行政調查制度之研究 - 政大學術集成

全文

(1)第一章. 第一章第一節. 緒論. 緒論問題背景. 人類之理性，在於追求真善美之生活。現代人之政治理想，乃建立一個富強康樂之民主共和國家，此正是二十世紀以來盛行之福利國家模式，我國憲法亦以此為基本國策。現代福利國家之行政任務，乃師法類似德國俾斯麥 1. 掌理之萬能政府，政府功能不僅止於消極維持秩序，為確保民眾生活福祉，. 政治大. 2. 預防各種危害發生，政府更有積極引導、促進及給付功能。為確保民眾生活. 立. 薩孟武。中國憲法新論。三民書局，第三十三至三十五頁。. 2. 十九世紀西方經濟活動是以個人主義、自由經濟理論為基礎之市場結構，認. ‧ 國. 學. 1. ‧. 為一個自由的經濟體制最有助於滿足人類之利益，政府只需發揮最小功能，在維護法治秩序、保護私有財產和安全有必要時，在最小限度內為消極之警. sit. y. Nat. 察介入。. io. er. 然而一八七○年代之後，工業化造成貧富差距、失業和疾病等嚴重社會問題，部分自由主義受到社會主義之衝擊，逐漸調整為「社會民主主義之自. n. al. Ch. i n U. v. 由主義」，例如社會自由主義學者格林（T.H.Green）即謂「自由乃是一個人. engchi. 去做或享受某些事情的積極力量，也是與他人共同去做或享受某些事情的積極力量」（格林，著作集，第三卷，第三七○頁。）並主張，「社會是行使積極自由之先決條件。個人自由與公共的善吻合。政府對自由的合理限制便是除去不合理的壓迫，所以政府對酒精的販賣與消費、住宅、公共衛生、失業、土地所有權和教育之干預，雖然帶有強制性質，卻能給真正自由的行使提供條件。」薩爾姆（Herbert Samuel）進而呼應「一個人受到貧窮、超時工作、及生活中的不安全感所限制和壓迫，如何有真正自由可言。 ....在許多情況下，只有藉由法律的力量，才能協助他們從這些束縛中解放。更多的法律可能指更多的自由。」（引自羅慎平譯，Andrew Vincent 著，當代意識型態，五南圖書出版，第六○至六十一頁。）正是此種思想為往後二十世紀之福利國 1.

(2) 行政調查制度之研究. 3. 福祉，預防各種危害發生，政府大幅擴張行政管制之範圍，介入民眾衣、食、 4. 住、行、育、樂之中，尤其對於人民從事經濟活動，制定各種管制法令，從設立申請至營業過程，課予種種行為或不行為義務，對於違反義務者，並加 5. 以制裁。而從決定政策方針、研訂施政計畫、頒訂行政命令，或決定是否核發執照、社會福利救助，或認定人民有無違法，決定如何實施制裁與強制，乃至於對受監督之行業進行例行檢查、指導改善，行政機關必須蒐集足夠之資訊，掌握實際狀況，方能確保行政決定之正確、妥當。由於行政事務龐雜，相關資訊型態不一，或為無形之意識想法、或為有形之文書資料或物品，欲掌握社會實際狀況，唯有進入人民生活之中，從人民之身上、文書資料或物品、或定著於土地、屋宇等處所上之設備加以觀察. 政治大. 瞭解。鑑於此種活動是行政機關為達成特定行政目的，對相關之人、處所或. 立. ‧ 國. 3. 學. 家社會立法奠定理論基礎。. 政府對人民之管制，自有政府以來便已存在，僅其程度深淺之差別而已。詳. 4. ‧. 見本論文「行政調查概念之形成與界定」一章。. 國家對人民經濟生活之干涉或介入（intervention），有管理、管制、統制、. Nat. sit. y. 規制等多種用語，英美國家稱為 regulation，德文為 Lenkung。. io. er. 其中「管理」一詞，意指對人或事務之安排處理，普遍使用於行政學領域，例如人事管理、財務管理、事務管理，我國法令也常使用此名詞于規範. n. al. Ch. i n U. v. 營業活動，如「××管理條例」、「××管理規則」。然以此作為干涉引導人民經. engchi. 濟生活之政府活動代稱，並不十分貼切。而「管制、統制」用語，較偏向權力性之干涉，國內亦有不少學者援用，例如蘇永欽，跨越自治與管制，五南圖書。民國八十八年；林子儀。消費者保護之行政管制，「權力分立與憲政發展」所收。月旦出版，民國八十二年等。至於「規制」係源自日文漢字，可從字面上解釋成「規範管制」，而涵蓋從政策規範形成至各種具體管制措施，有消極之干涉限制權利之高權措施，也有積極之調整保護助長等非權力措施，似較能周延傳達現代福利國家之任務功能。 5. 例如民國十八年制定的公司法第二十一條即賦予主管機關得隨時派員「檢查」公司業務及財務狀況之職權。 2.

(3) 第一章緒論. 物品實施詢問、觀察或檢驗等資料蒐集活動，與其他機關為達成憲法賦予職權之各該目的所為之蒐集資料活動有別，故其名稱乃配合行政目的之特性謂 6. 7. 之行政調查，以與國家其他機關不同目的之調查相區別。 6. 日本行政法學界幾乎統一使用「行政調查」一語；美國行政法學界用語則未統一，有稱為「調查 Investigation」者，如 Schwartz, Bernard. Administrative Law. Boston and Toronto: Little, Brown and Company. 109-145（3rd ed.1991）. 以及 Carter,Lief H./ Harrington Christine B.. Administrative Law and Politics: cases and comments. New York: Addison Wesley Longman, Inc. 152-172（3 rd ed.2000）；亦有稱為「資料蒐集 Collecting Information」者，有 Cann, Steven. 政治大. J., Administrative Law. Calif: Sage Publications, Inc. 142-192（2nd ed. 1998）；. 立. 或以「蒐集 acquiring」為章名者，如 Robinson,Glen O./ Gellhorn, Ernest/ Bruff,. ‧ 國. 學. Harold H. The Administrative Process. St. Paul, Minn: West Publishing Co. 577-595（1993）；以「政府資料蒐集 Government Information Acquisition」為. ‧. 章名者，如 Mashaw, Jerry L./ Merrill, Richard A./ Shane, Peter M.. Administrative Law: the American Public Law System. St. Paul, Minn.: West. Nat. sit. 例如：立法院為行使立法權，向各機關調閱文件、蒐集議事相關資料之國會. io. er. 7. y. Publishing Co. 577-639（3 rd ed.1994）。. 調查；司法機關基於審判目的包括政黨違憲、刑事、民事、行政審判、公務. n. al. Ch. i n U. v. 員懲戒，為蒐集裁判之事實證據進行傳喚訊問調查。例如司法院大法官審理. engchi. 案件法(最近修正 82 年 2 月 3 日)規定，大法官解釋案件，得依請求或逕行通知聲請人、關係人及有關機關說明，或為調查。必要時，得行言詞辯論。審理政黨違憲解散之案件，憲法法庭為發見真實之必要，得準用刑事訴訟法及調度司法警察條例有關之規定，囑託檢察官或調度司法警察為搜索、扣押，以及審理其他民事、行政法案件或憲法案件之事實證據調查；輔助刑事司法機關檢警調人員為實現國家刑罰權蒐集犯罪證據，對犯罪嫌疑人、被告、第三人或證人為傳喚、通知到場詢問、行使監聽、約談、留置、搜索、拘提等活動之犯罪偵查；考試院公務人員保障及培訓委員會依公務人員保障法對行政機關人事保障措施進行查證之考試調查；以及監察院依憲法第九十五條、第九十六條向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件. 3.

(4) 行政調查制度之研究. 以目前國內法制與運作實務來看，幾乎各個行政領域均有行政調查活動之存在。例如勞工安全勞動條件檢查、商業監督檢查、稅務稽查、金融監理檢查、環保稽查、衛生稽查、交通稽查、建築物安全檢查、放射性危害監測、、、、等不勝枚舉。各個主管機關所要之資訊，與人民之隱私、財產權、居住自由權息息相關，行政機關如何取得資訊，人民有無配合調查之義務，便形成問題。 8. 雖說大多數資料係人民主動提供，然而有更多情形是行政機關本於職權主動調查或檢查，指導不熟悉法令規定之人民遵守，或命令不合規定之人民改正。有的資料，諸如違法違規證據，更須以公權力強迫所有人交出，甚至登堂入室強制取得。有的機關之調查權有法律明文規定，例如民國十八年制. 政治大. 定的「公司法」第二十一條即賦予主管機關得隨時派員「檢查」公司業務及. 立. 財務狀況之職權。有的則以命令規定，例如民國七十一年制定的「當舖業管. ‧ 國. 學. 理規則」第三十一條規定，「當地警察機關對於當舖業得視需要予以查察，必要時並得實施臨檢。」有的規定詳細，有的卻非常簡略，甚至沒有規定，. ‧. 例如實施近半世紀之違警罰法（80.7.1 後由社會秩序維護法取而代之），雖未規定進入場所檢查之權，實際上警察機關卻自然而然對人身、對住宅、對. Nat. sit. y. 營業處所恣意進入，取締風俗、安寧、衛生、建築、商業、工廠之違規行為 9. n. 之監察調查等。. al. er. 10. 適法性之例。. io. 並查扣違法物品，法院過去鮮少審查該進入檢查之適法性，甚至也有肯定其. Ch. engchi. i n U. v. 8. 例如申請執照或補助金案件，相關資格證件資料係由申請之人民自動提供。. 9. 有關警察機關依據警察勤務條例之臨檢規定及舊行政執行法之侵入規定，填補違警罰法取締規定之不足，另於本論文「調查方法與程序」一章詳細探討其妥當性。. 10行政法院（74.9.5.）七十四年判字第一二七三號判決。「本件原告在其所設現. 址，經營觀光大飯店，曾於七十二年十二月十一日、七十三年二月二十五日及七十三年八月十九日，在其二樓太子廳違規經營地下舞廳，經臺北市政府警察局中山分局查獲等事實，有臨檢紀錄表及現場管理負責人員沙×平、張× 海及李×等之談話筆錄等件…..且被告機關表示其歷年會同有關機關對各觀 4.

