第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
壹、研究動機
自1980年代以來，政經社會結構變遷快速，國家面對社會問題複雜化、服務 需求多元化及財政赤字等問題，逐漸體認到由上而下的政府決策無法有效處理日 益龐雜的公共問題，試圖提出解決問題的辦法，開展了一股政府職能移轉及政府 再造的風潮；另一方面，民眾發覺政府服務品質及效率的低落、無法有效滿足他 們的需求、代議功能不彰，及人民自主意識的抬頭，進一步要求讓民主政治回歸 地方，藉由公民及其結社投入社區行動，參與和監督地方事務的決策、執行，展 現出公民社會的行動力及影響力（韓保中，2008）。1992年David Osborne & Ted Gaebler合著的《政府再造》（Reinventing Government）一書，提出社區擁有的政 府（community-owned government）觀點，主張賦權給社區，將服務的所有權從 專業人士及官僚機構回到社區組織之中，使民眾能夠更有權力地去掌控那些直接 影響到他們日常生活的事務(Osborne & Gaebler, 1992)。在政府面臨重大統治挑戰 以及社區的自主性與影響力日增之下，促進了地方治理、社區主義等概念的興起，
轉為思考政府的治理結構，重新定位政府、社區組織和公民在公共政策中的角色。
政府開始從許多社會生活的領域中退出，為有效解決眾多的社會問題，與民間社 會組織結合起來共同行動，逐漸形成制度性的持續互動，提供社區與國家更多的 對話機會，開啟了政府與社會的新互動關係。
台灣自1987 年政府宣布解嚴以後，隨著政權移轉與歷史發展，社會運動、
民間結社與各式非營利組織大量出現，透過各種形式的參與及結社方式，展現出 民間蟄伏已久的能量與潛力。同時，台灣民間開始出現社區規模的社會集體行動，
包括面臨生存危機而動員的社區自救運動，如反對大型區域性鄰避設施或污染性 工業；面對認同危機而動員的社區保存運動，如挽救曾經存在的文化形式；或者 基於對生活品質不滿，為改善環境而生的社區運動，目標在於改良、提升社區的 環境品質（曾旭正，2007：40-43）。在這股民間結社發展與社區運動的風潮中，
政府也察覺到公民社會及社區組織的重要性，於1994 年由行政院文化建設委員
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會提出社區總體營造政策。1而後逐漸擴及其他部會的跟隨採行，持續推動重視 民眾參與，富有社區營造精神的政策及相關計畫，2一改過去社區政策由上而下 的政策思維，轉為開放社區組織由下而上的提出社區營造案，鼓勵民間力量的凝 聚，透過社區居民組織化的動員過程，促進在地認同及社區公共事務的多元參 與。
台灣過去社區發展在國家政策的主導之下，在1991 年以前，是由政府將原 有村里的行政規範，就地加個社區之名，作為社區發展的單位。除了社區發展協 會的組織規範，並開放同個組織區域內可成立多個社區發展協會之外，公寓大廈 管理條例所規範的管理委員會，也逐漸成為都會生活基元，具有自主組織的管理 權責（羅秀華，2007：10）。而延續過去村里社區的習慣與發展脈絡，使得許多 社區政策執行內涵及社區組織大多以村里，或公寓大廈為空間範疇認定，成為國 內普遍性的社區發展型態。
由於社區總體營造政策的推動，地方性的志願結社，如文史工作團隊、協會、
促進會、公寓大廈管理委員會、社區發展協會、基金會等社區型非營利組織，不 斷投入並著手處理社區事務、或解決社區問題，激發居民自主參與公共事務。對 社區的多元認定，從街弄、大廈、村里、生活圈到鄉鎮市區，以特殊的互動脈絡 與資源動員型態，有利於地方社群網絡的擴展與轉型，並在社區營造的過程中，
扮演著積極且關鍵的角色。基於社會問題的多元化與複雜化，政府在主權式微、
資源匱乏，以及無法有效滿足社區需求的情況下，民間團體成為了推動地方發展 與社區參與的夥伴角色。為了因應相當規模的公共議題，需要擁有充足的生活資 源，如何整合現有的社區資源，動員社區居民自主參與，地方的公部門、私部門、
非營利組織及居民等多元行為者，如何進行溝通協調，形成跨部門的夥伴合作，
以有效對應切身公共事務，將是社區發展的重要課題。
本文探討主題為行政區級社區治理中的跨部門夥伴關係，以不同於一般村里 或公寓大廈的社區發展層級，研究大型都會社區的治理結構及參與組織的夥伴關
1 陳其南指出社區總體營造政策的目的在於提倡「藉由地方環境景觀的改變、地方文化的保存、
