第七章、 警察對於罷工事件之介入
第一節、 針對「罷工」之介入
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事後在法庭上可以取得「罷工為合法」的有利判決，但在「罷工」已經遭到警察 干預以至於無法發揮談判效果的當下，勞工唯一有利的武器幾乎等同被封鎖、那 憲法賦予勞工藉由「爭議」以進一步取得有利談判條件的美意亦將落空。因此，
在討論「警察權可否介入罷工事件」此一問題時，除了警察權發動本身所需具備 要件之外，「罷工」本身所具備的社會功能以及憲法意義，都是我們必須思考的。
我們必須要知道的是，法秩序之所以會允許「罷工」這樣一個充滿侵略性的行為 的存在，甚至容忍它進一步對於私人間的契約權利義務產生影響，是因為人類社 會在經過上百年的演進後、對於資本主義社會的真實樣貌有了正確的認識。它並 非是一個憑空冒出的空想制度，而是一個充滿著血淚經驗的「社會化」結果。若 我們高喊著「契約自由」及「私法自治」、但卻忽視實際社會上所存在著的勞資 不平等的關係，那不斷累積著的衝突及矛盾終將毀滅整個社會以及支持著這個社 會的制度。正如學者林佳和所言：「衝突的解決，恐怕不是壓制衝突，而是藉著 合理的衝突來解決衝突。」282罷工及相關爭議行為制度的存在，某種程度正是為 了緩和這個充滿著扭曲的社會。因此，在特定法領域內進行思考時，應同時考慮 罷工背後所代表的獨特社會意義，並試著融入此一理念，不宜以該領域內的原理 原理原普遍性的適用於罷工事件，而導致罷工遭到實質上架空的結果283。以下將 分別自不同的警察權限發動要件切入，思考在不同的警察任務要求下，是否存在 著合理化警察介入行為的可能性；同時，若考量「罷工」及「糾察線」是分別獨 立的爭議行為，本文將試著針對此兩種爭議行為為警察權的介入畫出可資判別的 界限。最後，若我們肯定罷工所具有的特殊社會意義以及憲法價值，勞動法領域 內特有的原理原則亦應一併納入考慮。
第一節、針對「罷工」之介入 第一項、以「危害防止」為由
所謂「罷工」，依據勞資爭議處理法第 5 條以及前述的學說看法，是指多數 勞工有計畫地不履行勞務。然而，依據勞資爭議處理法所設計的勞資爭議處理程 序，以及罷工本身所應具備的比例原則要求，在勞方發動爭議行為之前，必須先 經過調解程序，勞資爭議處理法第 53 條第 1 項定有明文284。此一調解程序的目 的在於避免勞資雙方的關係過度惡化並導致社會陷入過度對立與衝突，因此由國 家提供司法審判以外的途徑，以訴訟外紛爭解決的方式平息勞資紛爭。在這樣的
282 林佳和，罷工糾察線的法律化─一個猶豫不決的艱難決定？，收錄於：勞動與法論文集 I，元 照，2014 年 10 月初版，頁 452。
283 林佳和，罷工糾察線的法律化─一個猶豫不決的艱難決定？，收錄於：勞動與法論文集 I，元 照，2014 年 10 月初版，頁 451-456。
284 依據學者所做的分類，此一調解程序屬於「國家提供調解機制、且當事人可自由啟動」之類 型。雖然在發動爭議行為之前，勞資雙方的調解是必然經過的程序，但此一調解本質上仍是由勞 資雙方依據自己的意願所開啟，須予注意。關於勞資爭議行政調解的各種分類，請參考：林佳和，
台灣勞動爭議的行政調解，收錄於：勞動與法論文集 III，元照，2014 年 10 月初版，頁 19-23。
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機制之下，國家並非實質性的介入勞資雙方的爭執，而是以第三人的身分提供一 個雙方自主形成勞動關係的平台，換言之，國家僅具補充性的地位285。而在雙方 均不接受調解結果的情形下，依據勞資爭議處理法第 25 條第 1 項規定，勞資雙 方可依其意志向行政機關申請仲裁，但若此一勞資爭議所涉公共利益過於龐大、
甚至將過度影響社會秩序生活時，行政機關亦得職權交付仲裁，換言之，我國是 以自願仲裁為原則，在例外的情形下將採強制仲裁。而勞動爭議行為的發動，依 據勞資爭議處理法第 8 條的規定，於仲裁期間不得為之。因此，在我國的集體勞 動法制之下，勞工得以發動罷工的時點，限於「調解不成立之後、交付仲裁之前」
286。此外，依據勞資爭議處理法第 54 條第 1 項，非經工會會員以直接、無記名 投票且經全體過半數同意，不得宣告罷工，此一規定亦明確指出，若工會欲發動 罷工，仍須經過半數以上內部成員的同意，始得為之。
本文以為，在思考警察權之介入時，應實際考量前述的勞資爭議程序進行，
方能精確劃出警察權介入之限制以及時機。承前所述，警察若欲以「危害防止」