(5) 第一章緒論. 自民國七十六年解嚴以來，台灣逐漸回歸憲政，法制整備工作如火如荼往前邁進，直至民國八十九年，國內行政法制如地殼變動般大幅更新，相關行政調查之法制也因應社會之需要陸續制定，但法制之內容卻隨著立法者認知之歧異而呈現二極化之現象。以公司法之商業監督檢查及建築法之安全檢查為例，公司法第二十一條規定，「主管機關得會同目的事業主管機關，隨時派員檢查公司業務及財務狀況，公司負責人不得妨礙或拒絕。（第一項）公司負責人妨礙或拒絕前項檢查者，各處新臺幣九千元以上六萬元以下罰鍰；連續妨礙或拒絕者，並按次連續各處新臺幣一萬八千元以上十二萬元以下罰鍰。（第二項）. 政治大. 主管機關依第一項規定派員檢查時，得視需要選任會計師或律師或其他. 立. 專業人員協助辦理。（第三項）」. ‧ 國. 學. 該條第一項賦予機關檢查權力，第二項課予人民服從檢查之義務及不履. ‧. 光旅館定期檢查時，均係將原告飯店與餐廳作為一體，施行檢查，原告從無異議，原告對此亦不爭執，自應負其違章之責任，由觀光主管機關依發展觀. Nat. sit. y. 光條例之規定處罰。」. io. er. 對警察臨檢電動玩具店事件，臺灣高等法院（86/02/25）八十五年度上易字第七五二六號刑事判決亦認為「臨檢勤務係依據警察勤務條例第十一條. n. al. Ch. i n U. v. 第三款之規定：臨檢－於公共場所或指定處所、路段，由服勤人員擔任臨場. engchi. 檢查或路檢，執行取締、盤查及有關法令賦予之勤務。為執行國家公權力之行為，警員執行臨檢勤務是否適法，應依公務員就該職務行為是否具有抽象之職務權限、具體之職務權限、履行為其職務行為有效要件之重要方式，以茲判斷，並非以臨檢之對象、處所有無發現違法情事，而判斷該次勤務是否適法」，「警員邱士哲係參與當次臨檢勤務之值勤人員，而於臨檢勤務尚未結束前，身著警察制服，支援門口警戒任務，此門口警戒任務係屬勤務工作之一環，而其對被告表示臨檢勤務尚未結束，人員不得任意離去，此一行為，以行為時一般人之立場觀之，無論由公務員就該職務行為之抽象職務權限，或具體之職務權限，或履行為其職務行為有效要件之重要方式判斷，該次執行職務行為之適法性均無欠缺。」. 5.

(6) 行政調查制度之研究. 行義務之處罰，遇有連續妨礙或拒絕檢查者，頂多按次連續處罰，並不能強 11. 行進入檢查；第三項則規定檢查組織之成員容許由民間專業參與之可能。為貫徹管制實效，確保行政目的實現，越來越多法律採行類似公司法此種強制性調查制度，亦即對拒絕調查者科處罰鍰。尤有進者，法律不僅課予人民自行委託專家自我檢查之義務，接受政府檢查或複查之義務；行政機關對拒絕調查者，不但科處罰鍰，更得強行進入受檢場所執行查證工作。建築法第七十七條對建築物公共安全衛生之檢查規定，及同法第九十一條第三項之制裁規定，可謂是此種強制型檢查制度之典型範例。建築法第七十七條規定，「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。（第一項）. 政治大. 直轄市、縣（市）（局）主管建築機關對於建築物得隨時派員檢查其有. 立. 關公共安全與公共衛生之構造與設備。（第二項）. ‧ 國. 學. 供公眾使用之建築物，應由建築物所有權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢查簽證結果應向當地主管建. ‧. 築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認有必要時亦同。（第三項）前項檢查簽證結果，主管建築機關得隨時派員或定期會同各有關機關複查。. sit. y. Nat. （第四項）. er. 之。（第五項）」. io. 第三項之檢查簽證事項、檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定. al. n. v i n 另外第九十一條第三項則規定拒絕檢查之處罰，「規避、妨礙或拒絕第 Ch i U e h n c g 七十七條第二項、第四項之檢查、複查者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次處罰及強制執行檢查、複查。」此種強制執行檢查行為，從外觀看，直與搜索行為無異，但是立法者認為為了維護公共安全有必要賦予行政機關強大之檢查權。 11. 此際政府與民間專業人員之法律關係為行政委託或行政助手，端視其參與辦理檢查事務之程度與獨立性而定，如全權賦予會計師以自己名義實施檢查，則屬於行政委託，該選任契約之性質為行政契約；如係會同行政機關辦理檢查，該專業人員在旁提供專業意見，並具名作證，則較接近專業參與；如係幕後協助辦理帳冊核對，未對外署名，則屬行政助手。 6.

(7) 第一章緒論. 相反的例子出現在民國七十七年審議社會秩序維護法之檢查條款，原草案第四十二條規定「警察人員對於顯有違反本法行為可疑之人、地、物，得為必要之盤詰、檢查。但進入有人居住之住宅，以有事實足信有人在內違反本法行為，而情形急迫，非進入不能制止者為限。」由於社維法分則中違序行為之構成要件過於概括籠統，加上該條不明確之檢查對象與發動要件，引起當時學者與立法委員之疑懼，認為該條會被擴大濫用取代刑事訴訟法之搜 12. 索，最後在二讀程序中刪除了「盤詰檢查權」。由於立法者將「以制止破壞公序良俗、預防危害為目的，屬於行政性質之進入場所檢查」，與「以偵查犯罪為目的，屬於司法性質之搜索」混為一談，導致過猶不及，原本可以從立法技術改正之缺失，卻因立法者之誤解與提案之主管機關未能適時說. 政治大. 明，並因應修正解除疑慮而致胎死腹中。. 立. 吾人不禁疑惑：如果立法者允許商業主管機關得對無明顯違反規定之公. ‧ 國. 學. 司進行例行性之檢查，則基於何種理論，卻否決警察機關對可疑違序之營業場所進入檢查；若僅因為建物所有人拒絕檢查，便允許行政機關無令狀強制. ‧. 進入人民之處所執行檢查、複查，則基於何種理論，卻堅持以令狀主義維護違序嫌疑人及其處所之權利；如果因為拒絕檢查之建築物可能導致公共安全. Nat. sit. y. 之威脅，必須犧牲所有人之居住自由權，則立法者又如何解釋其何以刪除原. er. io. 行政執行法基於制止犯罪或危害之緊急目的而進入營業場所之規定。前後立. al. 場矛盾，無法理解其立論基礎何在。. n. v i n 而民國八十八年二月三日公布之行政程序法，更嘗試對行政調查統一規 Ch i U e h n c g 定，於第一章總則第六節「調查事實及證據」規定行政機關應依職權調查證據。其仿照德國行政程序法之立法例，對調查證據採職權調查原則，由行政機關依職權調查認定事實所必要之一切證據，決定調查之種類、範圍、順序 13. 及方法，不受當事人提出之一切證據及申請調查證據主張之拘束。然而對 12見立法院公報新聞稿. 77.11.3 公新字第 4243 號。. 13行政程序法「調查事實及證據」主要規定三點：. 一、職權調查主義「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。（第三十六條）當事人於行政程序中，除得自行提出. 7.

(8) 行政調查制度之研究. 於各種調查方法之權力界限並未做進一步明確規範，對於前述疑點仍無法提供解答。鑑於傳統學術界疏於對行政調查之關注，使得呈現多樣面貌之各種調查行為，法律性質之定位並不清晰明確，連帶地無法講究約制調查權行使之法制內容。人民既不知自己權利何在，機關執行人員也不明瞭自己調查權力之範圍與界限何在，國會審查相關法案時缺乏裁量基準，使攸關行政目的能否順利達成之重要手段淪為政治上討價還價之祭品。. 第二節. 立. 問題點. 政治大. 如同前述公司法或建築法般，許多法律規定了「申報」、「簽證」、「檢查」、. ‧ 國. 學. 「通知到場陳述」、「勘驗」等不同調查行為，其實施過程，或課予人民提出個人資料，或進入其居住之住所，造成人民生活作息不同程度之干擾、或阻. ‧. 礙營業活動順利進行，牽涉人民之隱私及拒絕干擾的自由權利。鑒於「個人 14. er. io. sit. y. Nat. 隱私與不受官方干擾」乃自由之基本元素，為憲法保障之權利內容，更是. 證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之. n. al. Ch. i n U. v. 必要者，得不為調查，並於第四十三條之理由中敘明之。（第三十七條）」二、調查證據之方法. engchi. 「行政機關基於調查證據發現真實之必要，得以書面通知相關之人到場陳述（第三十九條），或要求當事人或其他人提出證據（第四十條），或選定適當之人為鑑定（第四十一條），或實施勘驗（第四十二條）。」三、揭示行政機關採證之法則「行政機關於調查證據完畢後，應斟酌當事人、利害關係人或其他相關之人等全部之陳述及一切調查證據所得之結果，本於客觀之論理及經驗法則，判斷事實之真偽（第四十三條）。」 14. 我國憲法對個人隱私雖無直接保障之規定，但依憲法第二十二條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保障。」 8.

