第六章、 集會遊行領域之警察權發動
第四節、 集會遊行法修正草案之評釋
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前已敘及，在警察已經作出「命令解散」處分之情形下，若群眾不願離去，
而經警察再一次的「制止」後，還是不願離去，此時依據集會遊行法第 29 條，「首 謀者」將負有刑事責任。至於此一刑事責任最終是否成立、構成要件是否該當，
仍須由普通法院加以判斷。須注意的是，法院在進行刑事審判時，由於警察所做 出的「制止」及「命令解散」的行政處分，屬於集會遊行法第 29 條的構成要件 之一，因此法院勢必有審查該行政處分之必要。惟有疑義者在於，法院在判斷行 為人是否成立該罪名時，對於警察所做出的行政處分，是否具有實質審查之權限？
換言之，其是否具有審查警察行政處分是否合法的權力？此涉及行政處分構成要 件效力的問題。
依據傳統的行政處分構成要件效力理論，當行政處分作成並生效後，該行政 處分之內容將對其他國家機關產生拘束力，其他國家機關應以該處分所認定之內 容為其行為之基礎及前提要件。而此處所稱之「其他國家機關」，是指其他行政 機關及法院。構成要件效力理論的核心精神在於機關權限分配秩序的尊重，亦即 此一行政處分本質上亦為國家行為之一種，國家機關間自應相互尊重。然而，此 一理論亦有例外，若特定國家機關本有審查該行政處分合法與否的權力時，則該 行政處分不當然對之產生拘束力，例如審查該行政處分合法性的上級訴願機關以 及行政法院269。若自此一角度加以解釋，於普通法院判斷其繫屬案件是否成立集 會遊行法第 29 條之犯罪時，其本身並不具有審查警察處分合法性之權力，自然 只能予以尊重而受構成要件效力的拘束270。但有學者認為，若考量此類案件均有 涉及人民之集會自由權利，而法院應當肩負起保護人民權利之任務，故普通法院 在面對集會遊行法第 29 條之刑事審判時，應有實質審查該警察處分合法性之必 要，僅有該警察處分合法且正當的情形下，始有科以刑事制裁之可能271。本文以 為，基於對於人民之集會自由權利之保障，若認為普通法院應尊重警察機關所為 之認定，等同將人民集會遊行權利的生殺大權完全交由警察掌握，對於人民實在 過於不利，因此應以後說為當。
第四節、集會遊行法修正草案之評釋
隨著 2016 年總統大選及立委選舉的結束、新一屆立法委員的誕生，新就任
269 莊國榮，行政法，元照，2013 年 9 月初版，頁 149-150。
270 採取類似看法者，例如學者蔡震榮，其認為法院僅能進行形式上的審查，檢驗警察是否有確 實遵照集會遊行法第 29 條所定的程序，依序踐行警告、制止、命令解散等行政行為，而不能實 質的審查警察所為的各個處分是否合法，相關論述可參考：蔡震榮，警察處理集會遊行案件與人 民權利義務的保障，收錄於：變遷中的警察法與公法學─皮特涅教授七十歲祝壽論文集，五南，
2008 年 8 月，頁 14-16。
271 許義寶，論集會自由與警察職權─兼論法院對警察解散命令之審查，警察法學第 9 期，2010 年 11 月，頁 41-45。採取類似看法的實務判決，例如台北地方法院 96 年度矚易字第 1 號刑事判 決。
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的第九屆立法委員似乎也想與過去的立委區別，而積極的提出了許多耳目一新的 法案及主張。在這之中，較令人注目的，則是在過去飽受批評的「集會遊行法」
新修正草案。這個草案的修正根本性的改變了過去的集會遊行管制模式，重新定 義了集會遊行法的本質，並吸納了過往諸多的批評及意見，改變不可謂不大。雖 然此一草案僅是通過內政委員會的審查，尚未在院會正式三讀通過，但本文認為 在社會及朝野皆已具備相當程度的共識之下，在不久之後的將來，集會遊行法的 修正應該是可以預期的，因此仍對之進行初步的評析。本文以下僅針對與本文的 主題有較強關聯性的條文進行評論：
第一項、實質落實人民的集會遊行權利、明定國家的積極保護義務
承前所述，若參考集會遊行法第 8 條的規定，我國集會遊行法在集會遊行的 管制模式上，是採取「許可制」。若依照「許可制」的基本法理，其強調「原則 禁止、例外同意」之管制方式，亦即人民的集會遊行行為屬於一般性禁止行為，
僅得透過政府的同意或許可始得解除該禁止限制。而依據行政實務的說法，此一 制度雖名為「許可制」，但本質上與報備制並無太大差異，更精確的說法應該是
