第二章 馬來西亞選舉制度的延續與變遷
第二節 選舉委員會之職責
根據聯邦憲法的規定，選舉委員會的職責在於修訂與準備選民冊、籌劃選舉 與劃分選區。雖然在 1962 年的憲法修正案後，選委會已經失去劃分選區的決定
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權，然而相關作業的程序仍舊保留在其職責上。對此，本節將就馬來西亞選舉委 員會的三個職責來進行探討。
（一） 選民冊的修訂與準備
根據 2002 年馬來西亞選舉（登記選民）條例下，選舉委員會就準備選民冊 的職責中，包含了登記新選民、修訂選民冊（刪除已逝世者）以及公告修訂後之 選民冊。馬來西亞的選民制度並非是自動登記制度，亦即選舉委員會並不會從國 民登記局的系統中抽取已到達符合資格年齡的公民成為合格選民。換言之，年屆 21 歲以上的合格公民，必須自發性登記為選民，方有機會在選舉時投票。
表 2.12 各年齡層登記選民之趨勢
年齡層 國民登記局數據 已登記為選民 登記選民百分比 21 歲至 29 歲 4,638,872 2,323,122 50.08%
30 歲至 39 歲 3,820,305 3,084,960 80.75%
40 歲至 49 歲 3,240,136 2,921,603 90.17%
50 歲至 59 歲 2,620,428 2,523,522 96.30%
60 歲至 69 歲 1,471,930 1,518,439 103.16%
70 歲至 79 歲 70,3,308 751,164 106.80%
80 歲至 89 歲 207,214 232,904 112.40%
90 歲以上 68,531 55,799 81.42%
16770724 13411513 79.97%
資料來源：Pemberitahuan Pertanyaan Dewan Rakyat No. 417.
在處理選民冊的職責中，選委會一直以來皆會受到公眾與反對黨的抨擊。首 先，就自動登記選民的概念，雖然長年都得到反對黨與公眾的支持，然而選委會 與政府並不為所動。根據選舉委員會的官方說辭，若推行自動選民登記，會因為 許多選民確實居住的地方與身份證上地址的不同，而為其投票時帶來不便利性17。 除此之外，這也將會降低投票率。根據首相署在國會對議員質詢的回答中顯示，
截至 2013 年 8 月，從國民登記局的資料顯示，符合選民資格的人數為 16,770,724 人，而已登記選民的人數則為 13,411,513 人。換言之，已登記為選民的人數佔了
17 有關選舉委員會為何不實行自動選民登記制度的解釋，可參見選舉委員會網站：
http://www.spr.gov.my/index.php?option=com_content&view=article&id=233-registration-of-elector&
catid=53&Itemid=255
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21 歲以上人口的 79.97%。這也表示，在 2013 年全國大選，便有將近三百三十萬 21 歲以上的公民，因為沒有登記為選民，而喪失參與投票的機會。
表 2.12 列出了各年齡層登記選民的趨勢。其中，處於最低年齡層的 21 歲至 29 歲的合格公民中，僅有約一半者登記為選民，是各年齡層中登記百分比最低 的一群。換言之，其有超過 230 萬人未登記為選民。由於歷屆選舉中，青年人皆 被視為反對黨的潛在支持者，也因此若實行自動選民登記制度，將會讓國陣在選 舉時屈於劣勢。在 21 歲以上的 1600 萬公民中，便有 463 萬或 27%的人數來自 21 歲至 29 歲的年齡層， 這龐大的人口數，勢必會對選舉結果帶來重大的影響。
表 2.13 2013 年全國大選文冬市（Bandar Bentong）投票區各渠道之投票結果
渠道 民主行動黨 國陣
有效選票 得票數 百分比 得票數 百分比
第一渠道 147 57.42% 109 42.58% 256 第二渠道 323 62.36% 195 37.64% 518 第三渠道 359 70.39% 151 29.61% 510 第四渠道 394 75.48% 128 24.52% 522 總數 1223 67.72% 583 32.28% 1806 資料來源：整理自 Score Sheet General Election 2013.
