第五章 新典範？ 歐盟模式普世化落實的可能性與其侷限
1. 架構衝突：歐盟體制與現行國際法體系難以合致
歐盟作為超國家組織而具有一定程度的主權性質，並藉由各國的主權讓渡來 構築中央集中式的歐盟法體系，前已敘及（第四章：二‧1）。相對而言，國際法 的 諸 多 法 規 範 與 條 約 之 間 ， 目 前 是 呈 現 著 缺 乏 統 一 性 的 位 階 無 分 化 型 態
（indifférenciation hiérarchique），甚至是積極強調各國際法分支的自治性446。若 透過哈特（Herbert L. A. Hart）所創的「法律雙重結構理論」來解析這個差異447，
445 “The European Union is nothing less than a miracle.” Dale Franks (2002), “Europe and Power Politics.” www.dalefranks.com/eu.doc (last visited: 5.5.2009)
446 許耀明，〈從 WTO 生技產品案爭端解決小組報告看 GMO 國際貿易中國際貿易法與國際環境 法之衝突與解決可能〉，《科技法學評論》，4 卷 1 期，頁 225-266（2007），頁 244-245。
447 Hart 於 1961 年所著《法律的概念（The Concept of Law）》一書中發展出的法制體系發展理論，
被林立老師巧妙地類比於國際法與內國法之上，本文亦認同此一類比的精確性，並將其對內 國法的類比轉化為歐盟法（不過，林老師對於歐盟法所持的見解，與本研究最後的結論卻是 有所不同）。參見林立（2007），前揭註 20，頁 130-135；HERBERT L.A.HART,THE CONCEPT OF
可以發現：歐盟在各國內國法規範之上設立了歐盟層級的統一規範制度，是一種 具有國家法律主權外型的「第二級規則」（secondary rules）；然而，國際法由於 缺乏法位階概念，其透過條約堆砌出的法是去中心化而類同於原始社會的「初級 規則」（primary rules）448。
Hart 並認為，雙層規範之結合有效改進了原始社會法律中的三大缺陷：不確 定性（uncertainty）、靜態性（static nature）以及無效力性（inefficiency）449——
透過「承認規則」（rules of recognition）改善不確定性、透過「改變規則」（rules of change）改善靜態性、透過「裁判規則」（rules of adjudication）改善無效力性
450。然而，先姑且不就國際法與歐盟法體系是原始抑或先進做出評價，單純延續 哈特對第二級規則如何改進初級規則的論述，可以較客觀地把國際法體制與歐盟 法體制的比較觀點濃縮為三個重要面向：法規的統一性、法規的形成方式以及法 規的執行力。以下再度回歸到GMO 規範的例證來分別檢驗這三個面向中，國際 法以及歐盟法的差異。
1.1 法規的統一性差異
歐盟的GMO 法規透過指令與規則構成了複雜而全面性的法律網絡，本文已 多次提及。重點在於，「法律網絡」並不只是規範的堆砌，而是透過統一的解釋 來達成全面適用相同法律的規範效果，使得歐盟GMO 規範所闡釋的風險管理、
預防原則、消費者保護以及共存原則等等概念，在共同體法領域內獲得相同且確 定的定義451。以預防原則為例，此一法律概念不僅出現在各個次級規範中，甚至
LAW, Oxford: Clarendon (1961).
448 依據法律雙重結構理論，僅具初級規則法體系是原始的「前法律時期社會」，而國家建構後具 有第二級規則的法體系才是現代的「國家法社會」；因此，「法律」毋寧是一種初級以及二級 規則的結合（law as the union of primary and secondary rules）。See HART (1961), supra note 447, Chapter V.
449 Id., pp. 89-91.
450 Id., pp. 92-95.
451 關於歐盟 GMO 規範所展現的各種內涵與上位概念，見第三章：四。當然在解釋運用上，各
也成為了一級規範下的歐體原則（Art.174 TEC），並且透過執委會的建議文件確 立其內涵452。作為歐盟法源核心的一級規範揭示歐體法原則，並經由次級規範的 設立具體化法內涵，最後統一地拘束所有歐盟會員國，歐盟法展現出了如同內國 法體系一般的位階概念。
國際法上的確也存有許多規範被明確地訂立、簽署進而拘束締約國，但規範 之間彼此的交錯不僅缺乏規則而不統一（無論是在規範內容上或是締約國組成 上），甚至還會發生衝突的現象。與GMO 問題相關的國際公約/國際法律文件有 Codex（為國際食品安全準則但僅為軟法）、生物安全議定書（僅針對 LMO 問題 且締約國較少）、WTO 之 SPS 協定（在相關貿易問題的交錯下產生規範效果）
等等，而這些國際法或公約彼此缺乏上下或先後的位階而自成系統，最後依歸的 國際法上一般原理原則有時候又顯得曖昧不明。以前述 EC-Biotech 案中 BSP 與 SPS 協定對預防原則內涵的定義衝突為例，雖有「整體解釋原則」、「有效原則」、
「後法原則」與「特別法原則」等解釋論之輔助，但最終仍無法透過法律的方式 來判定衝突應如何解決，只能訴諸「技術性」的調和來解決453。國際法上對於「多 邊主義」（Multilateralism）的提倡，最後導致了法律內涵的不確定與曖昧性質。
