第三章 過去美國政府在阿富汗的外交政策
第三節 阿富汗內戰到美國阿富汗戰爭時期之政策
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表 三：蘇聯入侵阿富汗時期，美國總統對阿富汗外交政策之分析
總統（在任年） 對阿富汗外 交政策
註解
卡特（1977~1981） 冷淡－＞積 極介入
原本秉持過去對阿富汗的外交政策，
但隨著伊朗、巴基斯坦盟友的角色不 再，同時為了卡特總統選舉中擺脫軟 弱的惡名，而開始對阿富汗政策轉向 積極。
雷根（1981~1989） 積極介入 提出比卡特總統時期更為強硬與積極 的行動，並且重拾與巴基斯坦戰略合 作的盟友關係。
資料來源：作者自行整理
第三節 阿富汗內戰到美國阿富汗戰爭時期之政策
蘇聯軍隊於 1989 年完全撤出阿富汗，但是聖戰士聯盟與阿富汗民主共和國 政 府 的 戰 爭 持 續 進 行 ， 由 於 蘇 聯 對 自 卡 邁 繼 任 的 阿 富 汗 總 書 記 納 吉 布 拉
（Mohammad Najibullah, Мухаммед Наджибулла）繼續提供提供軍事支援，美國 等國家對於反抗軍的支援也持續增加，聖戰士聯盟快速攻下蘇軍離開後的軍力空 缺的地區，但同時，聖戰士聯盟的各派系也逐漸開始分裂。1992 年 4 月，失去 蘇聯支持的納吉布拉宣布將政權交予反抗軍，阿富汗民主共和國倒台，經聯合國 在此地兩個月與各派系的斡旋，同年 6 月決定以聖戰士聯盟中伊斯蘭促進會
（Jamiat-i-Islami）的領導人拉巴尼（Burhanuddin Rabbani, برهان الدين رباني，）
成立阿富汗伊斯蘭國（Islamic State of Afghanistan），但遜尼派的拉巴尼並不受 其他派閥的支持，造成阿富汗形成各黨派各自擁兵割據的局面，並且不時發生武 裝衝突，其中另一個聖戰士聯盟黨派阿富汗伊斯蘭黨的領袖同時也是阿富汗伊蘭 國總理的希克馬提亞（Gulbuddin Hekmatyar）獲得巴基斯坦在經濟與軍事上的支
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援下，36 率黨派軍隊在首都喀布爾與政府軍發生戰爭，直到 1993 年由多國斡旋 下才暫時停火。
在此環境下，在阿富汗南方一個新的派系逐漸崛起，其主要由神學院的學生 所組成，以當地的普什圖語稱之為「塔利班」（Taliban）意為「神學士」。塔利 班的發展相當快速，1994 年上半年已經佔領了以南方大城市坎大哈（Kandahar）
為主的西南方九個省份，塔利班組織領導人歐瑪（Mullah Mohammed Omar）與 當時在中東地區第一次沙漠風暴中開始反對美國的蓋達組織領導人賓拉登互相 交好，1996 年賓拉登繼被祖國沙烏地阿拉伯驅逐出境後，又在蘇丹遭到驅離，
在歐瑪的協助下賓拉登返回阿富汗，並接受塔利班的保護。同年 10 月，持續進 攻的塔利班部隊成功攻下阿富汗伊斯蘭國首都喀布爾，建立阿富汗伊斯蘭酋長國
（Islamic Emirate of Afghanistan），而原本阿富汗伊斯蘭國總統拉巴尼與其他黨 派向東北逃亡，雖然聖戰士各派系之間在政治上充滿了矛盾，但是阿富汗伊斯蘭 國並沒有認同上的問題，在殘存黨派勢力最強大的國防部長馬蘇德（Ahmad Shah Massoud）與北方省分的領導人杜斯塔姆（Abdul Rashid Dostum）的組織下，名 義上仍擁立總統拉巴尼，實際上由馬蘇德所主導的北方聯盟（全名為United Islamic Front for the Salvation of Afghanistan，簡稱為United Front，又由於其實際 控 制 範 圍 僅 有 阿 富 汗東 北 部 不 到 全 國 30%面積的領土，故又稱為Northern Alliance，其分布可見下圖四）成立，並聯合當地塔吉克族對抗塔利班政權，在 北方聯盟成立之後，塔利班政權則透過巴基斯坦所提共 8 萬到 10 萬人的訓練與 戰鬥，來與北方聯盟抗衡，阿富汗因此進入分裂的狀態。37
36 Neamatollah Nojumi, The Rise of the Taliban in Afghanistan: Mass Mobilization, Civil War, and the Future of the Region (New York: Palgrave, 2002), 120.
