第四章 建構歐盟之跨國性科技規範模式
2. 規範形成要素：利益衡量與政治現實
透過前述具有高度歐盟特色的制度性要素所建立的前提是，歐盟層級的規範 必須被全體會員國所遵守，甚至是直接成為各國的內國法。那麼，在意識到歐盟
365 第三章：三․1。所謂「水平化規範」乃指相對於美國法體系的「垂直化規範」；前者為全面 性立法的「程序本位規範」（process-based），後者則是依據個別產品為控管的「產品本位規範」
（product-based）。參見蔡宗珍，〈程序導向的基因科技立法必要性與其規範內涵初探〉，《生 物科技與法律研究通訊》，9 期，頁 15-19（2001）；並參考後揭註 407。
366 第三章：三․2。尤其是在基改食品的領域（R-1829/2003），審核與監控的行政決策都集中到 歐盟層級（EFSA 與執委會）。
367 不過對於適用到國際法，會有非常嚴重的困境，詳後文第五章：二。
層級規範的制度性能量之後，實質上各國又是如何作成一致的規範呢？GMO 相 關的眾多指令與規則，是在怎樣的脈絡與歷史過程中被建立的？這可以分為規範 實質內涵的利益衡量過程以及最終依賴政治實力決定策略兩個面向：
2.1 各方利益的衝突與妥協
在前文（第三章：四）中已提及，歐盟將「健康與環境」的保護目的置於「研 究應用與科技發展」之前；然而，涉及與科技相關的職業選擇自由以及學術自由 難道就不是歐盟層級的共同保護義務？雖然「工業與企業」、「科技與研究」都是 共同體條約明文的重點政策368，但僅為「專業領域性」的歐盟政策，並非所有會 員國都有共同的利益參與369。是故，即便工作權與學術自由都是國家應保障的基 本人權，但基於它們在歐盟層級的影響並不均勻，依據前述（一‧2）之保護義 務跨國提昇要件，難以構成統一保護之必要性（並非全體歐盟公民都處於相同的 被保護需求），似乎尚不足以構成歐盟保護義務。
不過，單純因為健康與環境是歐盟保護義務而職業與學術自由不是，就判定 前者應優於後者，未免過於跳躍。基本權的衝突與權衡並非客觀的量化過程，在 國家憲政體制的脈絡下，利益衡量是由被民主支持的立法機關所掌控，並經其授 權行政執行且受司法監控；這在歐盟也是類似的情形，只不過加入了各會員國的 國家利益考量之後，原本純粹透過「國家-國民」關係而為的利益衡量過程被複 雜化，造成實質上稀釋了針對個人基本權衝突的衡量。歐盟雖然並非一般國際法 上以國家為主體單位的「國際組織-國家」模式，但即便透過歐盟特有的「歐體-國家-歐盟公民」三角關係，代表歐盟公民的歐洲議會，事實上對於立法與政策
368 Art. 157 TEC (Title XVI: Indusrty) and Art. 163 TEC (Title XVIII: Research and Technological Development).
369 工業、科技、能源、農業與漁業等政策為“sectoral policies”，亦即並非所有會員國對於工業或 科技發展都有相同的利益關切（縱使所有會員國都重視工業與科技發展）；換言之，科技、工 業等政策問題對歐盟至為重要，但在各國內的影響程度卻是分佈不均的。詳見MOUSSIS (2007), supra note 338, pp. 339-340, 345, 376.
