政黨輪替，核電政策也轉變

台灣的核能發電始於1968 年核定核一廠興建計畫，並於 1971 年開始興 建；1978 年全台第一部核能機組開始商轉，1985 年核一、 二、三廠共六部機 組全數商轉。2017 年，台灣全年的核能發電量共 215.6 億度，佔總發電量的 8.3%，排在燃煤及燃氣發電之後，是佔比第三多的發電方式（經濟部能源局，

2018）；而在國際原子能總署（IAEA）公布的 2017 年各國核能營運績效排行 中，台灣的機組能力因數（UCF, Unit Capability Factor）剛好等於世界平均 75.2%，2015-2017 年平均則有 84.5%，高於同期世界平均 75.7%。

從核一廠興建計畫核定到六部核能機組商轉的這十七年間，台灣的核能發 電幾乎未遇到任何反對，僅有核一、核二廠因排放溫水，核三廠因位處墾丁國 家公園，數度引發生態環境危機而短暫發生爭議，並未出現大規模反對聲浪

（廖彬良，1993；聯合報，1984 年 9 月 17 日、1985 年 3 月 28 日 a）。但在 1984 年底，監察委員周哲宇指摘台電規劃電廠不當，要求台電停止興建核四 廠；1985 年三月，六十多名立委聯名向行政院提出質詢，認為核四廠（現名為 龍門核能發電廠）成本過高、影響生態，台電應審慎評估；1985 年五月，時任

行政院長俞國華便指示核四廠暫時停工（聯合報，1984 年 12 月 20 日、1985 年 3 月 28 日 b；王遠弘，1985 年 5 月 3 日）。

當立法及行政部門因為興建核四廠利弊而爭議不斷時，民間也掀起了反核 運動的前浪。1985 年 4 月 27 日，高雄市鼓山二路台電營業區大門圍牆上，首 度出現反對核四廠興建的油漆大字。而在隔年的4 月 26 日，蘇聯發生車諾比事 件，引起民眾對於核能安全的擔憂，當年10 月 10 日，黨外編聯會人士發起抗 議核電政策公開演講，有上百人參加，也是台灣反核史上第一次聚眾抗議（廖 彬良，1993）。核四廠興建計畫在此後十多年間仍不斷被討論、擱置，民間也陸 續成立「鹽寮反核自救會」、「萬里反核自救會」、「全國反核行動聯盟」等反核 團體，並發起規模多次大小不一的遊行，幾乎是年年都有反核相關的靜坐、絕 食及抗議活動，但核四廠最終仍在1999 年正式開始興建。

2000 年以前長期執政的國民黨，以增加能源多樣性及穩定度為由持續增建 核能電廠，時任相關政府部會代表的立場也多以支持或不反對核電為主。經濟 部於1998、2005 及 2009 年分別召開三次全國能源會議，台大國發所碩士生凌 主悅在其碩士論文中，將與會者對於核能發電立場不同，分類為「擁核論述聯 盟」及「反核論述聯盟」；他發現在1998 年第一次全國能源會議中，擁核論述 聯盟由清大原子科學院、台電、原能會、經濟相關政府部門（含經建會及經濟 部）、企業代表和學者代表組成，亦即政府部會及國營事業台電都持擁核立場

（凌主悅，2013）。

行政院之所以召開第一次全國能源會議，主要是因應1997 年聯合國基於

《聯合國氣候變化綱要公約》通過《京都議定書》，行政院為了配合其減碳目

標，於是邀集公部門、學界、工商團體及環保團體等，針對能源、產業未來發 展進行討論。在該次會議前，行政院經建會的國家永續發展論壇圓桌會議就建 議，將「興建核四」作為二氧化碳減量的行動方案之一（徐碧華，1998 年 5 月 5 日）。台灣環保聯盟等環保團體隨後也召開「民間能源會議」，確立「不以核 能發電解決二氧化碳問題」的基本原則（陳英姿，1998 年 5 月 17 日）。

在正式的全國能源會議中，雙方對於是否興建核四、核廢料及碳排放議題 再起爭論，最後時任經濟部次長張昌邦指出，核能會是政府最後、也是不得不 作的抉擇（張甄薇，1998 年 5 月 27 日）。時任行政院長蕭萬長則在會議尾聲，

宣示至2020 年前，將不再增加核能電廠廠址，核電裝置容量占比也不得超過全 國總量的20%。副院長劉兆玄則認為基於上述宣示，政府未來仍有擴增核電機 組的空間（華英惠，1998 年 5 月 28 日）。從這次會議相關部會代表的立場及最 終的會議結論來看，當時執政者並未放棄續用、甚至續建核電機組，核四廠也 在隔年正式動工。

