菸草控制框架公約簡介及相關規定

第一項 簡介

《菸草控制框架公約》總計 38 條條文，設計採框架形式，提供各國施行菸草 管制之指導原則及方向，並透過每兩年召開的「締約方會議」及會議所通過之「議 定書」與「實施準則(/指導準則)」(以下以實施準則稱之)具體化落實公約意旨。

公約本文，包含 12 條程序性規範及 26 條實體性規範，第 1 條至第 4 條為一般性 規定，就用語定義、目的、宗旨及指導原則作規範，接續以「兩支柱一屋頂」(Two pillars and one roof)之架構¹⁴⁴，就抑制菸品擴散流行之執行(支柱)、締約方間之國 際合作(支柱)及爭端解決機制(屋頂)為規範。而「議定書」與「實施準則」部分，

議定書，為締約方對公約內容或以外之事項達成共識所締結，對批准者或加入議 定書者有拘束力；實施準則，以公約內容為限，為補充公約或議定書特定內容¹⁴⁵，

144 Chang-fa Lo, Establishing Global Governance in the Implementation of FCTC：Some Reflections on the Current Two-Pillar and One-Roof Framework,1(2)ASIAN J.WTO&INT’L HEALTH L. AND POL’Y

569,574-77(2006).

145 FCTC art.5.4 及 FCTC art.7 要求締約方會議擬訂公約的實施準則，以協助締約方履行其公約

適用於所有締約方，效力上屬建議/指南性質，對條約解釋有一定作用，且在締約 方實施之菸草管制政策中，實施準則內容有很大比例可能轉換為國內法，是其有 一定影響力¹⁴⁶。

《菸草控制框架公約》對抑制菸品擴散流行之實體規範，分別以菸品「需求 面」、「供給面」及「菸商與吸菸者行為」三面向予以規定。抑制菸品消費需求之 主要內容有：公約第 6 條之菸價與菸稅措施，藉提高菸稅調漲菸價，增高各階層 消費者特別是少年進入吸菸門檻或增加繼續維持吸菸的困難；又為降低菸品對消 費者之吸引力，公約由菸品內成分到外包裝、廣告行銷均予以規範，公約第 9 條 及第 10 條對菸品成分及燃燒釋放物質之檢測、測量管制及該等資訊之揭露，以減 少菸品吸引力，削弱其成癮性(或依賴)，或降低總體毒性。在成分管制上，實施 準則建議禁止或限制菸商使用提高菸品可口性/風味性、具有著色性能、誘使人誤 認其具健康效益、能量活力等具誘導因素之成分¹⁴⁷；公約第 11 條對菸品包裝之管 制，避免消費者因包裝上之資訊產生其對健康有益、較無害之錯誤認知；公約第 13 條對菸品廣告及促銷之禁止，以抑制菸品消費量；另外，菸草管制措施的推行 需要民眾的認同及參與¹⁴⁸，公約第 12 條透過教育、交流和培訓等方式促進加強公 眾對菸草控制問題認識，實施準則並指出提升公眾對菸害的認識係推動締約方社 會文化或風俗變遷之重要手段¹⁴⁹；公約第 14 條促進戒菸及對菸草依賴之適當治 療。

菸品供給限制部分：非法走私、製造、仿冒之菸品，使消費者以低價取得劣 質菸品，其對健康危害更甚，公約第 15 條菸品非法貿易及「消除菸品非法貿易議 定書」指出，管制上採行包括關務等部門建立監控機制、以許可證管制菸品之產

義務，至第 6 次締約方會議為止，已通過 8 項準則。

146 Sam Foster Halabi . The World Health Organization’s Framework Convention On Tobacco Control:

An Analysis of Guideline Adopted by the Conference of the Parties,39(1) GEORGIA JOURNAL OF

INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW 121,125(2011).

147 Partial guidelines for implementation of Articles 9 and 10

148 FCTC art.4.7

149 Guidelines for implementation of Article 12

銷、追蹤確保菸品來源存放及銷售；為避免少年接觸菸品，減少成癮可能，公約 第 16 條禁止向未成年銷售和由未成年銷售菸品，措施上包括設置禁止販售菸品予 少年之告示、禁止將菸品陳設於開放式貨架等可直接取得之處、禁止產製銷售具 吸引力之菸品、確保管轄範圍內之未成年人不能由自動販賣機取得菸品¹⁵⁰，及禁止 免費發送或分支、小包裝方式銷售；又於公約第 17 條菸草經濟上可持續替代性生 計作物，對以種植、產製菸草為生計之菸農，應協助轉作/轉銷售其他可替代生計 予以宣示性規範。

菸商及吸菸者行為部分：對菸商方面，公約第5.3條防止菸商干預國家實施菸 草控制政策，實施準則揭示四個指導原則¹⁵¹，「菸商利益與公共衛生政策之間存在 根本的和無法和解的衝突」、「締約方與菸商或促進菸商利益者之互動關係應保持 公開透明」、「締約方應要求菸商和促進菸商利益者以負責、透明方式運作行事」、

「不應給予菸商獎勵措施以建立或開展業務」。執行上建議，制定措施限制政府與 菸商間之互動，及互動須公開透明、拒絕與菸商建立為制訂和實施公共衛生政策 相關活動之夥伴、避免政府官員和雇員的利益衝突、要求菸商提供透明和準確之 資訊、儘量管制被菸商描述為「社會責任」的活動，這類活動包括、但不限於所 謂「企業社會責任」的活動，並且不使其正常化、不給予菸商優惠獎勵待遇、對 國營菸商無差別待遇；公約第13條禁止菸商藉贊助活動行銷菸品。對吸菸者方面，

