第二章 文獻探討
第二節 政策網絡理論
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五、組織與人員不能從經驗中加以學習，亦不做前瞻性的思考，並對期望的結果加 以反饋，以致未能發現自己的能力、缺乏與盲點；
六、行政人員不能及時放棄過時之物，逕自盲目擁抱。
第二節 政策網絡理論
本節闡明政策網絡相關理論，分為網絡的緣起、定義及要素；政策網絡的定義；政 策網絡的發展；政策網絡類型，分述如下：
一、網絡緣起、定義及要素
(一)網絡的緣起
網絡（network）一詞最早出現於 1940、50 年代的社會學，當時主要是希望透過網 絡技術描繪出人際關係的互動與互賴狀況，後來被應用到組織的網絡關係，特別著重於 某些層級節制安排中多元組織間交互依賴的結構（丘昌泰，2013：268-9）。
網絡概念逐漸在公共政策或政治科學領域受到重視（劉宜君、陳敦源，2007：5）。
(二)網絡的定義
有關網絡意義，不同學者對網絡有不同的看法，整理網絡定義，分述如下：
史美強（2005：38）指出網絡是指兩個或兩個以上的人、團體、事件、組織等團體，
在相互依賴的關係下，構成短暫且穩定的關係結構。
Rhodes（1996：658）將網絡描述為提供服務的一群相互依存的行動者。
綜上所述，本研究認為網絡係指資源相互依賴之行動者所形成的互動關係；以臺北 市政府性別主流化政策執行為例，行動者包括性平辦、女委會、各局處性平小組，以及 外環境之各縣市政府及中央機關等，這些行動者為了推動性別主流化政策，所形成的互 動關係，稱之。
(三)網絡的要素
從上述網絡的定義，歸納網絡的要素有三，分述如下：
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1、多元行動者：任何一個網絡必然包含許多的行動者，且各行動者本身都有各自 擁有其目標與利益，隨時與對手進行策略性的交易與聯盟。
2、行動者具有資源相互依賴關係：任何一個網絡中的每一個行動者都必須相互依 賴其他行動者提供支持，形成交互依賴互動關係。
3、為了追求共同目標：任何政策網絡中的行動者必然擁有或多或少持久性的關係；
有些關係相當穩定，且高度整合，甚至與政府機關形成平等密切的互賴關係、
也有不少關係相當伯弱；但無論如何，政策網絡所強調的關係型態具有某種程 度的持久性（丘昌泰，2013：269）；亦如劉宜君（2010：13）提及行動者的互 動過程是異中求同，以建立行動規則與分享共同利益。
二、政策網絡定義
吳定（2013：229）界定政策網絡指政府機關與各種不同的政策社群（policy community）對於某特定政府政策議題，所形成的不同政策領域（policy domains）的互 動關係。
朱鎮明（2005：97-98）界定政策網絡：兩個或兩個以上彼此互相沒有隸屬關係、
但業務上有聯繫、有依存度的行為者（含機構機關）之間的結構與互動關係，並對互動 關係加以管理以達成共同目標。
劉宜君（2007：9）認為政策網絡可視為利害關係者與國家機關各部門之間建立例 行性互動模式，對關心的議題進行溝通與協商，使得參與者的政策偏好被滿足或是政策 訴求獲得重視，以增進彼此的政策利益。
Kickert 與 Klijn 與 Koppenjan（1997：6）所謂政策網絡是指「互動行動者之間或 多或少穩定的社會關係類型，以形成政策問題和/或政策計畫」。
Rhodes 將政策網絡定義為組織之間基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、
設備等資源依賴基礎，結合成一種聯盟或利益共同體（引自劉怡君，2007：5）。
綜上所述，本研究認為政策網絡是政府機關為解決社會上某一公共議題或政策問題 時，因資源相互依賴之所有行動者-如政府部門、第三部門和私部門，其所形成之互動 關係，以解決該公共議題或政策問題為目標。如臺北市政府為調和性別不平等公共問題，
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推行性別主流化政策，在政策網絡之關行動者，包括性平辦人員、女委會性別專家、各 局處性平小組等，所形成的互動關係，稱之。
三、政策網絡的發展
政策網絡一詞起始於英國，但是相關概念自 1950 年代即出現於美洲大陸，並相繼 在歐洲大陸與英國發展成型（李翠萍，2006：62）。政策網絡概念首先引進公共政策過 程的分析在 1970 年代中期與 1980 年早期（Klijn,1997:16）。在過去二、三十年間，
美國、英國與歐陸公共政策的研究者廣泛利用政策網絡的概念以進行政策分析（王光旭，
2004：64）。而其在公共政策或政治科學領域的出現與應用，主要起源現代國家機關
（state）推動公共服務時，越來越不易透過相關部門動員到所有必要的政策資源，往 往依賴政策利害關係者的合作，結合與動員原本分散的社會資源，以期能在和諧的集體 行動過程解決政策問題（劉宜君，2007：1-2）。陳敦源、張世杰（2010：35）在〈公 私協力夥伴關係的弔詭〉一文中亦提及政策網絡興起的原因都是在政府部門需要相關民 間部門組織共同參與政策制定與執行過程。
各國政策網絡發展有其歷史背景，茲說明各國發展情形：
(一)美國
喬丹（Jordan）認為，在美國政策網絡的概念，出現在 1950 和 1960 年代（引自 Marsh, 1998:4）。在這方面研究應可追溯自 Freeman 所提出的次級系統。次級系統是由 政府的行政部門（executive bureau）、國會委員會（congressional committee）及利益團 體（interest group）所組成，這些次級系統中的參與者（或稱行動者）彼此互動，在公 共政策制定的過程扮演著重要角色（引自李翠萍，2006：62）。
