北投社區跨部門夥伴的治理問題

北投區內的地方社團十分活躍，分別從不同的關懷面向及管理模式，倡導 地方議題，影響社區公共政策的制訂及參與公共服務的提供。在北投文化基金會 從行政區級的社區關懷視野，承辦政府計畫的運作模式，以促進北投社區健康的 核心議題，與地方社區發展協會建立信任基礎。並在北投文化基金會與社區發展 協會達成合作的共識之下，從2008 年起於北投區展開了福利化社區旗艦競爭型 計畫，以跨部門、跨社區的夥伴合作，共同協力落實福利化社區及健康促進。

透過福利化社區旗艦競爭型計畫的申請及執行，形成了社區社福醫療議題治 理網絡及跨部門的夥伴合作關係，直至目前為止，為期三年的旗艦計畫已完成了 兩個執行年度，並在跨部門的合作協商、網絡治理的推動策略下，以建立社區照 顧體系、社區經濟互助自助系統為最終目標。從第一節的訪談實證分析，深入瞭 解旗艦計畫的動態過程，得知跨部門夥伴間的互動及協調狀況，仍有待改善，在 經過二年的合作治理及夥伴運作後，行為者的治理網絡關係及參與角色均產生轉 變，針對旗艦計畫目前的運作成果、是否達成既有目標、發揮預期效益等進行檢 討與評估，網絡內部的治理成員則普遍表示計畫目標與實際執行存有落差，仍有 進步的空間。從旗艦計畫的主辦單位角度，評估計畫推動狀況及成效，受訪者 C01 表示（附錄 7）：

我認為這個計畫的推動，在我的預期來講，不是很完美，因為在互動過程當中，有很 多地方都有落差，包括社區是否有獲得成長，是我們最為關心的，那成效方面還有努 力的空間，以及在發言部分，很多社區負責人都沒有參加聯繫會報，只有派個代表參 加，沒有實際參與，變成發言沒有內容的現象。

參與共同提案的社區發展協會及樂齡中心，則提及由於計畫所預設的發展範 疇及方向，具有一定的理想性，因此，透過政府經費補助及跨社區合作，能夠發 揮部分的效益，但由於合作及執行的時程過短，執行成效與計畫預期的目標則仍

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有差距。受訪者C04（附錄 10）及受訪者 D01（附錄 11）表示：

不能說沒有，一定有效果。我要說實在的，我們所寫出來的計畫，整個涉及的範圍和 方向真的是滿大的，也因為這個大方向，公部門才把經費給你，效益整個來看絕對是 及格。

旗艦計畫目前還是在一個嘗試的階段，還是在試看看社區間的結合會給彼此帶來什麼 好處。坦白講，目前成效還看不出來，短期的一、二年，並沒有辦法能有什麼成效。

北投文化基金會從專業輔導的角度評估，亦指出計畫實際執行成效與政策目 標具有落差，尚未能建立一個有效落實社區關懷照護的運作模式，跨社區合作僅 限於社區活動成果展的舉辦，受訪者B01 表示（附錄 3）：

計畫本身和目標、效益，其實是很大的落差，沒有找出一個可行的操作策略，一切都 流為活動成果。你看社區，最有興趣的是成果發表，他們要參加什麼節目，參加節目 和老人的健康關懷有什麼關係？雖然表演者肯定是老人，我們也支持認同，但那絕對 不是全部。

而從公部門的角度，在藉由政策推動及經費補助，鼓勵社區資源共享與互助 合作，提升社區組織的能力，形成區域性的整合發展之期待下，則指出就目前的 計畫執行狀況，未能有效建立社區互助及整合機制、社區相互學習培力的效果不 彰，仍未能跳脫單一社區的運作方式，發揮跨社區集體合作的功效。受訪者A02 表示（附錄2）：

原本是希望他們互助、互相結盟，產生一些不同的火花，但目前也沒有，好像沒有看 到一個很特別的火花，或是比較有創意的東西出來，還是很原始的各個社區做自己的 事情。當初這個計畫是希望能夠有比較優秀的社區，去扶植一些弱勢的社區，把他們 帶起來或是一對一的輔導，目前這個也沒做到。

綜合上述參與者自我評估的訪談內容，可以得知北投區社福醫療政策網絡的 治理成效，仍有待加強，必須尋求跨部門夥伴關係的有效操作模式，以擴大跨部 門資源的使用效益。而探究北投區社福醫療議題網絡的形成與發展，在行為者基 於共同的治理需求及目的，而達成合作的共識，促成了公私協力推動北投區旗艦 計畫，然而，卻未能施展整合性的網絡治理功效，有效達成治理目標。在此透過 訪談，進一步探究其中癥結，了解北投社區發展及旗艦計畫執行過程中所面臨的