是故，與歐盟法相比，國際法缺乏規範的一致性以及明確性，各個條約自成 體系而未形成單一的位階系統。國際法與歐盟法的體系差異，展現了兩者基本架 構的高度衝突性；而事實上，此等規範統一性的歧異，是根本源自兩個法體系完 全不同的法形成機制。
國可能會有不同的認知，但至少所需適用的是「同一套」法律；這和內國法中每個人對法的 認知不同但卻都受固定的法律條文所規範一樣，最終都有確定的法律文字得為解釋的依歸。
452 COM(2000) 1: Communication from the Commission on the Precautionary Principle, Brussels, 2.2.2000; 關於預防原則的例子，見第二章：三。
453 這種衝突是典型無法透過法律解釋化解的「AB/AC 型衝突」。許耀明（2007），前揭註 446，
頁246-255。
1.2 法規的形成方式差異
國際公約的誕生，有許多不同的程序機制，也會因為公約/條約的規範議題 而有所不同；概括而言，一個條約從形塑到簽署，大致是一個「由下而上」的推 動過程。以與GMO 議題高度相關而有國際法上拘束力的 BSP 為例454，身為CBD 之補充性協定，生物安全議定書之立法緣起於CBD 締約國會議（COP）於 1996 年決議中設立的專案小組，經過三年多的努力後才於2000 年之 COP 中通過此一 議定書，並於2003 年正式達法定要件而生效455；事實上，BSP 的誕生，應該追 溯到1992 年其母法 CBD 之制定，甚至是相關 NGO 在里約會議之前於聯合國環 境規劃署體制內的努力456。透過某次國際會議確立立法任務，接著交由專家委員 會研擬草案，再於國際大會中通過並由各國簽署，最後達法定要件生效，這可說 是目前國際法體制下「立法」的標準流程；雖然確切的時程難以估算，但以BSP 而言，其程序至少經過了10 年之久。
相較之下，歐盟法的形成過程顯得明確許多。早在1990 年歐盟就對於 GMO 的應用行為下達了釋出指令與是系統指令，嗣後又因應狂牛症危機通過了新穎食 品規則，並於2003 年為了配合 BSP 的國際標準而一舉通過了基改食品與飼料規 則、可追溯性規則與跨境移動規則等三項規則457。透過歐盟執委會與議會共享立 法權，並由歐盟理事會或歐盟高峰會的政治指導方針開啟立法任務，歐盟體制具 有明確的立法程序制度，對於議題的反應也是較為即時的。從舊釋出指令
（D-90/220）、新釋出指令（D-2001/18）、基改食品與飼料規則（R-1829/03）到 跨境移動規則（R-1946/03），歐盟 GMO 規範之建立歷史展現了歐盟層級對於新 立法需求的回應態度，是一種「由上而下」的主動過程。
454 另一個與 GMO 議題高度相關的 Codex 由於並非具有拘束力的國際法文件，故其指導原則與 相關報告的發布都是由Codex 委員會之專家作成，與需要會員國簽署與立法通過的國際公約 有所不同，故不列入此處之比較。
455 參見 CBD 官方網站生物安全議定書之背景介紹：http://www.cbd.int/biosafety/background.shtml
（最後到訪日：2009.6.3）
456 http://www.cbd.int/doc/publications/bs-brochure-02-en.pdf (last visited: 2009.6.3), at pp. 2-3. 並參 見詹世榕（2008），前揭註 54，頁 14-17。
457 相關立法歷史參見第三章：一。
用top-down 或 buttom-up 來二元區分歐盟模式與國際模式或許不是很精確，
畢竟在一個議題從被關切到成為法律的過程中，上下的互動關係實質上是交流 的。於此處所要表現的重點是，歐盟的「立法」是積極的，透過職掌法規制定權 的機關來主動協調並確立規範，對於立法需求的反應迅速而即時；相反地，國際 社會中「制定公約」的過程較近似於一種消極的順應潮流，缺乏特定機關來輔助 立法任務，因此必須累積較多的能量才能促成國際條約的形成。「立法權」的有 無是歐盟與國際社會最大的差異點；國際法缺乏中央主動的立法機制，不僅是導 致前述法規不統一的主要根源，其消極性格也同時呈現在法規的執行面向上。
1.3 法規的執行力差異
法規的執行與落實，可以分為「行政行為」與「司法裁判」兩大途徑。前者 是透過行政機關依法行政而將法規具體化為國家行為，進而落實執行而規制人 民；後者則是經過法院對於紛爭的判決，確認法規範的解釋與適用方式，最後以 強制執行的手段拘束人民。行政與司法對於法規範的落實機能雖屬不同的面向，
但兩者是相輔相成的。
在行政行為與執行方面，國際法可說是完全缺無。由於多數國際組織缺乏有 上位主權之行政機關，法律的落實一般是仰賴各國自律458；換言之，國際組織無 法主動確認條約之落實，GMO 議題中的 BSP 與 Codex 都是典型的例子459。然而 歐盟由於具有掌實權的歐盟層級行政機關，歐盟規範得以透過積極的「依法行政」
來落實；諸如GMO 產品的上市審核、資訊通報等任務，都必須透過歐盟行政之 手，並且拘束全體會員國460。
458 較例外的情形，如貿易制裁甚至武力制裁，所仰賴的也並非「行政行為」，而是透過政治運作 而達成的偶然性結果，其執行是無法透過法律而有所期待的。
459 Codex 是軟法無法強制，而 CAC 僅附設有科學評估機關，以提供食品安全意見為主要任務；
至於BSP 除了透過 BCH 協助監督通報義務之機制外，實際上依據 BSP 第 27 條所能達成的制 裁能力究竟如何，還有待日後之觀察。
460 GMO 規範執行的中央化，同時有水平與垂直的面向，見第三章：三․2。