(9) 第一章緒論. 憲政體制的基礎. 15. 。因此從行政法或憲法保障人民權利之觀點，本研究對於. 現行行政調查制度之研究重心，將置於制度面上思考下列問題：. （一）就行政調查概念之形成與界定而言行政機關為了達成行政目的必須向人民蒐集資料，由於行政目的之複雜化，所需要資料之種類、範圍，取得資料之方法，也隨著多樣化。這些活動 16. 17. 在教科書上或制定法上用語容有不同，是否可統合其共同點，化約為一共. 第二十三條復明定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制. 政治大. 之。」故受憲法保障之自由及權利，應係指人民受憲法以下之整體法秩序所. 立. 保障、維護之一切自由和權利，舉凡人民之生命、身體、健康、自由、名譽、. ‧ 國. 學. 物權、準物權、無體財產權及債權等均屬之。而隱私權亦屬其中之一。此由我國銀行法第四十八條第二項明定：「銀行對於顧客之存款、放款或匯款等. ‧. 有關資料，除其他法律或中央主管機關另有規定者外，應保守秘密」。此項法律所規定銀行保守秘密之標的即為隱私權。司法院釋字第二九三號解釋文. Nat. sit. y. 「銀行法旨在保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與銀行往來資料. io. er. 之任意公開，以維護人民之隱私權。」亦肯認之。隱私權為人格權之一種，依民法第十八條第一項規定：「人格權受侵害時，得請求法院除去其侵害。」. n. al. Ch. i n U. v. 民國八十八年四月二十一日修正民法債編第一百九十五條：「不法侵害他人. engchi. 之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分。」更明文將「隱私」增訂於「人格法益」內。綜上所述，保護隱私權不受侵害，為現代法治國家人民應享之權利，自亦為憲法所保障，非有必要情形國家不得以法律限制之。 15. Schwartz, Bernard. Administrative Law. Boston and Toronto: Little, Brown and Company. 109（3rd ed.1991）； Gellhorn, Ernest. Administrative Law and Process, 3rd ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co.. 76（1990）.. 16. 行政機關為了達成行政目的向人民蒐集資料之行為，在日本行政法學界大多數使用「行政調查」一語，惟研究範圍有廣狹之不同；美國行政法書籍之. 9.

(10) 行政調查制度之研究. 通概念，獨立建構成為行政法學上一種行為方式或制度？從而基於研究方便，有必要對此概念之內涵要素作一界定，並就外延範圍涉及之類似調查行為作一比較區分，例如行政機關之調查與立法、監察、法院之調查有何不同？行政進入處所實施「勘查」或「安全檢查」與行政執行法之即時強制「進入」處所或刑事訴訟法之強制處分進入處所「搜索」有何不同？通知到場詢問與刑事訴訟法之強制處分「傳喚」區別何在？逕行通知到場詢問與刑事訴訟法之強制處分「拘提」區別何在？. （二）就各國行政調查制度之發展與比較而言行政調查是福利國家高度管制社會重要之工具，管制程度越周密，調查. 政治大. 廣度與深度越大。過去調查權通常由公權力獨占，由機關依職權自行為之或. 立. 委託特定自治團體行使，隨著高度管制帶來之政府財政負荷，促使政府反. ‧ 國. 學. 省，於是配合經濟自由化之國際思潮，政府職能調整，有限政府解除管制時代來臨，那些領域之調查主體須作調整，或交由人民自律、自治，由人民自. ‧. 檢申報，或自行委託專家檢查簽證，國家退居二線，僅負責監督、複檢？行政調查是否為政府必要之手段？吾人假設行政機關為了達成行政目. Nat. sit. y. 的必須向人民蒐集資料，無論古、今、中、外，凡有政府，必有此種行政調. er. io. 查存在，為進一步驗證，有必要從我國與其他民主先進國家行政調查制度之. al. 發展歷史，自縱斷面與橫切面作一時間系列與空間系列之比較探究，以明瞭. n. v i n 此種制度之歷史演進，為今日之現象及疑惑找尋解答。 Ch engchi U （三）就調查行為之分類與體系構造而言. 現行法有許多行政調查活動，如審查、訊問、臨檢、查驗、勘查、驗血….. 用語則非常多樣化，參照前註 6 之說明，但探討內容卻大同小異。而我國行政法教科書迄至目前為止，僅李震山氏於一九九七年初版之「行政法導論」一書之行政程序章中，以專節討論行政調查程序。詳細情形，本文另於「行政調查概念之形成與界定」一章說明。 17. 現行法有稱之審查、訊問、臨檢、查驗、勘查、驗血 ….等不一而足，本文將於「行政調查之方法與程序」一章作詳細說明。 10.

(11) 第一章緒論. 等，行政調查之目的不同，調查之對象、所用之方法或相關程序是否相同？各種調查活動取得資訊之急迫性與必要性程度不一，方法不同，可否納入同一套制度中適用相同要件與程序規定？都有必要加以釐清，進行分類，並作體系化架構，作為設計各種調查制度之基礎。. （四）就調查之規範依據而言行政機關之調查權力源自何處？其憲法基礎（容許性）何在？適用法律保留原則程度如何？何種調查事項應以法律定之，何種事項應以命令定之？何種調查事項僅需組織法（所掌事務規定）依據，何種調查事項尚須有作用法（授與權限之個別規範）依據，此乃規範密度之問題。. 政治大. 調查規範應包括哪些內容，即行政機關欲完成調查目的須具備之權限規. 立. 定，包括調查主體、客體、發動要件、應遵守之程序、調查方法、調查範圍、. ‧ 國. 學. 受調查者之配合義務、調查者之守密義務等項，是否適用於所有行政領域之調查，統一立法規範有關調查程序、方法等項目，是否適宜？或宜於各個行. 定調查法制，此乃調查規範內容之問題。. Nat. sit. y. ‧. 政領域之法中，針對各種行政案件之特性，依照目的手段之關聯性，各別規. er. io. （五）就調查之方法與程序而言. al. 行政調查之方法，除對自然人之詢問、對營業文件報表之查閱、對物品. n. v i n 性質施以檢驗鑑定、進入特定場所勘驗檢查外，可否為了確認身分，對身分 Ch i U e h n c g 不明者（無身分證件或拒絕出示身分證明者）採取拘限自由之強制帶回機關查證、、捺印指紋、照相等方法？為了解涉案事實經過而詢問、留置？或為取得違法證據，對嫌疑人採取強制呼氣、抽血、採尿、採 DNA 等化學鑑識措施？可否於公共場所設置全天候監視系統、自動錄影設備，取代稽查人力，廣泛攝取不特定人影像，再憑以瀏覽比對取締各種動態違規行為犯？資料運用是否受其設置目的之限制？各機關已蒐集建立之資料庫，隨著網路科技進步，建立網絡連結，技術上並非難事，資料可否互相流通？是否構成他案調查？機關間有無協力調查義務，亦值檢討。行政調查之發動，係屬機關職權裁量，或是機關作成決定之前應踐行之. 11.

(12) 行政調查制度之研究. 程序義務？立法者應賦予行政機關多少調查權，調查至何種程度方為適當？哪些人有配合調查之義務？人民是否有權拒絕政府強迫自己提出不利於自己之證據，主張緘默權，適用「禁止自證其罪」原則而拒絕行政機關之調查？機關可否向持有客戶資料之第三人，如銀行、醫院、信用卡公司等調閱資料，有無侵犯第三人對客戶之保密義務？資料之證據效力如何？機關順利取得所需資料之公務遂行利益，與人民之資料自決權利，二者間如何衡平？為確保調查實效，行政機關對拒絕調查者可否施以制裁？可否強制執行？如已以強制手段逕行查證，又科處罰鍰，有無過當違反實質正當？此乃調查方法與強制程度之問題，也涉及到授權妥當性之問題。機關實施調查應踐行哪些程序方為正當？實施調查前是否應事先通. 政治大. 知？是否須以書面載明調查對象及範圍？調查時間有無限制？是否適用令. 立. 狀主義？是否隨調查類型而有程序之差別，亦須說明。. ‧ 國. 學. （六）就調查行為之性質與救濟而言. 行政調查為公權力行為或非權力行為，為事實行為抑或行政處分？其性. ‧. 質攸關法律保留原則之適用程度，與正當程序之要求密度，更涉及行政救濟途徑之選擇。機關未踐行調查程序有何效果？對於過度調查或調查怠惰，如. Nat. sit. y. 何制衡或救濟？或主張「證據排除法則」禁止以不正當調查手段所得證據作. al. er. io. 為裁罰處分之根據？人民對行政調查之組織、調查方法、範圍、或程序有疑. n. 義時，應如何救濟？方能及時保障權利不受侵害，又能兼顧行政效能之維護。. Ch. engchi. i n U. v. 綜上，有關行政機關實施調查活動之制度權力基礎、規範依據、調查組織、調查方法、程序，乃至法律救濟之制度設計，是否達到「確保行政目的 18. 之實現」與「人權保障」二者之平衡，正是研究行政調查制度者宜加思考之問題。 18. 日本行政法學者塩野宏曾言：「行政調查之基本問題，在於如何調整兩方面的利益，一方面是政府為擔保正確之行政決定而為資料蒐集之利益，另一方面為確保受調查者私人生活自由領域之利益。」參照塩野宏，「行政調查」，法學教室，二期三號，一九七三年，第一三二頁，收於氏著「行政過程とその統制」東京，一九八九年，第二一四頁以下。 12.

