡的風景。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2017 曾婉晴謹誌. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要偏鄉學校的安定發展為我國目前所重視之教育議題，本研究基於「偏鄉學校教育安定方案」之三大政策目標：提升學校營運效能、強化師資人力資源及促進小校革新發展為主軸，並從政策利害相關人回應性的角度去評估該方案所包含之十三項相關措施符合「效能性」、「公平性」、「回應性」及「適當性」等四大評估指標之程度。本研究之研究焦點為「偏鄉學校教育安定方案」，並以偏鄉國中、小比例高達 100%之臺東縣為實證研究範圍，針對 15 位由不同認定途徑所認定出之政策利害關係人進行深度訪談，並以所蒐集之資料進行分析以了解臺東縣偏鄉國. 政治大. 中、小現況及困境，之後分析該方案是否有效回應政策利害關係人所面臨的問. 立. 題，最後歸納統整出政策利害關係人之間的觀點落差。. ‧ 國. 學. 研究發現在提升學校營運效能以公平性最為不足，因目前資源充足但分配不均且學校經費及計畫延續性上面臨挑戰。其次，強化師資人力方面相關措施. ‧. 所具備的回應性低，因其未回應師資人力於偏鄉學校所面臨的三大困境：教師. y. Nat. 就業及生活條件居弱勢、教師專業支持及社群難維繫及教師教學及學校行政失. io. sit. 衡。最後，小校革新相關措施則是效能性及公平性不足，原因在於以線上平台. n. al. er. 方式推動資源媒合較不符合政策利害關係人之期待，且各個學校間運用資訊能. Ch. i n U. 力的落差使該措施無法達致偏鄉學校的福利最大化。. engchi. v. 在觀點落差方面，各個政策利該關係人間以問題認定及對措施的期待落差最大，本研究建議該方案在回應性不足之處應企圖透過資源整合及策略聯盟方式達到改善，而現有相關措施應擴充其功能及範圍以達成政策利害關係人之間之共識。. 關鍵字：偏鄉學校教育安定方案、回應性評估、政策評估、偏鄉教育.

(6) ⽬錄目錄................................................................................................................................ I 圖次............................................................................................................................... II 表次............................................................................................................................... II 第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景與動機 ................................................................................... 1 第二節偏鄉學校教育安定方案 ..................................................................... 11 第三節研究問題與目的 ................................................................................. 18 第二章文獻回顧........................................................................................................ 21 第一節政策評估基本概念與重點 ................................................................. 21 第二節質化評估：回應性評估 ..................................................................... 25 第三節利害關係人之界定 ............................................................................. 28 第四節政策評估指標 ..................................................................................... 30 第三章研究方法與設計............................................................................................ 33 第一節研究架構 ............................................................................................. 33 第二節研究方法 ............................................................................................. 35 第三節研究對象及範圍 ................................................................................. 37 第四節訪談大綱 ............................................................................................. 41 第四章臺東縣偏遠國中小之現況與困境................................................................ 44 第一節偏鄉學校營運現況 ............................................................................. 44 第二節偏鄉學校營運困境 ............................................................................. 46 第三節教師人力資源的現況 ......................................................................... 50 第四節教師人力資源之困境 ......................................................................... 55 第五節小校革新發展推動現況 ..................................................................... 60 第六節小校革新發展推動困境 ..................................................................... 64 第五章偏鄉學校教育安定方案評估........................................................................ 67 第一節提升學校營運效能相關措施 ............................................................. 67 第二節強化師資人力資源相關措施 ............................................................. 76 第三節促進小校革新創新發展相關措施 ..................................................... 85 第六章政策利害關係人之間觀點落差.................................................................... 89 第一節提升學校營運效能相關措施 ............................................................. 89 第二節強化師資人力資源相關措施 ............................................................. 93 第三節促進小校革新創新發展相關措施 ..................................................... 99 第七章研究結論與建議.......................................................................................... 101 第一節研究主要發現與討論 ....................................................................... 101 第二節政策實務建議 ................................................................................... 105 第三節研究限制及後續研究建議 ............................................................... 106 參考文獻.................................................................................................................... 109 附錄............................................................................................................................ 117. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(7) 圖次圖 1：研究流程圖 ...................................................................................................... 36. 表次 1 偏鄉學校教育安定方案之目標及策略 ............................................................. 12 2 策略一：提升學校營運效能之工作項目及內容 ............................................. 13 3 策略二：強化學校人力資源之工作項目及內容 ............................................. 16 4 策略三：善用政府與民間教育資源之工作項目及內容 ................................. 17 5 訪談對象及認定途徑 ......................................................................................... 40 6 訪談問題（一）個別問題 ................................................................................. 41 7 評估問題（二）策略一：提升學校營運效能策略 ......................................... 42 8 評估問題（三）策略二：強化學校人力資源策略 ......................................... 42 9 評估問題（四）策略三：善用政府與民間教育資源策略 ............................. 43 10 提升學校營運效能相關措施指標評估結果 ................................................... 75 11 強化師資人力資源相關措施評估結果 ........................................................... 84 12 促進小校革新創新發展相關措施評估結果 ................................................... 87 13 提升學校營運效能：政策利害關係人之觀點 ............................................... 93 14 強化師資人力資源：政策利害關係人之觀點 ............................................... 98. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表表表表表表表表. Ch. engchi. II. i n U. v.

(8) 第一章緒論偏遠地區學校的安定發展為我國目前所重視的教育議題，2016 年 7 月教育部首度針對偏遠地區學校研擬出「偏遠地區學校振興條例」草案，並於北、中、南、東四區皆舉辦公聽會以蒐集各方意見，擬以「振興」的角度來思考偏遠地區學校所面臨的問題，並透過鬆綁教育制度、激勵教師及活化教學等措施來改善偏遠地區學校的困境。. 第一節研究背景與動機本研究基於「偏鄉學校教育安定方案」欲達致的三大計畫目標，逐一盤點. 政治大校教育安定方案」於臺東縣的政策執行成效及其解決偏鄉教育問題的情況。立. 我國偏鄉教育目前所面臨的問題，並透過政策利害關係人角度，評估「偏鄉學. 一、落實城鄉教育資源均衡分布，促進教育機會公平均等二、提供偏鄉學校充裕師資來源，降低學校人員流動比率. Nat. sit. 三、推動公營學校型態實驗教育，促進小校教育革新發展. y. （教育部，2015）：. ‧. ‧ 國. 學. 2015 年 10 月 2 日教育部所頒布的「偏鄉學校教育安定方案」三大計畫目標為. n. al. er. io. 首先，教育資源分配，目前我國城鄉教育資源落差大，致使教育機會公平. i n U. v. 之理念無法有效達成；第二，師資人力，偏鄉學校因地理位置偏遠且交通不. Ch. engchi. 便，長期處於專業師資難聘、代理代課教師比率高、流動率亦高的情況下，教師亦面臨行政負擔過重及專業發展困境（林秀芬、許振華，2014；甄曉蘭， 2007）相對地，教師人力資源短缺的偏鄉學校，亦會使得其對所聘任的教師品質要求下降，進而影響學生學習成效（Collins, 1999；Ingersoll & Smith, 2003）；第三，教育革新，因少子化趨勢使得入學學生數逐年減少，鄭同僚（2008）認為如何在小校裁併及再生發展間達成平衡，並正視偏鄉小校主體價值及在地的多元功能，是為影響學校、師生與社區三者間安定感的關鍵。. 1.