2000 年中央執政出現第一次政黨輪替，持非核黨綱的民進黨上台成為執政 黨，核四廠在同年停建，隔年又復建。在民進黨八年執政期間，除了核四停建 外，未再推出其他反對核電的積極政策，甚至政府內部呈現矛盾、搖擺的狀 態。前總統陳水扁在選前發布的《科技政策白皮書》中，在能源科技目標、政 策綱要兩度提及「停止核能之使用」，執政後經濟部長林信義卻向行政院長唐飛 表示，繼續興建的可能性較高，且不建核四廠可能會有國安危機（李順德，

2000 年 6 月 20 日）。

2005 年因為京都議定書正式生效，經濟部召開第二次全國能源會議，該次

卻未將核電廠除役問題納入討論範圍，台電工會成員也因此到場抗議（沈明 川，2005 年 6 月 20 日）。經濟部長何美玥在會議閉幕記者會上表示，為了穩定 能源供給，核四廠將依計劃進行，核一、二、三廠正常營運，意味著非核家園 的大方向並未鬆動。

隨後在2006 年召開的國家永續發展會議中，有別於前一年對於核電的避而 不談和維持現狀，達成了「落實非核家園政策」的結論。然而，如同台灣生態 學會及綠黨等十多個團體在會前發表的聲明：「台灣對於永續發展所欠缺者並非 徒具文字的共識，而是實踐。」（環境資訊中心，2006）直到民進黨下台前，仍 沒有推出積極促進非核家園的政策。

2008 年台灣迎來第二次政黨輪替，國民黨重回執政，馬上通過《永續能源 政策綱領》，主張以「淨源節流」的方式減碳，並明訂「促進能源多元化，將核 能作為無碳能源的選項」。到了2009 年舉辦的第三次全國能源會議，時任行政 院長劉兆玄在總結報告時重申：「核能作為邁向低碳社會的過渡期，乃是既成的 事實。」（曾慧雯、陳信升、黃宣弼、劉力仁，2009）執政黨明顯將續用核能。

但在2011 年 3 月 11 日，日本遭遇東日本大地震並引發海嘯，福島第一核 電廠的三部機組因地震而設備毀損，又因海嘯淹沒而無法使用緊急柴油發電 機，冷卻系統停止作用並導致反應爐過熱，最終導致爐心熔毀，甚至發生爆炸 事件。福島事故被日本官方列為國際核事件分級表中最高的第七級，大量放射 性物質進入土壤及大海。這起事件也引起國內民眾對核電的憂慮，並舉辦多次 反核運動，2013 年的 309 廢核大遊行甚至有總計 22 萬人上街參與。

面對反核聲浪，馬政府提出「確保核安、穩健減核：打造綠能低碳環境，

逐步邁向非核家園」的說帖，強調現有核電廠不延役，核四必須確保安全才運 轉。能源局也在2012 年公布《能源發展綱領》，內容提到「推動穩健減核，逐 步降低對核能的依賴」，但實際上大多描述核安政策，並未提及積極的減核措 施。

到了2016 年總統大選，國民黨、民進黨的總統候選人都提出「2025 非核 家園」的政見，選後掌握行政權及立法院多數的民進黨更是積極推動相關政策 及修法，配合大量發展太陽能發電及風電產業，蔡政府的非核家園政策已有相 關配套和執行路徑。

從上述歷任執政者對於核電的政策來區分，可分為2000 年以前國民黨長期 執政、2000 至 2008 年民進黨陳水扁執政、2008 至 2016 年國民黨馬英九執政及 2016 年至今民進黨蔡英文執政四個時期。2000 年以前的政策是積極擁核、持續 發展核能；陳水扁時期則是消極反核，但基本維持現狀；馬英九時期又回到積 極擁核，並將核能列為無碳能源以回應環境永續議題；蔡英文上任後則是積極 反核，並大力發展綠能。

台灣歷年執政者的立場可謂峰迴路轉，而以近兩年蔡政府對於非核家園政 策的積極作為而言，反核方的資源及話語權達到前所未有的高度，和過去習於 在街頭上抗爭的型態已有非常大的不同；相反的，擁核方因為東日本大地震後 的反核浪潮而失勢許多，甚至即使是在陳水扁時期也傾向支持續用核電的經濟 部、原能會和國營事業台電，也在蔡政府上任後轉為支持非核家園政策。這樣 的形勢逆轉已和過去相關研究的背景大不相同，甚至可能造成雙方論述策略的

改變，也是本論文想藉機檢視的重要原因。