基於保障他人身體健康基本權，公約第8條防止公眾接觸菸草煙霧(二手菸草煙霧 或環境菸草煙霧)，本文內容及實施準則對吸菸場所加以限制，禁止在室內工作場 所、室內公共場所、公共交通工具等處吸菸¹⁵²。

第二項 菸草控制框架公約第 11 條及實施準則

公約本文規定

150 FCTC art.16.1

151 Guidelines for implementation of Article 5.3

152 Guidelines for implementation of Article 8

《菸草控制框架公約》第 4 條揭櫫所有人均應被告知消費菸品帶來的健康後 果，成癮性及致命威脅的原則。此原則透過《菸草控制框架公約》第 11 條及第 13 條予以實踐¹⁵³。第 11 條對菸品包裝標示規定：

1.每一締約方應在本公約對該締約方生效後三年內，根據其國家法律採取和實行 有效措施以確保：

(a)菸草製品包裝和標籤不得以任何虛假、誤導、欺騙或可能對其特性、健康影響、

危害或釋放物產生錯誤印象的手段推銷一種菸草製品，包括直接或間接產生某 一菸草製品比其他菸草製品危害小的虛假印象的任何詞語、描述、商標、圖形 或任何其他標誌。其可包括「低焦油」、「淡味」、「超淡味」或「柔和」等 詞語；

(b)在菸草製品的每盒和單位包裝及這類製品的任何外部包裝和標籤上帶有說明 菸草使用有害後果的健康警語，並可包括其他適宜資訊。這些警語和資訊：

(ⅰ) 應經國家主管當局批准，

(ⅱ) 應輪換使用，

(ⅲ) 應是大而明確、醒目和清晰的，

(ⅳ) 宜佔據主要可見部分的 50%或以上，但不應少於 30%，

(ⅴ) 可採取或包括圖片或象形圖的形式。

2. 除本條第 1(b)款規定的警語外，在菸草製品的每盒和單位包裝及這類製品的 任何外部包裝和標籤上，還應包含國家當局所規定的有關菸草製品成分和釋放 物的資訊。

3. 每一締約方應規定，本條第 1(b)款以及第 2 款規定的警語和其他文字資訊，

應以其一種或多種主要語言出現在菸草製品每盒和單位包裝及這類製品的任何 外部包裝和標籤上。

153 Sam Foster Halabi , The World Health Organization’s Framework Convention On Tobacco Control:

An Analysis of Guideline Adopted by the Conference of the Parties, GEORGIA JOURNAL OF

INTERNATIONAL AND COMPARATIVE LAW 153(2011)

4. 就本條而言，與菸草製品有關的「外部包裝和標籤」一詞，適用於菸草制品零 售中使用的任何包裝和標籤。

實施準則

《菸草控制框架公約》第11條實施準則，強調以有效包裝及標示措施保護消 費者之重要性，在協助締約方踐行對公約第11條之義務上，對防止誤導或欺騙性 包裝和標籤部分提出之建議有：

按照第11.1(a)條履行義務時，締約方不應侷限於本文已列明的「低焦油」、

「淡味」、「超淡味」或「柔和」等詞語，還應禁止任何語言中諸如「超」、「極」

或類似誤導消費者的詞語¹⁵⁴。不應讓菸商以若干具有正面效益之字樣，例如，焦油、

尼古丁、一氧化碳等排放物生成數據較低、煙霧排放量較低之危害性較小等，用 作品牌或商標之一部分，並禁止標示到期日，以誤導或欺騙消費者¹⁵⁵。為增加健康 警語及菸害資訊引人注目的程度和效果，防止包裝轉移對警語和資訊的注意力，

並解決工業包裝設計技術暗示某些產品比另外一些危害較少的問題。建議考慮採 以標準顏色和字體(平裝)顯示品牌名稱和產品名稱外，限制或禁止在包裝上使用 其他標識、顏色、品牌形象或推銷文字¹⁵⁶。

第三項 菸草控制框架公約第 13 條及實施準則 公約本文規定

《菸草控制框架公約》第 13 條聚焦在菸品廣告行銷對增加菸品消費者，與模 糊菸品使用之健康風險的滲透效果。菸品廣告展現菸品與性感、性吸引力、社會 成就、熱愛運動、勇氣、獨立等特質上的聯結，容易吸引新的年輕吸菸人口，特 別是少年，愈暴露在菸品廣告環境中，愈容易使用菸品，促使成年後成癮¹⁵⁷。因此，

154 Guideline of article 11, para 43

155 Guideline of article 11, para 44-45

156 Guideline of article 11, para 46

157 Sam Foster Halabi , The World Health Organization’s Framework Convention On Tobacco Control:

公約第 13 條對菸草廣告、促銷和贊助的規範為：

1. 各締約方認識到廣泛禁止廣告、促銷和贊助將減少菸草製品的消費。

2. 每一締約方應根據其憲法或憲法原則廣泛禁止所有的菸草廣告、促銷和贊助。

根據該締約方現有的法律環境和技術手段，其中應包括廣泛禁止源自本國領土 的跨國廣告、促銷和贊助。就此，每一締約方在公約對其生效後的五年內，應 採取適宜的立法、實施、行政和/或其他措施，並應按第 21 條的規定相應地 進行報告。

3. 因其憲法或憲法原則而不能採取廣泛禁止措施的締約方，應限制所有的菸草廣 告、促銷和贊助。根據該締約方目前的法律環境和技術手段，應包括限制或廣 泛禁止源自其領土並具有跨國影響的廣告、促銷和贊助。就此，每一締約方應 採取適宜的立法、實施、行政和/或其他措施並按第 21 條的規定相應地進行 報告。

4. 根據其憲法或憲法原則，每一締約方至少應：

(a) 禁止採用任何虛假、誤導或欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物

(a) 禁止採用任何虛假、誤導或欺騙或可能對其特性、健康影響、危害或釋放物