第四章 歐巴馬執政時期對阿富汗之外交政策
第二節 歐巴馬對阿富汗外交政策
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第二節 歐巴馬對阿富汗外交政策
2002 年，伊利諾州參議員歐巴馬對於小布希總統出兵伊拉克的決定相當反 對，到了 2007 年小布希的第二任期，歐巴馬在Foreign Affairs期刊上發表了一篇 專文“Renewing American Leadership”（後文稱「重建美國的領導」），29 在該文 中歐巴馬認為美國必須要把注意力再度移回阿富汗與巴基斯坦，也就是與蓋達組 織作戰的最前線。為了要取得在阿富汗的勝利，美國不單單是自己快速、明智與 果斷的行動，還需要拓展一個全面性的計畫，增加強在阿富汗的軍力，並且解除 對北約盟國的軍隊在當地的限制。讓塔利班在外交上孤立，同時提供更有效的發 展計畫來援助那些被塔利班所侵害的地區。
「重建美國的領導」的內容，可以視為是歐巴馬在參議員時期對阿富汗的外 交政策一個中心思想，由於伊拉克戰爭的關係，小布希將大部分阿富汗戰爭的軍 隊移往伊拉克，形成阿富汗權力真空的狀態，讓塔利班得以死灰復燃，導致在小 布希第二個任期以後美國駐阿富汗軍人死亡人數逐漸增加。歐巴馬在 2008 年競 選期間，經常在演說中延續他所強調的阿富汗政策，主張美國至少要再增加兩個 旅投入到阿富汗。30 同時在 2008 年 7 月，歐巴馬為選舉進行了外交之旅，在中 東地區，選擇阿富汗作為第一個訪問國家，除了鼓勵當地美軍將士之外，並與繼 拉巴尼被刺殺後的阿富汗總統卡賽會面。會面中歐巴馬承諾，面對阿富汗的不穩 定與緊張，勝選之後將會增加美國在阿富汗的駐軍，並且支援卡賽還不足夠的國 內改革，將卡賽視為美國的重要盟友。31
在成為美國總統之前，可以很清楚的看到歐巴馬的阿富汗外交政策有三個大 方向：其一，阿富汗的戰爭還沒有結束，想要完整的結束戰爭，必須先增加美國 在阿富汗的軍事關注。其二，解決阿富汗問題不能只靠美國，還需要國際社會，
29 Barrack Obama, "Renewing American Leadership," Foreign Affairs 86, no. 4 (2007).
30 "Obama Again Vows to Send 2 More Afghanistan Brigades," USA Today 2008,
http://usatoday30.usatoday.com/news/politics/election2008/2008-07-14-obama-afghanistan_N.htm.
31 "Obama Calls Situation in Afghanistan 'Urgent'," CNN 2008,
http://edition.cnn.com/2008/POLITICS/07/20/obama.afghanistan/index.html?eref=time_world.
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特別是北約盟友的支援。其三，在未來提供更有效率的援助來協助阿富汗的重建，
避免塔利班的勢力再起。
2009 年 1 月，歐巴馬當選美國總上任後，在兩個外交政策的重心任命特使，
其一是上一節所提到負責處理中東和平特使－米契爾，另一個則是負責阿富汗與 巴基斯坦，曾經促成南斯拉夫危機和談的郝爾布魯克（Richard Holbrooke），郝 爾布魯克是民主黨長期倚重的外交人才，曾在卡特總統時期擔任亞太事務助理國 務卿，也曾在柯林頓總統時期駐任聯合國，在 2008 年選舉中，郝爾布魯克擔任 歐巴馬黨內競爭對手希拉蕊柯林頓的外交顧問。展現歐巴馬對於阿富汗問題的重 視，在此同時，新任駐阿富汗大使的任命也相當的不平凡，歐巴馬任命前美國陸 軍中將，曾為北約駐阿富汗聯軍指揮官的艾肯伯里（Karl Winfred Eikenberry，其 中文筆名為艾江山）擔任駐阿富汗大使。在仍處戰爭中國家安排軍人擔任大使，
