第四章 歐巴馬執政時期對阿富汗之外交政策
第一節 歐巴馬外交政策整體概論
our common defense, we accept as false the choice between our safety and our ideals. Our Founding Fathers, faced with perils we can scarcely imagine, drafted a charter to assure the rule of law and the rights of man, a charter expanded by the blood of generations. Those ideals still light the world, and we will not give them up for expedience’s sake. And so to all other peoples and governments who are watching today, from the grandest capitals to the small village where my father was born: know that America is a friend of each nation and every man, woman, and child who seeks a future of peace and dignity, and that we are ready to lead once more.
Recall that earlier generations faced down fascism and communism not just with missiles and tanks, but with sturdy alliances and enduring convictions. They understood that our power alone cannot protect us, nor does it entitle us to do as we please. Instead, they knew that our power grows through its prudent use; our security emanates from the justness of our cause, the force of our example, the tempering qualities of humility and restraint.”
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所欲為。相反的，他們了解到，我們的力量因為謹慎的使用而增強；我 們的安全源自於我們動機正當、身為楷模的力量、以及謙虛與自制混合 起來的特質。‧‧‧
這兩個段落是整個就職演說中，外交政策的開端，提出「理想」與「安全」
兩者間的不衝突，並且強調過去美國立國的憲法精神不可遺棄，美國是作為世界
「朋友」來領導，在使用軍事力量上必須考量到盟友的信念與謹慎的使用，雖然 沒有完全揚棄所謂「單邊主義」的決策思維，但是重視國際間多邊協商的合作與 參與，也展現在歐巴馬在 2006 年還是擔任伊利諾州參議員時所出版的The Audacity of Hope一書中。2 歐巴馬在外交上展現出有別於過去小布希政府的謙遜 姿態，相當接近於米德所提出的傑佛遜主義，而米德在期刊Foreign Affairs 所發 表的“The Tea Party and American Foreign Policy” 一文中，也認為歐巴馬的外 交政策，展現出一種傑佛遜主義的色彩。在就職演說接下來的內容中，歐巴馬提 到幾個明確的外交政策目標，包含軍事撤離伊拉克、在阿富汗建立和平、與「新 朋友」和「舊敵人」合作來防止核擴散、持續對抗恐怖主義、在伊斯蘭世界建立 互信、最後則是在貧窮國家、全球環境議題與資源分配上的願景。雖然這些內容 都是在實際執政以前所擬定的，但是基本上也可以視作歐巴馬在未來四年（2009
～2012）中必須面對的重大問題。
檢視歐巴馬第一個任期的外交政策，首先在於伊拉克、阿富汗與反恐安全這 種傳統硬實力的問題處理上，顯得相務實與成功。歐巴馬在當選總統前的 2007 年是反對出兵伊拉克陣營的一分子，並且在 2002、2003 年小布希總統要求參議 院同意出兵案時，作為民主黨的一份子，歐巴馬也不是贊成中的一票。但是當歐 巴馬成功入主白宮後，在伊拉克問題上，並沒有受到過去的意識形態或者政黨意 識的包袱所影響，即便在民主黨黨團中引起爭議，3 但依然按照其計畫程序，顯
2 Barrack Obama, The Audacity of Hope (New York: Vintage, 2008), 358-59.
3 Ed Hornick, "Democrats Voice Concerns on Obama's Iraq Drawdown Plan," CNN 2009, http://edition.cnn.com/2009/POLITICS/02/27/iraq.dems/index.html.
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（George Mitchell）為首，組織了國際調查委員會，並在 2001 年 5 月發表了分析
4 Martin S. Indyk, Kenneth G. Lieberthal, and Michael E. O'Hanlon, Bending History: Barack Obama's Foreign Policy (Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2012), 111.
5 Helene Cooper, "Obama Announces Killing of Osama Bin Laden," The New York Times 2011, http://thelede.blogs.nytimes.com/2011/05/01/bin-laden-dead-u-s-official-says/.
6 Jennifer Griffin, "Two U.S.-Born Terrorists Killed in CIA-Led Drone Strike," FOX News 2011, http://www.foxnews.com/politics/2011/09/30/us-born-terror-boss-anwar-al-awlaki-killed/.
7 Scott Shane, "Obama Orders Secret Prisons and Detention Camps Closed," The New York Times 2009, http://www.nytimes.com/2009/01/23/us/politics/23GITMOCND.html?pagewanted=all.