(13) 第一章緒論. 制度（Institution），乃是一套正式或非正式的理念與規範。在制度的制約下，社會或組織系統的成員必須遵守一定的理念與規範，以取得行為的合法性及隨之而來的資源，藉以進行各種形式的交換與互動。建立制度，即指建立一套規則或運作模式，藉以規範社會或組織系統的成員個體之行動。本研究從制度的角度切入，旨在探討行政調查制度之演進，從西方到東方，從歷史中國到現代台灣，行政調查組織、權責分配、調查方法、調查程序、監督機制等運作狀況，進而描繪出現代台灣行政調查制度之全貌，繼而分析不同目的之下各種調查制度之內涵。試圖釐清一個觀念，不同調查制度，應各自具有不同的價值理念，不同運作方式，不同的規範內容。如同國會調查制度與司法調查制度之區別，犯罪偵查制度與行政監督檢查制度規範內容之殊異。. 立. 政治大. 19. 學者城仲模氏早在十年前發表「四十年來之行政法」一文，即謂：「現. ‧ 國. 學. 代行政之目的、內容及手段均呈多元化，行政權之廣深化不斷在發展…..在行政作用中新興的行政計畫、行政指導、行政契約、行政調查、行政過程等. ‧. 有機性地聯結在一起，成為今日乃至明日行政法的新寵。」點劃出行政調查作為一獨立研究課題之價值與方向。. Nat. sit. y. 對此一我國行政法學過去忽略之領域，本論文嘗試作為研究之主題，期. er. io. 對行政法上行政調查制度之定位與理論建構有所助益。. al. n. v i n Ch U i e h n c g 第三節研究範圍. 由於「行政調查」在我國仍屬一新興之研究課題，學說上或制定法上仍未有統一之概念定義，為求研究命題之焦點一致，有必要限制研究範圍。本研究之「行政調查」範圍乃限於行政機關為達成行政目的向人民蒐集資料之. 19. 參照城仲模，「四十年來之行政法」，法令月刊第四十一卷第十期，民國七十九年十月，第七十四頁，收於氏著「行政法之基礎理論」，台北：三民書局，第八九一頁以下。. 13.

(14) 行政調查制度之研究. 活動。易言之，下列事項排除在本研究範圍之外：. 一、本研究之「行政調查」，不包含「其他非行政機關」為達成憲法賦予職權之各該目的所為之蒐集資料活動。例如：（一）立法院為行使立法權，依立法院職權行使法第四十五條規定：「立法院經院會決議，得設調閱委員會，或經委員會之決議，得設調閱專案小組，要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料。」向各機關調閱文件、蒐集議事相關資料之國會調查；（二）法院為審理案件對被告、第三人或證人為通知到場詢問、傳喚、搜索 20. 等審判調查。以及（三）監察院依憲法第九十五條、第九十六條行使之監察調查權. 21. 等。. 立. 政治大. 二、本研究之「行政調查」，不包含行政機關「內部」之人事考核及業. ‧ 國. 學. 務檢查活動。. 例如行政機關為維護機關安全，確保機關正常運作之目的，由機關所屬. ‧. 人事、安全單位對機關成員或設備實施之人事安全查核、忠誠調查、機密保護定期檢查，或長官對部屬，上級機關對下級機關為考核業務執行成效實施. Nat. 22. sit. y. 之業務檢查等。. n. al. er. io. 而考試院保訓會依公務人員保障法第五條：「公務人員提起再復審及再. Ch. i n U. v. 20依刑事訴訟法第七一條、一七五條、一九七條、三二七條規定，法官得傳喚. engchi. 被告、證人、鑑定人、自訴人，被告及自訴人無正當理由不到場者得命拘提，證人及鑑定人無正當理由不到場者得科罰鍰並命拘提。 21. 中華民國憲法第九十五條規定：「監察院為行使監察權，得向行政院及其各部會調閱其所發布之命令及各種有關文件。」於五權分立之立憲主義下監察院之調查權乃獨立行使，與行政調查受行政機關階層統制需服從上級機關命令仍有所區別。. 22. 依消費者保護法第四十一條第一項第六款及行政院消保會 89.4.19 函頒「指揮消費者保護官行使職權要點」第十七點規定，「消保會為了解省（市）、縣. （市）政府消保官個案處理情形之必要，得派員持公函前往該府實地查閱相關資料或請該府主辦消保官前來消保會提出報告或說明。」 14.

(15) 第一章緒論. 申件（以下簡稱保障案件），於審理期間，如有查證之必要，公務人員保障暨培訓委員會得經決議派員前往調閱相關文件及訪談有關人員；受調閱機關或受訪談人員應予必要之協助；受指派人員應將查證結果向公務人員保障暨培訓委員會提出報告。」實施之查證權，其性質類似訴願程序之證據調查，而具有準司法性，尤其保訓會審查涉及免職處分等侵害公務員基本權利之案件，公務員之地位相當於人民，應受憲法之保障，未來保訓會也有可能納入司法機關成為文官法庭之一審。但亦有認為保訓會屬於考試院，廣義之行政機關，故宜納入行政調查加以討論。惟本文鑒於此屬行政內部之人事行政調查，屬特別公務員法領域及一般行政法之間的灰色地帶，故置於第二章行政調查概念之外延範圍加以說明。. 立. 政治大. 三、本研究之「行政調查」，不包含行政機關調查蒐集資料後，將資料. ‧ 國. 學. 分類、儲存、更新、整合、利用等活動。. 行政機關調查蒐集資料後，如何將資料分類、儲存、更新、整合、利用. ‧. 等活動，乃屬「資訊管理」或「資料處理」之課題；而如何將資料「傳遞」供應其他機關或人民，使資料發揮最大功用提升公務效率或滿足人民知之權. Nat. sit. y. 利，又不至於洩密、妨害他人隱私，則屬「資訊公開與個人資料保護」之研. al. er. io. 究課題，也是個人資料保護法之研究範疇，本研究均不涉及。易言之，本研. n. 究範圍僅限於資料之「蒐集」階段，至於資料「處理」與「公開」則不與焉，合先敘明。. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(16) 行政調查制度之研究. 第二章. 行政調查概念之形成與界定第一節. 概說. 行政機關為了達成行政目的向人民蒐集資料之活動，在國內實務運作雖已十分普遍，但實定法並未有統一用語，相關學術論著亦眾說紛紜，不僅其概念內涵，即連其法律性質、相關之制度內容亦莫衷一是。鑒於此種調查活動攸關行政目的能否順利達成，與人民權益之均衡保障，對行政機關此一必. 政治大. 要之行政手段必須進行整體性研究。而本研究之目的即在建立行政調查整體. 立. 性之概念體系，以作為未來進一步精緻化理論研究之基礎，故有必要先將其. ‧ 國. 學. 概念化，方能進一步憑以架構其行為分類體系，討論各類調查行為之性質，適用法律保留及程序規範之密度，及相關救濟途徑之適用等問題。總而言. ‧. 之，欲凝聚研究焦點進行整體性研究，必先從概念用語統一著手。故本章先探討行政調查概念之相關學說，再對行政調查概念之內涵要素. Nat. sit. y. 作一界定，並就外延範圍涉及之類似調查行為作一比較區分，例如行政機關. er. io. 之調查與立法、監察、法院之調查有何不同？行政進入處所實施「勘查」或. al. 「安全檢查」與行政執行法之即時強制「進入」處所或刑事訴訟法之強制處. n. v i n 分進入處所「搜索」有何不同？通知到場詢問與刑事訴訟法之強制處分「傳 Ch i U e h n c g 喚」區別何在？逕行通知到場詢問與刑事訴訟法之強制處分「拘提」區別何在？. 第二節. 行政調查概念之形成第一項美國. 美國政府向人民蒐集資訊之活動，早在殖民時期即已存在。但有關行政調查之學理概念係在二十世紀初隨著司法審查判例之累積方漸次形成。直到. 16.