也表達了歐巴馬增兵處理阿富汗的決心。
美國在阿富汗與巴基斯坦新戰略演說
2009 年 3 月，歐巴馬第一個公開的對阿富汗政策出爐，3 月 27 日在白宮，
歐巴馬發表了「美國在阿富汗與巴基斯坦新戰略」演說。歐巴馬表示，即便塔利 班政府已經被推翻七年之久，但是阿富汗境內的激戰依然沒有平息，美國士兵在 阿富汗的死亡人數已經在 2008 年達到高峰，然而美國卻忘了自己在阿富汗戰鬥 的意義－不是要控制阿富汗，而是要避免蓋達組織與恐怖分子再度肆無忌憚地殺 害美國國民，同時防止塔利班政權捲土重來，也可以保證阿富汗不再陷入國際孤 立，而阿富汗的兒童與婦女也不用再擔心暴力的陰影，這個目標的正義性至高無 上。32
在新構想的戰略中，歐巴馬指出為了要解決阿富汗的問題，不能再讓伊拉克 戰爭瓜分應該使用在阿富汗的資源，同時強調巴基斯坦在阿富汗問題的重要性。
蓋達組織不單單只是出現在阿富汗境內，很多也潛伏在巴基斯坦的國境邊緣，對
32 "A New Strategy for Afghanistan and Pakistan," ed. The White House Office of the Press Secretary (2009), http://www.whitehouse.gov/blog/2009/03/27/a-new-strategy-afghanistan-and-pakistan.
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巴基斯坦的人民來說，同樣有可能會造成可怕的結果。為了尋求巴基斯坦的協助，
美國將透過國際貨幣基金會（International Monetary Fund, IMF）、世界銀行
（International Bank for Reconstruction and Development，簡稱為 IBRD 或又稱 World Bank）來幫助巴基斯坦度過經濟危機，來取代過去成效不彰的軍事訓練支 援。為了在未來合作在有共同的平台，美國、阿富汗、巴基斯坦三方將定期會晤，
美國將由國防部長蓋茲與國務卿希拉蕊柯林頓負責。在軍事行動方面，將增派 17,000 人的部隊，在阿富汗東南方進行掃蕩。同時派遣 4,000 名美國軍人協助培 訓阿富汗軍隊，目標是在 2011 年達成阿富汗 134,000 人的軍隊與 80,000 人的警 察人員，並且要求北約盟友協助培訓。在阿富汗的援助上，將要求阿富汗政府打 擊貪腐與毒品，並保證未來美國國務院將提供更多的援助，歐巴馬強調，這種有 效的運用，將會比不負責任移交阿富汗後再一次又一次的出兵省下大量的資金。
為了防止美國在阿富汗的支出浮報，美國國務院與國際開發署也會設置專門負責 監督支出的監察長。
作為第一個官方性質的阿富汗外交政策，「美國在阿富汗與巴基斯坦新戰略」
總體上還是承繼了歐巴馬在參議員時代對阿富汗政策的主張。與過去美國在阿富 汗外交最大的不同在於，歐巴馬認為處理阿富汗事務必須要有巴基斯坦的支持，
因此在這個政策中，歐巴馬給予巴基斯坦經濟援助上的承諾，並停止過去美國在 巴基斯坦的訓練活動。為了徹底消滅蓋達組織，歐巴馬也提出第一個階段的增兵 計畫，並且訂立 2011 年協助阿富汗建軍的願景。將美國的反恐中心集中在阿富 汗與巴基斯坦，縮減過去小布希時代過度延長的戰線。為配合新戰略的實行上，
2009 年 4 月 3 日，歐巴馬出席在史特拉斯堡的北約成立 60 周年高峰會中，向北 約諸國遊說支持在阿富汗增兵的計畫，並得到大多數盟邦的支持。33 對於增兵
33 Edward Cody, "Nato Backs Obama's Afghan Plan but Pledges Few New Troops," Washington Post 2009, http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/04/04/AR2009040402594.html.
