相關理論檢視與討論

本研究對社區發展組織及政府部門之業務承辦人員及參與者進行訪談，目的 主要是瞭解以北投區社福醫療為特定治理議題，社區內多元行為者在提供福利服 務及健康促進面向，跨部門間的互動關係及夥伴合作的層次與困境。北投區在社 區治理的層次中，依據社福醫療的社區議題及需求，形成中央政府與地方政府之 間、地方政府與次級地方政府之間、政府與社會行為者之間的互動關係，彼此為 管理社區長者照護及健康促進的共同事務，進行合作與協調，結成跨部門的夥伴 關係及資源整合，以在北投區內達到公共服務的提供與傳遞。在社區跨部門的夥

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伴治理中，涉及到不同參與者的角色定位、組織間的夥伴互動，最終形成有效運 作的社區治理模式。

由於社會問題及需求的多元化與複雜化，社區公共事務呈現多元面向的發展，

涉及了社區藝文、古蹟保存、社區學習教育、社福醫療、地方產業、社區治安、

環境空間規劃及生態保育等多種議題。在不同社區議題中，具有不同的治理結構、

網絡屬性及參與者，北投區由於在地組織的主動性及積極性，促成了社區社福醫 療議題治理網絡的連結。而社福醫療議題為貼近人民生活、深切影響居民需求之 重要議題，並且涉及到更多專業能力及資源，專業醫療機構、社會福利組織、地 方衛生機構的角色與功能更形重要，網絡行為者的屬性、所擁資源及專業能力之 差異性更大，組織間需要更多的整合及協調工作，以發揮治理綜效，因此，此議 題的發展實具有其特殊性。本論文以社福醫療議題做為社區治理個案，以深入探 討社區治理中跨部門夥伴關係，將透過Cigler 提出的夥伴合作層次，檢視北投社 區治理組織間的互動狀況，界定跨部門集體行動的合作程度，並分析組織間在參 與治理的過程中，如何進行協力合作解決社區共同問題，使社區居民能夠獲致更 佳的關懷照護及健康營造成效。另外，在北投區的社區治理層級，區級社區公共 服務的推展及社區公共政策之制訂，涉及到多元行為者的參與和投入，藉由 Sullivan 的社區治理分析架構，探討及對照地方政府、社區結社組織及社區居民 在社區治理中的價值與角色，分析不同行為者可發揮的角色功能及參與方式，提 出北投區推動社區議題治理可採取的行動策略和價值理念，以建構有效的區級社 區治理模式。

壹、社區治理夥伴合作層次之檢視

由訪談結果發現，北投社區依據社區照護及長者健康需求的多元性與複雜性，

逐步成立社區發展協會理事長聯誼會、推動北投區健康關懷服務合作計畫、申請 與實踐北投福利化社區旗艦競爭型計畫，建立了跨專業領域的交流平台，運用協 商及社區結盟，展開社區社福醫療的跨部門集體行動。而北投區是否能建構有效 解決社福醫療需求的治理網絡，則有賴社區各行為者的協力合作，彼此間的協調 整合與連結程度，影響了集體行動的治理成效，因此，本研究將藉由Cigler 提出 的夥伴合作層次，檢視組織間的互動關係及實際合作狀況。

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Cigler 依據不同部門間合作目的的複雜度、連結的程度、彼此協議的正式程 度，將夥伴合作層次從鬆散到緊密依序排列為：網絡夥伴、合作夥伴、協商夥伴 和夥伴協力，以下即透過本研究個案北投區所形成的夥伴行動，對照Cigler 的夥 伴合作層次，檢視跨部門的聯繫及互動狀況：

一、合作目的的複雜度

就2004 年成立的北投社區發展協會理事長聯誼會而論，其在交流平台與在 地培力互助會的功能定位，建立起新舊社區組織經營與營造經驗傳承的平台，不 同的社區發展協會藉由參加聯誼會，可針對彼此的運作經營及社區業務，相互提 供意見與建議，進行社區經驗、活動訊息的分享與交流。因此，組織間的參與及 合作目的，主要為情感聯繫及資訊交換，達到「網絡夥伴」的層級。

在北投社區發展協會理事長聯誼會的社會網絡基礎下，北投文化基金會與吉 慶、大同、振華、榮光、福興、義理、東華等七個社區發展協會，及關渡樂齡學 習資源中心，共同提案申請內政府所推動的福利化社區旗艦競爭型計畫，形成公 私協力的跨部門夥伴關係。針對社區社福醫療合作治理的促成，經由訪談得知，

社區組織參與社區結盟提案旗艦計畫的動機，包括了透過公部門的經費挹注，擴 大組織對於社區弱勢族群的照護服務、各別社區能夠獲得資源協助及學習成長、

以及社區領導的個人私誼、人情壓力等。另外，在促成跨社區合作的部分，多數 參與者指出組織間夥伴合作的主要目的，為爭取政府的補助，顯示出促成北投社 區結盟及社福醫療議題網絡的形成，來自於福利化社區旗艦計畫的政策誘因，同 時，公部門的經費挹注，對於夥伴合作關係的運作及延續，具有關鍵的影響力。