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Sharm El-Sheikh Fact-Finding Committee Report）。8 報告提出了以色列與巴勒斯 坦雙方重建信任相關政策與進程，其中包括：以色列與巴勒斯坦需要有一定時間 後，即任命米契爾擔任新成立的「中東和平特使」（United States Special Envoy for Middle East Peace）處理以色列與巴勒斯坦問題。同年五月歐巴馬任內首次在國 內巴勒斯坦自治政府（Palestinian National Authority）主席阿巴斯（Mahmoud Abbas）會面，阿巴斯要求歐巴馬必須制止以色列在屯墾區的擴張才有和談的空 間。9 2009 年 6 月歐巴馬在演講中表示支持巴勒斯坦應該要有一個屬於自己的 國家，在以色列總理尼坦雅胡（Benjamin Netanyahu）的讓步下，10 美國、以色 列、巴勒斯坦自治政府利用聯合國大會期間三方進行會談，尼坦雅胡承諾願意暫8 其全文見美國國務院網站"Sharm El-Sheikh Fact-Finding Committee Report," ed. United States Department of State (2001), http://2001-2009.state.gov/p/nea/rls/rpt/3060.htm.。
9 Jackson Diehl, "Abbas's Waiting Game on Peace with Israel," The Washington Post 2009, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/05/28/AR2009052803614.html.
10 Ori Lewis, "Netanyahu Bows to Obama, Accepts Palestinian State," Reuters 2009,
http://www.reuters.com/article/2009/06/15/us-palestinians-israel-netanyahu-sb-idUSTRE55C2DL2009 0615.
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列疆界退回至 1967 年，也就是放棄目前屯墾區所在的約旦河西岸、戈蘭高地與 加薩走廊，其範圍如下圖五所示。11 但遭到尼坦雅胡嚴正抗議，與歐巴馬會面 後，歐巴馬稱雙方仍有穩固邦誼。中東和平會談無法達成，米契爾在 2011 年底 請辭，改由其副手黑爾（David Hale）暫任。隨著大選將近，歐巴馬的政策也有 所改變，即便尼坦雅胡在競選期間內公開支持歐巴馬的競爭對手羅姆尼（Willard Mitt Romney），歐巴馬依然勸說巴勒斯坦不要申請入提升在聯合國地位的投票。
選舉結束後，歐巴馬順利連任，在 2012 年 12 月 5 日的聯合國大會中，美國在巴 勒斯坦是否可以成為非會員實體國的投票中投下反對票，伊斯蘭世界對歐巴馬的 跳票感到失望，也被視為歐巴馬兩邊討好下而導致兩邊不討好的失敗政策。12
圖 三：以色列 1967 年疆界示意圖 資料提供：The New York Times Company
<http://www.nytimes.com/imagepages/2011/05/20/world/middleeast/20speech-map-israel.html>
11 Mark Landler and Steven Lee Myers, "Obama Sees' 67 Borders as Starting Point for Peace Deal,"
The New York Times 2011,
http://www.nytimes.com/2011/05/20/world/middleeast/20speech.html?pagewanted=all.
12 Indyk, Lieberthal, and O'Hanlon, Bending History, 136-40.
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除了以色列－巴勒斯坦問題之外，歐巴馬在中東的外交政策有一個突如其來 的挑戰，就是有「阿拉伯之春」之稱的阿拉伯民主革命風潮。2010 年 12 月，突 尼西亞發生了民主化革命，意欲推翻親美的獨裁領袖班阿里（Zine El Abidine Ben Ali, زين العابدين بن علي），在整個事件中美國並沒有表態。但革命風潮開始擴 散，幾周之後，蔓延美國在以色列－巴勒斯坦問題中最重要的盟友－埃及，埃及 總統穆巴拉克（Hosni Mubarak, محمد حسني السيد مبارك）自 1979 年以後，一直在 以色列問題上協助美國。面對此一情況一開始先是透過總統特使支持穆巴拉克可 以作完任期，13 但隨著動亂的規模漸增，歐巴馬開始偏向反抗軍。14
在整個阿拉伯之春的風潮中，歐巴馬基本上都維持與伊斯蘭世界交好的態度，
不去干預革命活動，甚至在利比亞的事件中，與其他國家一同協助反抗軍，只有 在巴林的什葉派革命運動中例外。巴林對美國而言有著非比尋常的地位，不但是 美國在中東最大的軍事基地，同時也是美國海軍第五艦隊司令部的所在地。巴林 人口以什葉派為主，但是政權控制在少數且強烈親美的遜尼派手中，而什葉派執 政的伊朗長期以來都對巴林有領土主權的宣稱，也讓美國對此革命不敢輕視。
2011 年 3 月 11 日，革命抗議還在進行中，美國國防部長蓋茲（Robert Gates）到 巴林與哈邁德國王（Hamad bin Isa Al Khalifa, الشيخ حمد بن عيسى بن سلمان آل خليفة）會面，敦促其盡力滿足示威民眾合理的要求。同時，白宮也給其他的阿 拉伯灣的盟友警告，如果放任巴林的革命，將會讓大家一起「沉到沙裡」。15 而 蓋茲的行動，也在確保阿拉伯灣的其他盟友願意在巴林革命抗爭中提出支援。16 同年 3 月 14 日，海灣阿拉伯國家合作委員會（Cooperation Council for the Arab
13 Matthew Lee, "Obama Envoy Told Mubarak Tenure Coming to a Close," The Guardian 2011, http://www.guardian.co.uk/world/feedarticle/9480289.