根據馬來西亞選舉委員會的規定，各投票站的渠道（streams）是以年齡層作 為區分，因此對不同渠道的趨向進行比較，便可掌握其投票動向。以 2013 年全 國大選文冬國會議席的文冬市（Bandar Bentong）投票區之投票結果為例，該區 共有 4 各渠道，即第一渠道為最年長的選民，第四渠道為最年輕的選民。從表 2.13 可見，國陣與民主行動黨在渠道間的得票，出現了遞移性的關係，即選民年 齡愈少的渠道，國陣的得票愈低。
從文冬市的四個投票渠道為例，可發現年齡的高低與投票抉擇有著重要的關 係。從以上的例子可以看出，選民年齡愈輕，則支持反對黨的機率則愈高。對此，
本文以為，選委會決定不採行自動選民登記制度，是因為其將會使到執政黨在面 對選舉的時候屈於劣勢。
另一方面，從表 2.11 的數據中，也可發現另一個詭異的現象，即 60 至 69
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歲、70 至 79 歲、80 至 89 歲的選民數，盡然是多於國民登記局所掌有合格公民 的數量。其中一個產生此詭異的因素在於選舉委員會未將選民冊中已過世的選民 刪除。然而，一旦國民登記局已被告知任何人已離世，屆時有關結果將會自動告 知選委會，而其也會刪除死者在選民冊的選民資格。因此，這並非造成選民冊產 生此問題的因素。無論如何，選舉委員會未曾對相關數據所產生的疑惑而進行解 釋。
一般而言，已符合選民資格的公民，若要登記為選民，一般上是到選舉委員 會辦事處、郵政局或向選委會委任的助理註冊官進行登記。2008 年後，選委會 也委任了政黨代表擔任助理登記官（assistant register officers），以擴大觸及登記 選民的可能。表 2.14 為 2010 年 1 至 6 月各政黨登記選民的狀態。根據選舉委員 會的統計，每半年登記選民的人數平均為三十萬左右，從表 2.13 的總數來看，
各政黨所登記的選民便佔了總數的一半以上。由於接下來要面對的，為歷來最為 激烈的第 13 屆全國大選，因此從有關登記的數據上也展現出了政黨的積極度。
其中，民主行動黨是在該期限內登記最多選民的政黨。由於該黨一直以來皆被執 政黨標籤為“華裔沙文主義（Chauvinist）政黨”，而該黨的這項成績更曾讓馬來 報章造謠新註冊選民中馬來人與非馬來人的比例為 40:1。
表 2.14 2010 年 1 月至 6 月各政黨登記選民之狀態
陣營 政黨 登記選民數 百分比
國陣成員黨
巫統 54,872 32.98%
馬華公會 2,897 1.74%
印度人國大黨 1,109 0.67%
人民進步黨 4 0.00%
民政黨 471 0.28%
民聯成員黨
伊斯蘭黨 38,631 23.22%
人民公正黨 13,098 7.87%
民主行動黨 55,321 33.25%
總數 166,403 100.00%
資料來源：選舉委員會（轉載自 The Malaysian Insider）。
雖然政黨在 2008 年選舉後替選舉委員會登記了數量可觀的選民，然而至 2012 年後，其已經不再續聘政黨代表擔任選舉登記官。這也使得選民增長數在
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2013 年第四季更出現負增長 18。對此，在這方面最為努力的民主行動黨懷疑，
選委會如此的消極作為，目的是在於協助國陣，以阻止反對黨再繼續登記被視為 傾向民聯的年輕選民 19。而根據森美蘭州亞沙區（Rasah）國會議員張聒翔在國 會質詢首相署部長為何不再聘請政黨代表擔任助理註冊官時，其理由為“選委會 為現有的選民登記工作重新調整”。不過，該理由並不受到反對黨的認同。
有關選委會在準備選民冊的職責上，另一個經常備受抨擊的原因在於有關選 民冊的素質問題。根據政治學者王建民的研究，最常見的選民冊素質問題便是幽 靈選民與使用假身份證進行登記，以及可在一個地址內發現異常數量的選民
（Ong 2005, 296-301）。
根據對選民冊進行檢驗的研究，Puthucheary 曾於玻璃市州英德拉加央岸