(17) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 今日已漸趨成熟。有關美國行政調查制度之發展沿革，另於下一章討論，此 23. 處僅就美國行政法學者及刑事法學者對行政調查概念之論述及研究重點說明之。. 一、概念之形成背景溯自殖民時期英國官員想了解移民商人是否遵守某些稅法之規定，依據概括式令狀（general warrant）便得進入住宅與營業場所實施「釣魚式（fishing expedition）」搜索，不須要求有違法證據，也不必限定搜索範 1. 圍。此種痛苦經驗促成了美國獨立建國運動，也促使「禁止官方為無理之拘. 政治大. 捕、搜索及扣押」之人權保障條款入憲，成為爾後行政調查權之憲法界限。. 立. 獨立建國後隨著聯邦與州政府權限的擴增，制定法越訂越多，從州際貿. ‧ 國. 學. 易、運輸、稅務、、、，到各州管轄之酒精飲料管理、衛生、消防、住宅、商業等等各個領域，幾乎都有調查或檢查規定，賦予機關向人民蒐集資料之. ‧. 權力。. 行政機關所須資料的來源，有人民自願提供，屬於任意性之調查，是指. Nat. sit. y. 行政機關經由人民同意所實施之檢查，行政機關所需資訊任隨人民意願提. al. er. io. 供，如自願作證、自願出示文件、同意行政機關進入家宅。基於「同意阻卻. n. 違法」理論，行政機關經由人民同意所實施之檢查當無侵權違憲之爭議。然 23. Ch. engchi. i n U. v. 由於行政調查活動涉及憲法增補條文第四條保障人民有不受無理拘捕、搜索與扣押之權，且明定頒發搜索票之要件與限制，故廣受行政法學者及刑事法學者之重視，幾乎相關教科書均有專章或專節論述，反而在憲法書籍中受到忽略。此係因為在美國法學院法律課程或法學研究中，憲法增補條文第四條經常被孤立於憲法理論之外，不似聯邦主義、增補條文第一條、增補條文第十四條、或分權理論般受憲法學者重視，反而與刑事司法關係密切，而劃歸「刑事程序」領域熱烈研究。 Amar, Akhil R., The Bill of Rights as a Constitution, 100 Yale L. J. 1131,（1991）。惟近來漸有將之視為憲法理論而納入憲法研究者，如 Wasserstrom, Silas J./ Seidman, Louis M, The Fourth Amendment as Constitutional Theory, 77 Geo. L.J. 19（1988）。. 17.

(18) 行政調查制度之研究. 而也有來自法律規定要求人民配合，制定法賦予機關蒐集資料之權力，主要有三種方法： 1.查閱報表 (required forms, reports and records)：要求被規制者保存紀錄以備查，並須隨時維持紀錄內容有效，機關得要求業者定期提出報告。 2.行政傳喚(administrative subpoena)：通知業者、個人或其他人到場說明或提供資料。 3.實地檢查(physical inspection )：對營業處所或物品實施臨場檢查。 24. 因為有對拒絕調查者之制裁規定，故含有權力（power）性質。一旦人民拒絕調查，則行政機關可對之為不利處分（如駁回申請），或處行政罰款，. 政治大. 或移送法院強制傳喚等。如人民拒絕法院傳喚，則法院可逕以藐視法庭罪科. 立. 處罰金。. ‧ 國. 學. 無論是人民不服機關之調查措施向法院控訴，或行政機關控訴人民，最後都由法院以司法審查解決爭議。和其他國家最大不同之處，在於美國聯邦. ‧. 最高法院之高度創造力，重新詮釋了憲法規定。完全基於行政機關施政現實需要之考量，及均衡護衛人民自由權利之理念，自發性地原創行政調查制. Nat. sit. y. 度，利用實用主義之利益衡量理論，擺脫傳統以「令狀及正當理由」建構搜. al. er. io. 索理論框架之羈絆，為政府行政調查權確立合憲地位。有學者謂，實用主義. n. 運用於第四增修條文之結果，使政府權力增加、個人自由縮減，將國家權力 25. 從司法至行政重新分配。. Ch. engchi. i n U. v. 而學術理論研究方面，學者對行政調查之研究，是從保護人民權利不受官方滋擾之自由主義出發，重點置於行政調查之活動方式與權力界限上，評述法院裁判之妥當性。尤其對行政機關實地檢查適用憲法增補條文第四條之 24. 本文認為此處「權力性」用語較「強制性」為妥，因為該等罰則仍須由法院裁判，行政機關對拒絕調查者並不能強行拘提或搜索，故嚴格言之尚不足以稱之為「強制性調查」。惟若從罰則亦足以產生相對人心理強制之效果來看，則稱之「間接強制性調查」亦無不可。. 25. Cloud, " Pragmatism, Positivism, and Principles in Fourth Amendment Theory", 41 UCLA L. Rev. 199 (1993). 18.

(19) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 程度論述法院之看法，以及行政傳喚之詢問或文件報表提供是否有違反第五條禁止自證其罪等諸多判例，展開一系列之研究。. 二、概念用語（一）行政法領域絕大多數之行政法教科書，均有專章討論政府蒐集資料之問題。雖然章節安排或標題不同，內容詳略互見，但研究者大都針對行政機關向特定人民實施調查之行為，從廣義之面向，討論政府蒐集資料之必要性，並以憲法第. 政治大. 四、第五增修條文為基礎，導出調查權力之種類，及其與犯罪調查（criminal. 立. Investigation）不同之處，再分析過去最高法院代表性案例以說明每一種. ‧ 國. 學. 調查權之界限及相關問題。從這些教科書的編排，吾人亦可窺知行政調查在美國行政法學上之性質與定位。茲舉代表數例說明如下：. 26. ‧. 1、稱為「行政調查 Administrative Investigation」者佔大多數，如 27. 28. Schwartz 、Robinson、Gellhorn、Bruff 、Mashaw、 Merrill、 Shane 、. Nat. 29. sit. y. 以及 Carter 等。. al. er. io. 其中 Schwartz 係以「調查、資訊及禁反言」為章名，在二十一節中以. n. 十六節之比重探討行政調查，分別從行政調查權（Investigatory Power）、 26. Ch. engchi. i n U. v. Schwartz, Bernard. Administrative Law. Boston and Toronto: Little, Brown and Company. 109-145（3rd ed.1991）.. 27. Robinson,Glen O./ Gellhorn, Ernest/Bruff, Harold H. The Administrative Process. St. Paul, Minn: West Publishing Co. 577-595（1993）.. 28. Mashaw, Jerry L./ Merrill, Richard A./ Shane, Peter M.. Administrative Law: the American Public Law System. 3rd ed.. St. Paul, Minn.: West Publishing Co. 577-639（1994）.. 29. Carter,Lief H./ Harrington Christine B.. Administrative Law and Politics: cases and comments. New York: Addison Wesley Longman, Inc. 152-172 （ 3 rd ed.2000）. 19.

(20) 行政調查制度之研究. 紀錄與報告、公共紀錄、檢查（ Inspections）、營業處所、Burger 案、行政搜索與扣押（Administrative Searches and Seizures）、傳喚與授權、傳喚權（Right to Subpoenas）、傳喚之強制執行、傳喚之司法救濟、Endicott 案到 Oklahoma 案、行政程序法、正當理由、傳喚之範圍、資料形同制裁等節，探討行政調查過程中之種種問題。 Robinson,Glen O./ Gellhorn, Ernest/Bruff, Harold H. 三人合著之「行政程序」一書，係以「蒐集（Acquiring）、公開（Disclosing）、資料保護」為章名，而內文則使用「調查程序（agency’s Administrative processes）」作上位概稱，之後二節分別舉最高法院判例論述「傳喚、報告及紀錄（Subpoenas, Reports, and Records）」及「檢查（Inspections）」等個別調查手段。. 立. 政治大. Mashaw, Jerry L./ Merrill, Richard A./ Shane, Peter M..三人合. ‧ 國. 學. 著之「行政法—美國公法制度」一書第六章，係以「政府資訊蒐集與公開（Government Information Acquisition and Disclosure）」為章名，內文. ‧. 分二部分，第一部份以「調查與發現（Investigation and Discovery）」作標題，之後分為：傳喚證人及文件、報告及紀錄保存、檢查（Physical. Nat. sit. y. Inspections）等三段，各舉最高法院判例論述個別調查手段。. er. io. 而 Carter 則在第二編以「現代行政法之基本原理（Elements of Modern. al. Administrative Law）」為名，其中第五章章名「資料與行政」，分為二節，. n. v i n 第一節為「調查（Investigations）。在「調 C h 」，第二節為「政府資訊公開」 U i e h ngc 查」一節中，Carter 認為行政調查與警察搜索、扣押、訊問之憲法基礎大多相同。最重要之不同點，係調查機關與受調查者之間為合作關係。工廠衛生. 安全檢查之目的非在刑罰，不會使工人下獄，而是提供指導建議、改善方法；查稅結果至多為罰款、補稅或補件，故行政調查不應適用嚴格之犯罪偵查法 30. 則。之後分別舉最高法院判例論述臨場檢查（On-site inspections）之基本法則及例外，最後並提及行政程序中行政機關檢查所得證據是否適用「證據排除法則」之問題。. 30. Id. 153. 20.

