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第三節 行政調查意義之界定
第一項 名稱之選定
從前揭各國有關行政調查概念之論述得知，無論稱為「資料蒐集」或「行 政調查」，政府機關向人民蒐集資料之行為已非常普遍，相關法制或司法審 查判例實務，從六○年代迄今，也累積足夠經驗逐漸發展成熟，足以架構成 一套論理體系。
而在我國行政調查雖經近十年之研究光景，其概念仍頗分歧，本文以為 主要因素似在於欠缺整體性研究。由於調查行為樣態之多樣化，使其性質歸 納或理論鋪陳之難度增加。然而調查行為固然多樣，未嘗不可異中求同：且 無論干涉行政或給付行政領域，機關作成行政決定之前，均需進行調查程 序，委實具有行政上共通制度之意義，故本文認為仍宜選擇一較具代表性之 用語，以便利論者作為整體性研究討論之依據。
而就較普遍為人使用之用語「資料蒐集」或「行政調查」二者比較，以
「行政調查」由「行政」及「調查」二詞結合，較能吻合行政目的及調查行 為之雙重特性，且可與國家其他機關不同目的之調查相區別，復與其他行政 行為（如行政命令、行政處分、行政指導、行政計畫、、、）之名稱相對稱，
顧其名即可思其義，整體看來似較「資料蒐集」為妥當，故本文傾向定其名 稱謂之「行政調查」102。
第二項 概念要素分析
本研究指稱之行政調查，即指行政機關為達成行政目的對人民所為之各 種資料蒐集活動。概念限縮於「外部」之行政調查，包括一般調查與個別調 查。包括含有強制要素之權力性調查，與純任意性之非權力性調查。
茲將其概念要素分析如下：
102 日本行政法學界幾乎統一使用「行政調查」一語；美國行政法學界稱「調 查 Investigation」者亦屬多數。
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（一）行政機關所為之活動
所謂行政機關103，乃代表國家、地方自治團體或其他行政主體對人民行 使行政權104之組織體。如中央各部會及地方省市、縣市政府、鄉鎮市公所等 皆屬之。法律在特定範圍內授予行使公權力之個人或團體，亦具有機關之地 位105。例如因機關人力不足，而委託適任之私人或專業團體代行部分職務106，
103由於「行政」一詞之多義性，本文為免陷入行政實質定義之無解爭論，乃 從通說採消極說。惟因我國採五權憲法體制，憲法中有就立法、司法、考試、
監察等機關之執掌明確列舉，故除行政外，考試是否納入行政，即有疑義 . 學者看法趨於二端，林紀東、翁岳生、陳新民等學者係將考試包含於行政之 中；范揚、管歐則將考試剔除於行政之外。實務上對於考試資格之駁回審查 認定，認係行政處分。行政法院對於考選、銓敘二部所為考選行政、人事銓 敘行政決定之爭議，亦已納入審理範圍，易言之，凡非行使立法、司法、監 察等權之機關，即為行政機關。
104 依行政程序法第二條第二項規定所稱行政機關，係指代表國家、地方自治 團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。
此定義未能標明出行政機關與其他同樣從事公共事務之國家機關之區別，本 文認應予強調「行使行政權」。
105根據過去法院判例，認為非屬機關調查之例，有下列數種：
1.地方團體所組成之汽車肇事責任鑑定委員會，非一般之行政官署，其作成 之鑑定書，亦非官署所為之行政處分，更不對人民直接發生具體的法律效 果，自不得提起訴願。（行政法院五十九年判字第三一四號判決參照）
2.漁會會員資格審查小組，係由有關單位之主管公務人員，黨部民運工作人 員，鄉鎮區長及漁會理事長等共同組成，其開會審查之結果並非行政官署 之處分，自不得為行政訴訟之標的。其意見未獲通過，致複審之結果未能 達其願望，亦僅得以一般呈請方式，請求被告官署變更或糾正（行政法院 三十七年度判字第四十八號判例、六十一年度裁字第七四號判決參照）
3.依公司法規定設立之公營事業機構，非官署（行政法院六十年判字第二三 二號判決參照）。
4. 各縣市之標準地價評議委員會係由有關機關代表及地方人士所組成，其
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依行政程序法第二條第三項之規定，受託行使公權力之個人或團體，於委託 範圍內，視為行政機關。例如民間兒童福利團體受託訪視受虐兒童、學術及 教育機關受託進行工商調查、公私立大學對教師升等之評審程序107，均視同 機關所為，亦屬行政調查。
再者，調查活動係由自然人（公務員）具體實施，但不因此即認為是公 務員個人之行為，該檢查或調查仍需以機關名義實施，檢查或調查人員應出 示機關授與檢查權限之身分證明108。
評定之地價，固為縣市政府徵收補償處分之重要依據，然評定之本身，究