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的政策，許多民主黨的國會議員並不贊成，美國國內民眾對於阿富汗戰爭的支持 度也逐漸下降。34
在美國外交政策的傳統流派中，傑佛遜主義反對高舉國債來進行對外戰爭，
也反對為了財團的經濟利益而去擴大美國的管轄事務。就此看來，歐巴馬第一年 的阿富汗外交政策，在增兵與投入資金援助等部分似乎與傑佛遜主義不太相符，
可能還帶有著傑克遜主義或者是威爾遜主義的傾向。但是如果更進一步的去看
「美國在阿富汗與巴基斯坦新戰略」的內容，歐巴馬似乎是希望可以讓美國在阿 富汗的問題一勞永逸。像是協助當地建軍、要求阿富汗政府管制毒品與清廉等，
達成他目標中，在已經開戰的情況下「比起放任造撤出，造成日後不斷的出兵，
一個可以維持友好關係的阿富汗反而更可以節省國家的金錢」下，也許不是那麼 簡單可以評估。
2009 年 8 月，阿富汗進行總統改選，繼續由在前一任期中被認為有放縱貪 污與毒品嫌疑的卡賽擔任阿富汗總統。同時自增兵 13,000 人之後，駐阿富汗美 軍傷亡人數日增，美國駐阿富汗指揮官麥克克里斯多（Stanley A. McChrystal）
表示，為避免在阿富汗的行動失敗，還需要在阿富汗增加 40,000 人的軍隊。35 然 而此信息造成美國國內的震撼，根據蓋洛普公司（Gallup）2009 年 11 月對於在 阿富汗 40,000 人增兵所做的民意調查中，超過 4 成的民眾反對繼續在阿富汗增 兵，而歐巴馬所屬的民主黨，高達 6 成的人反對繼續增兵的計畫。36 面對此一 問題，歐巴馬的政策勢必要有所回應。
西點軍校演說
2009 年 12 月 1 日，歐巴馬在西點軍校（美國軍事學院，The United States Military Academy at West Point，簡稱西點軍校）針對阿富汗戰爭的後續政策發表
34 Jennifer Agiesta and Jon Cohen, "Poll Shows Most Americans Oppose War in Afghanistan," ibid., http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/08/19/AR2009081903066.html.
35 Eric Schmitt and Thom Shanker, "General Calls for More U.S. Troops to Avoid Afghan Failure,"
The New York Times 2009, http://www.nytimes.com/2009/09/21/world/asia/21afghan.html.
36 Jeffrey M. Jones, "Americans Split on Afghanistan Troop Increase Vs. Decrease," Gallup http://www.gallup.com/poll/124238/americans-split-afghanistan-troop-increase-decrease.aspx.
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公開演說，37 將「美國在阿富汗與巴基斯坦新戰略演說」的政策方向進行修正。
在演說中歐巴馬在次強調阿富汗對美國國土安全的重要性，表示「如果我不認為 阿富汗關係到美國國家和人民的安全，我會樂意地命令我們的每一名軍人明天就 回國。」演說中最受關注的焦點，就是在於如何回應麥克克里斯多將軍 40,000 人援軍的要求，歐巴馬最後決定將派出 30,000 名美軍進入阿富汗支援，但是 18 個月後，也就是 2011 年的 7 月，將開始進行撤軍的行動。對於增兵，歐巴馬指 出，在他上任之初，美國在阿富汗駐軍只有 32,000 多人，而遠遠不及同時期在 伊拉克 160,000 人，面對指揮官在當地徹底摧毀蓋達組織的需要，必須艱難地做 出這個決定。
在政策戰略上，除了增兵 30,000 人的計畫與 18 個月後逐步撤軍外，歐巴馬 指出在阿富汗行動的長期目標為「消滅蓋達組織，以避免其再度影響到美國與其 盟邦」，為了達成目標，仰賴於三個方向的努力：（一）在半年內完成增兵 30,000 人的部屬，集中力量打擊敵人，並且強化阿富汗軍隊的訓練與建成，以軍事行動
在政策戰略上，除了增兵 30,000 人的計畫與 18 個月後逐步撤軍外，歐巴馬 指出在阿富汗行動的長期目標為「消滅蓋達組織，以避免其再度影響到美國與其 盟邦」，為了達成目標，仰賴於三個方向的努力：（一）在半年內完成增兵 30,000 人的部屬，集中力量打擊敵人，並且強化阿富汗軍隊的訓練與建成，以軍事行動