(21) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 31. 32. 2、稱為「蒐集資料（Acquiring Information）」者，有 Cann 、Hesketh 。 Cann 在其著作第二編「行政程序」中第五章「政府與資訊」一章中，以「Collecting Information」為節名，探討政府蒐集資料之必要性，而在文中說明聯邦機關（州與地方機關亦同）蒐集資料方法有三（acquire information in three ways），分別為：1.要求被規制者保存紀錄以備查核，並須定期提出報告。2.傳喚業者、個人或其他人提出資料。3.對營業或財產 33. 實施臨場檢查。之後分別舉最高法院判例論述三種調查手段之問題。另一位 Hesketh 為環境工程學教授，在其編著之環境能源手冊叢書（行政法）一書中，以淺顯扼要文字介紹美國行政法之重要內容。其中第二章是「行政機關權力（Agency Power）」第三節為「資訊取得（ Acquisition of. 政治大. Information）」其下分為四段，分別討論「傳喚權（Subpoena Power）、下. 立. 命報告（Mandatory Reporting）、實地檢查（Physical Inspection）及調. ‧ 國. 學. 查性聽證（Investigatory Hearings）等四種調查手段。與前述教科書內容不同者，乃其列入「調查性聽證」為行政調查手段之一。調查聽證之用途很. ‧. 廣，於制定法規、核發執照、行政處分、監督指導、擬定政策以及向國會提出法律案之說帖，均可進行 Investigatory Hearings。其程序不若處分前聽. Nat. 34. sit. y. 證（adjudicatory hearings）般正式。在 U.S. v. Morton Salt Co. 一案. al. er. io. 中，法院支持行政機關僅為了解工廠有無遵守規章而傳喚證人或文件之一般. n. 調查聽證權。其實，調查聽證亦是透過行政傳喚而為，與傳喚併為一類亦無妨。 31. Ch. engchi. i n U. v. Cann, Steven J., Administrative Law. 2nd ed. Calif.: Sage Publications, Inc. 142-192（1998）.. 32. Hesketh, Howard E.. The Environment and Energy Handbook Series. （Administrative Law）. Michigan: Ann Arbor Science Publishers. 6（1982）. 33. Cann, Steven J., Administrative Law. 2nd ed. Calif.: Sage Publications, Inc. 144（1998）.. 34. U.S. v. Morton Salt Co., 338 U.S. 632 (1950).本案係 F T C 要求二十家食塩製造商在九十天內提出特別報告，證明渠等遵守停止命令未從事不當競爭之情形。. 21.

(22) 行政調查制度之研究. 綜合以上說明，吾人可粗略了解，美國行政法學上之「行政調查（Administrative Investigation）」或「蒐集資料（Acquiring Information）」均指行政機關為了達成行政目的向人民蒐集資料之活動，屬於行政程序中之重要行為。而由於行政目的之複雜化，所需要資料之種類、範圍，取得資料之方法，也隨著多樣化。其中具有權力性者為「傳喚（Subpoena）、報告與紀錄（reports and records）、實地檢查（Physical Inspection）等三種調查行為。質言之，行政調查為上位概念，為政府資料蒐集行為之總稱；而傳喚、報告與紀錄、檢查，則為具體調查方法之類別。. （二）刑事司法領域. 政治大. 由於憲法第四增修條文規定搜索須有令狀且須載明搜索範圍之令狀主. 立. 義，然過去法院實務承認許多例外狀況，例如，經同意之搜索、附隨逮捕之 35. ‧ 國. 學. 搜索、緊急情況之搜索、Plain View（一目了然、明顯可見）之搜索等。而行政檢查（administrative inspection）或監督管理性（規制性）搜索. ‧. （regulatory search）是否屬於無令狀搜索（warrantless search）情形之一。在刑事司法領域除刑事司法教科書之外，另有許多「搜索與扣押」專. Nat. er. io. inspection or search）適用令狀主義之界限。. sit. y. 書均有探討，研究焦點係集中於行政檢查或搜索行為（administrative. al. 其中最具代表性者，為刑事法學者 Lafave, Wayne R..於 Search and. n. v i n Seizure: A Treatise on the 套書（1996 年增訂版）第 C Fourth U h e n gAmendment i h c Searches」中，以近五百頁之四冊第十章「Inspections and Regulatory 篇幅深入探討各種行政檢查（administrative inspections）或規制性搜索（regulatory searches），包括建築物檢查、商業檢查、社會福利給付調查、郵件檢查、軍事設備檢查、政府辦公環境檢查、公務員吸食毒品檢測（Drug 36. testing）、消防檢查、邊境搜查、機場安全檢查、政府機關門禁檢查、交 35. Israel, Jerold H./ Kamisar, Yale./ LaFave, Wayne R.. Modern Criminal Procedure. 8 th ed.. St. Paul, Minn.: West Publishing Co.（1994）339-342.. 36. 國境搜查之具體手段包括：入境例行檢查（Routine searches upon entry）、延長留置（Extended detention）、脫衣搜查（Strip searches）、介於拍打搜查 22.

(23) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 通稽查（checks and inspections）、監獄受刑人檢查、公立學校校園安全 37. 檢查等領域適用憲法增補條文第四條之種種問題，極具參考價值。. 三、研究重點由於政府行政調查之具體調查措施涉及美國聯邦憲法增補條文第四條、第五條乃至第十四條之人權保障規定，故於行政法及刑事司法領域之相關文獻較多探討合憲性問題，其思考以下列問題為主：行政調查在憲法上之容許性如何？行政機關是否有權要求業者保存紀錄？隨時查看紀錄？一發現違規立刻處罰鍰？. 38. 立. 政治大. 行政機關得否僅依行政傳票（Administrative Subpoena）進行廣泛、. ‧ 國. 學. 無特定目標、碰運氣般的釣魚式搜尋（fishing expeditions）？人民對行政官員無搜索票（warrantless）之進入檢查得否拒絕？. ‧. 政府能否強迫人民提出不利於自己之證據？. 而值得思索者，嚴格限制行政調查之手段或程序，是否妨害國家之利益. Nat. sit. y. 或阻礙行政目的之達成，是否應依個別案件之具體狀況加以利益衡量（The. er. io. Balancing Test Theory）？綜觀法院之裁判與學者之評論，似無唯一評斷. al. 標準，而傾向逐案認定（case by case）。檢討每一個案中調查活動是否合. n. v i n Ch 乎法律目的、手段是否合理、時機是否緊急、受調查者之隱私期待程度如何 engchi U 而定。. 與脫衣搜查間之掏出搜查（ Intermediate searches）、體內檢查（ Intrusions into the body）Lafave, Wayne R.. Search and Seizure: A Treatise on the Fourth Amendment. vol.4. 3rd ed.. St. Paul, Minn.: West Publishing Co.529-570 （1996）. 37. Lafave, Wayne R.. Search and Seizure: A Treatise on the Fourth Amendment. vol.4. 3rd ed.. St. Paul, Minn.: West Publishing Co.366-842（1996）.. 38. Shapiro v. United States, 335 U.S. 1(1948).. 23.

(24) 行政調查制度之研究. 第二項. 日本. 一、概念之形成背景日本傳統行政法學受德國 Otto Mayer 影響極深，雖有行政調查之實但無行政調查之名，實際上政府對人民普遍實施蒐集資料之活動。例如一八七二年十一月頒布之「國立銀行條例」開始建立金融監理制度，規定銀行設立 39. 手續、定期填報營運報告，賦予大藏省對銀行之檢查權。此外，依一八七 40. 五年制定「行政警察規則」由行政警察（即制服警察）負責治安調查工作，依該規則第三章第五條「對管區內之戶口、男女老少及其職業，隨時查察其 41. 政治大. 舉動。」。有關日本行政調查制度之發展沿革，另見下章說明。. 立. 早期行政法教科書多將行政調查理解為即時強制。書中所舉之例，如質. ‧ 國. 42. 學. 問、檢查、違規物證之扣留、對處所之進入調查等，皆引為即時強制之手段，未從作用法之角度以所謂「行政調查」之概念加以整體觀察。據學者分. ‧. 析，其原因乃在於行政調查僅為行政主體為法律決定之前準備階段之事實行為，因其內容、種類複雜繁多，甚難作為法律上之道具概念或分析概念，故. Nat. 43. sit. 胡鐸清，金融監理與金融檢查實務，金融研訓中心，民國八十六年，第二. al. n. 十一頁。 40. er. io. 39. y. 遲遲未能成為行政法學之研究對象。. Ch. engchi. i n U. v. 有關戰前日本警察「行政警察規則」之介紹，參閱梁添盛，警察權限法，一九九九年八月，第一六七頁至一七三頁。. 41. 台灣警察勤務制度中，在村里設派出所，由勤務區警員 (制服警察)對轄內戶口實施勤區查察制度，掌握動態人口資訊，即是源自日本行政警察規則中要求管區警察實施戶口查察制度。. 42. 例如田中二郎，行政法總論，有斐閣，一九五七年，第三九七頁；田中二郎，新版行政法全訂第一版上卷，一九六八年，一六七頁以下；杉村敏正編，行政法概說（總論），一九六九年，第一五四頁以下。。. 43. 塩野宏，行政過程とその統制，有斐閣，一九八九年，第二一四、二一五頁。 24.

