第六章、 集會遊行領域之警察權發動
第二節、 集會遊行法之規範內容
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
96
行」中的「緊急性及偶發性集會遊行」進行了詮釋。在該釋憲文中，多數意見認 為此兩種類型的集會遊行本質上無從事先申請許可，而現行集會遊行法卻仍將之 劃入許可制的範圍內，已違背比例原則的要求，應屬違憲。至於集會遊行法的管 理模式仍是以許可制為核心，多數意見在此處仍與釋字第 445 號解釋的看法相同，
未有鬆動跡象。
第二節、集會遊行法之規範內容 第一項、許可制與報備制
若以對於集會遊行權利限制之強弱程度為區分，對於集會遊行的管理模式可 區分為事後追究之「追懲制」及事前防範之「預防制」。前者在舉行集會遊行之 初無需申請亦無庸報備，亦即人民並無事先知會政府之義務，但若於活動過程中 違反法令，則政府機關自得於活動結束後另行懲罰之；而後者則強調集會遊行前 人民之知會義務，亦即於活動開始前，人民應將其集會遊行之相關訊息通知政府 機關，以令政府得以對於該次集會遊行有所因應。在「預防制」的概念之下，隨 著政府管理強度的差異，又可進一步區分為「許可制」及「報備制」。「許可制」
強調「原則禁止、例外同意」之基本法理，亦即人民的集會遊行行為屬於一般性 禁止行為，僅得透過政府的同意或許可始得解除該禁止限制；而「報備制」則是 以「原則同意、例外禁止」為核心，申言之，此一制度強調人民之集會遊行權利 屬於得自由行使之事項，而此一通知之目的在於使政府機關得以針對該次集會遊 行有所準備，例如採取得以有效保護集會進行之措施，以貫徹其國家保護義務，
僅在特殊情形下、例如顯然有危害公共秩序之虞時，始得加以禁止236。
而就我國現行集會遊行法而言，參考第 8 條的規定，則區分「室內集會」及
「室外集會」而進行不同強度的規範，若屬於「室內集會」則毋庸申請，若為「室 外集會」則應事先向警察機關申請，但若符合第 8 條第 1 項各款的規定則例外不 用申請。由前述規定可知，我國集會遊行法是採取「許可制」。而依據行政實務 的說法，此一制度雖名為「許可制」，但本質上與報備制並無太大差異，僅僅只 是行政程序不同而已，並未過分侵害人民的集會遊行權利。這樣的制度，相較於
「許可制」的用語，更精確的說法應該是「準則性許可制」237。至於釋憲實務的 看法，自釋字第 445 號解釋以至於釋字第 718 號解釋，多認為此應屬於立法自由 形成範圍，因為對於主管機關而言，其除了保障人民的集會遊行權利外，尚有維 持社會秩序的任務，因此有事先了解人民集會遊行的時間、地點、人數以及方式 等資訊的必要，以事先進行準備、安排適當的人力協助集會遊行的進行，並降低 集會遊行對於社會所帶來的影響，不能僅因立法者選擇採取許可制抑或報備制，
236 李震山，釋字第 718 號解釋部分不同意見書，頁 8-9。
237 關於行政機關的說法，可參考釋字第 445 號解釋理由書。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
98
此外，若就實務的層面進行觀察，現行的許可制要求人民若欲進行集會遊行，
不但須於 6 日前申請，甚至必須備妥十數種申請文件，並加諸了諸多額外的限制，
例如不得在禁制區進行集會遊行等，在這樣的多重限制之下，集會遊行權利幾乎 是被實質上的剝奪242。值得一提的是，集會遊行的發生往往與選舉密切相關，選 舉多時集會遊行的數量即較多、選舉少時集會遊行的數量便開始下降，因為對於 特定支持者而言，選前的集會具有拉抬聲勢的作用，而選後的集會則具有發洩情 緒的功能243。在集會遊行與政治議題密不可分的情形下，要求主管機關─亦即警 察分局長，必須擔負起准駁集會遊行之政治責任，顯然不妥244。
又依據行政實務的看法，現行集會遊行法既然是採取與報備制差異不大的準 則性許可制，因此並無修法之必要。然而，有見解即指出，縱然是「準則性許可 制」，主管機關仍有裁量空間存在，換言之，此一用語並不妨礙許可制本身賦予 行政機關廣泛裁量權限的本質，亦無法排除許可制本身即蘊含著的事前審查特質，
也許在與執政者無直接利害相關時，主管機關不會過度妨礙人民透過集會遊行表 達自己的意見，但在人民與政府間的利害衝突成形時，此一裁量權限便會成為執 政者有力的武器，反過來傷害人民的憲法權利245。
在前述的諸多理由之下，本文認為許可制不僅在憲法上已經過分的限制了人 民的集會遊行權利、無視人民方為憲法主體的精神，有改採報備制的必要。
第二項、新型態的集會遊行類型劃分─常態性與非常態性集會遊行
依據釋字第 718 號解釋的看法，集會遊行的類型可區分為「常態性集會遊行」
及「非常態性集會遊行」，前者是指一般性、有充足時間進行事前準備的集會遊 行活動，而後者則專指「緊急性」及「偶發性集會遊行」。若依據該解釋文的多 數意見，「緊急性集會遊行」是指因事起倉促、非即刻舉行否則無從達成其目的 之特殊集會而言，而此類集會無從期待其得以事前取得主管機關的許可，因此採 取報備制的模式；至於「偶發性集會遊行」，則是指群眾自發性聚集、事實上不 存在發起人或負責人的情形，而此類集會無人可向主管機關事前申請許可或報備，
因此毋庸許可亦無庸報備。
若同時將集會遊行法第 8 條所彰顯的許可制放進前述「常態性」與「非常態 性」集會遊行的分類中，在釋字第 718 號解釋的詮釋下，集會遊行法將同時存在
242 蔡震榮，集會遊行法修法之探討與建議，警察法學第 9 期，2010 年 11 月，頁 219。
243 鄭善印，集會遊行法修正之研究，警察法學第 8 期，2009 年 11 月，頁 5-10。
244 蔡震榮，釋字第七一八號解釋有關緊急性及偶發性集會遊行之解釋，月旦法學雜誌第 230 期，
2014 年 7 月，頁 110；蔡震榮，簡評釋字第七一八號解釋與修法方向之探討，月旦裁判時報第 29 期，2014 年 10 月，頁 59-60。
245 李震山，釋字第 718 號解釋部分不同意見書，頁 5-6。
‧
Intergrität)249。德國的禁制區規定有其歷史形成因素，最早在 1848 年法蘭克福國 民大會時，為了保護議會的職權行使，開始有了禁制區的規範。之後在 1920 年‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
100
現今，此一規範顯然有再予以檢討的必要251。
此外，若自言論自由保障的角度出發，並以雙軌理論的概念進行思考，若言 論內容與特定地點有密不可分的關係，亦即該言論內容的表達須於特定地點才能 展現其完整之意義時，則對於言論表達地點之規制，某種程度即已構成對於言論 內容之限制，而不僅僅只是表達方式的限制而已252。而且，倘若此類有於特定地 點表達其言論內容必要之言論類型，是屬於政治性言論的話，依據通說所採之雙 階理論，自然必須對之採取最嚴格的檢視標準，在此一情形下，現行集會遊行法 第 6 條是否能通過最嚴格的違憲審查標準，顯然是令人懷疑的253。
第三節、集會遊行法下之警察權限