第五章、 警察任務三：危害預防
第三節、 美國之反恐爭議措施
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值得思考的是，此一「危害預防」任務，在我國警察法體系下，是否可被列 為警察任務之一？承前所述，我國多數警察法學者均肯認我國警察應具有此一任 務，而我國警政學者亦基於「社區警政」(Community Policing)之警政哲學思想，
強調警察基於事前之犯罪預防目的，應跳脫以往專業警政之發展策略，進一步結 合社區居民及民間力量，並整合在地的社會資源，亦即相較於以往的事後犯罪壓 制，事前的犯罪預防抗制更是「社區警政」的關心重點171。基於此一立場，應肯 認警政學者亦肯定此一「危害預防」之警察任務。若觀察警察法第 5 條第 4 款及 內政部警政署組織條例第 3 條第 3 款的內容，事前之犯罪預防顯然均已列入警察 的業務事項之中，且為落實此一預防性業務，依內政部警政署刑事警察局組織規 程第 2 條第 1 款亦將犯罪預防業務明文列入，並於刑事警察局內下設「預防科」，
以實際執行犯罪預防工作，而其工作內容則包含事前之犯罪資料分析、研究，以 及犯罪預防工作之宣導及執行等172。由此可知我國警察實務亦將之列為警察重要 業務工作。
在警察之「危害預防任務」之下，為了能確實於危害發生之前知悉並掌握危 害的來源，警察有必要透過各種資料蒐集措施事先取得大量資訊，才能以該資訊 進一步進行分析及預測，方能確實於具體危害產生前將之撲滅。然而，當警察發 動此類資料蒐集措施時，事實上並不存在足以辨識之危害外觀，換言之，此時不 存在所謂的「具體危害」，因此現代國家大多會選擇以「預測性立法」的方式，
針對特定具有經驗上高風險的事項，事先假定此類事項具有發生危害的高度可能 性，而允許行政機關得發動其權限，而這樣的發動事由通常充滿著不確定性與模 糊性173。基於嚴格法治主義的立場，我們仍應盡量避免行政機關藉由「安全」之 名濫用其權力，因此，透過實體要件及程序要件以限制警察此類職權的發動，即 有必要。
第三節、美國之反恐爭議措施
在九一一事件後，美國政府在面對恐怖主義時，其相關措施的依據大多來自 以下三項法令：「授權動用軍事武力聯合決議」(「AUMF」)、「愛國者法案」(「USA PATRIOT Act」)，以及由小布希總統所發布的行政命令。以下將針對這三個依據 所引發的較為重要的、且與警察資料蒐集職權較有關連性的爭議，進行初步的討 論。
171 陳明傳，論社區警察的發展，中央警官學校，1992 年 5 月初版，頁 123 以下。
172 https://www.cib.gov.tw/Module/Doc/Index/63 (最後瀏覽日期：2016/2/17)
173 李震山，警察行政法論，元照，2014 年 6 月三版，頁 353-358。
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第一項、關於「授權動用軍事武力聯合決議」(「AUMF」)
首先，關於「授權動用軍事武力聯合決議」(「AUMF」)，其中該決議的第 2 條(a)項明確表示，總統有權以適當且必要的武力，對抗在 2001 年 9 月 11 日策 劃並發動恐怖攻擊的個人、組織或國家。而此一決議在日後多次被小布希總統作 為對外發動反恐戰爭的依據，例如 2001 年的阿富汗戰爭以及 2003 年的伊拉克戰 爭。由於此一決議的內容極其空泛而模糊，也因此引起了諸多爭論，例如；該決 議是否已經明確到足以作為反恐相關措施的授權依據？即使該措施已經涉及基 本人權，例如對於美國民眾的秘密通訊監察？美國學界對此爭論不休。事實上，