(9) 一、教育機會均等與教育資源分配不均. 美國 Coleman 是較早對「教育機會均等」概念提出系統性界定的人物，其於 1965 年接受美國教育署全國教育統計中心之委託，對美國境內教育機會不均等情況進行研究，並在 1996 年將調查結果出版為《教育機會均等》（Equality of Educational Opportunity）一書，亦即著名的《柯爾曼報告書》（孫志麟， 1994），從 Coleman 對於「教育機會均等」的界定來看，可從五個層面來解釋「教育機會均等」的意義（Coleman, 1968）：一、「整體對學校輸入差異」（differences in global input characteristics），如學生單位成本、硬體設備、圖書資源等。. 政治大三、「無形的學校特徵」（intangible characteristics），例如：教師士氣、教師對立於學生期待及學生對學習興趣的高低等。二、學校中學生的社會及種族組成。. ‧ 國. 學. 四、學校對相同背景與能力的學生能產生的效果。五、學校對於不同背景與能力的學生能產生的效果。. ‧. 根據 Coleman（1968）的定義，可以發現在定義的前三項是聚焦於教育資. Nat. sit. y. 源對於學校的「輸入」（inputs），而後兩項則是根據學校教育的「效果」. al. er. io. （results）來判定，《柯爾曼報告書》兼顧了「教育資源輸入」與「教育結果輸. v. n. 出」兩大重點，並將其與「教育機會均等」的概念融合並進行詮釋（孫志麟， 1994）。. Ch. engchi. i n U. 自 1968 年起，我國開始實施九年國民義務教育至今近半世紀，更於 2014 年進入「十二年國民基本教育」全面實施階段，使得我國六至十四歲之國民教育就學率高達 97.77%（教育部，2015），然而在教育普及程度高的情況之下，我國的教育資源投注應該更著重提高學校教育品質、確保資源分配均等，及促進城鄉均衡發展上（胡夢鯨，1995）。基此，檢視過去我國教育資源分配相關文獻，馬信行（1993）在《臺灣地區近四十年來教育資源之分配之情況》研究中，發現到我國存在極明顯的教育資源分配不均的情況，且四十年來各縣市的教育經費雖有變動，但高雄市、臺北市、基隆市及臺南市總是名列前茅，而花蓮縣則是長期敬陪末座，胡夢鯨（1995）亦在我國 23 個縣市中，針對教育資源對 677 所國中進行普查，其發現除了學校空間之外，師資人力、教學設備及教 2.

(10) 育經費分配，皆是都市地區高於鄉村地區，教育資源有傾向集中都市的現象，且都市及鄉村本身亦存在著教育資源分配不均。郭明堂、羅瑞玉（1995）年則是針對高雄縣、高雄市、基隆縣、花蓮縣四縣市中，共 303 所國民小學於教育資源的「輸入端」的差異進行分析，結果顯示在運動與衛生設施、教學設備、圖書期刊等，高雄市所擁有的資源皆高於其他三者，但以平均每生所獲得的生活空間、衛生設施以及圖書資源來看，花蓮縣與高雄市的差異並不明顯，可以發現到在都市地區校數比例不及學生數的情況，因此造成都市學校雖然教育資源較豐富，但是以學生比例來看仍低於鄉村地區的情況，反觀鄉村地區，應充實其教學電腦、視聽設備、運動設備、圖書資源等以提升教學品質。. 政治大. 再以教育部統計處公布的《99 學年各縣市國民教育資源現況分析》，其以. 立. 11 項軟硬體設施指標來評估，探討國民教育階段的學習資源是否有地區性的差. ‧ 國. 學. 異，在硬體設施上包含：體育館、活動中心、圖書冊數及校舍地面積 4 項；軟體部分則有在學率、受國民教育佔人口比重、師生比、班生數、教師學歷、輟. ‧. 學率、復學率等 7 項，臺東縣在國中、小兩階段的教育中，體育館及活動中心. sit. y. Nat. 的數量配置在 22 個縣市內排名最末（單位為平均每百校擁有數／座），且臺東. io. 方面，花蓮達 0.39%，臺東則為 0.61%屬全國最高。. n. al. Ch. er. 縣、宜蘭縣、澎湖縣及基隆縣四個縣市的國中則任何無游泳池設備，在輟學率. i n U. v. 再以教師基本人事費來看，臺東縣的國中、小所面臨著經費短少的問題，. engchi. 以規模為 6 班之國小，實際教職員約為 15 人，但依據教師及行政員額編制公式計算，僅 12.69 名，故一年之中，取其平均薪資 5 萬 5000 元，一年 14.5 個月計算，臺東縣約 90 所國小，中央對於地方國小的基本人事費就短差了近 1 億 6 千 5 百 80 餘萬元；國中部分，若以全校 9 班規模之學校為例，實際人力編制約為 28 人，與公式所計算出的人力短差了 2.618 名，同樣以平均薪資 5 萬 5000 元，臺東縣共 22 所國中來看，人事費就短差為 3 千 5 百零 9 萬元。短差的人事費對於財力困難的地方政府造成相當大的負擔，其提出應按地方政府財力來進行分級補助，而短差的經費對地方政府內部產生經費排擠效應，不利於學校的經營與管理；再者，研究者建議教學員額應以班級數計算較. 3.

(11) 為恰當，但在行政員額上若能回歸法定編制，可使得地方政府不因短差的人事費，進而影響了教師專業及教學品質（林政宏，2016）。整體而言，影響教育機會均等的因素包含家庭、教育、經濟、地域、社會等，其中教育因素涉及教育資源分配、經濟因素則涉及教育經費，城鄉地域、教育資源、經費有別，教育機會固然有異（蔡祈賢，1994），因此，如何彈性化的分配教育資源、適度調整學校經營規模，並從師資、社區等來連結資源，並持續落實均衡城鄉教育資源的政策才有可能達致教育機會均等的理念（張婉坪，2016）。二、師資人力不足與高流動率. 政治大. 「人力」是偏遠地區學校的一大難題，根據美國的 National Commission. 立. on Teaching and America’s Future（2002）的報告顯示，有三成的教師在教學. ‧ 國. 學. 的前三年就會選擇離開教學崗位，且有超過一成的教師無法教滿一年，其歸納影響教師離開之四大因素為：薪資、工作環境、教學準備度及輔導支持系統. ‧. 等，而偏鄉地區及經濟狀況較差的區域也比都市地區更常發生教師流動的情. sit. y. Nat. 況，偏鄉的地理、文化因素及「教育疏離感」（educational isolation），皆使得偏. io. er. 鄉學校在招募及留用教師上面臨更多難題。. 偏鄉地區師資難聘問題可以從各地區報考教師甄試的人數分布來分析，每. n. al. Ch. i n U. v. 年的五、六月為我國國中、小教師甄試的考季，檢視近五年的《師資培育統計. engchi. 年報》，2010 年各階段公立學校報考教師甄選達 125,125 人次，教師整體的錄取率為 2.45%，在 2011 年至 2014 年之間，雖然每年報考教師甄試的人數驟降至 45000 至 50000 人左右，整體的教師錄取率從未超過 10%，再比較各縣市教師甄試報考人數，都市地區學校與偏遠地區學校存在著極大的差異。以 2014 年之教師甄選考試為例，偏遠國中小學校比例高達 100%的臺東縣（教育部統計處， 2014），從報考國小教師的 1,243 人中錄取 45 位，其錄取率為 3.62%，反觀臺北市僅多出臺東縣 19 個缺額，卻比臺東縣多出逾五倍的報考人數，使得臺北市的錄取率低於一成，僅 0.96%。統計顯示該年度全國共有 566,54 人次報考國小教師，新北市佔總報名人次近五分之一，若再加上臺北市的報考人次，雙北即佔了全國的三成。在國中方 4.

(12) 面，雙北兩市亦吸引了全國逾四成的儲備教師參加，而同屬五都的桃園縣、臺中市、臺南市、高雄市等，亦有上萬名教師想在這幾個地區覓得教職，然而，當大多數的儲備教師前往都會地區尋求教職的同時，偏鄉地區學校即面臨著師資難聘的問題。另一個師資難聘的原因可以從受雇者即教師立場來思考，研究指出工作的選擇會受到個人因素及環境因素的影響（Derick, Lee, & Smith, 1991），所以當教師投入職場時，勢必會考慮到學校屬性及地區屬性的差異，代理教師比例越高的地區，與學校規模、人口結構、交通動能及當地的產業經濟等呈現顯著相關。學校規模越大且配合教師員額控管，學校人事趨於穩定，代理教師的比例較低，但是在人口結構呈現老化、交通越不便的地區則代理教師比例高，舉例. 政治大. 而言，我國在 2011 至 2013 年間，國中、小代理教師增長速度最快的地區皆為. 立. 雲嘉南沿海一帶，而經濟程度越高的地區代理教師比例高，此點是我國與過去. ‧ 國. 學. 研究不一致之處，原因與地區性的教育政策影響有關，例如新北市的「多元活化課程計畫」拉高了該地代理教師比例（陳品傑，2014）。. ‧. 從我國偏鄉地區高比例的代理代課教師現況來看，105 年 4 月 8 日所修正. sit. y. Nat. 的「國民中小學教師授課節數訂定基準」中提到，目前國民中小學專任教師之授課節數是依照授課領域、科目及學校需求為安排原則，其概念與「偏鄉學校. io. n. al. er. 教育安定方案」於調整偏鄉小校教學人力中「推動合理教師員額編制」的考量. Ch. i n U. v. 點一致，該方案基於滿足學生學習節數及教師授課總節數之平衡，進而配置學. engchi. 校所需之教師員額，在「國民中校學教師授課節數訂定基準」亦明訂：「每週安排十六節至二十節為原則，且不能超過二十節之上限。專任教師授課節數應以固定節數為原則，不宜因學校規模大小而不同」。根據前述規定，我國對於教師授課時數的調整確實是日漸符合期待，亦將教師兼任行政之負擔納入了授課時數的考量，當專任教師同時兼任導師或行政職務時，亦有減少授課時數的相關規範，兼任導師者，其授課節數應與一般專任教師少 4 節至 6 節課為原則，若專任教師兼任行政職務者，其授課節數則由該主管教育行政機關訂定，參考陳麗珠等人（2005）對國民小學教師合理授課節數與員額編制之研究結果，可以發現過去在教師員額編制上，如國中小教師兼任行政及導師，有授課節數與專任教師差距不大之問題，造成兼負行政或導 5.

