社區治理理論

對於地方社區的重視，並非現今才出現，古希臘的城邦政治，便是小型共和 與生活圈政治的代表，而美國立國初期的邦聯體制，亦展現了人們對於地方性及 小規模政治社群的重視。現代對於社區治理的重視，來自人們反對大政府的無效 率、代議制度與民意脫節，以及解決社區內獨特的問題，並藉由社區來培育良善 的公民道德，讓公民熱誠參與地方公共事務的執行，提升政策的執行績效。自 1980 年代起，由於世界公民社會發展有重大轉變，基層與地方民主漸受重視，

帶動社群主義的發展熱潮，社群主義的興盛代表了公民社會的發展進入另一個新

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階段，強調公民參與、社群意識與奉獻服務的價值回歸到在地生活圈，這股熱潮 與公共治理、社區治理的發展有著密不可分的關係，其多元的研究面向及研究途 徑亦賦予社區治理甚多的意涵。社區治理所涉及的理論主張與看法甚為豐富且龐 雜，有時難以共量，致使無法全面檢視其理論與實踐之主張（韓保中，2006：

212-217；2008：3）。對此，為求更瞭解社區治理的意涵，本研究將就當代地方 治理、公民社會與社群主義作一回顧，闡述社區治理的發展脈絡，據此更進一步 探究社區治理的主張及實踐。

壹、社區治理的理論脈絡

一、地方治理理論的崛起

「治理」一詞，自1990 年代以來，隨著理論與實務的蓬勃發展，受到廣泛 的運用，成為一個不斷演變的新穎概念，更形成一套複雜且充滿爭議的思想體系，

它力圖說明在快速變遷的社會發展中，世界、國家、地方、社區、組織和秩序發 展的變化，闡釋當代國家與社會間關係的新結構形態，並以一種創新性的實踐活 動，促進傳統官僚體制、科層制度的變革，建構分權、參與、多元中心的公共政 策體系（孫柏瑛，2004：18）。治理概念的興起，正顯示出政府的角色已經改變，

統治的意義也出現了轉變，意味著一種新的治理流程，或是一種已經改變了的有 序統治狀態，亦或者是一種治理社會的新方法（Rhodes, 1996: 652-653），其中的 內涵包括（Newman, 2001: 24）：

（一）服務的模式從科層制及競爭化朝向橫跨公、私及志願部門的網絡及夥伴關 係；

（二）在處理社會、經濟問題的責任及界限的認知逐漸模糊；

（三）將政策網絡納入治理的過程中；

（四）傳統命令及控制模式由「有距離的治理」所取代；

（五）發展更具反思性及回應性的政策工具；

（六）政府的角色轉為領導、建立夥伴關係、領航及協調，提供系統化整合及規 範；

（七）在社區、城市及地區，藉由網絡及夥伴關係的協調整合，建立協商式自我 治理；

（八）公共政策更開放公共參與；

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（九）在民主實踐改革中，更能回應複雜化問題、權責分散等挑戰；

（十）政府關注的焦點超越制度規範，更包含公民社會在治理過程中的涉入。

Smouts（1998）指出許多有關治理的研究皆建立在一個基本前提之下，即現 代社會愈趨複雜化及分歧化，形成一個由許多大型、分殊且自主的社會次級團體

（social subsystems）所組成的網絡，這些社會中的部門（sectors）具有為達成特 定目標而自成組織的資源與能力，且不考慮其行動對整個社會共同體造成的後果。

他們組成組織並進入網絡，訂定屬於自己的規範（如消費者協會、商業會等）， 這種水平合作及自我組織的能力賦予其一種能夠抵抗政府指令的能力，並對傳統 政府構成新的挑戰。

依據聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）於1995 年發表的研究報告指出，治理意指「各種公共或私人組織，個人或機構為管理其 共同事務，調和彼此利益與衝突，所採取持續而聯合的行動過程」（陳秋政，2007：

63）。據此，治理若從「地方」公共事務的角度來看，地方治理中互動的行為者，

不再是中央－地方之間的控制、監督、侍從或對抗的垂直關係，而是中央與地方 之間、地方與地方之間、地方與次級地方（sub local authorities）之間的互動關係。

除了政府建制間的互動關係之外，尚且包括社會行為者（social actors），這些社 會行為者包括地方的專業協會、非營利組織、公益組織、志願團體、受委託執行 公權力者、政府採購締約者等，透過這些社會行為者在公共政策與公共服務提供 所扮演的局部優勢，以政府為中心向外延展，擴大服務半徑，最後形成兼具廣度 與深度的網絡（趙永茂，2005：24-25）。

Bovaird & Löffler（2002：16）將地方治理定義為「一套正式或非正式的規 則、結構和過程，用以規範個人或組織如何能夠影響其他利害關係人所訂定，關 係到他們在地方層次福利的政策」。此定義的特徵在於：（1）政府權威已經無法 單獨地解決共通問題，必須依賴其他行動者的合作，因此，調停、仲裁和自我管 理比公權力更有效；（2）正式或非正式的規則固然重要，但是利害關係人權力運 作的協調比這些規則更重要；（3）科層體制、市場和網絡都是可供選擇的架構；