在九一一事件後，小布希總統即以此一決議為其依據，發動了一系列的監聽計畫，
並藉此繞過外國情報監察法的諸多限制而無庸受到法院的監督，也不論監聽對象 是否為美國人民，其名為「恐怖分子監察計畫」(The Terrorist Surveillance Program，
簡稱「TSP」)174。
在正式開始討論因「TSP」所引發的諸多爭議之前，我們必須先了解國家安 全通訊監察的相關背景。首先，依據傳統的的觀念，一般性的通訊監察與以國家 安全為由的通訊監察，兩者有其本質上之不同。一般性通訊監察大都用於刑事上 的犯罪偵查，而因其所涉及的人數通常較少，所以引起的影響也會較小，且監察 的對象大多為本國人；至於國家安全的通訊監察，由於其已涉及國家、社會安全 的維護，因此涉及的人數通常較多也較廣，其監察的對象大多為外國人、或與外 國人接觸的本國人。此外，一般性通訊監察所取得的情報通常會於法庭上作為證 據使用，但國家安全的通訊監察多半是作為預警、危機因應，或相關國防、外交 的政策形成175。而在 1972 年的 United States v. United States District Court176一案 中，美國聯邦最高法院也採取類似的看法。在該案中，被告因為涉嫌以炸藥破壞 公物而被起訴，案件並由東密西根地方法院進行審理177。在審理過程中，被告對 於檢察官所提出的通訊監察內容有所質疑，認為該通訊監察內容不具有證據能力，
而檢察官則主張該通訊監察雖未經法院授權，但基於總統有維護國家安全之職責，
該通訊監察仍屬合法178。地方法院法官並未採納檢察官的主張，認為該通訊監察 已違反美國憲法增修條文第 4 條，並下令檢察官應向被告揭露(disclose)該通訊監 察之相關資訊，檢察官因而上訴至第六巡迴法院。而第六巡迴法院則維持地方法
174 See generally DAVID COLE, JUSTICE AT WAR 131-45 (2008);Robert Bloom & William J. Dunn, The Constitutional Infirmity of Warrantless NSA Surveillance: The Abuse of Presidential Power and the Injury of the Fourth Amendent, 15 WM. & MARY BILL RTS. J. 147 (2006).
175 李榮耕，析論我國情報通訊監察法制─以美國法制為比較，軍法專刊第 56 卷第 5 期，2010 年 10 月，頁 107-108。
176 United States v. United States District Court, 407 U.S. 297 (1972).
177 Id at 299.
178 Id at 300-01.
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「外國人情報監察法」(the Foreign Itelligence Surveillance Act of 1978，簡稱「FISA」)，
