爭端背景

究竟歐美之間生物科技產品貿易爭議之火是如何在WTO 爭端解決機制中引 燃的？如同前述，美國著重GMO 降低農業成本的利益，強調自由進入市場的機 會；而歐體則採取審慎與預防的措施，極力規避GMO 可能的風險⁴¹⁵。2003 年 5 月 13 日美國與加拿大針對歐體與部份會員國的 GMO 限制措施向 WTO 提起控 訴，認為歐體自 1998 年 10 月以來皆未核可任何 GM 產品於歐盟上市，阻斷了 美國與加拿大農業產品對歐盟的出口；翌日，阿根廷亦加入此控訴⁴¹⁶。美國亟欲 解除歐盟對於基改產品的禁令，蓋此擱置核可措施至少已造成了美國作物出口約 三億美元的損失⁴¹⁷。

小組於2006 年 5 月 10 日做出最終報告⁴¹⁸，檢視了控訴國的三項主要關切議 題：（1）歐體 GMO 核可程序的「一般性事實上擱置措施（general de facto moratorium）」；（2）各項影響 GM 產品核可的歐體特定產品措施（product-specific

報告」）。本文關於 EC-Biotech 案之解析主要參見：林彩瑜，〈從歐體生技產品爭端之裁決論 SPS 協定對 GMO 規範之影響〉，《台大法學論叢》，36 卷 4 期，頁 257-321（2007）；Debra M.

Strauss, Feast of Famine: The Impact of the WTO Decision Favoring the U.S. Biotechnology Industry in the EU Ban of Genetically Modified Foods, 45:4 American Business Law Journal, 775-826 (2008). 同時亦一併參考：洪德欽，〈歐盟基因改造食品延宕核准審查之爭端〉，《中華 國際法與超國界法評論》，1 卷 2 期，頁 405-451（2005）；David Winickoff, Sheila Jasanoff, Lawrence Busch, Robin Grove-White and Brain Wynne (2005), Adjudicating the GM Food Wars:

Science, Risk, and Democracy in World Trade Law, 30 Yale Journal of International Law, 81-123;

Peter-Tobias Stoll, (K)eine Atempause im transatlantischen Gentechnikstreit: Das EC Biotech-Panel der WTO, EuZW 2007, 471 f.; Gerald G. Sander/ Andreas Sasdi, Welthandelsrecht und “grüne”

Gentechnik: Eine transatlantische Auseinandersetzung vor den Streitbeilegungs- organgen der WTO, EuZW 2006, 140 ff.

415 Strauss (2008), supra note 414, p.780; 林彩瑜（2007），前揭註 414，頁 260。

416 美國（WT/DS291）控訴二十七件、加拿大（WT/DS292）四件、阿根廷（WT/DS293）十七 件，其中包括針對六個歐盟會員國（奧地利、法國、德國、希臘、義大利、盧森堡）的九項 防衛措施提出的指控。

417 Strauss (2008), supra note 414, pp. 781-782.

418 Final Report，小組在修正 2006 年 2 月 7 日的期中報告（Interim Report）後，同年 9 月 29 日 發佈至各會員，並於11 月 26 日正式受爭端解決體（Dispute Settlement Body）所採納。See Strauss (2008), supra note 414, pp. 785-786.

measures）；（3）各會員國禁止 GMO 進口或上市的防衛措施（safeguard measures）

419。而小組報告所審查的歐盟GMO 核可程序及特定產品措施法規，即是本文前 述構成歐盟GMO 規範核心的歐體 2001/18 指令與歐體 258/97 規則⁴²⁰。

事實上，這場歐美之爭不只是一場貿易戰爭，更是關於WTO 架構民主參與 度的政治性爭議；EC-Biotech 案之所以備受矚目，是因為此一裁決勢必影響全球 農業生技的發展，同時牽涉了世界貿易背後的風險管理問題，並可能影響 WTO 機制本身的國際正當性⁴²¹。許多學者期待本案小組報告能夠擁抱預防原則，使之 成為國際通行的機制⁴²²；然而，小組報告到底說了些什麼？

2. 小組報告內容重點

首先，小組討論了規範定性的前提問題，將歐盟的 GMO 相關法規定義為 SPS 措施，因而適用較為嚴格的 SPS 協定標準⁴²³。報告中將 SPS 協定適用的範 圍實質擴張及於環境保護目的，因而認為歐盟的GMO 規範目的皆符合 SPS 協定 附件 A（1）中的各項風險類型⁴²⁴；除了規範目的以外，歐盟 GMO 上市核可程 序以及被控各會員國的禁止進口防禦措施也都符合小組所創立的SPS 措施之「形 式」與「性質」要件⁴²⁵。然而值得注意的是，「一般性事實上擱置核可」這項主 要爭點被認定為 SPS 措施之適用（application），並非獨立的 SPS 措施；因此關 於一般性擱置的指控應檢視協定第 8 條以及附件 C（1）中關於遲延的規定，而 非控訴國主張的第5.1 條風險評估義務⁴²⁶。

