第五章、 警察任務三：危害預防
第五節、 警察資料蒐集措施應遵循之原理原則
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威脅無處不在的風險社會，因此，為了能確實、有效的發現可能出現的危害，執 法機關與情報機關的密切合作成為趨勢，換言之，應允許執法機關與情報機關間 可以互相傳遞、流通情報。以德國為例，為了能因應恐怖攻擊，因此是否應將情 報資訊部門或國防部門併入警察部門之下，似乎成了眾人關注的焦點之一207。 除此之外，傳統上涇渭分明的警察法與刑事法體系，也開始模糊化。過往為 了基於不同的任務特性而賦予行政機關相當程度的彈性，因此將警察的身分區分 為行政警察及司法警察，並以不同的法理及原則對之加以拘束。但是，隨著行政 任務以及警察職權的擴大，行政上危害預防與刑事上犯罪壓制的領域開始出現高 度的重疊，例如警察以危害預防為由所進行的通訊監察，傳統上它往往會被歸類 於刑事偵查的手段，因此討論的重點多會落於「令狀原則」的要求，但在危害預 防任務的要求下，透過通訊監察以事先發現並壓制可能出現的危害，也成為警察 重要的行政手段之一。這樣的轉變導致了警察法與刑事法間的界線開始逐漸模糊 甚至消失208。
綜上所述，在恐怖攻擊活動的陰影之下，歐美各國的警察任務都發生了「質」
的變化，而此一「質」的變化，甚至更進一步的影響到了警察任務下所衍生的各 種具體權限。透過此一新興的「危害預防」任務，警察取得了大量的資訊蒐集權 限，得以更有效率的取得人民的資訊。在這樣的國際趨勢之下，我們應該思考的 是，如何在恐怖活動的陰影之下，盡可能的保障無辜民眾的基本權利，以兼顧社 會安全與隱私權保障的平衡。
第五節、警察資料蒐集措施應遵循之原理原則 第一項、警察之資料蒐集措施及資料處理
在警察危害預防任務之下，警察的資料蒐集措施一直都是大眾所關注的焦點。
事實上，警察的資料蒐集活動所涉及的範圍極為廣泛，從一開始的資料蒐集、以 至於資料取得後的資料處理過程、甚至於資料使用完畢後的最終處置，都是吾人 所關注的範圍。在這之中，警察的資料蒐集措施為整體資料保護的開端，因為資 料取得的範圍及其大小將直接的影響民眾的隱私權益，也是保護民權益不被國家 公權力侵害的第一道防線，因此將是我們關注的第一個重點；其次，警察在取得 資料後，進一步對於該資料進行分析、研究，此一資料處理的行為同時也使得人 民產生「透明化之危險」(Gefahr des “gläsernen” Bürger)，換言之，透過資料之重
207 林明鏘，由危害防止到危險預防─由德國警察任務與權限之嬗變檢討我國之警察法制，收錄 於：警察法學研究，新學林，2011 年 7 月一版，頁 17-18。
208 林明鏘，由危害防止到危險預防─由德國警察任務與權限之嬗變檢討我國之警察法制，收錄 於：警察法學研究，新學林，2011 年 7 月一版，頁 16-17；李震山，警察行政法論，元照，2014 年 6 月三版，頁 355-356。
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組及分析，原先不具任何意義的細微資訊，終將交錯並構築出一個人的生活樣貌 及其形態，將使得人民有如透明人一般毫無保留。在此一情形下，若我們不對於 此一行政作為加以規制，憲法對於人民隱私權之保障勢必將因而落空209。 此外，就警察的資料蒐集措施而言，基於不同目的之需求，其具體之蒐集方 式將因應不同情況而有所差異，若依據警察職權行使法的規範，除了第 6 條到第 8 條的「對於行人及交通工具的攔檢」以外，第 9 條則規範了「對於集會遊行參 與者的資料蒐集」、第 10 條規範了「定點監視器的設置」，而第 11 條到第 13 條 條則規範了「跟監」及「線民」的資料蒐集方式。除此之外，面對面的「行政約 談」及「戶口查察」也是警職法所規範的資料蒐集方式。毫無疑問，前述資料蒐 集雖然有其方法上的差異，且所涉基本權將因其方式的差異而有別，但「隱私權」
的干預卻是這些措施的共通點。本文以下將進一步針對隱私權的內涵進行初步的 闡述，並自個人資料保護的角度，思考警察在行使資料蒐集措施時，應遵守哪些 原理原則。
第二項、資訊隱私權及資訊自決權
在美國法上，隱私權的用語最早源自於前美國聯邦最高法院法官 Warren 及 Brandies 於「哈佛法律評論」(Harvard Law Review)上所發表的「隱私的權利」(The Right to Privacy)一文，該文指出，所謂的隱私權是指「獨處而不被外界干擾的權 利」210。自此之後，隱私權的概念逐漸從傳統上的民法權利，開始進一步演變成 具有憲法位階的基本權。而保護隱私權的理由為何？其目的乃是在於維護個人的 自主性以及個人的身分認同，並藉此達到維護人性尊嚴的目的。首先，我們必須 了解到，現代的科技演變促成了資訊的快速流通，也因而導致了人與人之間的壁 壘開始消逝。在這個到處充滿個人資訊的資訊社會中，不同個體的片段訊息極容 易取得，因此我們可以很輕易地透過現代科技、迅速的將某個個體的生活型態及 樣貌描繪出來。而我們無法否認的是，個人在社會上的身分定位以及評價，某種 程度將決定這個人在社會上的自我認同以及尊嚴建立。在這樣的情形下，資訊社 會的個人資訊流通，就成為了某個個體在社會上建立自我尊嚴的關鍵樞紐，倘若 我們對於自己的一言一行都所形成的個人資訊都無法控制、而必須時時將受到他 人的窺伺，那麼個人尊嚴的建立勢必岌岌可危。因此，在個人隱私的保護上，除 了不應讓他人得以輕易地取得個人資訊外，允許隱私權主體得以進一步的控制其 個人資訊在外界的使用與流向，亦是重心之一。具體而言，為了落實個人尊嚴的 保護，在消極面上，除了應該保障個人的私密資訊不被外界輕易窺探外，更應積