用以規範美國境內或跨境的國家安全情報通訊監察。此一法案主要是以國家安全
184 James Risen & Eric Lichtblau, Bush Lets U.S. Spy on Callers Without Courts, N. Y. Times, Dec. 16, 2005, at A16.
185 See DOJ letter, supra note 18, at 6-7.
186 Id. At 10-17.
187 Memorandum from the U.S. Department of Justice, ‘’Legal Authorities Supporting the Activities of
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盟」(American Civil Liberties Union，簡稱「ACLU」)隨即提起訴訟，指稱美國政府 此舉已經違背美國憲法增修條文第 4 條，並在 ACLU v. NSA 一案中，由地方法院 作出了有利於 ACLU 的判決。在該案中，法官指出，「TSP」針對美國人民所進行 的通訊監察作業本質上與搜索扣押無異，美國政府的行為已經違反了美國憲法增 修條文第 4 條的要求，且「AUMF」的授權文字過於模糊，不能取代外國情報監 察法的程序規範，進而判決美國政府敗訴188。最後，在 2007 年年初，小布希總 統選擇終止此一計畫，並依循外國情報監察法的程序進行通訊監察，使得此一風 波暫時落幕189。
第二項、行政命令
其次，小布希總統在 2001 年 11 月 13 日所發布的行政命令，其於該命令之 內容表示，包括「蓋達」(Qaida)在內的國際恐怖組織對於美國所進行的恐怖行動，
已經構成了軍事敵對狀態，並應動用美國武力加以對抗，且其所拘束之對象為非 美國公民身分、且曾經或準備進行恐怖活動者之恐怖分子，或恐怖活動之幫助者
190。小布希總統多次依據該命令，將不具美國公民身分的恐怖活動嫌疑人員，於 海外將之逮捕後，直接移送至另行成立的軍事委員會進行審判。依據此一行政命 令，受到軍事委員會審判之被告，不得另行向其他法院尋求救濟，例如州法院、
聯邦法院等，亦即此一軍事法庭具有專屬而排他的管轄權。此外，在證據法則的 部分，該命令亦指出，基於恐怖主義的特質，因此於聯邦法院進行刑事審判時的 相關證據規則於此並不適用191。由此觀之，在小布希總統頒布的行政命令之下，
因恐怖活動嫌疑而遭到逮捕的被告，其所受到的程序保障相較於一般的刑事審判 程序，顯然是不足的。而之所以會有如此的設計，是因為反恐事務與一般的刑事 執法並不相同，它是屬於戰爭事務，而此一戰爭事務在憲法上屬於總統與國會的 權限，司法無緣置喙。至於軍事審判權則是反恐事務的延伸，因此也屬於戰爭權
the National Security Agency Described by the President, ‘’20-21 (2006).
188 ACLU v. NSA, 438 F. Supp. 2d 733-779 (2006). 必須說明的是，ACLU 在地方法院雖然取得了初步 的勝利，但在美國政府上訴至聯邦最高法院後，卻被聯邦最高法院以 ACLU 不具原告適格為由加 以駁回。
189 James Risen, Bush Signs Law to Widen Reach for Wiretapping, N. Y. Time, Aug. 6, 2007,at A1,available at http://www.nytimes.com/2007/08/06/washington/06nsa.html?_r=0 (最後瀏覽日期：2016/2/20)
190 Militray Order of Nov. 13, 2001, Detention, Treatment, and Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism, 66 Fed. Reg. 57, 833 (2001).
191 Id § 1 (f). 若依照國防部在 2002 年所發布的軍事委員會審理命令，諸多在刑事法庭中被普遍 遵守的規則都因此被掏空，例如可以使用未經具結的證言、審判程序可以不公開、證物的調查程 序可以不讓被告參與等，可參考：Department of Defense Military Commission Order No. 1, §6 (B) (D) (b).
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的一環192。然而，反對者則認為，此一命令實質上使得總統同時兼具法律制定者、
執行者以及解釋者的身分，已違背憲法上權力分立的要求，並不合理193。
第三項、愛國者法案
第一款、早期規範
而美國在九一一事件後所通過的「愛國者法案」，則是一部綜合性的法律，
它的目的在於一併整合並修正美國國內的諸多相關法律，例如 1987 年所訂立的
「外國情報監察法」(Foreign Intelligence Surveilla Act of 1978)、銀行秘密法(Bank Screcy Act)、移民與國籍法(Immigration and Nationality Act)等，確保能藉由更多元 化的手段有效的打擊恐怖分子、對抗美國國內與國外的恐怖主義活動。「愛國者 法案」共有 10 章，一共有 1016 條規定，其內容極為廣泛，從執法機關執法權限 的擴大、軍事行動的依據，一直到金融洗錢的防制，皆有所規範。關於「愛國者 法案」的規範內容，第一章為「強化國內安全以對抗恐怖主義」(Enhancing Domestic Security Against Terrorism)，美國政府在該章之中列舉了一些一般性的反恐措施，
例如成立反恐基金以支應政府的各項反恐事務、增加聯邦調查局的反恐經費等，
以強化反恐行動的背後支援；而第二章的「偵查程序強化」(Enhanced Surveillance
以強化反恐行動的背後支援；而第二章的「偵查程序強化」(Enhanced Surveillance