第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一節 研究背景與動機
茲分為研究背景與研究動機作敍述，以敘明本研究的緣起與重要性。
壹、研究背景
社區發展被認為是 50 年代由聯合國基於開發、進步及現代化的思維而推動，其 並與創造民主自由、發展經濟和多元社會共同形成的社會發展運動。社區發展的基 本邏輯是源自於一個民主參與、政府協助的前提。因此，政府部門越來越重視社區 能扮演的角色，並期望能成為各種公共服務之輸送平台，諸如福利、健康、住宅、
就業、文化、或治安等面向，「社區」儼然已成為新一代公共政策推動與執行的基本 單位（柯于璋，2005）。
社區發展係二次世界大戰以後由聯合國於 1952 年開始推動，依照當時聯合國的 解釋是指，人民與政府機構協同改善社區的經濟，社會及文化情況，把這整些社區 與整個國家的生活合為一體，使它們能對國家的進步有充份貢獻的一種程序。時值 民國 40 至 60 年代，台灣的社會亦由農業社會轉型為工業社會之變遷過程中，面臨 許多新的社會問題，當時的社會也需要行政與實務界、學術界的彼此合作，以應付 層出不窮的社會問題，當時受西方社區主義的影響並響應聯合國的社區發展政策，
於民國 50 年代引進社區發展的概念，政府亦將原推動之「基層民生建設工作」及「國 民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」，從此由社政單位全面開展，是我國 最早正式以「社區發展」之名稱（徐震，1982）。
台灣推動社區發展工作至今已有 40 餘年，發韌於民國 54 年 4 月 8 日行政院頒 布「民生主義現階段社會政府」，當時確立「社區發展」為我國社會福利 7 大措施之 一，自此社區發展工作成為政府重要施政項目之一，同時明定「以採取社區發展方 式，促進民生建設為重點」，目的在於促進經濟與社會之均衡發展，啟發居民自動自 治之神，建立社會安全制度，改善居民生活，增進居民福利（莫藜藜，2004）。
內政部為貫徹前項政策之推動，並加強各方面之協調配合，擬定「社區發展工 作綱要」，於民國 57 年由行政院令頒施行，將建設民生主義新社會為目標，以村里 為社區範圍，基礎工作、生產福利、精神倫理為三大建設目標，成立社區理事會，
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在既有的鄉村組織中劃分為 4,893 個社區。後於民國 72 年將「社區發展工作綱要」
修訂為「社區發展工作綱領」，由過去強調行政動員，變成為「基於社區居民之共同 需要，有效運用各種資源，從事綜合建設，以提高社區居民生活品質，並由政府予 行政支援、技術指導」。
80 年內政部為因應社會環境的變遷，使社區發展工作法制化，使其更能達到民 主、自治、自助之目標，於同年 5 月 1 日再修訂為「社區發展工作綱要」，將「社區 發展理事會」改為「社區發展協會」，並以人民團體的形式運作辦理社區發展工作。
從此確立今後我國社區發展工作將由民間主導，政府從旁協助的方式，以落實社區 居民為主體之發展方向，希藉此達成社區共識、凝聚社區意識。
83 年 10 月，文建會正式提出「社區總體營造」的概念1，盼從文化建設的角度 切入，建立基層社區的共同體意識。希望能突破傳統由社政主導的社區工作，形成 不一樣的社區發展軌道。社區總體營造是以「人」為主體的文化地貎、環境景觀和 生活品質全面改造的工程（陳其南，2004）。
我國現行法令對社區定義，主要依內政部於 88 年修訂之『社區發展網要』第 2 條所稱之社區：「係指經鄉（鎮、市、區）社區發展主管機關劃定，供為依法設立社 區發展協會，推動社區發展工作之組織與活動區域」為主。換言之，社區之定義，
主要係因該法所定義之社區，為經主管機關劃定地理區域之居民依人民團體法相關 規定自發籌組，即已具有地緣性、共同意識或情感、以及鄰里間的關係網絡，並同 意已經立案，是為已成型之社區組織。
社區發展協會是推動社區發展最基本也重要的組織，由組織區域內的住民自願 加入，激發社區意識參與公共事務、自主、創新的精神，推動社區發展工作。其本 質上係屬於非營利組織、第三部門，它是立於市場失靈（market failure）、政府失 靈（government failure）及第三者政府（the third party government）三大理
1 民國 82 年 10 月 20 日，當時文建會主委申學庸，在國民黨中常會上所作的報告「文化建設與 社會倫理重建」提到，「…..透過地方文化中心，積極整合各種民間的社會文化資源」，被時任主席李 登輝譽為「歷年中常會中最好的幾篇報告之一」。（台灣社區總體營造的軌跡，1999，行政院文化建設 委會）