(13) 師職務的教師，工作量及教學負擔皆沉重，且兼任的意願低亦會造成校內，雖然目前該問題已透過前述的法律修正過得紓解，但是，在小型學校居多的偏遠地區，教師行政、教學負擔沉重的困境仍然存在，且小型學校的員額編制少，教師兼任行政工作的機會提高及授課的節數皆提高。因此，如何能夠針對偏鄉小校的情況提出適切的對應方針，以減低教師的行政負擔，真正做到「將老師還給學生」且不被困在繁瑣的行政作業中，是穩定偏鄉學校人力的一大關鍵。在黃繼仁（2009）的個案研究中，提及偏鄉學校由於員額編制的限制，在無法聘足全部科目的教師的情況之下，優先聘請國文、英文、數學、自然科的教師，而藝術與人文、地球科學等非主要升學科目，就由上述教師來教學，顯. 政治大. 見偏鄉學校確實面臨到課程實踐困難的窘境，再從教育機會均等的角度檢視，. 立. 某些領域師資的缺乏導致學生失去完善的學習機會，且對於課程實踐正義也是. ‧ 國. 學. 不公平的。蕭霖（1995）的研究結果中亦指出，教師的高流動率會造成學校人事更動頻繁，進而影響學生的學業表現，在師資不足時，若未能儘早填補空缺. ‧. 使教師負擔增大，教學品質亦會降低。. y. Nat. 從針對我國及其他 65 個國家進行的「國際學生評量計畫」（Program for In-. io. sit. ternational Student Assessment，PISA）的研究結果可以發現，教育人力資源中. n. al. er. 「教師短缺」變項與「學生表現」呈現負相關，且研究結果顯示我國教師短缺. Ch. i n U. v. 可解釋學生表現變異的百分比分別為 6.4%，意即教師短缺指數每增加一單位，學生數學表現便減少 26.1 分。. engchi. 除了上述問題，「偏鄉學校教育安定方案」中尚包含許多無法有效解套師資缺乏及高流動率的措施，例如：「依偏鄉離島地區正式教師服務年資，合理提高參加教師介聘之積分」，意即教師於偏遠地區服務每滿一年即加一分以上，而分數越高者對於調任至其他縣市越有利，從游源忠、張菽萱、黃德祥（2012）的研究結果發現，在介聘機制中，開出缺額的學校多半是教育資源較差的地區，且花蓮、臺東及離島地區在介聘前後反而增加教師缺額，若以提高偏鄉教師的介聘積分作為前往偏鄉學校服務的誘因，會產生偏遠地區教師調動更加頻繁的疑慮。臺東縣也為了穩定學校師資，而在教師甄選時明訂甄選教師須於該縣服務三年的條款，但是，該條款也可能使得優秀教師因個人因素無法做出三年的 6.

(14) 承諾而卻步，因此，偏遠地區學校每年始終面臨著難解的招聘及留用教師習題（劉佳鵑，2004）。此外，同樣被認為非從根本改善教師流動率的措施為「分發公費生至偏遠或特殊地區服務」，根據教育部《師資培育統計年報》（2015）顯示，目前各類科的師資充裕，且儲備教師數量占 23.65%，高達 44,840 人，其中唯有 3.55%比例的儲備教師，雖持有教師證卻已轉換職業至一般公務機關任職，可見在目前師資供過於求的情形下，應該考量如何以現有師資來安定偏鄉教育現場為主要解決之道（黃淑苓，2014），而非投注三到五年的經費於公費師資上，僅為了換取其短暫的偏鄉學校服務年數。偏鄉學校更因規模小，人力不足，教師在教育現場不僅是授課者，更需兼職行政人員處理繁瑣的學校庶務，雖然偏鄉學校人. 政治大. 數少於一般地區學校，但學校內的行政負擔及業務量是相同的，「偏鄉學校教育. 立. 安定方案」中並未對偏鄉教師所面臨到的「行政負擔過重」、「專業發展困境」. ‧ 國. 學. 等問題提出解決之道，因此教師在考量負擔行政庶務的情況下，更是不願前往偏鄉任教（甄曉蘭，2007：21-22）。另外，相對於一般地區教師，偏鄉學校的. ‧. 「距離」阻礙了偏鄉教師的進修機會，教師的專業發展也與學生學習上面臨相. io. y. sit. 123）。. Nat. 同地資源缺乏的問題（許振家、吳秋慧，2014：90；許添明、林慧玲，2009：. n. al. er. 綜上所述，偏鄉地區學校除了面臨師資人力不足及高流動的困境之外，缺. Ch. i n U. v. 乏師資的偏鄉學校，不僅課程與教學實踐皆無法達致完善，即便不斷地投入資. engchi. 金補充教學設備、器材硬體設施，仍無法解決橫梗於偏鄉地區眼前的教師人力問題（甄曉蘭，2007），偏鄉地區學校更因文化刺激較少、數位落差較大，其教育發展水準劣於一般地區學校，如何充實及穩定偏鄉教師資源，並且予以教師專業發展上的支持，是解決偏鄉教師人力問題的首要任務（林天佑，2012、甄曉蘭，2007、蔣東霖，2014）。三、偏鄉教育革新困境. 少子化趨勢亦是目前偏鄉教育現場所面臨的一大難題，在偏鄉地區，除了少子化的衝擊之外也因為青壯年嚴重的人口外流，使得某些地區出生率下降幅度甚於都市地區。內政部戶政司（2015）統計，我國粗出生率總計為 9.1%，屏 7.

(15) 東縣、南投縣、嘉義縣、臺東縣、花蓮縣、宜蘭縣、高雄市、台南市等地區粗出生率皆未高於 8.5%，且尤以臺東縣、屏東縣、花蓮縣等地區屬於人口凋零嚴重地區，亦即死亡率高，出生率低。再參考教育部統計處（2009）的資料，國民小學之學生人數逐年遞減，從 98 學年度學生人數 1,591,946 人，減少到 104 學年度僅 1,214,336 人，八年之間銳減了逾 37 萬人，班級數量亦從 98 學年度的 58,995 班縮減為 52,404 班（104 學年度），共減少 6,591 班，平均每年減少 823 個班級數。以各縣市小規模校數比例來看，國小階段小規模學校1從 92 學年的 131 所增至 102 學年的 311 所，增加幅度達一倍以上，離島及東部地區因人口較少，故小規模學校比例高，國小小校比例佔全縣最高者為：澎湖縣（佔全縣 90%，. 政治大. 共計 36 所）、臺東縣（佔全縣 87.91%，共計 80 所）及花蓮縣（佔全縣. 立. 78.85%，共計 82 所）；國中規模在 6 班以下的學校同樣亦是澎湖縣（佔全縣. ‧ 國. 學. 64.29%，共計 9 所）比例最高，臺東縣（佔全縣 40.91%，共計 9 所）居次（朱麗文，2015），相較於 10 年前，我國國中人數少於 100 人之小校數，總共提高. ‧. 了 3.1 個百分點，雖然國中並非首當其衝地面對少子化的威脅，但在時間的推. sit. y. Nat. 移之下，小校數量增加比例甚鉅，少子化現象對國中、小學校的存續，及教師員額影響可見一斑。. io. n. al. er. 若從政府應將有限的資源進行有效分配的角度來看，裁併一所人數低於百. Ch. i n U. v. 人的小校可以節省每年近千萬的人事成本，使得這些地區小校面臨著被裁撤或. engchi. 是合併的危機，然而，學校對於偏遠地區的重要性，鄭同僚（2008）的「偏遠小校再生計畫研究」中提及，偏遠小校之於偏鄉在三個層面上具重要性，分別為：教育面、文化面及生活面。首先，以教育面而言，偏遠地區小學一般而言是學校小、班級數少、弱勢家庭比例偏高，學校在此即扮演了補充家庭功能、個別化照顧及社會教育等重要角色；第二點，在文化面上，學校肩負著傳承地區文化的重要功能，對於偏遠地區而言學校是文化學習的中心，裁併了學校，意即整個部落或社區失去了文化的根；最後，在生活面上，特別針對交通不便、生活機能差的地區，學校. 1. 國小小規模學校指在 12 班以下的學校 8.

