社區治理的實踐與策略

許多學者認同社區能夠執行國家和市場無法應付的事情，社區內的相互信任、

社區意識、以及社區規範的執行，使其在市場契約與政府行為失靈的部分，提供 了重要的貢獻。然而，社區並非由少數人所掌持，亦不只是政府業務委託外包的 機構，真正的社區治理應追求永續發展，社區必須擁有自主能力，社區居民的認 同感和參與，以及共同平等夥伴關係。Samuel Bowles 與 Herbert Gintis（2002:

431-435）便指出社區治理的成功要素在於：（1）社區成員在解決集體問題時，

必須共同承擔成功或失敗的後果；（2）在社會互動中建立合作協力機制；（3）政 府和法律規定能夠支持社區發揮其功效，社區的地方互動目的不在於取代有效的 政府，而是政府必要的補充，以建構一個政府、市場、社區相互促進的治理結構；

（4）積極提倡平等對待和反歧視政策。每個社區居民都一視同仁，促進社區內 的共同意識。

另外，根據美國明尼蘇達州公民參與團隊（Citizens League team）對於美國 社區的研究，他們發現公民與政府若能運用績效評估的方式，可有效改善社區的 生活環境，以此提出了有效社區治理模式（Marshall, et al., 2000: 214-217）。

Marshall 等人說明社會上許多複雜的議題例如犯罪、少年暴力、永續經濟發展等，

已超越僅由政府提供服務所能負荷，經由研究顯示，建構政府與公民合作模式能 使社區更為有效地處理公共議題。此模式包括三個要素：公民參與（citizen engagement）、績效評估（performance measurement）、政府政策與執行（government policy and implementation）。公民參與指包含個人、團體、非營利組織、及企業 等，影響公共政策的運作；績效評估係指建立指標、收集數據及資料，來分析政 府的服務及社區狀態；政府政策及執行則是為公共政策中政府界定的公共議題、

運用的策略、利用的資源、為實踐決策所採取的行動，即為政府運作的規劃、預 算、執行、評估的循環過程。由此三要素連結而成的策略結盟（strategic alignment）

能帶來可觀的成效，連結政府運作與公民力量，藉由結合公私部門的資源，提供 更有力的問題解決方案，績效評估作為目標達成的回饋，並幫助社區能夠發揮事 半功倍的成效。

奧克蘭市議會為指導市議會推動社區治理的行動方向，建構了社區治理推動 模式。此模式明確指出居民與社區的重要性，並確定了採取行動的方式、價值觀

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和原則。

表2-3 社區治理推動模式 社區領導（Community

Leadership）

社區賦權（Community Empowerment）

社區自主（Community Ownership ）

http://www.aucklandcity.govt.nz/council/documents/governance/section5.asp 瀏覽日期：2009/07/01

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從以上的文獻，大致上可歸納出三個具體的手段和理念，呼應了學者Sullivan 提出的社區治理架構，分別為強調地方公部門治理運作的社區政府、跨組織夥伴 關係的地方治理、公民參與及自主的公民治理等三種社區治理模式，並藉由實踐，

將行動標的導向社區治理：

壹、藉由政府政策的倡導及支持，增進社區福祉

在社區治理的發展過程中，政府扮演推動及倡導的角色，特別是地方政府組 織，依然發揮著重要的作用，其不僅自身就是地方治理發展的實踐者之一，面對 著治理環境下出現的新問題，承擔了治理中的新功能與責任，同時也是地方治理 不斷前進的推動者與維護者。社區多樣化治理網絡的形成和運行，有賴政府以開 放的態度來容納，社區治理的成就亦需要地方政府的重視、肯定與支持（孫柏瑛，

2004：47）。在治理體系下，以正式化機制來推動社區的發展及參與，政府的行 政人員及代表的角色為提供社區領導，這個概念包括（Stoker, 2006: 26）：

一、策略性夥伴關係（strategic partnership）：為地方區域創造願景和策略性發展 方向，增強地方政府及其夥伴的能力，以促進創新和變革。

二、促進社區參與：達成社區居民的有效參與，及提高社區凝聚力。

三、監督公共服務的供應者，與社區結成夥伴關係，提供更具有回應性的服務。

四、採取積極的措施，鼓勵民間參與，以改變公民消極、冷漠的態度。

社區治理中政府機關面對社區需求的態度及與社區的互動，所形成之地方公 共政策的決策及執行方向，將會造成不同的結果。Choguill（1996）依據政府的 支持程度，建構出社區參與階梯（a ladder of community participation）：

一、在政府支持的態度下，可能產生賦權（empowerment）、夥伴關係（partnership）

及和解（conciliation）三種參與層級，依據政府對社區自我改善能力的意願或信 心程度，如賦權、夥伴關係，由於政府信賴社區能力，使社區擁有一定的自由程 度去主動發起活動或結盟；而和解相較之下則是採取溫和專制主義（paternalistic）