由此可知，理想上內政部推動福利化社區旗艦競爭型計畫的立意，為藉由政 策推動及經費補助，擴大政府資源的使用效益，與民間形成夥伴關係，落實福利 化社區；社區結社組織則是基於跨社區的共同需求與目標，規劃整合社區有限的 資源，聯合推動社區健康福祉關懷工作，然而，經由訪談探究跨社區組織的涉入 動機與合作目的，從參與成員表示促成彼此連結的成因，偏向於取得政府經費的 考量，有利於各別社區發展協會的成長與服務拓展，並非立基於因應社區共同需 求或議題，所取得共識的合作，藉此推論跨社區夥伴是以爭取政府經費為合作前 提與目的，聯合簽署同意參加旗艦計畫，並由北投文化基金會負責撰寫計畫申請 書，屬「合作夥伴」的層級，而不是成員們根據共同面臨跨越社區地理範圍的公

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共議題或需求，經由協商討論，達成建立區域性健康關懷服務網絡的共同目標與 合作共識，進而形成集體合作的行為，因此跨組織合作目的的複雜度尚未達到「協 商夥伴」的層級。

二、連結的程度

北投區內的社區發展協會，特別為石牌地區，由於地緣接近、社區領導間具 有個人私交情誼，社區組織會進行彼此間的課程、活動、社區營造經驗等訊息傳 遞，以非正式的溝通聯繫，促進成員間意見交換與情感聯繫，其連結程度達到「網 絡夥伴」的程度。

在福利化社區旗艦競爭型計畫中，為政府推動政策與經費鼓勵，公民結社組 織提出計畫申請，並負責執行相關活動，形成跨部門、跨社區的合作關係。透過 訪談得知，公部門由於機關人事編列不足與缺乏熱忱，與民間結社組織的互動，

鮮少能夠主動給予輔導或提供策略建議，公私部門之間的聯繫多為行政業務的處 理。在民間組織的參與部分，以旗艦計畫的規劃與執行為彼此互動的核心，進行 計畫擬定、任務分配及財務管理，同時促進了社區營造組織與社會福利團體的對 話交流，依據政府計畫的規定及需求，共同辦理重陽敬老活動及旗艦計畫成果展，

在活動的相互支援與結合，參與的社區發展組織及社福團體各別推派出組織內的 班團隊及志工人力，參與及表演活動。透過訪談得知，在旗艦計畫的實質運作中，

非營利部門之間的合作連結，主要為課程及活動方面的訊息交流、志工人力的支 援、共同舉辦活動等，在社區的關懷服務推動部分，包括送餐服務、關懷訪視、

生活家事協助、健康促進推廣等，仍是由各社區發展協會針對所屬的鄰里社區，

各自辦理，故組織間達到活動合作的連結程度，屬於「合作夥伴」的層級。

而在福利化社區旗艦競爭型計畫的跨部門夥伴運作，參與組織依據組織的特 質及專長，分別提供自有的資源，包括政府部門提供資金，社區發展組織及社福 團體提供志工人力，醫療院所提供遠距健康照護所需之醫療設備、免煮調理餐包 等。然而，根據訪談內容及觀察實際的推動狀況，不同機關雖本於計畫與社區服 務的落實，各別提供不同的資源，但未達到有效的整合、連結及分享，使整體社 福醫療服務更形綜融，其聯繫交流不足的情況包括了由醫院提供的遠距照護器材，

社區長者的使用率低；公部門提供補助，但消極參與；社區發展協會仍各自運作，

侷限於村里空間規模的社區行動，未能形成跨社區合作推動日常健康服務，組織

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參與合作計畫的意願亦逐漸降低，顯示出跨專業領域行為者的合作共識及財務資 源的投入仍稍嫌不足，資源服務協調仍不夠緊密，因此，組織間的連結程度，雖 然較接近於「協商夥伴」的層級，但彼此間的聯繫串連應有待強化。

三、彼此協議的正式程度

北投區的社區發展協會透過理事長聯誼會，進行社區領導間的情感聯繫及社 區資訊交換，就理事長聯誼會而論，以不立案為原則，透過定期的論壇、不定期 的工作坊來維持運作，組織架構相當鬆散，其成員限定於現任及卸任理事長，可 自由地參與或退出，屬於非正式的聯誼性組合，故組織間彼此協約的程度為「網 絡夥伴」的層級。

北投區的社區發展協會透過理事長聯誼會，進行社區領導間的情感聯繫及社 區資訊交換，就理事長聯誼會而論，以不立案為原則，透過定期的論壇、不定期 的工作坊來維持運作，組織架構相當鬆散，其成員限定於現任及卸任理事長，可 自由地參與或退出，屬於非正式的聯誼性組合，故組織間彼此協約的程度為「網 絡夥伴」的層級。