37 William Maley, The Afghanistan Wars (Palgrave Macmillan, 2009), 288.
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圖 二：阿富汗境內北方聯盟與塔利班勢力圖
資料來源： lezgetreal.com
<http://lezgetreal.com/2011/09/the-lion-of-the-panjshir/afghanistan-map-pre-us-invasion/>
然而，塔利班政權所建立的阿富汗伊斯蘭酋長國並沒有在國際上獲得廣泛地 承認，多數國家依然承認北方聯盟的阿富汗伊斯蘭國，最早承認塔利班政府其地 位的是巴基斯坦，隨即派出的大使駐認，其後沙烏地阿拉伯與阿拉伯聯合大公國 也追隨巴基斯坦的腳步。38 塔利班政權在阿富汗相形穩固之後，建立了政教一 體的體系、以普什圖族宗教價值觀為主的伊斯蘭教國家，與遜尼派的意識形態較 為接近，強烈反對什葉派，同時堅持傳統伊斯蘭教教義，禁止當地女性接受教育，
並且剝奪她們娛樂的權利。1998 年塔利班攻下北方第四大城－－馬扎里沙里夫
（Mazar-i-Sharif），該地為多數信仰什葉派的哈扎拉族（Hazara，佔阿富汗全國 人口約 10%）的主要集散地，對塔利班而言，他們不把哈札拉人視為穆斯林，並 且由於 1997 年塔利班攻擊此地時，約有 3,000 名塔利班士兵在此處遭到什葉派
38 Peter Marsden, The Taliban: War and Religion in Afghanistan (New York: Zed Books, 2002), 52.
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39 "Afghan Powerbrokers: Who's Who," BBC News 2001, http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/1615824.stm#pahlawan.
40 "Afghanistan, the Massacre in Mazar-E-Sharif," Human Rights Watch Report,
http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?page=search&docid=45c9a4b52&s kip=0&query=Afghanistan,%20the%20massacre%20in%20Mazar-e-Sharif%20Mazar-e-Sharif%2 2,.
41 此一舉動連向來支持塔利班政權的巴基斯坦也由總統穆夏拉夫（Pervez Musharraf）發出了勸
阻的聲明，見 Abdul Salam Zaeef, My Life with the Taliban (London: C Hurst & Co, 2010), 120.
42 Marsden, The Taliban: War and Religion in Afghanistan, 155.
43 "9/11 Commission Report," ed. National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States (Washinton D.C.2004), http://www.9-11commission.gov/report/911Report.pdf.
44 原條文內容為：「The Parties agree that an armed attack against one or more of them in Europe or North America shall be considered an attack against them all and consequently they agree that, if such an armed attack occurs, each of them, in exercise of the right of individual or collective self-defence recognised by Article 51 of the Charter of the United Nations, will assist the Party or Parties so attacked by taking forthwith, individually and in concert with the other Parties, such action as it deems necessary, including the use of armed force, to restore and maintain the security of the North Atlantic area……」
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事件之後美國將目標鎖定為蓋達組織的賓拉登及其他成員，賓拉登本人自從 被沙烏地阿拉伯驅逐出境後，就一直有在巴基斯坦－阿富汗邊境藏匿的消息，加 上與塔利班領導人歐瑪關係密切，美國研判賓拉登接受塔利班保護並藏匿於阿富 汗境內。2001 年 9 月 16 日小布希總統對塔利班政權做出最後通牒，要求其交出 蓋達組織的高層人員，並且讓美國檢查聯合國安理會在 2000 年要求塔利班關閉 與賓拉登相關的軍事訓練基地。塔利班政府拒絕這些要求，反而主張將賓拉登等 高層送往中立第三國的伊斯蘭法庭中審判，這些要求同樣為小布希政府所難以接 受的，根據北約憲章第五條，美國決定聯合北約盟邦訴諸軍事武力。
2001 年 10 月 7 日，以美軍為主的聯軍與北方聯盟接觸，達成推翻塔利班政 權的共識，隨即開始軍事攻擊，任務名稱為「持續自由行動」（Operation Enduring Freedom）。首先是由英、美兩國空軍所開始的攻擊行動，兩周之後，地面部隊 與北方聯盟開始進軍，配合持續的空優支援，北方聯盟於 11 月 9 日占領了馬扎 里沙里夫，並且迅速推進到其他北方的省份，不到一周的時間，北方聯盟收復了 原本的首都喀布爾，塔利班的主力則撤回南方的坎大哈一帶。11 月 26 日，聯合 國在德國波昂召開關於阿富汗政治前景的多國會議，12 月 5 日，簽署了「關於 在阿富汗重建永久政府機構之前的臨時安排的協定」（Agreement On Provisional Arrangements In Afghanistan Pending The Re-establishment Of Permanent Government Institutions，簡稱波昂協定），45 對於阿富汗臨時政府與過渡時期政 府做出規範。12 月 7 日，美軍攻入坎大哈，終結塔利班在阿富汗地區的控制，
根據波昂協定的內容，聯合國安理會通過 1386 號決議，派遣駐阿富汗國際維和 部隊（International Security Assistance Force, ISAF）進入阿富汗維持當地秩序。
然而雖然聯軍快速地掃除塔利班在阿富汗的勢力，但卻無法將其完全消滅，
塔利班的殘餘份子逃往阿富汗東部與巴基斯坦交界處，2002 年 3 月 2 日，美軍
45 協定內容詳見 Annan Kofi A, "Letter Dated 5 December 2001 from the Secretary-General Addressed to the President of the Security Council ", ed. United Nation Security Council (2001), http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/
Afgh%20S2001%201154.pdf.