（Indera Kayangan）州議席的一所住宅中，發現擁有 17 名選民，而在這些選民 中，竟出現 10 名華裔、5 名馬來裔與 2 名印度裔。至於另一項在 2001 年砂拉越 州選舉所進行的研究顯示，其更曾於詩巫（Sibu）與美里（Miri）國會議席中（皆 為城市選區），曾分別發現 98 位與 92 位選民分別登記在同一個地址內（Mavis Puthucheary 2002, 轉引自 Ong 2005, 297 與 301）。
至於幽靈選民（phantom voters, pengundi hantu）的爭議，雖然選舉委員會一 直認為這是一個政治人物將既定議題政治化的結果，然而學者確實認為有關問題 的存在，並進而影響選舉結果（Jeyakumar Devaraj 2003, Loh 2003）。以 1999 年 全國大選時霹靂州和豐國會議席（Sungai Siput）為例，以民主行動黨旗幟上陣 的社會主義黨領袖再也古瑪（Jeyakumar Devaraj），在該區敗給國陣的印度人國 大黨主席三美維魯（S. Samy Vellu）後，發現在名為 Taman Tun Sambanthan 的社 區的 700 所房子中，84 所出現了超過 5 位以上的選民。在這些可疑的 614 位選 民中，至少一半並非屬於該區的居民。此外，在印度人聚集的圜丘 Plang Estate 中雖僅有 22 戶村民，但是卻在 1998 年就單次有 134 人登記為選民，經調查後當 中僅有 6 人確實屬於該區的居民。在較後選委會所召開的公眾調查委員會（public inquiry）中，更發現既然有選民被登記在未建竣的房屋之名下（Jeyakumar Devaraj 2003, 199-209）。
18 該新聞請參見<王建民：新選民人數驟減>，載於 2014 年 2 月 2 日《星洲日報》，網址：
http://news.sinchew.com.my/topic/node/422216。
19 該新聞請參見：<民行：登記官不獲續委 疑選委會阻年輕人登記>，載於 2014 年 1 月 16 日《中 國報》，網址：http://www.chinapress.com.my/node/492118。
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另一名政治學者羅國華（Francis Loh）則曾對 1999 年 3 月舉行的沙巴州選 舉進行研究，並認為國陣是因為使用了傑利蠑螈、幽靈選民、金錢政治、選舉機 器與媒體而取得勝利。沙巴早年是一個基督教徒土著佔多數的州，然而在 1980 至 1990 年代，時任首相馬哈迪為了消除這個優勢，曾默許廣發身份證於來自印 尼與菲律賓的穆斯林非法移民。有關沙巴非法移民的爭議，首相納吉甚至在 2012 年 8 月公佈設立皇家調查委員會（Royal Commission of Inquiry）來進行徹查。然 而截至 2014 年 7 月，有關委員會仍未公佈其調查結果。該委員會在偵訊時曾傳 召沙巴鄉村發展部長拉丁馬里（Radin Malleh），其供證時甚至表示當時聯邦政府 廣發身份證的目的在於企圖使用人口政策來搞垮當時執政的沙巴團結黨20。沙巴 團結黨曾於 1986 年至 1994 年執政沙巴，並以地方分權的“沙巴人的沙巴”口號掛 帥。雖然屬於國陣成員黨，但經常與聯邦政府有所摩擦。在 1990 年的全國大選 前夕，該黨退出國陣，時任首相馬哈迪憤而怒斥“其在國陣的背後插刀”。1990 年至 1994 年期間，該州的選民數從 496,353 增至 598,267；到 1999 年更增至 726,690。兩個時段分別增加了 25%與 17.7%，為全國之最。有關現象也被視為 國陣在 1994 年21與 1999 年大選取得勝利的原因（Loh 2003, 240-242）。
（二） 選舉的籌劃與進行
聯邦憲法第 113 條第 1 項闡明，選舉委員會須負責執行國會下議院與各州州 議會的選舉。除此之外，憲法同條文第 4 項也表明，除了下議院與州議會選舉外，
聯邦或州法律可賦權於選舉委員會舉行其他的選舉。另一方面，若有在任議員因
聯邦或州法律可賦權於選舉委員會舉行其他的選舉。另一方面，若有在任議員因