為由介入勞資爭議，必須符合「危害」以及「法益即將被侵害」的要件，前者強 調「損害」以及「損害發生的充分可能性」，而後者則認為僅有在警察所欲保護 之法益─「公共安全」遭受侵害時，警察始得發動其職權。
首先，若就「危害」的角度加以檢驗，由於「罷工」的目的，在於藉由對於 雇主的經濟性傷害以迫使僱主同意勞方的協商條件，因此在我們可以預見的一般 因果歷程之下，若任由此一事實狀態繼續發展，勢必將導致雇主所享有的權利受 到傷害，因此應該是符合「損害發生的充分可能性」此一要求，因為關於「充分 可能性」的判斷，只要危害的形成具有一定的可能性，不需要到「確定將形成」
的程度，此時警察權限即得發動。然而，若我們進一步考量勞資爭議處理法所設 計的相關程序規範，在調解程序結束之前，勞工是不被允許罷工的。除此之外，
若工會未經過內部的工會成員投票，亦不得罷工。在此一情形下，勞工既然不享 有罷工權，自不存在警察法上所要求的「危害」，警察即不得予以介入。換言之，
僅有在調解程序已經結束，且工會已經經過內部成員的投票、並進一步取得罷工 權後，外觀上具體可辨的「危害」才正式形成，而得作為警察權介入之事由。
但是，縱然已經存在「危害」，仍須在該危害將要對警察所欲保護之法益發
285 這樣的結果，對於一個高度發展的現代社會福利國家而言，乃屬必然，因為一個逐漸完備、
成熟的社會系統，對於國家的實質介入，往往會產生適應不良的問題，甚至可能會導致事態的惡 化。在這樣的情形下，國家是否適合如同過往一般，以高壓、威權的姿態介入其他社會領域的關 係，即有疑問，也因此促成現代行政管制法律思維的另一波轉換，亦即所謂「反思的法」(Reflexives Recht)。相關論述可參考：林佳和，台灣勞動爭議的行政調解，收錄於：勞動與法論文集 III，元 照，2014 年 10 月初版，頁 11-18。
286 黃越欽，勞動法新論，翰蘆，2012 年 9 月四版，頁 462-467。事實上，如此的設計對於勞方 而言極為不利，因為在調解程序之後，行政機關隨時能以強制仲裁中斷或提前制止勞工的罷工行 為。
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生侵害時，警察始得予以介入。事實上，「罷工」本質上屬於民事上的債務不履 行，亦即勞工以集體不履行勞動契約的方式，對於雇主基於該契約所得期待的履 行利益進行侵害，以使雇主受到營業利益喪失的損害。因此，此處的核心問題在 於，具有債務不履行性質的罷工，是否已經侵害了警察欲保護的法益？
在警察的保護法益中，「公共安全」之概念可以再細分為三個部分，分別是
「法秩序不受侵犯」、「個人權利及利益不受侵犯」，以及「國家、國家機構及其 他公權力主體得以存續」。就「法秩序不受侵犯」而言，是指「整體法秩序不受 侵犯」而言，而此處的「法秩序」則包含了現行所有法規，包含憲法、行政法、
刑事法，甚至是私法。若單純的依據民法的規範，故意的不履行契約當然是不被 允許的，因此可歸責的債務不履行在已經違背民法要求的前提下，已經形成「法 秩序」的侵犯，觸及了警察保護的核心法益。但若我們在此處將那些「純粹的私 人權利」加以排除，而認為「法秩序」僅限於「公法」以及「具公共性的私法」，
那麼純粹的私人間民事契約的違反，將與警察的保護法益無關，而排除於「危害 防止」任務範圍之外。依據本文的看法，「純粹的私人權利」並非警察在「危害 防止」任務之下的保護法益，因此本質上為民事上債務不履行的「罷工」，不符 合「法秩序不受侵犯」的要求。其次，「罷工」的主要訴求對象是雇主，亦即勞 工是藉由「不工作」來對雇主進行經濟上的施壓，以逼迫雇主就範，與國家機構 的運作及存續並無直接關係，換言之，勞工發動罷工並不會影響甚至妨害國家機 關的正常運作，因此也不會符合「國家、國家機構及其他公權力主體得以存續」
的要件。
然而，值得我們思考的是，勞工所發動的罷工，是否會滿足「個人權利及利 益不受侵犯」的要求？更精確的說法是，勞工發動罷工所造成的雇主的履行利益 損害，是否應由警察進行保護？若採取較為寬鬆的看法，認為此處的「個人權利 及利益不受侵犯」亦包含相對性的債權在內，那麼「罷工」當然會成為警察權限 發動的事由；但若採取較為嚴格的看法，而認為此處的「個人權利及利益不受侵 犯」僅限於絕對性的權利，例如物權、人格權等，而不包含相對性權利，那「罷 工」所造成的契約上履行利益損害，自然不在警察任務的保護範圍中。本文認為，
若採取較為寬鬆的看法，無疑是過分擴大警察的任務範圍，將導致警察過度介入
若採取較為寬鬆的看法，無疑是過分擴大警察的任務範圍，將導致警察過度介入