(16) 便扮演著諮詢、協商及資源運輸單位的角色，在此研究中的訪談亦提及：「校長室也是一個社區的工作室」，該受訪者的意見，深刻地說明了偏遠地區學校之於社區居民著實具備著三大不可或缺的功能。面對小校裁併及教育革新議題，「實驗教育」（experimental education）的確為偏鄉小校找到了生存的契機，所謂實驗教育，根據吳清山、林添佑（2009）的定義：「實驗教育係指政府或民間為了促進教育革新，在教育理念的指引之下，以完整的教育單位為範圍，在教育實務工作中採用實驗的方法與步驟，探究與發現改進教育實務的原理原則與做法，以作為創新教育動力的系統性教育作為」。因此，偏鄉學校透過找尋自己的特色與優勢，來吸引學生就讀以免遭到裁. 政治大. 併，部分縣市政府方面也扶持、補助等方式來促進小校的再生與發展，但在偏. 立. 鄉小校創新發展的過程中，普遍面臨到三大問題：首先，人力資源質量不足：. ‧ 國. 學. 如何能在校長、教師及外界專業人力上建立媒合管道，適時地進駐以利偏鄉小校創新發展是解決問題的一大關鍵。再者，溝通協調不佳：在偏鄉學校踏上創. ‧. 新發展的過程中，如何能夠協助整合資源、凝聚共識，使學校在轉型的過程中. sit. y. Nat. 減少摩擦，是偏鄉小校轉型成功與否的要素。最後，行政制度僵化問題：如何能簡化偏鄉學校在轉型上的行政負擔，從行政層面給予適當的政策支持，才能. io. n. al. er. 永續的讓轉型推動不至於中斷。. Ch. i n U. v. 除此之外，在現實中許多學校的轉型仍有諸多限制，例如：偏鄉小校轉型. engchi. 方向的不確定性極不穩定性；再者，偏鄉小校在發展的過程中知識體系不足，使得每一項專業知識的資源無法有效連接；最後，整體大環境對於偏遠地區小校的創新發展支持度及鼓勵不足，常常陷入「經濟效能」與「社會正義」的兩難中，遲遲無法將教育創新往前推進（鄭同僚，2008）。綜上所述，基於「偏鄉學校教育安定方案」的三大政策目標回頭檢視我國偏鄉教育三大問題：首先、教育資源分配不均影響教育機會無法達致均等；再者、偏鄉師資不足、流動率高、行政負擔沉重以及專業進修困難；最後，少子化影響偏鄉小校存續，教育革新亦因人力、溝通困難、行政制度等問題窒礙難行。. 9.

(17) 雖然，我國過去曾相繼提出「教育優先區計畫」、「攜手計畫課後扶助方案」、「偏鄉數位應用推動計畫」等，企圖解決偏鄉地區學校所面臨的困境，但是對於偏鄉教育的改善幅度仍然有限（吳清山、林天佑，2009），且上述計畫僅針對部分偏鄉教育問題做出回應，而「偏鄉學校教育安定方案」是首度將偏鄉教育問題整合並一一提出解決措施的方案，該方案打算在現有的教育資源基礎上，規劃出偏鄉學校安定發展的利基措施，協助偏鄉學校永續經營。因此，在「偏鄉學校教育安定方案」頒布實施的一年後，本研究將針對該方案相關措施是否回應偏鄉教育問題，以及是否符合政策利害關係人之主張（claims）、關切（concerns）、和議題（issues）為主要研究重點。研究動機一，由上述三大偏鄉教育問題的統整中，可以發現到措施實際上. 政治大. 無法達到政策目標仍被列在方案中，例如：「以公費生補充師資」及「依照於偏. 立. 鄉服務年資提高教師介聘積分」，這兩個措施不僅沒有善用到我國現有的 40%儲. ‧ 國. 學. 備教師人力，甚至有提高偏鄉教師流動率的疑慮。因此，了解身處於偏鄉學校政策利害關係人的真正需求以及瞭解其經驗，是為本研究的動機之一。. ‧. 研究動機二，「偏鄉學校教育安定方案」中雖然清楚地說明了政策目標，但. sit. y. Nat. 是，在相對應的執行措施上仍有未盡之處，舉例而言，針對「提供偏鄉學校充裕師資來源，降低學校人員流動比率」這一項政策目標，亦未提出任何針對. io. n. al. er. 「教師專業發展困難」及「行政負擔沉重」兩大問題的確切對應措施，此外，. Ch. i n U. v. 第三個政策目標：「推動公營學校型態實驗教育，促進小校教育革新發展」上，. engchi. 方案中也未曾提到如何改善小校於創新發展時所遇到困境，以及如何給予偏鄉小校所需的行政及法律支持，僅提出「建立資源媒合平臺」及「有系統推動及媒合各類教育資源」兩項措施，可見該方案並未真切了解到目前偏鄉小校於轉型時的困境。因此，透過政策利害關係人的角度來檢視「偏鄉學校教育安定方案」中各個措施能夠解決臺東縣偏鄉教育問題的程度，及這些措施是否充分地回應了臺東縣偏遠地區國中、小學校目前所面臨的問題、其解決問題的情況為何，以及是否尚有不足之處。. 10.

(18) 第二節偏鄉學校教育安定方案教育部於 2015 年頒布的「偏鄉學校教育安定方案」，特別針對偏鄉學校普遍因地處偏遠、交通不便、隔代教養等因素，使得學生學習成就低落及學習動機薄弱問題提出對策，且加上目前臺灣所面臨到少子化及都市化現象，也使得偏遠地區學校的教資源相對弱勢且分配更加不均之外，偏鄉學校所面臨的不僅僅是小校裁併的問題，甚至是人數足夠的學校亦面臨師資不足、高流動率及招聘困難等窘境，因此教育部針對上述問題訂定出三大政策目標，以期能改善偏鄉學校地區於教育資源分配不均、教師人力短缺及高流動率的問題，並針對未來少子化在偏鄉教育革新上所產生的挑戰採取相應措施，此三大目標為（教育. 政治大一、落實城鄉教育資源均衡分布，促進教育機會公平均等立部，2015）：. 二、提供偏鄉學校充裕師資來源，降低學校人員流動比率. ‧ 國. 學. 三、推動公營學校型態實驗教育，促進小校教育革新發展. ‧. 首先，政策目標一：「落實城鄉教育資源均衡分布，促進教育機會公平均等」。在方案中擬透過硬體設備的建置及補充，並以一所國民中學為軸心，整合. y. Nat. sit. 相鄰學區內國中、小學校之資源以利資源共享，並在各校校長間成立支持系. er. io. 統，以提升學校的經營能力，對於較弱勢的學校，亦給予專案處理之外，校園. al. n. v i n Ch 造學生閱讀氛圍並針對英語學習的情境營造進行改善，在人力資源及硬體資源 engchi U 網路頻寬、教室數位環境、圖書設備等校園基礎建設上也會同時進行整建，營. 同時提升的前提下，使得各種軟硬體資源都能充分發揮功能，讓偏鄉學校不因地處偏遠而有資源落差。其次，政策目標二：「提供偏鄉學校充裕師資來源，降低學校人員流動比率」。偏鄉地區學校的師資尋求不易，而唯有強化學校人力資源得以打造優質、安定的學習環境，主要以「充實偏鄉小校教學人力」為方向，透過教師員額編制的合理化及增加特殊專長教師、公費生及合聘教師制度等三大方式進行；再者，在「穩定師資流動率」上，相關的辦法有：提高初聘教師申請介聘年限，使得初任偏鄉教師的變動性縮小，並在誘因方面提供偏鄉服務獎勵機制、偏鄉代理教師參加正式教師甄選的加分機制，藉此提高代理教師留任偏鄉地區學校 11.

