政策學習的過程

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

23

2.2.3 政策學習的過程

政策學習過程在實務上最被重視，政府應透過何種方式將好的學習效果遍及 於組織之內，提升政府組織及內部人員的政策管理及執行能力，是上位者急欲了 解的問題。部分學者針對這個動態過程作了歸納，提出作法如下。

首先是 Rose，他認為經驗吸取的過程就是要先找出政策目標或是政策的不 足處，透過搜尋各個時間、空間找出滿意的解決方案，以進行經驗的學習，藉此 來改善現行政策。重要的是找出哪些時空曾有類似的問題出現，整合自己的條件 創造出一套適用的方式，再與他國模式比較，修正後再行採用。他認為經驗的吸 取始於觀察檢視政策在他地施行的效果如何，結束於評估該政策若於本地實施將 會帶來如何的影響，事先的「預評估」將能較有效地達到政策目標。除此之外，

還必須考慮地區性的價值觀及政治文化。他將過程分為四大部分(Rose, 1991:

6-25)：

(一)將經驗教訓(lessons)作為工具性的知識綱領

這些經驗來自於其他政府所採取的政策行動中得到的政治教訓。然而這是 個捷徑，他人的經驗是否具有移轉性(transferability)才是政府決策者所應重 視的重點。經驗包含正反雙面的效果，要使政策成功必須嚴格檢視政策是 否具有移轉性，透過觀察初期政策成果可以看出政策適應的程度。

(二)「不滿意」成為尋找經驗的動機

許多政策制定者的宗旨就是不改變是最好的，循著往例作法是基本原則。然 而現行政策或作法往往無法符合期待，遂而產生不滿現狀的聲音。不滿源自 政策期待程度與達成程度之間的落差，但落差並沒有告訴決策者應採取何種 行動，因此決策者開始找尋替代方案。然而尋求新的知識管道來解決較為困 難且歷時太久，因此他們傾向由以往成功的經驗中找出解決辦法。

(三)尋找滿足時地的解決方案

首先要釐清尋找的範圍，當遭遇問題需先注意原來的標準作業程序，了解究 竟是循環性問題(如通貨膨脹、失業率)，或是政治環境結構的問題。另外要 以知識社群作為非正式的網絡，政府必須結合各領域的專家學者共同尋找方 案，因為他們熟知各自領域內政府、企業、第三部門及其他國家的情況，將 各界經驗放入考量，多元的觀點也能使政府決策者能考慮的更周全。跨國組

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

24

織也是方式之一，能夠結合各國專家經驗。

(四)吸取經驗

在這個階段，第一步要掃瞄所有方案，找出類似的經驗，看是否有普遍性原 則可以適用。再來要創造一套適合自己的方案，並與其他方案比較優劣。主 要方式有五個：複製(copying)、仿效(emulation)、混合(hybridization)、綜合 (synthesis)、激發(inspiration)。複製是指採用他國已實行的方案；仿效是以 他國方案為模仿對象，但需考量各國不同的情況；混合是結合兩個不同的方 案；綜合是將不同國家類似的方案作結合；最後激發則指透過知識激盪，創 造出一套新的方案。

(五)經驗吸取是否實際或值得？

Rose 認為在採行特定方案前，利用「預評估」可以更有效地達到政策目標。

除了可以確認可能的阻礙為何，也可將政策方案的成功原則列出，使其他採 行的國家有更高的成功率。因此，執行政策前，評估政策的可行性(feasibility) 與可欲性(desirability)就非常重要，舉凡政治可行性、技術可行性等都需列 入考量。

Bennett(1991)進一步將政策學習過程的四種途徑仔細分析，分別是仿效 (emulation)、菁英網絡(elite networking)、協調(harmonization)、滲透(penetration)。

(一)仿效

仿效的特性是將其他政府組織成功的政策方案作為模範，只需移轉成功經驗 即可。當政府遇到複雜的問題時，找尋相關範例來就是決策的捷徑。能夠取 得高度共識的原因是因為範例清楚且已證明該政策成功，另一方面是與學習 對象的政策目的、內容或手段又有相似處。仿效的程度不定，有時甚至連專 業的國家法律用語都會加以模仿。然而要留意的是，雖然決策者已盡力掌握 仿效的重點，但「二手」的資訊仍會出現偏差，必須將相關的政策法令規定 列入考量。另外，決定模仿的時間越短，代表進行長期評估、分析的時間越 少，相對的風險也越大。

(二)菁英網絡

菁英網絡的特點就是能夠結合各方菁英對特定議題的動機、專業知識及資 訊，透過分享來交流學習，與仿效不同的就是它有「經驗分享」的平台。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

25

(三)協調

又被稱為一致性，以各國的互賴性為基礎，循著已由各國政府、專家針對特 定地區的事件或現象進行研究的結果或解決方案進行學習，以藉此免去國內 政策的某些問題。最明顯的例子就是現在盛行於國際間的各種跨國組織。與 仿效及菁英網絡相比，組織較可預測且更具合作性。近年由國際團體進行決 策的例子也逐漸增多，「跨國統治」(international regimes)與國家政權間也需 有所權衡。

(四)滲透

指由外部力量強力要求採取某政策方案的方式。外部力量對目標的選擇、花 費配置、資源調動等有不同程度的影響，縱使是國內政策也受其左右。舉例 而言，許多貿易相關議題常因國家反應過慢而被迫要遵守國際間已制定完成 的運作規則來運行；在企業界，多國企業常採用此種方式經營，以維持一定 品質。

政策學習是過程的匯集，它反映了各種訴求。Bennett (1991)認為仿效與決策 者對政策創新的不安全感有極大關聯，Nordlinger 也用政府與社會偏好政策的同 異及最終採取政策的同異分別作為 X 軸 Y 軸，將其分為四個象限進行分析 (Bennett，1991)；菁英網絡以分享專業知識為基礎。對仿效和菁英網絡來說，資 訊分享是必要的。協調必須與互信、察覺共同運作，跨國組織的參與不可或缺；

滲透則代表了另一種權力型式的展現，需要外力的推動。透過這些手段學習，決 策過程也顯得較為理性。這些方式之間並非全然不相關，它們可以單獨使用，也 可以結合發揮效果。Dolowitz (1998)在複製及仿效之外，提出了混合式(mixtures) 的學習途徑，他認為同時移植或採用兩種以上方式或國家的經驗作為學習對象也 是可行的。單一手段或經驗往往無法完全融入既有現況，必須因地制宜，找尋最 適合的作法。另外，根據其他經驗來創造一組適合自己的新運作模式也不失為一 良策。政府可透過智庫的知識分享，創造出專屬的規則與環境。對政府組織來說，

吸引目光的政策常是結合模仿與混合的雙重途徑，尤其當政治危機出現時，能夠 顧及多方考量的整合模式就是最好的解決辦法。

互相的競爭，促使學習的發生。為了超越其他國家或不讓自己處於劣勢，國 家或政府間往往也願意模仿成功的經驗來創造更佳績效或優勢。Berry & Berry (1990)曾舉例如一地區政府可能會在當地籌設樂透彩，以免本地居民向其他地區

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

26

購買彩券(Sabatier, 2007：229)。另外，現代資訊流通快速，各國政策的優劣皆能 在第一時間傳達給群眾。輿論在媒體的煽動下逼迫政府進行思考，政府為了達到 國際間或地區普遍期待的標準，就應採用特定作法或方案，國內才會不落人後。

這種「是否應該模仿」的壓力也隨之而來。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

27