(25) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 二次世界大戰後於麥克阿瑟軍政府統治下，強調正當程序之美國法治文化逐漸影響日本行政法制，行政調查制度亦然。一九五○年代以後，透過學者對美國法之介紹，日本對行政調查此一用語漸有認識，但於行政法上給予 44. 明確且單獨定位者，厥為一九七○年代以後之事。有關行政調查理論出現之背景，最初係在租稅法學領域，因一九六○年代中葉以後，日本各地廣泛執行「稅務調查」，造成稅務機關與納稅人之對 45. 立與糾紛，稅法學界乃針對有關稅務調查之要件與程序展開討論。有學者認為「對於基於行政目的而以刑罰間接擔保其實效性所為『進入檢查』，行政法學者向來皆將之理解為『即時強制』之一種。然兩種行為性質有異，應將之與即時強制區別而定位為一種獨立之行政上行為形式。即應. 政治大. 於『行政調查』或『行政檢查』此一新概念之下，說明質問檢查權之行使並. 立. 46. 解明其法理。」乃大力提倡行政調查此一概念，並獲得學界之肯定。例如. ‧ 國. 學. 塩野宏氏積極肯定於行政法學上單獨分析行政調查此一行為之意義，其謂：「所得稅法上之質問、檢查、進入等行政調查之種種手段，雖被最高法院及. ‧. 行政解釋解為不得逕為實力行使，但其外形上均具公權力之形式。」有關所得稅法上之質問檢查權是否有憲法第三十五條及第三十八條之適用、事前告. Nat. sit. y. 知及開示理由等行政程序之遵守等問題，「於租稅法學已有相當之研究成. er. io. 果，以此為基礎，不無於行政法一般理論上獨自架構權力性行政調查範疇之. al. 可能。」而「舊有行政法學體系實無法處理行政調查含有之眾多法律問題，. n. v i n 因此一行政現象之出現，非但照亮既存行政法學之特徵與界限，亦為架構新 Ch i U e h n c g 行政法學之面貌提供可能之素材。」 47. 44. 有關日本行政調查制度之介紹，國內最詳盡之論著為：劉宗德，日本行政調查制度之研究，政大法學評論第五十二期，八十三年十二月，第一一一頁至第一四二頁。收於氏著「行政法基本原理」一書，學林文化事業有限公司，一九九八年八月，第二二一頁至第二六八頁。. 45. 北野弘久編，質問檢查權の法理，成文堂，一九七四年。. 46. 金子宏，「最新判例批評」判例評論第一七二號，一九七三年，第十四頁。. 47. 塩野宏，「行政調查」，收於行政過程とその統制，有斐閣，一九八九年，第二一八、二一九頁。. 25.

(26) 行政調查制度之研究. 亦有憲法學者佐藤幸治氏表示支持：「有關構成行政決定前提之資訊的收集、整理及分析等一連串活動，廣泛稱之為『行政調查』，比著重立法目的之『立法調查』，於目的、對象、範圍及方法上，均更多樣、廣泛且徹底。具有共通性質，且於憲法理論之層次上涉及國民之自由（隱私權），故有將『行政調查』視為整體概念而加考察之必要」。於是從一九七○年代之後出版之行政法教科書或判例集，大多編有「行 48. 政調查」一章、一節或一項。從其編排方式約可看出作者對行政調查行為 49. 定位之看法，吾人將之歸納為五種學說：（一）行政處分之先行程序說：乃 50. 立於行政程序法之角度，認為行政調查是行政處分之先行程序；（二）行為 51. 類型說：以質問檢查作為一種行為類型，與行政命令、處分並列；（三）行. 政治大. 政上制度說：將行政調查與行政強制、即時執行、行政程序並列，為各種行. 立. ‧ 國. 學. 48. 遠藤博也、阿部泰隆，講義行政法Ⅰ（總論），一九八四年，第三一九頁。. ‧. 村井正，「行政調查」，收於成田賴明編，行政法の爭點，一九八○年，一一四頁。村上泰，「行政法講座 15」，警察時報，四十卷第十號，五十九至六. y. sit. 也有歸納為四種者，有：行為類型說、行政手段說、制度說、事前階段程. io. er. 49. Nat. 十頁。. 序說等說法。參見早坂禧子，「行政調查—強制の視點を中心にして」，公法. n. al. Ch. i n U. v. 研究，第五十八號，一九九六年，第一九四頁。（一、行為類型說：藤田宙. engchi. 靖，現代法律學講座六，第三版行政法 I，第二九三頁；二、行政手段說：近藤昭三，「第八章行政調查」南博方等編，現代行政法，第一八二頁；三、制度說：塩野宏，行政法 I，第二版，第二一六頁；四、事前階段手續說：兼子仁，行政法總論，第一三三頁。）我國學者劉宗德、梁添盛亦同。參閱劉宗德，前揭書，第二二六至二二八頁；梁添盛，前揭書，第四五一頁。 50. 兼子仁，行政法總論，一九八三年，一三三頁以下。. 51. 例如新井、熊本、金子、息山、濱川，行政法(I)，昭和五十五年。室井力編著，現代行政法入門（I），一九九○年；杉村敏正、室井力編，「行政法の基礎」，基礎法律學大系 3，昭和六十一年。藤田宙靖，第三版行政法 I. （總論），三○○頁。 26.

(27) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 52. 政領域均需使用之共同制度；（四）行政上的強制措置：將行政調查與即時 53. 強制並列，併屬行政上之強制措置者；（五）資訊收集活動說：放棄在現有行政行為體系為行政調查尋求定位，著重其本質功能，包含各式各樣型態之 54. 情報收集活動。. 二、概念用語至於定義方面，隨著學者研究範圍之廣狹而不一致。可分為廣義、狹義二者說明：（一）廣義之行政調查：學者大多從廣義角度定義行政調查，以作為分類之基礎，例如：. 立. 政治大. 神長勳氏謂「行政機關為達成某些行政目的所為必要情報的蒐集活動，. ‧ 國. 學. 學理上稱之為行政調查。」「所謂個別的行政調查是指為行使法定具體權限而蒐集其資料之活動；而所謂一般的行政調查是指為行使行政政策規劃權限 55. ‧. 之資料蒐集活動」。. 塩野宏氏謂「行政主體作成各種決定之前，所為各種形式情報之蒐集、. y. sit. 56. Nat. 整理活動。」. n. al. er. io. 遠藤博也、阿部泰隆氏則謂之為「行政機關為了犯罪搜查以外之目的，. 52. Ch. engchi. i n U. v. 塩野宏，行政法 I。有斐閣，一九九一年，第六十八頁。塩野氏認為，行政決定之前必定經過調查，但是行政調查之後，未必作成決定。由此看來，行政調查與行政行為係相對獨立之制度。. 53. 原田尚彥，行政法要論，一九九○年，第二○八頁。. 54. 曾和俊文，「行政調查」，成田賴明編，行政法の爭點，ジユリスト增刊，一○四頁；佐藤英善，經濟行政法，東京：成文堂，一九九○，第九二一頁。. 55. 神長勳。「行政調查」，雄川一郎等編，現代行政法大系Ⅱ所收。有斐閣，昭和五十九年，第三一二頁、三一三頁。. 56. 塩野宏，「行政調查」，法學教室，二期三號，一九七三年十二月，一三二頁。. 27.

(28) 行政調查制度之研究. 57. 對人民所為之情報收集行為」氏認為，若從犯罪偵查主體之隸屬機關來看，檢察官隸屬法務部，司法警察亦隸屬行政機關，所從事之犯罪證據蒐集者意識行政機關蒐集資料之活動，理應包含於行政調查概念中，惟犯罪偵查乃刑事訴訟之主要規範對象，係以實現司法權為目的之刑事司法作用，故此時之檢警機關已非純粹之行政機關，而是刑事司法機關，故宜將之排除在外。最高（大）昭五十一年五月二十一日旭田學力テスト判決提示之定義謂「行政調查通常以行政機關行使權限作為前提收集獲得必要基礎資料情報之作用。」佐藤英善氏謂「行政調查為行政機關行使各種行政權實施之各種調查活動。」包括「展開各種行政活動前實施之各種情報蒐集」，稱為「一般調查」，. 政治大. 58. 與「判斷具體行政權是否發動」之「個別調查」二種。. 立. 而「個別調查」之分類，以佐藤英善氏論述較為詳細，茲說明如下：. ‧ 國. 學. A.「處分基準判斷資料收集調查」，乃為了作成許認可判斷，所為之資料蒐集，例如資本額、負責人資格、技術條件、公益適合性等許認可要件之. ‧. 審查，乃排除恣意行政，使裁量合理、客觀不可欠缺之裁量統制，其手段為. Nat. sit. 由，與處分程序正當性之保障有密切關係。. y. 要求申請人提出資料，在程序上著重理由告知，尤其是駁回申請之附記理. er. io. B.「監視資料收集調查」，乃許認可處分作成後，對業者是否遵守法令. al. 之許認可基準，所進行之恆常的監視調查。常作為許認可制度之重要補助手. n. v i n 段，如檢查後發現不妥善處，進而指導業者要求其改善。其手段有進入調查 Ch i U e h n c g （檢查。定期、隨意）及聽取報告（定期、隨意）。 C.「監督處分判斷資料調查」，乃行政機關經檢舉或依職權發現有違反法令或許認可基準之事實，經要求改善卻未遵照改善，行政機關於作成停止或撤銷許認可處分前，對業者進行之調查及聽取意見。在程序上撤銷處分應附記理由，處分前必須賦予相對人有陳述意見機會，係行政處分符合正當程 59. 序不可欠缺者。 57. 遠藤博也、阿部泰隆，講義行政法Ⅰ（總論），一九八四年，第三二一頁。. 58. 佐藤英善，經濟行政法，東京：成文堂，一九九○，第九二一頁。. 59. 佐藤英善，經濟行政法，東京：成文堂，一九九○，第九二一至九二三頁。 28.