(19) 服務之意願，政府也規劃與民間團體及非營利組織合作，共同擴大師資來源，並建立相關的整合教育人力資源平臺，以促進偏鄉教育環境安定。最後，政策目標三：「推動公營學校型態實驗教育，促進小校教育革新發展」。除了在師資人力上建置互惠平臺之外，在偏鄉小校的活化、整合及創新發展上，該方案擬以結合各界人士如學生、社會人士、退休教育人員及社會企業等，期能喚起各界對偏鄉教育的注意，並有系統地規劃運用相關資源，讓偏鄉地區能長期受到支持及關注，進而達到偏鄉學校的改革及永續發展。綜上所述，「偏鄉教育安定方案」著手於偏鄉學校目前所面臨的三大問題，且該方案強調於現有教育資源基礎上，來協助偏鄉學校教育安定發展，因此，欲達前述三大政策目標，該方案之目標及具體策略為整理如下表 1：. 政治大表 1 偏鄉學校教育安定方案之目標及策略立方案目標. 方案策略. ‧ 國. 學. 提升學校營運效能. 提供偏鄉學校充裕師資來源降低學校人員流動比率. 強化學校人力資源. 推動公營學校型態實驗教育促進小校教育革新發展. 善用政府民間資源. ‧. 落實城鄉教育資源均衡分布促進教育機會公平均等. n. al. er. io. sit. y. Nat. 資料來源：本研究自行整理. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(20) 一、策略一：提升學校營運效能. 「偏鄉學校教育安定方案」學校營運效能關乎偏鄉教育成效及教育現場甚深，為強化整體偏鄉學生之基本能力，除整合既有資源提供多項弱勢指標並存之學校專案協助外，另將透過建構校長支持系統與滿足師生之住居需求，藉以網羅優秀校長與教職員共同投入偏鄉學校，期望藉此協助學校營運，進而安定偏鄉教育環境，具體的七大工作項目內容整理如下表 2：表 2 策略一：提升學校營運效能之工作項目及內容工作項目. 項目內容. 研修推動教育優先區計畫指標政治推動國民中小學整合性成功專案大. 針對具多項弱勢指標之學校提供專案協助計畫. 立. 改善學校老舊電力設備. ‧ 國. 學. 改善校園網路頻寬基礎建設. 整建學校基礎設施. 充實資訊設備優化教室數位環境補助圖書設備及改善閱讀空間. ‧. 改善英聽設備與建置英語數位學習教室研訂偏鄉校長支持機制. n. al. 逐年補助偏鄉學校修繕師生宿舍. er. io. 資料來源：本研究自行整理. 逐年補助偏鄉學校整建師生宿舍. y. Nat. 改善偏鄉離島地區學生與教職員住宿品質. sit. 建構偏鄉校長支持系統. Ch. i n U. v. 首先，針對具多項弱勢指標之學校，提供專案協助計畫，研修「推動教育. engchi. 優先區計畫」指標，針對具有多項弱勢指標之偏鄉學校，提供整體協助之「成功專案計畫」。擬以一所國民中學為軸心，與其學區內之國民小學結合為一教育行動區，透過合作網絡整合區內教育相關資源，並輔以結合民間資源，推動學校策進策略，以提升行動區學校學生學習成效。第二，整建學校基礎設施，並改善校園網路頻寬基礎建設及學校老舊電力設備，透過逐步改善偏鄉學校校園整體網路環境，強化校園無線網路使用便利性，使偏鄉學校有穩定且足夠寬頻的網路連線，讓師生使用各種載具，有效結合數位科技，進行線上學習及創新課堂之教育模式。另配合學校教學創新使用科技資訊各項設備之需要，規劃改善偏鄉學校老舊電力設備。此外，該方案亦 13.

(21) 強調充實資訊設備，優化教室數位環境，使偏鄉地區師生可透過資訊科技，進行翻轉課室之創新教學及學習，爰結合民間團體及企業提供數位教學設備，便利師生使用數位媒體與平臺。再透過補助圖書設備及改善閱讀空間以彌平城鄉教育資源差距，依據各校之需求，補助經費購置圖書設備，改善圖書館空間，形塑閱讀氛圍。各個學科中，更重視學生英文聽力能力的加強，因此，以改善英聽設備與建置英語數位學習教室，未來將依據課程發展需求逐年建置英語數位學習教室，整合規劃推動學校本位英語課程所需之英語情境布置、英聽設備、多媒體器材等，形塑學習情境，提升偏鄉學生英語學習興趣。第三，建構偏鄉校長支持系統，由於偏鄉學校校長如有學校行政問題較難即時獲得協助，爰有必要建立相關支持系統。藉由調查各地方政府現行推動之. 政治大. 相關國中小校長支持、輔導或培育措施，研訂偏鄉校長支持策略與留任機制，. 立. 協助校長提升經營學校能力。. ‧ 國. 學. 第四，改善偏鄉離島地區學生與教師住宿品質，為了減緩偏鄉地區教師高流動率問題，有效促使教師留任偏鄉離島地區學校，提升教學品質，進而縮短. ‧. 城鄉教育落差，規劃逐年補助偏鄉地區學校整建或修繕教師與學生宿舍，以提. sit. y. Nat. 供合宜居住的生活空間，提升學生在地就學及教師任教與留任之意願，亦會對. io. n. al. er. 教師宿舍供應不足研議租屋之可能性。二、策略二：強化學校人力資源. Ch. engchi. i n U. v. 強化學校人力資源策略首先透過調整偏鄉小校教學人力項目將透過合理教師員額編制、增置特殊專長教師員額及合聘教師制度來達成。未來教師員額的配置將從滿足學生學習節數為考量點，與教師授課總節數達成平衡，進而配置學校所需之教師員額，同時訂定不同規模學校之行政總減授節數，以總量規範原則讓各校能依照其行政需要而調整行政單位數及減授節數。此外，為了因應目前少子女化現象，研議將教師員額控留，採以全縣市總量控留之方向調整，避免以單一學校進行員額控留，此外，偏鄉師資人力在特殊專長科目的短缺情形較一般科目嚴重，因此，擬推動增置特殊專長教師員額，以增進師資來源並提升專業教學之成效。最後，為避免偏鄉小校人力浪 14.

(22) 費，透過各校合聘教師制度，賦予正式教師辦理合聘法源依據，以充實偏鄉國民中小學師資來源。第二，補充師資人力方面，將建立公費生追蹤機制，且落實公費生分發至偏遠特殊地區服務以滿足偏鄉學校之師資人力需求，亦會於公費生在學期間，加強輔導以協助其提早熟悉偏鄉教育環境，有效發展服務偏鄉教育的能力，並強化服務偏鄉教育之志趣及熱忱。第三，針對學校行政人力短缺，將研議未來國民中小學組長行政專任化或小校區域聯盟減化行政之可行性，及修訂「教育部國民及學前教育署補助國民中小學提高教育人力實施要點」，放寬補助學校行政人力之班級數範圍，提供偏鄉合宜之行政人力。. 政治大. 第四，研修偏鄉學校教師服務介聘規定並提高初聘教師申請介聘之年限，. 立. 為使師資結構穩定，降低偏遠及特偏地區師資流動率及保障學生受教權，未來. ‧ 國. 學. 將依偏鄉離島地區正式教師服務年資，合理提高參加教師介聘之積分，提高正式教師至偏鄉服務之誘因，保障學生受教權，研議正式教師於偏鄉離島地區任. ‧. 職達一定年限後，其申請介聘時可有較高加分之機制。. sit. y. Nat. 第五，正式暨代理教師偏鄉服務獎勵機制，透過遴選都會區優秀師資到偏鄉進行長期之教學訪問以補充偏鄉師資人力，再透過每月補助經費之方式，提. io. n. al. er. 高優秀代理教師服務偏遠地區學校之意願，且為鼓勵代理教師至偏鄉離島地區. Ch. i n U. v. 服務，並研議在偏鄉離島地區擔任代理教師達一定年限者，其參加正式教師甄選時得予加分之機制，. engchi. 第六，研議放寬偏鄉地區教師因公傷殘死亡慰問金及投保額外保險規定可行性，建請銓敘部修訂慰問金發給辦法，偏鄉學校教職員工執行職務發生意外之認定包含上下班路程時間及縣市政府得為其投保意外保險。第七，招募與培訓偏鄉服務人力，未來將放寬應聘代理教師的資格認定，凡經各地方政府認定核可之民間團體培訓計畫，其訓練期滿獲頒資格證書的人員，得准予比照修畢師資培育課程者報名參加代理代課教師甄選，以增加偏鄉學校所需教師之來源。. 15.