14 Indyk, Lieberthal, and O'Hanlon, Bending History, 146.
15 Mark Landler, "Clinton Bluntly Presses Arab Leaders on Reform," The New York Times 2011, http://www.nytimes.com/2011/01/14/world/middleeast/14diplo.html.
16 Indyk, Lieberthal, and O'Hanlon, Bending History, 154.
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States of the Gulf）派遣 1,000 名軍人與 500 名警察進入巴林平亂，並且願意提供 100 億美元的緊急貸款，提供巴林改善當地生活。17
同樣是中東地區，防止核擴散也是歐巴馬外交政策中重要的一環，特別是在 伊朗與北韓這兩個長久以來讓美國政府相當棘手的「流氓國家」（rogue states）。
修正與調整過去小布希的外交政策是歐巴馬在 2008 年競選時的外交政策主軸，
在他的願景中，美國對於伊朗和北韓的核問題應該要展開和平對話的接觸政策，
而在同年 11 月的當選之際，伊朗總統很快地來電祝賀，展現出和緩的氛圍，2009 年 3 月，伊朗伊斯蘭新年之際，歐巴馬也透過電視演說給與伊朗祝福，並稱伊朗 為「伊朗伊斯蘭共和國」（the Islamic Republic of Iran），成為美國在 1979 年何 梅尼的革命事件後，首位公開承認伊朗政府合法性的美國總統，並向伊朗拋出了 橄欖枝，期待兩國在新的一年能有一個「新開始」。18 在 2009 年 4 月布拉格參 加歐美峰會途中的公開演講，歐巴馬提出了全球核武的削減構想，並且邀請俄羅 斯在削減戰略武器條約（Strategic Arms Reduction Treaty, START）即將到期之際 簽訂接下來的削減條約，展現出對於核子武器政策，並且強調，對於不遵守防止 核擴散協議的國家，美國不會放棄使用核武。
持續三年下來，伊朗與北韓依然發展各自的核子技術，歐巴馬的期待並未實 現，雖然在全球反核擴散上與中國、俄羅斯達成了一定默契，2011 年也成功了 簽訂新削減戰略武器條約（Strategic Arms Reduction Treaty, New START），得到 了國際社會在核武議題上的支持，但是對於伊朗與北韓的不領情，外交政策還是 被迫走回小布希時期的制裁與恫嚇的方向。19
在中國崛起與西太平洋方面，歐巴馬在當選前就體認到中國將會是美國解決 全球性問題的關鍵樞紐，而美國需要把中國當成是參與更多國際責任與國際建制 的國家而不是單純的雙邊關係或區域國家。他認為小布希在西太平洋的外交政策
17 "Sectarian Clashes at Bahrain School," Aljazeera 2011,
http://www.aljazeera.com/news/middleeast/2011/03/2011310201330454225.html.
18 Ian Black, "Barack Obama Offers Iran 'New Beginning' with Video Message," The Guardian 2009, http://www.guardian.co.uk/world/2009/mar/20/barack-obama-video-iran.
19 Indyk, Lieberthal, and O'Hanlon, Bending History, 227-28.
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上，過度看重美國與中國、日本間的關係，而忽略了美國本身在此地的影響力與 重要性，在歐巴馬的政策中，未來在亞洲必須與中國發展建設性的關係，並且讓 雙方明白彼此的戰略意圖，避免零和的競爭。20 2009 年 7 月，美國國務卿希拉 蕊柯林頓（Hillary Diane Rodham Clinton）在泰國簽屬東南亞友好合作條約（Treaty
上，過度看重美國與中國、日本間的關係，而忽略了美國本身在此地的影響力與 重要性，在歐巴馬的政策中，未來在亞洲必須與中國發展建設性的關係，並且讓 雙方明白彼此的戰略意圖，避免零和的競爭。20 2009 年 7 月，美國國務卿希拉 蕊柯林頓（Hillary Diane Rodham Clinton）在泰國簽屬東南亞友好合作條約（Treaty