(29) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. （二）狹廣之行政調查：有學者僅就個別調查之範圍研究行政調查。例如對行政調查之定義為「行政機關為具體執行法律，並掌握法令之實施狀 60. 況，所為之情報蒐集活動」，而不觸及一般調查。廣岡隆氏：「法令上被稱為臨檢檢查、進入檢查、質問檢查等行政活動，係作為某些行政權行使之準備，以查明其前提要件之存否，及必要性之有無，為事實之調查及資料之蒐集者謂之」。. 三、研究重點日本行政法學界對行政調查之研究，著重討論外部行政過程中各種調查. 政治大. 之法理依據、強制權之發動時機，以及強制力行使之界限。並從憲法及程序. 立. 第三項. 學. 英國. ‧. ‧ 國. 的法治國觀點探討相對人民之權利保護及調查活動之各種法統制對策。. 一、概念形成背景. sit. y. Nat. 61. er. io. 英國之行政調查歷史悠久，早在威廉一世時期即有土地調查制度。直至十九世紀，由於政府權力膨脹，議會無法就行政事務全盤規定，乃以調查. n. al. Ch. i n U. v. 作為議會立法之輔助措施，由議員組成之特別委員會召集權益可能受影響之. engchi. 利害關係人進行聽證會，人民可請律師代理，在委員會面前傳喚證人、審核證言，提出有力主張。為使程序進行更有效率，曾引進「暫時命令程序」，授權行政機關發布暫時性命令，例如一八四五年土地合併法，該法規定公告合併計畫後，應舉行調查並聽取異議，才可發布暫時性命令。如有人民對命令內容有異議，經 60. 早坂禧子，「行政調查—強制の視點を中心にして」，公法研究，第五十八號，一九九六年，第一九四頁。. 61. Wraith, Ronald Edward / Lamb, Geoffrey Boyd . Public inquiries as an instrument of Government, London : Allen & Unwin, (1971). p.17.. 29.

(30) 行政調查制度之研究. 向議會提出後，有權要求再舉行一次聽證會。暫時性命令經送議會核定後才生效力，如此可縮短議會審議時間，減輕議事負擔，且使發布命令機關充分聽取各方意見，有利於命令內容之周延。「公共衛生法 1848」及「地方政府法 1858」都採用此種程序。直至一九四五年訂定「法定命令（特別程序）法」再進行程序簡化，由議會授權國務大臣行使核定權。. 二、概念用語對於政府蒐集資訊行為之概念用語，在英國行政法書中不像美國教科書般普遍有專章論述。有稱 inspection，或 inquiry，二者未作刻意分別，甚 62. 政治大. 至互相通用。Wade 及 Forsyth 合著之「行政法」，其第七編「行政命令與. 立. 行政裁決（Administrative Legislation and Adjudication）」下分三章，. ‧ 國. 63. 學. 分別為「委任立法 Delegated Legislation」、「法定裁判所 Statutory Tribunal 」及「法定調查（Statutory inquiries）」等。. ‧. 法定調查之依據，除了在各種法律中明定者外，主要依據一九五八年頒訂一九九二年修正之「裁判所與調查法」實施，即使法未明定，本於自然正. Nat. 64. sit. y. 義原則，人民亦可主張此程序上權利。觀其內容，可謂係行政機關作成決定. n. al. er. io. 前之資料蒐集活動。舉凡影響公民權益之政策決定，如市鎮規劃、住宅計 62. Ch. i n U. v. 例如行政法學者 Foulkes 書中 inspection 與 inquire 未作刻意分別，甚至互相. engchi. 通用。Foulkes, David. Administrative Law. 95,97（1986）. 63. 依據一九五八年頒訂一九九二年修正之「裁判所與調查法」，在普通法院外另設有各種特別裁判所，以達成更加簡易、迅速、經濟、便捷、專業之救濟目標。此種裁判所組織隸屬行政機關，成員由部會首長任命，依據授權法律行使各種簡易案件（例如社會保險小額請求、勞資爭議）、專業案件（例如專利認定、醫療糾紛、交通運輸）、或行政法案件之裁決。不服裁決者，得向普通法院上訴。Wade, Sir William/ Forsyth, Christopher. Administrative Law. 7th ed.Oxford:Clarendon Press. 904-910（1994）.. 64. 在我國，行政程序法亦明定發布命令前應預先公告草案聽取人民意見之程序要求。 30.

(31) 第二章. 行政調查概念之形成與界定. 畫、都市更新、道路路線、電廠、學校、公園等公共設施選址或遷移等一般性行政決定，或是針對個案之具體決定，均須採取法定調查程序。法定調查程序是英國行政法異於歐陸國家之一項特色。歐陸國家行政法設有專門法院及國家賠償制度，著重事後之行政救濟；而英國則基於預防重於治療之理念，著重事前之程序保護，在行政決定作成之前即以細緻嚴謹規定之「調查制度（ the System of Inquiries）」，要求決定機關進行事實調查，並給予行政決定相對人有公平聽證之機會。希望透過預先調查，使行政決定更正確適當、符合公共利益，也使人民之不同意見獲得公正之斟酌，緩 65. 和反對情緒。此種聽證之調查程序，存在於一般調查、許認可要件審查及制裁證據調查等程序中。. 立. 政治大三、研究重點. ‧ 國. 學. 就有限之資料為分析，英國行政法學界對行政調查之研究重點似在於行政決定過程中各種調查之組織、方法，以及程序進行，如何更為經濟、有效，. ‧. io. er. 德國. sit. Nat. 第四項. y. 合乎自然正義原則，以發現真實，保護人民之權利及維持行政決定之正確性。. n. a l 一、概念之形成背景i v n Ch U engchi. 德國實務上各種調查樣態早已廣被實踐，尤其是經濟法、環保法、社會法等個別行政領域，有不少法律條文規定行政機關之監督檢查權。例如在食品衛生之檢查得對貨品為採樣（食品衛生監督法第四十二條）、基於污染防治保護，應可在企業者之場所進行測量（聯邦污染防治保護法第五十二條第二、三項）手工業法第十七條第二項賦予行政機關有進入手工業業務場所並進行檢查之權；為了商業監督之目的，業者有提供資料之義務。為防止傳染. 65. Wade, Sir William/ Forsyth, Christopher. 1994. Administrative Law. 7th ed.Oxford:Clarendon Press. p.964.. 31.

(32) 行政調查制度之研究. 病之蔓延，聯邦傳染病防治法授權衛生局人員進入房舍，並進行傳染病之檢查；少年福利法第三十三條授權少年局，在合於某些條件下，將子女帶離並暫時交付其他單位照顧。以及一九三五年關於提供資料義務之規定包含了一般性資料內容，例如聯邦政府、邦政府及其所指定之機構，任何時間皆可要求企業經營者提供有關商業狀況，特別是價錢、存貨、業績以及其能力等資 66. 料，此等進入檢查之強制權，其行使之合憲性問題，頗受法院實務及學者之關切。有的論著則以「經濟監督之機關檢查權」為題，探討機關檢查權之實施對象（當事人之接受檢查之義務）、檢查之必要性、法治國原則、檢查之方式、時間、頻率、人民之拒絕權利等，分就營業場所、工廠、住宅分別 67. 討論。. 政治大. 但是，德國傳統行政法學延續 Otto Mayer 建立以行政處分為中心之行. 立. 政法理論，向來著重於實體法之研究。至於程序法，則受專制時代殘留官僚. ‧ 國. 學. 意識之影響，認為行政處分不受任何程序之拘束，行政官署為行政處分時可 68. 無任何個人之介入而成立。而有關進入場所實施檢查之行為，或其他為作. ‧. 成行政處分之前調查事實蒐集證據之活動，一般行政法學者皆認為是係處分前之準備行為，屬發生事實效果之事實行為，本身並無獨立之法效力，故少. Nat. sit. y. 就行政機關調查行為專章論述。. er. io. 惟七○年代受美國程序法制影響，開始法典法之研究，一九六三年完成. al. 行政程序法草案之研訂，學者認為，制定行政程序法之目的，在於消除行政. n. v i n 手續之形成任由官署裁量之觀念。一九七六年聯邦行政程序法訂定後，於探 Ch engchi U 66. Jarass, Wirtschaftsverwaltungsrecht und Wirtschaftsver-fassungsrecht, 2Aufl. 1984, S.207.引自董保城，德國行政檢查法制－以工商業為例並兼論我國工商業檢查，政大法學評論第五十三期，民國八十四年六月，第九十一頁以下。. 67. Scholl,. Stefan,. Behördliche. Prüfungsbefugnisse. im. Recht. der. Wirtschaftsüberwachung, Duncker & Humblot. 1989. 68. 有關二次戰前德國官僚化之行政制度及澈底之職權進行觀念，在翁岳生，. 「論西德一九六三年行政手續法草案」一文有深刻之分析。收於氏著行政法與現代法治國家，一九七九年，第一九四頁以下。（原著譯為行政手續法，本文為配合我國法案名稱，均將「手續」改為「程序」。） 32.