Ripley 與 Franklin 描述在 1960 與 1970 年出現的次級政府特徵：次級政府是個人組 成群體，在實質政策領域有效地做大部分常規的決定，典型的次級政府包括參眾議院、
國會幕僚人員、行政官僚和私人利益團體代表（Rhodes, 1997:33）。
Cater（1964）與 McConnel（1966）甚至認為私人利益介入次級政府，可能在政策 領域上具有主導的地位，利益團體可能控制他們和應該管制的政府機關，形成一種機關
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俘虜現象（引自 Marsh, 1998:4）。Lowi（1964）把政府與利益團體的關係做了更具體的 呈現，認為行政部門、國會委員會與利益團體形成了一個排他的三角關係，而且行政部 門的自主性受到國會委員會與利益團體的控制，這也是著名的鐵三角（iron triangle）理 論（引自李翠萍，2006：63）。
Heclo 承認鐵三角有時存在，但其肯定開放的議題網絡取代了緊密控制圈(the closed circles of control) (引自 Marsh, 1998:5)。
McFarland 繼承赫氏（Heclo）傳統，認為議題網絡係指對於某項政策議題有興趣的 個別行動者所構成的溝通網絡，包括政府機關、國會議員、遊說者、學者專家與新聞記 者等（引自邱昌泰，2013：268）。
總而言之，美國文獻強調微觀層次（micro-level），處理主要行動者之人際關係，
而非制度間之結構關係。其聚焦於次級政府存在和視次級政府為限制政治系統的民主取 向（引自 Marsh, 1998:6）。
(二)英國
Richardson 與 Jordan 與 Wilks 與 Wright 的英國公共支出決策─強調政府運作像一個 村落或政策社群（a village or a policy community）—受到 Heclo 與 Wildavsky 很深的影 響（引自 Rhodes,1997：35）。其採取 Heclo 與 Wildavsky 政策社群的觀點，視決策發生 於政府與壓力團體間談判的次級系統（引自 Marsh, 1998:6; Rhodes,1997：35-6）。此外，
Richardson 與 Jordan 也強調政策社群的人際關係而非結構性質(引自 Marsh, 1998:7)。
Rhodes 持不同觀點，利用歐洲組織間關係而非美國次級政府文獻，他強調政治制度 結構關係，而非人際關係。他聚焦於部門（sector）而非次級部門（sub-sector）（Rhodes, 1997：36）。Rhodes 為研究英國中央地方關係發展類型學，其理論架構以「權力依賴理 論」為理論基礎，並包含五項命題（Marsh & Rhodes, 1992：10-11；李允傑、丘昌泰，
2009：115）：
1、任何一個組織必須仰賴其他組織資源而發展；
2、為了達到組織目標，組織必須交換資源；
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3、儘管組織內部的決策制定被其他組織所限制，但支配性的聯盟(dominant coalition)必須擁有某些題，以及決定去尋找何種資源；
4、支配性的聯盟在已知的遊戲規則中，運用種種的策略來管制資源交換的過程；
5、裁量權變的程度，乃是互動的組織目標與相關權力的產力；而相對權力則是組織 資源、遊戲規則與組織間交換的過程。
四、政策網絡類型
檢視有關政策網絡文獻，與本研究相關網絡類型，茲分述如下：
(一)Rhodes 類型學
Rhodes(1997：38)將政策網絡分為五種，分別政策社群（policy communities）、專 家網絡（professional networks）、府際網絡（intergovenment networks）、製造者網絡
（producer networks）及議題網絡（issue networks），如表 3。
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表 3 政策社群和政策網絡：Rhodes 類型學
網絡類型 網絡特性
政策社群
穩定、成員資格受到嚴格限制、垂直相互依賴關係、有限水平整 合。
專業網絡
穩定、成員資格受到嚴格限制、垂直相互依賴關係、有限水平整 合、反映專業人員的利益。
府際網絡
成員資格受到限制、有限制性的垂直相互依賴關係、廣泛的水平 整合。
生產者網絡 流動性的會員、有限制性的垂直相互依賴關係、生產者經濟利益。
議題網絡 不穩定、大量成員、有限制性的垂直相互依賴關係。
資料來源：Rhodes，1997：36-7 (二) Marsh & Rhodes 類型學
Marsh and Rhodes 類型學視政策社群、議題網絡為利益團體和政府間關係類型
（Rhodes,1997：44），如表 4。
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資料來源：Rhodes，1997：44
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2006：254-255；吳定，2013：252；Rhodes, 1996:658）對資源的說明，一般包括權威、
資訊、人力、經費、物力、設備等，14據此，檢視本政策網絡之行動者核心資源，如表 5。 有專業知識，爰此，也形成專家權力（孫本初、賴維堯監修，2008：260）。
而依賴的發生導因於個別參與並無法單獨完成目的，必須借助其他行動者所掌握的 資源來完成（王光旭，2004:92）。
資源依賴理論即是在探討組織如何因應外部環境不確定性的理論，其假設組織的資