209 黃齡慧，從警察蒐集資料活動論線民之運用─兼論資料之使用，台灣大學法律研究所碩士論 文，2005 年 6 月，頁 45-46。
210 Samuel D. Warren & Louis D. Brandies, The Right to Privacy, 4 Harvard L. Rev.195 (1890).
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保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向 何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載 錯誤之更正權。」由以上發展即可知悉，透過歷次的憲法解釋，隱私權逐漸從學 理上討論的概念，一步步內化成為憲法實務的具體內容。
此外，我們必須注意的是，當隱私權不再是純粹的學理概念，而成為了具規 範效力的憲法內容之一時，行政機關的所作所為自應受有拘束，尤其在以法治國 原則為出發點的現代福利社會中，負有社會給付任務的行政機關為了能提供完善 的服務，往往握有大量的人民私密資訊，更應遵守此一憲法要求214。因此，以危 害預防為核心而衍生出的相關資料蒐集措施，自應以隱私權保障為中心思想，受 有一定程度的拘束，而此一拘束不僅限於資料蒐集的層面，更應進一步包含取得 資料後的相關處理作業。
第三項、個人資料保護的國際趨勢
隨著隱私權保護概念的興起，諸多國際組織亦隨之將此一理念以決議或條文 的形式形諸於文字，以能確實落實隱私權保障之精神。聯合國大會於 1948 年通 過了世界人權宣言(Universal Declaration of Human Rights)，其中的第 12 條明文表 示，禁止對任何人的私生活、家庭或通訊加以非法干涉，或對任何人的名譽恣意 攻擊。為了能落實此一宣言的內容，聯合國大會在 1966 年又隨之通過「公民與 政治權利國際公約」(International Covenant on Civil and Political Rights)及「經濟社 會文化權利國際公約」(International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights)。1966 年所通過的這兩個公約，與 1948 年的世界人權宣言，被稱為「國 際人權憲章」(International Bill of Human Rights)，是國際上相當重要的人權法典。
在這之中，「公民與政治權利國際公約」第 17 條規定，任何人之私生活、家庭、
住宅、通信、名譽以及信運，不得非法侵擾或破壞，且對於此種侵擾或破壞，人 人有受法律保護之權利。該規定明確表示個人隱私應受法律保護，相當程度彰顯 了國際上隱私權保護的潮流及趨勢。同時，為了能使兩公約於國內發生規範效力，
立法院已於 2009 年通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公 約施行法」(簡稱「兩公約施行法」)，以國內法的方式直接使之發生規範性的效 力，因此此一隱私權保護的精神，於我國國內應有直接拘束行政機關的效力，應 無疑問。
此外，經濟合作與開發組織(Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱「OCED」)亦有相關的規範。此一國際貿易組織的總部設於法 國巴黎，其目的在於促進會員國的整體經濟發展並提高人民生活水平，同時保持
214 劉靜怡，隱私權的哲學基礎、憲法保障及其相關辯論─過去、現在與未來，月旦法學教室第 46 期，2006 年 8 月，頁 46。
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世界金融穩定。OCED 於 1970 年代開始關注個人隱私問題，並於 1980 年通過「理 事會有關個人資料之國際流通及隱私保護準則」(Council Recommendation Concerning Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data)，並要求各會員國應將該準則的內容納入內國法規範中。此一準則 最主要的目的在於隱私權的保護，除了強調個人資料的蒐集不應過度外，亦要求 政府所取得的個人資料的使用應受有一定的限制；此外，此一準則的另一個目的 亦在於避免各會員國藉由隱私保護之名，不當阻礙個人資訊的國際流通215。而此 一準則雖然僅為建議性質，但我國於制定「個人資料保護法」時，則是以此一準
世界金融穩定。OCED 於 1970 年代開始關注個人隱私問題，並於 1980 年通過「理 事會有關個人資料之國際流通及隱私保護準則」(Council Recommendation Concerning Guidelines Governing the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data)，並要求各會員國應將該準則的內容納入內國法規範中。此一準則 最主要的目的在於隱私權的保護，除了強調個人資料的蒐集不應過度外，亦要求 政府所取得的個人資料的使用應受有一定的限制；此外，此一準則的另一個目的 亦在於避免各會員國藉由隱私保護之名，不當阻礙個人資訊的國際流通215。而此 一準則雖然僅為建議性質，但我國於制定「個人資料保護法」時，則是以此一準