社區安全的維護、或產業的轉型等行動，將傳統台灣農村社會的密切人際網絡恢復，賦予一種共 同決定未來願景的民主意識，讓地方人自己共同參與、共同決定自己的生活環境、生活方式與未 來遠景（揭陽，2004：5）」。
2 如內政部「加強推展社區發展工作實施方案」及「福利社區化」政策、環保署「生活環境總體 改造計畫」、經濟部「商店街開發推動計畫」和「形象商圈區域輔導計畫」、衛生署「社區健康營 造計畫」、經建會「創造城鄉新風貌行動方案」、勞委會「多元就業開發方案」等。
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係。台北市北投區面積56.82 平方公里，居民約 24.9 萬人，區內共有 42 個里，
38 個社區發展協會及其他民間社團組織，1995 年的北投溫泉博物館議題及八頭 里仁協會的成立，2000 年另成立以北投區為社區認定的北投文化基金會，透過 地方自主組織的連結及積極參與，促使北投區以橫跨單一里的社區規模，整合更 多元、豐富的跨部門資源，進行文史調查、社區健康、社區照護、社區產業、生 態保育、社區藝文活動等多元面向的社區工作。
在行政區級的治理規模、眾多社區組織、都會型區域自然與環境的條件下，
如何進行資源的動員連結及社會資本的累積，建立組織網絡的合夥關係治理，為 推動社區參與的關鍵。以都會行政區為社區治理層級，凝聚社區居民意識，促進 公民參與，包括公部門、不同空間規模的社區結社組織（單里規模的社區發展協 會、行政區規模的文化基金會）、私部門及非營利組織等多元行動主體，依據各 自所在地及關心議題而有不同的社區認同感與立場，將如何形成行政區級的社區 公共事務推動網絡與體系，彼此間如何進行合作與互動，才能擴大社區議題的發 展範疇，使地方公共事務取得最有效的處理方式，其所具體實踐的成效及發揮的 集體運作功能如何，為本研究的動機。另外，區為直轄市下級行政區域，區長採 取民政體系的輪調制度，在區政工作的推動上，區公所的管理功能界定，與社區 組織的互動關係，以及公民審議和監督的參與，並取得社區需求的有效資訊，以 提昇地方政府管理社會公共事務的能力，皆為促進整體北投社區發展時必須去探 討的議題。
貳、研究目的
所謂社區總體營造是由社區多元行動者來共同參與和關心社區的各種公共 事務，舉凡地方民俗活動的開發、古蹟和建築特色的建立、街道景觀的整理、地 方產業之再發展、地方文史展示館的建立、弱勢族群的關懷照護等議題，乃至社 區垃圾問題、孩童上學的安全問題、活動中心的軟體經營管理等，這些公共議題 皆需要以社區居民為主體，強調由下而上、公眾參與的特性，結合社區內多元參 與者，共同關懷及貢獻服務，協助解決問題，促進地方的建設與發展（黃煌雄、
林時機，2001：173）。因此，透過社區營造理念的推行，已有一定程度之相關公 民結社團體人力及資源，投入社區的相關事務與活動，並基於經驗的傳承及社區 議題的需求，而逐漸形成組織結盟及合作治理的發展趨勢。
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社區為貼近人民生活的多層次、功能複合地理空間，社區公共事務的處理及 社區公共服務的提供，已非依靠地方政府的一己之力即可達成的，其牽涉到許多 地方利害關係人，從治理的角度觀之，為重新界定政府組織的管理功能及統治地 位，賦權給社區居民，依靠公私部門、公民社會組織、社區居民等多元行動者的 網絡體系，透過合作、協商、夥伴關係等方式，因應社區的公共問題，共同實踐 公共服務和社會事務管理的推動與發展。而不同的社區範疇，所發展的社區公共 議題，涉及的相關行為者亦具有相當程度的差異性，呈現出不同的社區治理特性。
基於社區公共事務的運作涉及到多元行動者的投入與參與，包含地方公部門的治 理運作、不同組織的夥伴合作、社區公民參與等。本研究嘗試探討大型都會社區 的治理結構及參與者網絡互動，以社區治理概念做為論述主軸，針對北投社區營 造的實質內涵與發展脈絡進行審視，期望能回答下列問題：
一、區級社區公共事務的治理結構及特性
本研究欲透過個案資料的蒐集與彙整，瞭解北投社區的治理環境，探討北投 社區公共事務的治理結構及內容，參與行為者的屬性及角色、功能為何？彼此的 治理關係為何？其社區治理特性為何？
二、區級社區議題中參與組織的互動關係
在研究個案中參與主體所形構之治理結構的實務探討後，更進一步透過特定 社區議題分析，深入探究與檢視北投社區議題的實際運作與治理成效。北投區地
在研究個案中參與主體所形構之治理結構的實務探討後，更進一步透過特定 社區議題分析，深入探究與檢視北投社區議題的實際運作與治理成效。北投區地