(23) 綜上所述，強化學校人力資源之策略包含「調整偏鄉小校教學人力」、「充實偏鄉小校行政人力」、「精進公費生培育制度」、「研修偏鄉學校教師服務介聘規定」、「正式暨代理教師偏鄉服務獎勵機制」、「研議放寬偏鄉地區教師因公傷殘死亡慰問金及投保額外保險規定可行性」及「招募與培訓偏鄉服務人力」等七大工作項目，整理如下表 3：表 3 策略二：強化學校人力資源之工作項目及內容工作項目. 項目內容. 推動合理教師員額編制調整偏鄉小校教學人力. 持續推動增置特殊專長教師員額推動合聘教師制度. 充實偏鄉小校行政人力. 立. 政治推動國民中小學行政專任化試辦計畫大研議小校區域聯盟減化行政之可行性放寬補助學校行政人力之班級數範圍. ‧ 國. 學. 要求公費生應具備雙（多）專長. 精進公費生培育制度. 建立公費生追蹤機制. ‧. 提高初聘教師申請介聘之年限. 研修偏鄉學校教師服務介聘規定. 依偏鄉離島地區服務年資提高介聘積分. sit. y. Nat. 研訂公立中小學教學訪問教師實施要點推動代理教師留任偏鄉服務暨獎勵機制督導縣市主動推動教師商借媒合機制. er. io. 正式暨代理教師偏鄉服務獎勵機制. al. n. v i n Ch 研議放寬偏鄉地區教師因公傷殘死亡慰問 i U e n g c h放寬偏鄉教師因公傷殘死亡慰問金規定偏鄉離島地區代理教師教甄加分機制. 金及投保額外保險規定可行性. 研議公教人員投保額外保險可行性. 引進偏鄉服務人力配套措施與法規依據. 招募與培訓偏鄉服務人力. 認定及核可偏鄉服務人力培訓計畫. 資料來源：本研究自行整理. 三、策略三：善用政府與民間教育資源. 政府資源有限，民間力量無窮，未來將引進民間團體力量協助偏鄉教育興革與發展，在此脈絡下擬規劃建立教育資源整合平臺及教育資源媒合來達成。第一，建立資源媒合平臺，為適時引進民間力量協助教育興革與發展，將建置國民中小學教育資源媒合平臺，透過「硬體資源」、「社會企業資源」與 16.

(24) 「教育志工人力資源」等媒合模組之規劃，整合並活化再利用校園各項設備，鼓勵各界人士（如學生、社會人士、企業、退休教育人員）與社會企業等，鼓勵其積極投入偏鄉教育發展，妥適運用教育資源以帶動偏鄉教育發展。第二，有系統推動及媒合各類教育資源，為強化資源媒合平臺效益，除開發平臺，規劃媒合之外，透過多元方式推廣與宣導，使平臺廣為社會大眾知悉並參與，喚起民眾關心偏鄉學校的需求。此外，主動拜訪企業、基金會、大專院校及相關團體組織，以建立偏鄉學校支援人力之資源體系，並增加社會資源提供者長期參與意願。兩項工作項目整理如下表 4：表 4 策略三：善用政府與民間教育資源之工作項目及內容工作項目. 立. 建立資源媒合平臺. 治政項目內容大硬體資源媒合模組社會企業資源媒合模組. ‧ 國. 學. 教育志工人力登錄模組規劃各類媒合作業之標準化作業規範與程序錄製偏鄉教育需求宣導影片. ‧. 有系統推動及媒合各類教育資源. 主動與民間洽談資源媒合事宜. sit. y. Nat. 多元管道推動媒合平臺. 資料來源：本研究自行整理. io. n. al. er. 綜上所述，由「偏鄉學校教育安定方案」所列出之 13 項重點工作項目可知. Ch. i n U. v. 「偏鄉學校教育安定方案」為解決偏鄉地區國中、小普遍面臨教育資源落差. engchi. 大、師資人力不足且流動率高，以及未來偏鄉教育創新困境等三大問題，一一提出對應之解決辦法，該方案之預期效益是希望透過強化偏鄉學校的校務運作，以減少偏鄉教育資源之落差，且透過改善宿舍品質、數量，重新研擬與代理代課教師權益相關之工作、甄選制度等，並以整合政府、民間單位以及校方之資源，以強化學校基礎建設，軟硬體設施藉此增強偏鄉學校改革創新能力。. 17.

(25) 第三節研究問題與目的回顧我國欲追求城鄉教育機會均等所實施之政策，歷年來推動了許多與偏鄉教育及均衡城鄉教育資源分布相關的計畫，從教育部的施政計畫中可以看到（教育部，2003），其首度於 92 年度明確地將「加強弱勢族群教育，實現社會公義」納入該年度之績效目標，更具體提及欲「落實教育機會均等，並改善文化不利地區之教育條件」等內容，往後，教育部亦推動諸多計畫，如「教育優先區計畫」、「偏鄉數位應用推動計畫」、「攜手計畫課後扶助方案」及「夜光天使方案」等，皆是為了落實我國教育機會公平，促進偏鄉教育的相關政策。就我國曾實施的偏鄉教育政策中，可以發現都僅鎖定特定的問題予以解. 政治大別待遇」（positive discrimination）作法；「偏鄉數位應用推動計畫」則是針對偏立決，以「教育優先區計畫」來說，特別針對教育不利地區學生採取「積極性差. 鄉地區數位機會落後問題提出改善；而「攜手計畫課後扶助方案」及「夜光天. ‧ 國. 學. 使方案」則是對於學習落後的學生給予課後輔導與學習協助，目前，教育部所. ‧. 提出的「偏鄉學校教育安定方案」是有別於過去的偏鄉教育政策，其特殊性在於該方案以較廣義的角度審視偏鄉教育問題，即由較高層次的「教育機會」的. y. Nat. sit. 落差來檢視偏鄉教育，再聚焦到教育現場中的教師人力的不足與高流動率，最. er. io. 後，思考未來偏鄉小校創新發展，並且提出相關的對策。然而，偏鄉地區學校. al. n. v i n Ch 等，但也因為其地理上的疏離，亦使其問題的複雜性更甚於都會地區學校 engchi U. 亦和其他學校一樣，面臨著多元化的學生背景、學習風格、教育資源分配挑戰. （Arnold, Newman, Gaddy, & Dean, 2005）。. 若將教育機會不均、師資人力問題、教育創新發展三大偏鄉教育問題視為一個整體，我國過去除了在政策上，僅對其中特定偏鄉教育問題進行政策制定外，在相關的偏鄉教育政策評估研究中，國內的文獻也僅以特定的範圍進行研究，舉例而言，以教育經費、教育資源分配、教育優先區計畫成效評估或教育公平理論指標建構等角度，來審視偏鄉教育問題（林麗月，2002；林伶樺， 2010；孫志麟；1994；許瑜庭，2007；張鈿富，2012；張婉坪，2016；黃繼仁，2009；黃坤亮，2010；黃聖元，2015；甄曉蘭，2007；蔡金田，2013；蘇偉萍，2009）；或討論師資問題如師資培育、代理代課教師分布及流動、課程實 18.