的手段，同意社區進行與政府施政目標一致的行為。

二、在政府較不支持的情況下，政府會有不干預、或勉強的作為，有時甚至試圖 設立障礙，其目的在於操控社區的行為，對社區組織或活動並無明確或有效的正 向支持力量。包括政府視人民為橡皮圖章，以假裝（dissimulation）讓民眾參與

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地方決策的方式，目的在於教育、說服民眾接受與其利益相違的政策決定，以達 到表面的參與；交際手段（diplomacy）則是政府被迫接受居民參與，大多是由 於政府缺乏誘因、能力或資源，而需要與民眾共同執行計畫，但並不保證計畫可 以落實、社區的意見被納入計畫，及政府提供社區支援等；通知（informing）則 為政府由上而下掌控社區所有事務，此情況多發生在居民過於忙碌，以致於沒有 時間及精力進行改善周遭環境的動作。

三、在政府拒絕社區需求的情況下，其並不樂見社區組織化或非營利組織的倡導，

甚至會使用陰謀（conspiracy）進行打壓、破壞，政府與公民呈現對立的關係；

或在政府無視社區需求的情況下，居民會尋求自我管理（self-management）作為 回應，藉由社區組織或非營利組織自行尋找資源及支持，解決社區需求。

圖2-2 社區參與階梯圖

資料來源：修改自Choguill, 1996: 442

依據Choguill 的主張，不同的社區議題或社區公共事務，政府將採取不同的 態度及手段，並影響社區政策的導向，進而形塑出不同的社區權力關係、社區公 共政策的決策、社區公共服務的遞送及運作樣態。在社區治理的實踐標的下，政 府機關應與社區建立合作關係，以促進政策計畫和公共服務的執行，為了從不切 實際的社區授權口號轉變為有意義、永續性的社區發展實踐，公部門必須發展及 強化正式和非正式的網絡連結。同時，必須花費時間與精力去建立不同組織間的 尊重與信任關係，以及夥伴們在計畫設計與管理上的責任歸屬和信賴感。另外，

地方政府由於親近社區，能關注社區的需求，了解及善用社區資源等因素，相較

賦權 夥伴關係

和解 政府間接操控居民 政府被迫接受居民參與

通知 政府阻礙社區活動

居民自我管理

支持

操控把持

拒絕 忽略

政府支持程度

高

低

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於中央政府，在社區治理中扮演了更為重要的角色，並能藉由實際行動來鼓勵社 區居民的參與及支持社區團體的運作。同時，地方政府也應卸下直接提供服務的 功能，進一步扮演領導（但非掌控）及總體管理的角色，中介社區資源，仲裁及 調解地方社區不同勢力的衝突，並促使各類組織的合作。

貳、建立社區夥伴關係，形塑社區治理網絡

社區治理的運作為依據特定的社區議題，統合相關資源及行動者，形成一社 區功能性網絡，這比起傳統的官僚體系，需要運用更多不同的管理型態和政策工 具，包括協商、任務分工、小組行動或聯合行動等。當網絡結構運用在社區發展 領域時，為試圖解決既往仰賴公權力介入處理的問題，其並非建立在傳統的政府 管理或契約關係，取而代之的是人際關係的互換，即社會資本的建立及對整體的 承諾。在網絡結構中可說是沒有層級節制，每個成員都是獨立的組織或團體，網 絡之所以形成是因為所有成員都明白他們無法獨自達成目標，進而相互依賴，且 非倚賴某一特別有力的組織（Mandell, 1999: 43-45）。

社區治理的實踐，端賴社區各行為者是否能協力合作，有效建構解決社區議 題的治理網絡。在此涉及協力行動（collaborative actions）的概念，即為促進面 對共同問題的部門（公、私、非營利組織）及社區（包括跨社區合作）的集合行 動。協力指涉一種強烈的聯繫程度，包括資源承諾、任務與決策規則的共享以及 共同目的。合作的組織之間會產生一種命運共享的感覺，並注重提昇人力、財力 與設備資源的網絡建構能力。藉由跨部門、跨組織的合作，使參與者們從握手關 係（handshakes）進展到共同的正式協定，彼此的互動及情感亦更為緊密（Cigler, 1999: 87）。

Cigler 依據組織（部門）間合作目的的複雜度（從資訊共享到共同解決複雜 的問題）、連結的程度（基於共同目的、決策規則、任務分配及資源承諾等）、彼 此協議的正式程度（非正式或正式化的組織結構、政策及程序規則），從鬆散到 緊密依序排列為網絡、合作、協商和協力（Cigler, 1999: 88）。隨著夥伴合作的程 度增強，組織間的互動關係將影響甚至重整組織內外的運作及權力結構。因此當 社區參與夥伴關係建構時，地方政府機關、民間組織以及公民必須了解夥伴關係 的可能性、機會、利益及成本，並且需要一個有力及善於協商的推動力量，透過

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願景形塑和策略規劃的協商技巧，來促進夥伴關係的形成與發展，並共同分享及 承擔夥伴關係的利害得失。

表2-4 夥伴合作層次表 Networking partnerships

網絡夥伴

組織間的連結鬆散，通常為資訊交換，有著非正

組織間的連結鬆散，通常為資訊交換，有著非正