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完成演說」（2003 Mission Accomplished speech）46 表示，在阿富汗的工作將轉 為以重建為主，以取代過去的軍事行動，但是並沒有結束戰爭狀態。47"President Bush Announces Major Combat Operations in Iraq Have Ended," ed. The White House Office of the Press Secretary (2003),
http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2003/05/20030501-15.html.
47 "Rumsfeld: Major Combat over in Afghanistan," CNN 2003,
http://articles.cnn.com/2003-05-01/world/afghan.combat_1_provincial-reconstruction-teams-afghanista n-afghan-president-hamid-karzai.
48 周煦，後冷戰時期美國對南亞各國政策之研究(1)(1989-1995)，行政院國家科學委員會專題研
究成果報告摘要，2000 年，11 月。
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安全小組（CSG, Counterterrorism and Security Group），負責恐怖主義之相關研 究。全球化這個名詞在柯林頓總統的任內成為一個流行的名詞，而柯林頓所主導 的外交政策也是環繞著這個核心，全球化下美國必須處理的各地事務逐漸增加，當柯林頓政府將外交核心放在南斯拉夫、北約東擴等問題上，包含阿富汗在內的
49 如柯林頓第一個任期的國務卿克里斯多夫（Warren Minor Christopher）、國防部長亞斯平（Leslie
"Les" Aspin, Jr.）等被普遍認為是民主黨內的自由派人士。
50 1994 年柯林頓政府提出任內首次國家安全戰略報告「國家參與和擴展安全戰略」（Nation
Security Strategy of Engagement and Enlargement, 1994），在前言中指出未來美國外交安全戰略的 重要目標分別是：1. To sustain our security with military forces that are ready to fight. 2. To bolster America's economic revitalization. 3.To promote democracy abroad.，詳見 Bill Clinton, Nation Security Strategy of Engagement and Enlargement (Washionton DC.: The White House, 1994).。
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略的文件：Strategy for Eliminating the Threat from the Jihadist Networks of al Qida:Status and Prospects，51 並將此文件交與後繼的小布希政府。
"Dick" Cheney）之外，國務卿鮑爾（Colin Luther Powell）則可以表現此時期小 布希政府所想要展現出的傑克遜主義與傑佛遜主義的混和路線。然此一路線的轉 變，讓小布希政府並不重視柯林頓政府尾聲所留下的反恐相關計畫，53 隨之而 來的 911 事件，其嚴重性不論，完全改變了小布希政府的外交政策走向。國家安 全顧問萊斯、副總統錢尼的幕僚長李比（Scooter Libby）國防部副部長伍夫維茲
（Paul Wolfowitz）、國務院常務副國務卿阿米塔吉（Richard Lee Armitage）與 總統特助哈德里（Stephen John Hadley）等奉行新保守主義而被稱作火神隊（The Vulcans）54 的高階幕僚們開始在外交政策的制定與走向擔任重要的角色，而使
52 高德源譯，Zbigniew Brzezinski 著，美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成 績單看超級強權的未來走向（台北：左岸文化，2008 年），頁 158。
52 高德源譯，Zbigniew Brzezinski 著，美國的危機與轉機：從老布希、柯林頓到小布希的外交成 績單看超級強權的未來走向（台北：左岸文化，2008 年），頁 158。