419 Id., pp. 789-790.

420 詳見本文「參」的歐盟 GMO 規範介紹，並參見林彩瑜（2007），前揭註 414，頁 261-265。

421 See Strauss (2008), supra note 414, pp. 783-784.

422 Id., p.785; 倪貴榮等（2003），前揭註 90，頁 424-425。

423 TBT 相關部份，因訴訟經濟而不論；林彩瑜（2007），前揭註 414，頁 266-274。

424 林彩瑜（2007），同前註，頁 280-286。

425 Form: laws, decrees, regulations; Nature: requirements, procedures. 林彩瑜（2007），同前註，頁 275-278。

426 林彩瑜（2007），同前註，頁 279-280。

既然歐盟的一般性擱置行為不構成單獨的 SPS 措施，審查標的自然轉回到 其核可程序本身的適法性，適用SPS 協定第 8 條⁴²⁷。小組認為，歐體對GMO 的 上市核可程序因為延宕數年而構成了「不當遲延」（undue delay）；蓋依據附件 C

（1）第（a）款⁴²⁸，會員應當「進行與完成」（undertake and complete）其 SPS 措施，而這帶有作出實質決定的核心義務，並且沒有不正當損失時間的情形⁴²⁹。

427 Art. 8 of the SPS Agreement: “Members shall observe the provisions of Annex C in the operation of control, inspection and approval procedures, including national systems for approving the use of additives or for establishing tolerances for contaminants in foods, beverages or feedstuffs, and otherwise ensure that their procedures are not inconsistent with the provisions of this Agreement.”

428 Annex C (1)(a) of the SPS Agreement: “Members shall ensure, with respect to any procedure to check and ensure the fulfillment of sanitary or phytosanitary measures, that: (a) such procedures are undertaken and completed without undue delay …”

429 小組認為，不當遲延的認定重點並非時間的長短，而是在於遲延理由的「正當性」，必須依個 案情事加以判斷。見林彩瑜（2007），前揭註 414，頁 288-290。

430 小組報告指出，等待立法與查核 SPS 要件並無必然因果，並且過程冗長，可能造成會員義務 的規避；詳見林彩瑜（2007），同前註，頁 288-290。

431 小組認為，審慎與預防方法應受合理之限制，同時強調科學的變遷、複雜性以及數據有限性 本身並不足以作為延遲決定的理由；詳見林彩瑜（2007），同前註，頁 292-293。

432 “[If] new scientific evidence comes to light which conflicts with available scientific evidence and which is directly relevant to all biotech products subject to a pre-marketing approval requirement, we think that it might […] then be considered not ‘undue.’” See Strauss (2008), supra note 414, pp.

790-794; 林彩瑜（2007），同前註，頁 294-295。

433 這樣細緻化的實務建議，似乎又間接承認了科學不確定性作為駁回申請的預防方法，小組的 價值判斷難以捉摸；見Strauss (2008), supra note 414, pp. 801-803.

434 Art. 5.1 of the SPS Agreement: “Members shall ensure that their sanitary or phytosanitary measures are based on an assessment, as appropriate to the circumstances, of the risks to human, animal or plant life or health, taking into account risk assessment techniques developed by the relevant international organizations.”

435 關於協定附件 A（4）中的風險評估定義以及措施需基於風險評估之討論，詳見林彩瑜（2007）， 前揭註414，頁 298-304。

而本案中，小組僅認可對GMO 核可有利的原始受理申請會員國評估與歐體科學 委員會評估報告符合風險評估的標準，否定其他反面報告的價值，自然也就導出 了各國防禦措施並未基於風險評估的結論；這樣看似循環的論證，實質上限縮了 會員依據第5.7 條主張科學證據不充分的權利⁴³⁶。小組報告嚴格區分了「科學不 確定性」與「科學證據不充分」兩個概念⁴³⁷，是一項限縮WTO 中預防原則適用 的裁判。

預防原則在 SPS 協定中的適用，正是本案最重要的關鍵。小組反對歐盟援 引生物多樣性公約中對預防原則的採納來解釋協定第5.7 條的主張，認為維也納 條約法公約第31 條（3）（c）⁴³⁸中依據相關國際法解釋條約的方法必須限定在締 約國相同的情形下，而本案並非所有WTO 會員皆有簽署生物安全議定書；這樣 的裁定大幅限縮了條約的解釋空間，並認為預防原則尚未確立為國際習慣法，而 WTO 無須解決此一問題⁴³⁹。即便如此，拒絕承認並不代表否認，小組明文表示 其報告中「未」解決的事項，顯示著本案判決旨在回應控訴國主張，不宜擴張認 定其效力⁴⁴⁰。