非行政處分，自不得為行政訴訟之標的（行政法院六十二年判字第一八四 號判決參照）。
106原告煉製之「青紅油」，於五十九年十一月間由財稅聯合查緝小組抽樣調 查，送「中國石油公司」化驗結果，其成份柴油為百分之四十六，汽油為百 分之四十，燃料油為百分之十四，核與原登記之成分不同，被告官署依照貨 物稅條例第五條第二十四款規定及中國石油公司新化驗之結果，依率從價課 徵貨物稅，並無違誤。（行政法院六十一年判字第四○七號判決參照）
107但教師升等評審之最後審定，乃調查結果之表示，已超過蒐集行為之核心 概 念 ， 屬 於 行 政 處 分 之 範 疇 。 司 法 院 大 法 官 會 議 釋 字 第 四 六 二 號 解 釋
（87.07.31.）：「各大學校、院、系（所）教師評審委員會關於教師升等評審 之權限，係屬法律在特定範圍內授予公權力之行使，其對教師升等通過與否 之決定，與教育部學術審議委員會對教師升等資格所為之最後審定，於教師 之資格等身分上之權益有重大影響，均應為訴願法及行政訴訟法上之行政處 分。」
108就發給工作檢查證而言，司法院大法官會議釋字第二九四號解釋（ 81.3.13.）
文即謂：「出版法第七條規定：「本法稱主管官署者，在中央為行政院新聞局，
在地方為省（市）政府及縣（市）政府。」行政院新聞聞局於中華民國七十 六年七月二十二日發布之「出版品管理工作處理要點」，其中規定，在直轄 市成立出版品協調執行會報兼辦執行小組業務，以市政府新聞處長為召集 人，印製工作檢查證，交由執行小組成員包括市政府所屬新聞處、警察局、
教育局及社會局等單位人員使用，此項檢查證僅供市政府所屬機關執行人識
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（二）行政機關為達成行政目的所為之活動
何謂行政，有積極說、消極說（扣除說）、機關態樣說、形成功能說、
公益目的說、、、等眾說紛紜，更有認為行政無法定義僅能描述特徵。就此，
多數學者採消極說，謂行政係立於法律之下，除司法、監察以外之國家作用
109。故何謂行政目的，本文亦採扣除說，以憲法賦予立法、司法、監察職權 之目的以外之目的為主。
因此，立法、司法、監察等其他國家機關為達成憲法賦予職權之目的，
所為之蒐集資料活動皆應除外，例如立法院為行使立法權，向各機關調閱文 件、蒐集議事相關資料之國會調查110；司法機關包括法院之裁判證據調查111與 輔助刑事司法機關（檢、警、調、憲人員），為實現國家刑罰權，蒐集犯罪 證據之犯罪偵查112；以及監察院依憲法第九十五條、第九十六條向行政院及 其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件之監察調查113等。有關行政調 查與他種調查間之區分另於下節說明。
別身分之用，非謂憑此檢查證即可為法所不許之檢查行為，此部分規定，並
未逾越執行程序範圍，不生牴觸憲法之問題。至其規定，將工作檢查證發給 非市政府所屬機關人員使用部分，則與上開意旨不符，不得再行適用。」
109參見吳庚，行政法理論與實用，民國八十八年增訂五版，第一至九頁。
110 參見大法官會議釋字第三二五號解釋。另依立法院職權行使法（民國 88 年 1 月 25 日總統令公布）第四十五條規 定 ：「 立法院經院會決議，得設調 閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議 案涉及事項提供參考資料。」
111司法機關基於審判目的包括違憲審查、刑事、民事、行政審判、公務員懲 戒，為蒐集裁判事實之證據調查，諸如傳喚、訊問、搜索、勘驗權、詰問等 強制處分，從目的來看，屬「司法調查權」，而非行政調查。
112包括對犯罪嫌疑人、被告、第三人或證人為傳喚、通知到場詢問、行使監 聽、約談、留置、搜索、拘提等活動。
113 中華民國憲法第九十五條（監察院之調查權）：「監察院為行使監察權，得 向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」
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值得爭議者為，前揭隸屬法務部之檢察官及調查人員、隸屬國防部之憲 兵或隸屬內政部及地方政府之各級警察機關，組織法上皆為行政機關，其蒐 集犯罪情報之活動理應歸屬行政調查之概念中114，惟鑑於犯罪偵查乃刑事訴 訟法主要規範對象，犯罪偵查職權之目的，在於輔助刑事司法、實現司法權，
此時檢警機關已非純粹行政機關，而是刑事司法機關；復以該等強制處分如 生爭議，並非循由訴願或行政訴訟解決，故宜將之排除在外115，列為「司法 調查」似較妥適。
至於考試機關對考生應考資格之審查，亦屬實質行政。考試院公務人員
至於考試機關對考生應考資格之審查，亦屬實質行政。考試院公務人員