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問題，以下分別針對北投區整體社區發展困境、推動社福醫療發展的運作困難與 問題二個部分，探討區級社區治理落實及跨部門夥伴關係中所產生的治理問題，

以尋求提升社區治理效益的改進方向。

壹、 北投區社區發展困境

北投區的社區型非營利組織，特別是石牌地區的社區發展協會，從社會福利 及社區服務提供的面向，在公民結社自主參與及發展下，相較於台北市其他行政 區，更為蓬勃發展。然而，在社區環境及組織能力的侷限，具有以下的發展困境：

一、都會社區發展困難與瓶頸：居民參與不足、志工人力及辦理活動場所的缺乏 北投區位處於台北市大都會區的北端，在都會型區域自然與環境條件下，存 有都會市民冷漠疏離、工作繁忙、公有空間狹小等先天性侷限，在社區發展過程 中，具有內部參與度不足、志工及活動場地缺乏等問題。受訪者 C03 指出發展 困難（附錄9）：

社區發展的困難就是欠缺辦理活動的場地以及經費、志工的不足。

受訪者A01 從在地公部門的角度，指出社區組織反映的困難及所需協助（附 錄1）：

部分社區的共同心聲是他們活動的場地是否能夠由公部門政府單位來協助，那台北市 是個都會區，其實並沒有太多多餘的空間，包括北投區，大多是以區的活動中心居多，

那區的活動中心是開放給各個單位包括里辦公室、社區、各個民間團體都可借用，一 般來講，社區都希望有社區專有的活動空間，這是比較沒有辦法達成社區願望的地方，

是因為台北市的大都會區，不像中南部或鄉下的空地較多，所以是比較難解決的地 方。

由於大台北都會區所形成的外部環境侷限，包括都會市民較為冷漠、人口結 構多為上班族群而較無空閒參與社區活動，以及都市內部住宅擁擠，缺乏公共活 動場所，使社區結社組織在提供社區關懷服務及舉辦活動時，常面臨到缺乏志工、

場地、社區參與不足等問題，而造成推動社區發展的障礙。因此，如何有效運用 有限資源，透過組織合作，進行社區內外部人力、物力資源的連結與整合，以突 破都會社區的發展困境及瓶頸，為當前公私部門在社區推展上所需思索的課題。

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二、地方公部門的支持不足

從社區發展組織的角度，針對地方公部門支持社區發展的部分，指出由於政 府機關人事編制不足，以及公部門僵固的官僚作風，負責社區業務的行政機關人 員未能抱有熱忱，願意花費時間精力，主動參與及瞭解社區的需求及資源，進行 相關的輔導與協助，或建立不同社區組織間的尊重與信任關係。受訪者C01 表 示（附錄7）：

公部門都是被動的，他們有很多的雜務，要加重他們的負擔，他們也不願意，那像區 公所的業務承辦人，就是在等退休，社區發展理事長聯誼會的開會他也都不參加，對 社區沒有熱心。基本上，社區要推旗艦計畫，也都是抱持著必須自己來做的心理準備，

公部門經費下來，社區按照計畫內容來執行，讓社區弱勢人口得到照顧。

而在台北市市政府針對社區發展業務的預算編制及經費補助部分，相較於其 他縣市，亦未能採取積極的措施，提出更多促進社區參與的誘因及鼓勵。受訪者 C01 表示（附錄 7）：

還有經費太少，台北市的經費和桃園市一樣多，台北市是直轄市，還比不上一個地方 的鄉鎮市公所，所以地方政府重視社區的程度，從這個地方可以看得出來，有些縣市 政府對社區非常的重視，有的就是馬馬虎虎可有可無。

北投區公所為北投區的地方主管機關，對於北投區單一社區發展協會的內部 發展，以及進一步連結跨社區的合作，形成區域性社區社福醫療服務推動網絡與 體系，在區級社區治理的範疇中，包括社區議題及社區公共服務的倡導及整合，

區公所扮演了十分重要的公部門角色。然而從訪談及相關資料得知，區公所由於 組織定位與功能的侷限，而未能有效促進地方社區的發展。

政府的行政運作中，北投區公所為台北市政府的派出機關，組織的運作體制 為負責區政及市府交辦事項，在基層行政組織的定位下，區公所並不具有地方政 府的特性，屬於功能性的業務組織，在關係決策事項均需要請示上級或彙整相關 局處的意見辦理，因此在執行業務時，區公所並不具有政策制訂權；在財政收入 方面，區公所本身亦不具有預算審核權，機關的年度預算列入市政總預算，一切 經費由市政府撥支；而區長則是官派的公務人員，則直接對市長負責。從公部門 的看法，台北市社會局即指出，由於區公所本身無獨立的預算經費，未能考慮地