「準則性許可制」。這樣的管制方式備受學者及民間人士的批評，因為這似乎代 表了人民的集會遊行權利是執政者的恩賜而非自己所享有的權利，換言之，在「許 可制」之下，政府與申請集會遊行的人民並非處於對等的關係、而是上下從屬的 主客體關係，無法彰顯「集會遊行是人民所享有、得以自由行使的權利」此一下 憲法價值。此外，「許可制」也賦予執政者得以事前審查的方式封殺不利於己的 反對意見的機會，對於我國民主政治的發展以及意見的自由流通形成了一定程度 的阻礙。事實上，在實務的運作上，現行的許可制加諸了諸多額外的限制，不但 須於 6 日前申請，甚至必須備妥十數種申請文件，而此種繁複的行政流程也大大 的壓縮了集會遊行的空間，集會遊行權利幾乎是被實質上的剝奪。
而新修正的集會遊行法似乎注意到了此一根本性的問題。首先，在法律名稱 上，新修正草案將本法更名為「集會遊行保障法」，並表明此一修正之目的在於 確立「集會遊行權利」乃屬於人民受憲法保障的基本權利，國家富有積極落實的 義務、而非僅憑一己之意即可對之加以限制；其次，並在具體的條文明確的規範 了國家積極性的集會遊行保護義務。依據修正草案第 4 條，對於已經依法報備的 集會遊行，主管機關應派員保護，使其不受他人之強暴脅迫272。另外，依據修正
272 集會遊行法修正草案第 4 條：「對於集會、遊行，任何人不得以強暴、脅迫或其他非法方法予 以妨害(第 1 項)。 依法報備舉行之集會、遊行，主管機關應派員協助維持交通秩序，並保護集 會、遊行之進行，免於遭受強暴、脅迫或其他非法方法之妨害(第 2 項)。」這裡可能會衍生出一 個問題：若特定集會遊行未經報備，那是否代表國家即可免除積極保護義務，而無庸派員保護集 會遊行的進行？若依據文義解釋，似乎會得出肯定的結論，但若自國家積極保護義務應予貫徹的 立場，不論是已經報備或是未經報備的集會遊行，都在國家的義務範疇內，從而應該採取肯定見 解。
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應具備的「危害」要件，基於警察的危害防止任務，警察即得以據警察職權行使 法的相關規範予以介入，而毋待集會遊行法規定。至於不適用警察職權行使法的 相關行政機關，亦可以依據行政執行法，於符合法定要件的情形下介入。換言之，
在我國現行法制設計下，已有相關法規可供行政機關使用，集會遊行法的警察權 限規範實屬多餘的設計、同時亦有濫權侵害人民集會遊行權利的疑慮，並無保留 的必要279。至於行政刑罰的設計，若自比例原則的角度，單純的不解散集會也不 足以構成國家刑罰權介入的理由，因此將之刪除實屬適當。
第三項、刪除禁制區規範
依據集會遊行法第 6 條之規定，集會遊行活動不得在特定區域內進行，此即
「禁制區」之規定。依據該條規定，包括總統府、憲法明定之憲法機關、國際機 場及港口、重要軍事設施，以及相關外交機關，均屬於不得集會遊行之地點。然 若自言論自由保障的角度出發，若言論內容與特定地點有密不可分的關係，亦即 該言論內容的表達須於特定地點才能展現其完整之意義時，則對於言論表達地點 之規制，某種程度即已構成對於言論內容之限制，而不僅僅只是表達方式的限制 而已，因此此種「禁制區」之規定是否合於憲法上比例原則之要求，實有疑問。
依據修正草案的看法，人民所表達的主張往往會與表達的場所及地點具有密 不可分的關係，在這樣的情形下，於特定的處所進行集會遊行即構成該言論內容 不可分割的一部分，而無法將之割裂加以處理。因此，若針對集會遊行的地點予 以限制，亦即事先設下「禁制區」的障礙，並非僅是單純的「表達方式限制」而 已，而可能進一步構成「內容限制」，因而間接的壓縮了言論表達的空間。基於 對於憲法上集會遊行及言論自由的最大保障，集會遊行法第 6 條應予刪除280。 第四項、修正草案對於警察權限的具體影響
首先，依據修正草案第 3 條，集會遊行的主管機關將改為直轄市及縣市政府。
在此一規範之下，警察機關對於集會遊行的管轄權限將被排除，這代表著警察將 無法以事前的方式准駁集會遊行的申請。其次，本次修法刪除了集會遊行法第 25、28、29 條的規定，亦即警察亦不得在事中以「警告、制止、命令解散」的 一連串方式，解散正在進行中的集會遊行；同時，警察也喪失以行政罰及行政刑 罰為手段的事後控制方式，於集會遊行結束後進一步對相關人士進行責任追究。
強烈反對，因此目前仍未形成共識，相關討論可參考：立法院公報第 105 卷第 38 期，頁 492-509。
強烈反對，因此目前仍未形成共識，相關討論可參考：立法院公報第 105 卷第 38 期，頁 492-509。