3. 未來影響

不過，即使小組自我限縮，也不能改變EC-Biotech 案對國際 GMO 規範實務 的巨大影響。正如前述，最顯著的影響便是WTO 架構下預防原則的採用程度問

436 Strauss (2008), supra note 414, pp. 794-796; 林彩瑜（2007），同前註，頁 296-306。

437 “Scientific uncertainty”不等於“insufficiency of scientific evidence”的問題，上訴機構曾於 Japan-Apples 案中表示過，本案小組正式確立第 5.7 條之運用僅限於科學證據不充分的情形；

see Id., p.796.

438 Vienna Convention on the Law of Treaties, Art. 31 (3)(c): “Any relevant rules of international la applicable in the relations between the parties shall be considered in interpreting a given treaty.”

(May 23, 1969, 1155 U.N.T.S.331, 8 I.L.M. 679, entered into force Jan. 27, 1980)

439 Strauss (2008), supra note 414, pp. 796-801. Strauss 認為，WTO 小組事實上已經被賦予回答此 問題的國際法權限，然而本案揚棄了這次正面肯任預防原則為國際習慣法的機會，雖然並未 否定預防原則於WTO 架構中的適用，卻也彰顯了 WTO 對於環境與食品安全等科學風險議題 的特定取向。

440 Id., pp. 788-789.

題：小組一方面維持了 Hormones 案的立場，不決定預防原則之國際法地位；另 一方面卻又在SPS 協定第 5.7 條中，創造了特別的預防措施適用空間。依據小組 的見解，會員在滿足「科學證據不充分」的四項要件後，便取得採行暫時 SPS 措施的有條件權利⁴⁴¹；雖然爭端裁判結果未如許多學者所預期般樂觀，但至少小 組報告並未否定預防方法作為會員行使 SPS 措施的權利，可說是在非常限縮的 範圍內肯認了預防原則的適用。

美國為首的控訴國方面，當然認為本案是一次全面性的勝利；但實質上小組 報告對於歐盟未來的 GMO 政策方向並沒有產生影響。歐盟認為，經由 2004 年 起陸續審核通過幾項 GM 產品的上市與種植，各國已實際執行小組的要求，並 不需要改變其以審慎與預防為原則的規範方針，這也是歐洲民眾的普遍態度⁴⁴²。 不過面對某些歐盟會員國持續採取防禦措施的壓力，歐盟在GMO 核可程序上嘗 試改進其一致性與透明度，藉由關於標示與可溯及的新指令來協調使各國接受已 審核通過之GM 產品的開放⁴⁴³。

總結並回答本節最初提出的問題：本案的確是美國基改產品自由競爭主張的 一次勝利，但並不是歐盟式預防原則觀點與規範模式的末日。事實上，本案小組 忽視了生物安全議定書及維也納條約公約中的適用，大幅擴張 SPS 協定至環境 保護領域卻又未能全面肯認逐漸成為國際環境法主流的預防原則，這樣的裁判最 終可能導致WTO 在國際地位的反挫，使透過貿易的爭端解決喪失可能處理跨科 際議題的正當性⁴⁴⁴。歐盟模式與預防原則在國際法上的適用的確需要修正，但 WTO 對於科技爭議的解決策略或許也有待調整。

441 關於 Art. 5.7 與 Art. 2.2 之間的關係、舉證責任以及要件，見林彩瑜（2007），前揭註 414，頁 306-316。

442 Strauss (2008), supra note 414, pp. 803-806.

443 Id., pp. 808-811.

444 Id., pp. 814-825. 同時比較本案所維持的 Hormones 案見解與同樣著名的「蝦與海龜案」（U.S. – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted 12 Oct. 1998, [hereinafter Shrimp/Turtle]），明顯發現後者對於 WTO 法框架與國際環境法原則的積極性解釋 是較為「進步」的判決，顯現出DSB 欠缺準則而難以預測，有損其實質地位。倪貴榮等（2003），

444 Id., pp. 814-825. 同時比較本案所維持的 Hormones 案見解與同樣著名的「蝦與海龜案」（U.S. – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, adopted 12 Oct. 1998, [hereinafter Shrimp/Turtle]），明顯發現後者對於 WTO 法框架與國際環境法原則的積極性解釋 是較為「進步」的判決，顯現出DSB 欠缺準則而難以預測，有損其實質地位。倪貴榮等（2003），