(26) 踐及教師專業發展、介聘制度與超額現象等（文超順，2006；李真文，2015；李憶旻，2013；范熾文、張文權，2015；高靖雯，2012；陳品傑，2014；許振家、吳秋慧，2014；黃嘉莉，2009；楊智穎，2011；葉世堂，2012；蕭霖， 1996），而研究偏鄉教育創新的部分則是著重在學校發展、小校轉型或小校再生等研究議題上（陳聖謨，2013；詹志禹、吳碧純，2015；鄭同僚，2008）。由此可知，過去針對偏遠地區學校的研究，鮮少同時探討教育機會不均、師資人力問題、教育創新發展三大問題，主要是因為過去的偏鄉教育政策陷入「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的窘境（楊惠芳，2016），也並無將偏鄉教育的種種問題視為一個整體，進而提出完整解決方案的政策。因此，過去的專家、學者也僅能針對特定角度切入研究，此外，現有相關. 政治大. 偏鄉教育政策的成效評估，多會納入教育現場的校長、主任、教師、行政人員. 立. 等相關政策利害關係人的看法，但較少關注政策制定者的意見，也幾乎沒有探. ‧ 國. 學. 討過與偏鄉教育相關之非營利組織或民間團體之觀點，但是在「偏鄉學校教育安定方案」中清楚地在第三大方案策略點出：「善用政府與民間資源」，亦即適. ‧. 時地引進民間團體力量協助偏鄉教育興革，以促進偏鄉教育環境的安定（教育. sit. y. Nat. 部，2014），由此可見，民間團體於偏鄉教育議題的角色舉足輕重，且我們應該從多元的角度去界定政策執行者，若僅將官方視為唯一的政策執行者，則狹隘. io. n. al. er. 了「非官方」的民間角色影響政策執行過程的重要事實（李允傑、丘昌泰， 1999：6-7）。. Ch. engchi. i n U. v. 爰此，本文將採用 Guba & Lincoln（1989）第四代政策評估觀點—回應性評估，並以深度訪談法為主要研究方法，並以臺東縣國中、小作為研究對象。基此，本文之主要三大研究問題為：一、臺東縣偏遠國中、小學校的現況及其所面臨的問題為何？二、依據臺東縣偏遠國中、小學校現況，「偏鄉學校教育安定方案」是否有效回應其所面臨的問題？三、方案目標與政策利害關係人之間的觀點落差為何？承研究問題（二），若該政策無法有效回應政策利害關係人面臨的問題，在政策面與實際面的觀點落差為何？ 19.

(27) 綜上所述，本研究希冀透過回應性評估，以多方政策利害關係人之觀點，評估該政策之成效並釐清各政策利害關係人之觀點落差，並了解何為偏鄉教育當前最急需改善的問題。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(28) 第二章文獻回顧在美國，系統性的評估最初是應用於教育及公共衛生領域，以評估方法進行的研究可以追朔至 1930 年代，社會科學家於各個領域都使用了嚴謹的方法來評估社會方案（Freeman，1977），1935 年社會學家 Stephan 用實驗設計法對美國羅斯福總統所提出的《New Deal Social Program》進行評估，評估至此才有了較大規模且系統性的研究。到了 1950 年代左右，大規模的評估更是常見，研究者將評估應用各個領域，如：預防青少年犯方案、心理測驗學及精神病藥物學治療、公共住宅方案、教育方案及社區組織活動上。在 1960 年代間，有關於評估研究、文章、書本等數量急遽成長，到了. 政治大在社會科學中展現其特殊性，不同種類的書籍開始出現，包含評估的第一本教立科書、探討評估研究方法論及評估限制等等的書籍出現，至 1976 年，Sage Pub1960 年代末期，評估研究早已是個發展相當迅速的領域。1970 年代，評估研究. ‧ 國. 學. lication 上刊載了第一篇有關評估的論文－《Evaluation Review》，到了 1980 年代，根據 Cronbach et al.（1980）的論述：「評估早已是美國社會科學中最活躍. ‧. 的新境界」，雖然，評估的結果不一定會是頭版新聞，但是對於公民、方案贊助. Nat. sit. y. 者、決策者以及受到直接、間接影響的政策利害關係人等卻是至關重要的. n. al. er. io. （Rossi, Freeman, & Lipsey, 1999）。. 第一節政策評估基本概念與重點 C. hengchi. i n U. v. 「政策評估」的重要性來自於政府大量的資源投入，使我們有必要去檢視政策績效、政策目標與政策執行的妥適性，並且釐清責任歸屬。針對教育政策的評估更有其必要性，由於我國政府教育經費的投入逐年增加，根據教育部統計處（2015）所公布的資料顯示，尤其在國中、小階段的上升幅度更是明顯，由 2008 年支出 2666 億元，到了 2013 年則達 3024 億元，且相較於幼兒園、高級中等學校及大專院校等其他階段的教育經費支出，國中、小所佔比例最重（42.7%），且我國教育經費約占政府歲出五分之一，近六年占了 GDP 的 5.2% 至 6%之間，甚至高於德國、日本的 5.1%。因此，當政府大幅增加公共投資的. 21.

(29) 同時，政策評估的重要性將更加凸顯，政策評估不僅有提供評估政策資訊的功能，還能作為擬定政策建議及分配政策資源的依據（李允傑、丘昌泰，1999）。一、實驗評估的發展：測量、描述、判斷. 按照 Guba & Lincoln（1989）在《Fourth Generation Evaluation》歸結評估於時代的演進，依序分成四個時期：第一代評估「測量」；第二代評估「描述」、第三代評估「判斷」以及第四代評估「回應性」。且根據公共行政評估典範的變遷，第一代至第三代評估為「量化政策評估」或是「實驗政策評估」，相較起第四代評估的「質化評估」，第四代評估方法與前三代的方法論及研究重點皆有相當大的不同，以下茲就其內容，探討前三代與第四代評估之特點及評估理論的發展。. 立. 政治大. 第一代評估概念的建構與發展，可以從「學校測驗」（school test）作. ‧ 國. 學. 為起點，早期的評估，源於為了瞭解學生對於課程內容的理解程度，「評估」與「測量」劃上等號，評估者的角色也僅是測量工具的操作者（曾冠球，2007）。. ‧. 教育領域中最早的例子是 Rice（1987）對拼音訓練與學習效果的測驗. sit. y. Nat. 分析，該研究即為《The Futility of the Spelling Grind》（Rice, 1987），其以學童. io. er. 的拼音測驗分數作為研究數據，且發現到學童研讀拼音的時間長短與測驗成績並無顯著相關。早期針對學生解題能力測量的重要文獻為：Newcomb（1922）. n. al. Ch. i n U. v. 所發表的《Teaching Pupils How to Solve Problems in Arithmetic》，其利用四個班. engchi. 級作為實驗組，兩個班級作為對照組，實驗組學生必須透過研究者建議的方式來解決問題，而控制組的學生則是採用與平常相同的方式，經過六個月的反覆實驗，實驗組的學生在精確度及速度上都優於控制組的學生；此外，亦有 Hanna（1930）針對一千位 4 到 7 年級的學生進行三種不同「解題方法」（problem-solving methods）的比較（Johnson, 1944: 398-399）。由上述兩個研究可以發現，當時教育領域的測量評估研究著重如何能達到好的效果，這樣的追求除了當時為強調科學管理的年代之外，亦受到 John Stuart Mill（1843）提倡應透過「科學途徑」（the science approach）來研究人類及. 22.

(30) 社會現象等影響，致使政策評估的檢定基準，被置於「效率」與「效能」是否有效達到預期目標上。研究方法方面，欲有效測量效能及效率，需透過實驗設計、準實驗設計及統計分析方法等來達致，評估方法以實驗室實驗法為主，強調測量、測度問題，故此階段的評估方式又稱為「測量評估」（孫本初、傅岳邦，2009）。測量評估到目前為止，仍被廣泛地使用在學生入學測驗、學校排名教師效能等領域上（Gronlund，1985），我國目前也最常將測驗評估應用於教育實務現場，主要用途為瞭解學生學習成效，以及評估是否為學生進行補救教學等（楊思偉， 2012）。第二代的政策評估研究興起乃是為了修正第一代評估的諸多缺陷，舉例而. 政治大. 言，實驗室內的評估方式透過人為控制環境等變化，難以反映實際現象，且測. 立. 量導向的評估方法難以滿足當時評估的許多目的（曾冠球，2007）。因此，在第. ‧ 國. 學. 二代評估中，最著名的評估研究為俄亥俄州立大學教育研究處所執行的「八年研究」（Eight Year Study），計畫主持人的 R. W. Tyler（1983）在其所負責課程. ‧. 研究計畫中建立了一套有別於過去將學生視為評估標的之評估，其嘗試將方案. sit. y. Nat. 目標加以運作化，並利用評估結果資訊分析其方案優劣，使得評估結果對評估標地有了更直接的影響，在「八年研究」中，評估是為了使當時的課程設計更. io. n. al. er. 加精緻，並確保該課程方案於未來能夠持續運作應運而生的。. Ch. i n U. v. 綜上所述，第二代評估中除了評估者的角色從過去的測量工具「技術人. engchi. 員」逐漸轉變為評估結果「描述者」之外，評估的目的也有了明顯地改變，評估即是透過描述來評估方案的優勢、劣勢，並以實際結果是否達成方案目的，作為判斷方案成敗的判準，即所謂「目標導向的描述途徑」（objective-oriented descriptive approach）。 1967 年後評估模型大量的出現，在教育的應用上，如美國評鑑學者 Stake （1967）所提出的「外貌模式」（Countenance Model），其主張教育評鑑模式應同時包含描述與判斷，而透過搜集課程方案的「先在因素」、「過程因素」及「結果因素」後再對課程的整體進行評鑑；再者，Stufflebeam 等人（1971）則提出決策導向的「CIPP 評鑑模式」（Context Input Process Product Model），他們 23.