（4）社會運作過程的特徵（誠實、透明化、道德）非常重要；（5）地方治理的 關鍵是利害關係人為追求個人利益的互動（Teeple, 2002: 16 轉引自孫同文，2003：

223）。在此，地方治理也指涉對於過去地方政府效率管理方式的取代，並不僅是

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地方服務提供模式的轉變，且必須重新思考地方層次的制度，尤其是民選地方政 府在政府體制和民主體制中所應扮演的角色（俞可平編，2000：189）。

地方治理的概念和傳統地方自治或管理，主要的差別在於不再由地方政府單 獨扮演政策規劃和執行的角色，而是由各種關係愈來愈緊密的行為者，進行合作 與協調，以在地方層級獲得公共服務的提供與傳遞。由於地方政府在管理過程中 不是唱獨腳戲，因此除了既有地理疆界外，還需顧及生活圈的實際界線，故在地 和社區二個概念，在地方治理過程中具相當程度的重要性（Leach & Percy-smith, 2001: 9-12）。地方治理作為地方政府管理模式，其基本精神是運用地方政府本身 的優勢和特色，結合官僚模式、市場模式和社區參與模式的結構，進行跨部門資 源整合的一種策略運作模式。由此可知，政府從過去單一的服務提供者，轉而納 入民間的力量和資源，使得公部門、私部門和非營利組織之間，形成更綿密的合 夥協力關係，如何使這套結構有效運作，也成為當前政府治理的重要課題（陳志 瑋，2007：2-3）。

地方治理一詞常以不同的方式加以使用並具有不同意義，其中原因在於地方 治理所指的「地方」，未能有明確界定。英國學者Goss（2001）認為對於地方治 理的運作而言，「地方」的界定甚為重要，因為它關係到地方權力分配的關係、

決策問題的性質與公民參與範圍及治理的有效性等問題。Goss 更進一步指出國 家在設定合理有效的地方治理範圍時，需要考量四項要素：（1）地方認同：地方 居民在心理層面上是否對地方具有歸屬感；（2）地理空間：地方政府所管轄的範 圍，從更深層意義而言，它決定了地方社會人際互動與關注公共問題的空間範圍；

（3）地方權力：涉及權力行使之地方政治體制的結構與基本型態；（4）決策範 圍：公共問題和公共政策所輻射的範圍，此種決策範圍深受地方政治體制權力行 使的作用力影響（Goss, 2001: 29-30）。依據這些要素的考量，地方治理中所指的

「地方」係指從小到大，由內向外逐步擴散的多層次區位，每個區位擁有不同層 次與項目的基本服務設施與公共服務，亦即地方治理的範圍是指在一國之內從鄰 里治理、社區治理，逐步擴及城市治理和跨域治理（趙永茂，2005：41）。

因此，本論文將社區治理做為研究的分析層次，為最貼近公民生活、決策範 圍最小的地方治理層次。Pierre 和 Guy Peters（2000）在「治理、政治與國家」

（Governance, Politics and the State）一書中，將治理作為一種結構來思考其內涵，

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區分出科層體制（hierarchies）、市場（markets）、網絡（networks）及社區

（communities）四種治理結構，其中特別將地方治理的層次拉至社區的治理結 構及範圍，強調在國家干預最少的情況下，建立於社群的共同意識及成員積極投 入集體事務的基礎，以小規模的治理結構，處理他們自己共同的問題，為最有效 率的治理模式，由此可見，社區作為一治理結構的重要性。在治理理論中，作為 最小分析單位的社區治理，比起其他較高層次的治理研究，最為強調公民參與、

志願性服務、公民社會及草根民主的發展。在社區層次的相關治理概念中，從地 方及社區治理切入，較注重地方政府推動公民參與的角色；從社會及社區治理切 入，強調社區部門的自我治理；從網絡治理切入，則重視廣義的公部門或依據特 定需求所結成的夥伴關係，即依據特定的社區議題，政府機關與社區部門結成夥 伴關係、形成一治理網絡（Totikidis, et al., 2005）。

二、公民社會概念的復興

一般認為現代國家欲重建其政治、經濟、與社會體制，就必須結合公民社會 的力量。Harpham 與 Boateng（1997: 66）即指出，統治與治理最大的不同點在於 公民社會的意義與角色。地方治理無論是在制度設計層面或技術實施層面，都力 圖以社群共同體作為基本動力來源，建構一個享有公民權利，同時實踐公民責任，

能夠共享價值觀念的公民社會。

當代公民社會概念的復興源於1970 年代波蘭與東歐國家對極權政府的批判、

西歐國家對福利國家的反省，以及拉丁美洲國家對軍事強權的抗爭，其共通性是 批判二十世紀以來政府角色的過度膨脹，因此強調一般民眾應積極參與公共事務，

西歐國家對福利國家的反省，以及拉丁美洲國家對軍事強權的抗爭，其共通性是 批判二十世紀以來政府角色的過度膨脹，因此強調一般民眾應積極參與公共事務，