政策學習概念

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2.2 政策學習理論之探究

政策學習是應用社會科學的一種，它將政策知識散佈分享，在各政府或層級 間落實運作，能夠增進政府組織資訊處理及決策者解決政策問題的能力。政策學 習與許多觀念有所連結，在類似的概念上，政策擴散(policy diffusion)、政策趨同 (policy convergence)、政策移植(policy transfer)、經驗吸取(lesson-drawing)皆與政 策學習相關。國內、外學者對於政策學習有諸多討論並嘗試定義及區分，吳定 (2006)認為：「政策學習係指涉入政策過程的行為個體、團體或機關組織對所涉 及各種相關事項的了解、學習與調適狀況。」從政策問題的發現開始，接著設計 解決問題的方案，經過評估後將方案著手執行，再將成功方案類推於其他類似情 況使用。這一連串的學習過程，牽涉三個重要的問題，即誰要學習(who learns)？

學習什麼(what learns)？以及學習所造成的影響(effects of learning)。

綜觀政策學習的意涵，傳統理論包含五大論點。P. A. Hall 認為政策學習是將 過去政策經驗及新的資訊結合，藉由調整自身的政策目標或是管理技術來達到更 好的政策結果 (吳定，1998：12) 。Hall 將之定義為社會學習(social learning) (Hall, 1993: 293)：

A deliberate attempt to adjust the goals or techniques of policy in response to

past experience and new information. Learning is indicated as the result of such a process.

他認為政府的學習是工具性的手段，當政策或環境遇上變遷時，學習的過程就會 展開，透過政策工具選擇系絡、政策工具使用及政策目標的學習，改善政策的執 行技術及過程，此一過程為一政策典範的變遷，政策應避免拘泥過去並與時俱進，

才能與社會產生良性互動(吳定，1998：13)。對於 H. Heclo 來說，政府的學習是 一個政治的過程，是不斷地嘗試錯誤並漸進改變，決策者決定採取行動主要是來 自外在的影響，是為了回應外在環境的變動，這種「外發的壓力」(exogenous pressures)迫使政府必須設法因應以免政策失敗(Bennett& Howlett, 1992 : 276)。然 而外在環境的變化並不只是各國間政治競爭的結果，經濟發展、選舉、政黨競爭、

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利益團體壓力等因素都將可能引起政策失靈的現象。Etheredge(1981)用的是「政 府學習」的概念，他認為政策學習能夠提升政治領域中政府官員的智慧

(intelligence)和熟練程度(sophistication)，學習的目的主要是要促進政府人員掌握 利用資訊及妥善分配資源的能力，解決所遭遇的問題，並以長期考量替代短視的 眼光。而政府學習論受到重視的原因是它結合了智慧與效能兩者，透過學習過去 經驗並排除學習的阻礙，以高績效的方式來管理政府。P. Sabatier 由 Helco 的看 法進而發展出倡導性聯盟架構(advocacy coalition framework, ACF)，他認為在政 治社群或網絡中的政治菁英，他們嘗試對外界的社經變化及政治情況作出回應。

外部事件會影響政治系統及結構，而參與其中的成員來自公部門及私部門，包含 政府人員、利害關係者、新聞工作者、研究者、政策分析家等，當他們對政策或 議題有興趣時就會組成倡導性聯盟架構，共同處理問題。Sabatier 重視的是長時 間幅度的政策變遷，認為唯有組織或個人的信念系統改變才有可能帶動政策轉向 (P. A. Sabatier & H. C. Jenkins-Smith, 1993: 15-17 )。R. Rose (1991)著重的則是經 驗吸取(lesson-drawing)，他認為經驗吸取是政治競爭的過程之一，是一個政策或 方案在另一國、另一地區或不同時間點再次運行。經驗可來自任何時空，視知識 專家團體、政府互賴性及國際組織權威而定。對國家或政府層級來說，經驗分享 就是互相學習，不論是正面或負面經驗，仿效就是一種學習。

表 2-2 政策學習的定義及類型

學者 學習類型 誰學習 學習內容 學習效果 P. A. Hall 社會學習 政策社群網絡 政策理念 政策典範移轉

H. Heclo 政治學習 政治參與者 (高級文官、政治人物)

政策方案本身 漸進改革、嘗 試錯誤 Lloyd S.

Etheredge

政府學習 行政人員、文官 組織運作過程 組織變革

P. Sabatier 政策取向 政策社群網絡 政策理念 價值、信仰的 改變 R. Rose 經驗吸取 政策社群網絡 政策工具 方案改變 資料來源：修改自吳定，2006。

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相較於傳統的五大理論，其他學者也提出了他們對政策學習相似概念的界定。

Kickert 在 1997 年主編的《西歐的公共管理與行政改革》(Public Management and Administrative Reform in Western Europe)一書中認為政策擴散(policy diffusion)是 許多公共政策的現象之一，即政府在學習改革的過程中，藉由國際官員所舉辦的 各項活動，及由公部門的主官、學術界與政策企業家所召開的各種會議而使改變 的政策能夠讓各國政府及人民重視、推動並落實(吳定，2006: 334)。Bennett (1991) 提出的概念是政策趨同(policy convergence)，它包含多個面向，如政策目標、政 策內容(法規、行政規則、法律、判例)、政策手段(任何適合推動政策的行政、立 法及司法方式)、政策結果及影響、政策型態，都會出現趨同的現象，對政策的 各個階段有全面的影響。D. Dolowitz and D. Marsh (1996)將學習的概念稱為政策 移植(policy transfer)，指的是轉借並學習他國經驗的過程，能涵蓋較廣的範圍，

包含自發性移植的政策、直接或間接強迫式的政策轉移。同樣的，D. Levi-Faur and E. Vigoda-Gadot(2004)也將政府學習稱為政策移植，指的是一個政治系絡中的政 策、行政管理、組織及想法在另一個政治系絡中發展的過程。

在比較公共政策的領域中，政策學習逐步成為政府之間互相學習理論基礎。

國內學者也針對政策學習作了探討，黃東益 (2002)認為政策學習的成敗受三大 因素影響：資訊的取得與否、菁英網絡是否形成及政策目標是否簡明。透過台北 與香港兩個城市在捷運、都市規劃及水土保持等市政的交流，說明政策學習能夠 給國家與城市帶來互惠的效果；翁興利 (1994)則透過政策擴散的觀點，探討專 家、政府與民眾間的政策擴散；陳恆鈞 (2003)透過整理政策學習的各種意涵來 反思其對行政組織所帶來的影響。

政策學習的熱潮仍舊持續，相關研究理論也為數眾多，國家與政府如何將理 論化為實務作為，從經驗中學習教訓並增進自身能力，端看決策者的智慧與魄 力。

而我們研究政策學習的各個面向，可以從下面的步驟進行討論：

圖 2-1 政策學習光譜

資料來源：修改自 Dolowitz, 1998.

學習何時發生 誰參與學習 學習內涵 動力來源 阻礙限制 學習的過程

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