形成過程的影響仍有限。因為，「歐體利益」雖是由歐體最高行政機關執委會所
370 執委會號稱「歐體條約的守護者」（Guardian of the Treaty）而以維護歐體與共同市場運作為 其核心任務，理應是獨立運作而保衛「歐洲共同體利益」的最高行政機關（Art. 211 TEC）；
但在現實考量之下，不難發現其職權時常是由理事會所授予（powers conferred by the Council），並依從歐盟高峰會的政治決策指導（general political guidelines, Art. 4 TEU）。因此，
執委會實質上成為政治溝通平台下的執行機器；MATHIJSEN (2007), supra note 166, pp. 97, 定程序」（co-decision procedure, Art. 251 TEC），部份彌補了原本為學者所詬病的民主正當性 薄弱問題；參見MATHIJSEN (2007), supra note 166, pp. 64-67; 王泰銓（2008），前揭註 27，頁
GMO 規範雖具有高度的統一性與集中性，但實質上規範的價值判斷仍然是各國 角力協商的結果，透過求出歐盟各國針對GMO 風險態度的最大公約數，才得以 被確立而有效率地執行。（至於這個「最大公約數」是什麼樣貌，以及主要的利 益衡量與法益衝突為何，將在本段後文3 中進一步討論。）
是故，從歐盟GMO 規範得出的跨國性科技規範實質內容要素，是經由各國 折衷與妥協為利益衡量方式，輔以民主正當性支援而產生趨向風險規避與預防性 措施的結果。然而，此種政治協商過程，又是透過何種政治層面的機制達成最後 決定？
2.2 歐盟的政治現實扮演決定性因素
歐盟政策與法規範，主要是透過執委會體察「歐體利益」並接受歐盟高峰會 與理事會等政治溝通平台指示而形成的；然而，一如所有其他形式上平等的國際 溝通平台，歐盟政治協商的過程仍帶有強烈的政治現實色彩。從歐盟GMO 規範 的立法歷史（第三章：一），不難看出一些政治實力運作的端倪。
首先，1990 年歐盟層級的 D-90/219 與 D-2001/18 架構，完全採用了同年創 設的德國基因科技法（GenTG）的行為取向規範模式，顯然是受德國趨向預防性 規範的理念所影響；但在實質規範密度上，九零年的歐盟GMO 法規僅使用指令 為法律工具，就規範執行層面採取間接執行模式，也彰顯了尊重各國利益並保留 執行空間與彈性的妥協性376。在這個階段，12 個歐盟會員國中對於 GMO 政策較 有論述影響力的國家，當屬德國（基因工程技術發展相當完備但對其應用採保守 態度377）、英國（十分鼓勵生物科技發展與應用378）、西班牙（唯一大量栽種商業
的經驗來推出「共存法」，仍有待觀察；see 2009 Coexistence Report, supra note 333, pp. 5-8.
376 德國 GenTG 的修訂一直都是追隨著歐盟 GMO 法的角度，雖然規範密度上德國一向都較歐盟 層級規範為嚴謹，但這也彰顯了德國法滲透進入歐盟規範時的妥協性色彩。GenTG 與歐盟規 範的詳細介紹，可參考資策會科法中心（2007），前揭註 91，第 5、6 章。
377 德國在歐盟的生技產業規模僅次於英國，亦為國際間的生技大國；甚至在生技相關的專利數
基改作物之歐盟國379）、法國與義大利（有一定的基改技術水準但積極保護傳統 內（1998-2004），「反 GMO」無疑是主流意見；這也展現在 2003 年 R-1829/2003 的立法過程之上，蓋其運用了歐盟規則為立法工具，使得基改食品與飼料的管制 極為嚴密而中央化385。
2003 年之後，歐盟 GMO 規範體系大致已定型，以 D-2001/18/D-90/219 為基
（biotech mega-countries）之中；see ISAAA Brief No. 39 (2008), supra note 42, pp. 4-5.
380 法國不僅於事實上擱置核可結束後仍透過防衛條款不斷阻擋基改作物之審核，而被歐盟法院 判定違反歐盟規範，更於近年決定禁止栽種已通過執委會核准與EFSA 科學評估之 Monsanto 基改玉米；參考http://www.gmo-safety.eu/en/news/611.docu.html（最後到訪日：2009.6.3）
381 參考第三章：二․1.1、三․2。
382 BSE 危機與英國食品醜聞；參前揭註 63。
383 1995 年歐盟的第三次擴大，納入了奧地利、芬蘭、瑞典等三國（Herdegen, 2007, a.a.O. (Fn. 117), S. 47 f.）；其中奧地利的基因科技法，可說是以「嚴密」與「繁瑣」著名，見鍾芳樺、黃舒芃
礎而輔以 R-1829/2003/R-1830/2003 特別管制基改食品的架構至今未有太大變 動。於 2004 年後陸續加入的東歐諸國386對於現行的GMO 規範內涵並未有實質 參與論述的空間，只能被動接受既成的法規要求。不過，近年來東歐國家大量栽 種已通過核准的基改作物387，使得制定商業栽種規範的議題浮上檯面388；東歐諸 國的立場對於歐盟層級GMO 作物種植規範是否有實質影響力，值得觀察。
由上述立法歷史分析可知，今日歐盟科技規範的形成，事實上仍然仰賴政治 上現實與主流國家的價值判斷。在GMO 議題上，推動科技抑或保障安全兩方考 量的拉鋸，一直是由德法英西義等「大國」所主導的。究其原因，除了國際政治 現實以外，也與歐盟決策形成過程中理事會的條件多數決389以及歐洲議會的席次 分配390有關。雖然在GMO 議題上，各會員國的取向與態度並非天差地遠，但也 展現出了實力運作與妥協的色彩；可見歐盟規範的形成，並不是用「一個歐盟」
的頭腦在進行思考！