(31) 認為教育評鑑是一種過程，旨在描述、取得及提供有用資料，做為判斷各種決定變通方案之用。Stufflebeam 等人（1971）認為，此模式的最大目的在於向學校行政人員、教育方案領導人，以及學校教師們提供訊息，以便修正教育方案。換言之，評鑑是為了作決定、從事選擇，進而改變教育行動促成教育改革。在我國，教育政策上採用 CIPP 評鑑模式者，如：謝健全（1995）利用該模式及深度訪談法，評估高中數理資優教育發展成效，並且根據該模式的「背景評鑑」如方案目標、組織結構；「輸入評鑑」如師生來源、課程教材、經費設備等；「過程評鑑」包括教學活動、教師角色等；以及最後「成果評鑑」如學校效能、學生表現等，透過此四大評鑑要素進行評估，並給予相對應的政策建. 政治大. 議。從該研究中可以發現，單純的 CIPP 評鑑模式並無法了解高中數理資優發. 立. 展過程中重要「政策利害關係人」之觀點，研究者透過深度訪談法補足了教師. ‧ 國. 學. 與學生於「感受」方面之意見，並在政策建議上從學生及教師的角度出發，試圖解決學生在數理資優班中對未來進路的擔憂，以及教師課程設計上的困境，. ‧. 之後，亦有許多碩士論文以該模式來評估幼稚園多元智能發展、服務學習課程. sit. y. Nat. 及特殊教育推展等，仍再利用訪談法、教學觀察、意見調查表等來補充評鑑模式不足之處（林凰茹，2013；張建茹，2013；唐雅蘭，2000）。. io. n. al. er. 然而，評估發展至 1980 年代時，卻在操作上面臨到評估者如何詮釋評估發. Ch. i n U. v. 現的價值意義之問題（曾冠球，2007），以教育領域而言，當評估者僅將自己視. engchi. 為一個價值中立的「描述者」便是狹隘了評估的意義，Stake（1967）認為「描述」與「判斷」皆是評估中不可或缺的，因為不論是「描述」或是「判斷」，兩者皆是評估中基本且重要的作為。當評估者僅是單純的闡述方案中有亮點、有價值之處時，如此的評估是不完全的，在教育評估中惟有透過完整的描述與判斷才能達致完整的評估，而此時的評估亦應用至社會方案領域當中，因此，判斷評估不僅是加入了評估者自己的判斷，也透過「評估標準」及「嚴謹的論證」對政策進行周延的分析（林鍾沂，1987）。. 24.

(32) 第二節質化評估：回應性評估質化評估途徑的提出，最早可追溯至教育學者 Stake（1975），其認為若透過完全客觀的指標及測量工具來評估教育政策，可能會使得某些「付出」（payoff）變得過於發散，或因時間的延遲而無法完整評估，有些「成果」甚至是超出評估者能夠詳細檢視的範圍。在前三代的評估中，評估者大多採取實驗設計方法作為評估的工具，但實驗評估並不能取得真正有用且實際的評估資訊（Stake，1975），近期的政策評估方式相較於之前受到行為主義的影響，較注重技術與事實層面的分析，後期的評估則是側重價值、倫理層面（林鍾沂， 1993）。一、回應評估的意涵. 立. 政治大. ‧ 國. 學. Guba & Lincoln（1989）於《Fourth Generation Evaluation》所提出的回應性評估，強調被評估者的功能地位，也注重利害關係人藉由質化的評估管道來表. ‧. 達其對評估方案的主張（喜好的論述）、議題（潛在之不同意論述）與關切（厭惡的論述），並透過回應性評估途徑來改善前述三代評估的三大缺失：第一，政. y. Nat. sit. 治上有傾向評估贊助者的疑慮；第二，無法反映社會上的多元觀點；第三，過. n. al. er. io. 分倚賴和強調準科學的量化分析。. i n U. v. Pressman & Wildavsky（1984）也認為前述三代評估途徑在評估資訊與實際. Ch. engchi. 應用上仍有一段距離，除了方法論過於薄弱（weak methodology）之外，評估常常缺乏適時性，且評估資訊鮮少會被接受並對政策造成實質影響，評估有關的結果也未被善加傳播，即便資訊被接受了也疏於應用，由此可知，回應性評估緩解了評估與實際應用間無法接軌的缺憾，也透過與政策利害關係人真實的互動，在評估的過程中達到互惠性的教育作用，顯著地減少評估資訊與評估標地無關聯性的問題。在政策評估理論中，以回應性評估的功能及價值而言，William Dunn （2004）認為回應性評估是一種運用描述的方式，從相關利害關係人之中獲取對政策改善有價值且真切的資訊，換言之，回應性評估之價值是透過評估者與利害關係人之對話來達成的，雖然，回應性評估與政策利害關係人之互動、協 25.

(33) 商來決定評估的參數與範圍相當耗費時間及資源，且回應性評估相較於以往的評估方法較為主觀，但是，此評估途徑希望能達致的目標是犧牲測量的精準度，以期增加評估資訊對於方案改善的效用性（Stake，1975）並凸顯評估過程中重要的議題與價值為何（Stake，1975），而在評估者與政策利害關係人對話過程中，也同時形塑了評估中「應被重視的問題」、「應被挑選的參與者」，以及「應如何詮釋評估的發現」（Abma，2005），而且，評估的重點在於協商並肯定受評者的主體價值，回應性評估修正了過去政策評估窄化、不切實際、不具相關性、不被使用及缺乏均衡和公平分析的種種缺陷（林鍾沂，1994）。 Stake（1973）也提出了回應性評估途徑的特點，包含：第一，著重評估方案中的活動而不是其方案的目標；第二，強調回應利害關係人對於評估資訊之. 政治大. 需求；第三，強調評估方案的成敗時，能參酌不同政策利害關係人之價值及觀. 立. 點；第四，強調政策利害關係人之參與；第五，主張運用個案研究法。. ‧ 國. 學. 為了使評估者更深入了解在政策場域中政策利害關係人的語言所代表的立場，在價值觀點上回應性評估也提供了不同觀點爭論的可能性，在了解政策評. ‧. 估的演進及轉變後，除了評估的方法論相較於以往更加堅實之外，更明顯的. sit. y. Nat. 是，評估不再被視為一門純粹的技術，尤其是在政策利害關係人的溝通、語言及學習上，「評估」轉變成參雜某種人文關懷的一種「技藝」（craft），採用人文. io. n. al. er. 社會學派的對話方式，以取得共識並提出政策建議（李允傑、丘昌泰，1999；曾冠球，2007）。. Ch. engchi. i n U. v. 因此，本研究選擇以回應性評估的理由有三：首先，在偏鄉教育安定方案的評估中，教師、行政人員、政策制定者及民間團體等政策利害關係人，都有不同的資訊需要確定、不同的價值觀及議題隱含在其所表達的意見當中（王翊涵，2012），透過該第四代評估方式更能凸顯政策利害關係人所代表的多元價值；第二，回應性評估能取得不同利益及觀點的看法，再針對政策利害關係人立即的回饋與反應，逐漸形塑該政策方案所面臨的問題與挑戰，以利政策的改進與再設計；最後，利害關係人參與評估的過程，可以使評估的結果不受限於少數預定的目標，並彌補量化評估所無法解釋之社會現象之細節，讓評估結果更具豐富性（林子婷、陳琇惠，2012）。 26.