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論為基礎（馮燕，2005；王業立，2005）。非營利組織為具備法人資格，以公共服務 為目的，民間獨立性質之組織，而具有公共服務使命，積極促進社會福祉，不以營 利為目的，具有正式結構之民間公組織（江明修，1998）。社區發展協會作為一種地 方型非營利組織，其本質源於志願主義（voluntarism）的精神，透過自發結社的方 式創立組織，志願工作者無論是個人或團體，其動力並非來自於有形的金錢或物質 報償，主要還是源於積極奉獻的利他主義（altruism）使然（江明修、曾冠球，2002）。
然隨著時間環境的變遷，在中央各部會及地方政府的政策倡導及資源誘導下，
社區發展的重點和方向已轉向多元發展。早期社區的發展，必須仰賴政府大力主導 並挹注資源，使得社區發展偏離原先理念「由下而上」的自主目標與精神。實際作 法上仍是不排斥「由上而下」的模式。倘社區能力尚不足之際，其工作重點在於透 過外力（含政府及專家）協助以提升能力（黃源協，2004）。
台灣社區發展數十年來歷經不同的階段，伴隨社區意識逐漸提升，加以社區福 利需求日益漸加與政府政策的驅動下，傳統社區發展工作對於許多新興社會問題與 需求也面臨挑戰，同時社區組織本身能量及資源能力是否承載過多政策作為，反不 利社區永續經營也受到許多關注。吳明儒（2007）認為社區發展的目的不只是回應 社區在地問題，提出一套社區自主的的解決模式，更重要的是要反映當時社會結構 的矛盾與困境，同時培養社區能力，為此一困境尋找出路。
在非營利組織的發展過程中，公民社會中高度合作、信任、組織連結與集體力 量的產出，已形成一股不容忽視的社會資本（楊賢惠，2008）。就公民社會觀點來說，
非營利組織代表著人民透過自由結社來表達意願，並願意實際參與公共事務，而社 區發展協會的活絡發展更可視為公民社會逐漸體現的過程，所以如何讓社區凝聚意 識、培養充足的社區能力以達永續經營的目標。不僅是學術研究上長久關注的議題，
更是值得推動社區工作理論與實務上加以重視及討論。
貳、研究動機
我國社區發展工作已發展多年，而且有著堅強豐碩的推動成果，但同時也面臨 實務發展上的瓶頸與挑戰，需要政府及民間共同努力來加以突破與克服。研究者對 於社區發展與公民社會議題感到興趣並做為研究主題，主要原因有四：
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一、社區成為政府推動各項公共服務及輸送之實踐平台
台灣推動社區發展工作至今已數十年，隨著時空環境的變遷，在中央各部會及 各地方政府的資源誘導下，社區儼然成為公共政策執行實踐的基地。2005 年 2 月行 政院更提出「臺灣健康社區六星計畫」宣示政府推動社區發展的決心，以產業發展、
社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區評量指 標，期能「建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區居民生活，在 地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進地方經濟發展」，並且「強化民眾主動 參與公共事務之意識，建立由下而上提案機制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與 層面，營造一個永續成長、成果共享、責任分擔的社會環境」（行政院，2006）。
緊接著以「社區」為名的各種政策方案措施陸續開展起來，政府除之將列為重 要施政核心計畫外，亦競相提供資源及誘因鼓勵社區提案爭取並自主執行。一時之 間「社區」成為各方力量及資源匯集之處，走入「社區」似乎成為解決當前各種社 會問題之萬靈丹（蕭文高，2007）。很顯然地，以「社區」為基礎的政策執行，已成 為政府面對全球化競爭以及解決現代化社會問題的最佳抉擇，「社區」不僅被當成是 落實政策的一種實施場域，亦是相對於僵化行政組織的另一種可能的治理選擇。
然而，台灣早期社區發展的特質是社政系統主管、沒有其他官府的力量、社區 發展偏重落後地區的生活改善、著重由上而下的引領、社區工作團體體質偏差（羅 秀華，2003），而傳統社區發展協會確實因為區域狹小、資源有限、經驗無法有效交 流及單打獨鬥的困境等因素致方案推動不易，更造成社區本身發展方向的迷失。且 伴隨社區自我意識逐漸提升，加以社區福利需求日益漸加與政府政策的驅動下，傳 統社區發展工作對於許多新興社會問題與需求也面臨挑戰，同時社區組織本身能量 及資源能力是否足夠承載許多政策作為，反不利社區自主、永續經營亦受到許多關 注。
二、社區能力提升、形塑學習型組織有助於社區永續經營
建立「永續社區」是社區發展重要的目標，而永續社區需要以「社區能力」
建立「永續社區」是社區發展重要的目標，而永續社區需要以「社區能力」