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馬來(西)亞憲法關於選舉規定之演變

第二章 馬來西亞選舉制度的延續與變遷

第一節 馬來(西)亞憲法關於選舉規定之演變

在社會科學脈絡下,制度的重要性可謂不言而喻。1960 年代,政治學的行 為主義興起,其將集體的政治與經濟行為,詮釋成這僅是個體選擇的總體結果。

換言之,制度純粹只是個體特徵下的附帶現象(epiphenomenal)(DiMaggio and Powell 1991)。若干年後,政治學者對制度再度燃起重視熱情,March and Olsen 解釋為是因為制度的現代轉型所產生的累積結果,而行為主義對於社會環境以及 社會制度的忽略已經帶來極大的問題。隨著社會、政治與經濟制度已經變得更為 廣大,資源也日趨豐富,這也使在表面所見(prima facie)下,制度對於集體社 會的重要性也日漸提升(March and Olsen 1984, 734)。從存續的角度探討,各學 派對於制度的概念都有一致的共識,即認為其在政治與社會的規則、規範與程序 具有相對的持久性(relatively enduring)。亦即,其規範了人類的行為且不能輕易 地產生變動(Mahoney and Thelen 2009, 4)。接下來,本節將以回顧歷史的方式,

觀察在歷次的憲法修改過程中,有關馬來(西)亞在名額配置與選區劃分規定的 變遷。

由於馬來西亞聯盟/國陣政府在獨立後,直到 2008 年選舉產生的第十二屆國 會,曾在下議院長期掌有關鍵的修憲超級三分之二多數席次,進而讓其有機會在 這 50 年頻繁地對憲法進行修改。這也使到在獨立近半世紀後的今天,許多憲法 的條文與精神已經和獨立初期的憲法大相徑庭。在開始對研究問題進行解答前,

本節將先就獨立至今有關憲法上選舉制度的修正進行說明。

(一) 獨立前的制憲過程

1945 年日本於第二次世界大戰失敗後,英軍隨即回到馬來半島進行殖民統 治。隔年,由於殖民政府試圖建立單一體制的馬來聯邦(Malayan Union),並從 馬來統治者手中奪走權力,並大量開放公民權,導致馬來民族的不滿,並致使民 族主義的興起,這也因此讓英國政府怯步,並在 1948 年以較為保守的政體,即 馬來亞聯合邦(Federation of Malaya)取而代之。

在馬來亞聯合邦成立後,英殖民政府在 1951 年 12 月至 1952 年年初,開始

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在若干人口較為密集的城市舉行地方議會選舉。其中,對未來的馬來(西)亞政 治最具影響力的是 1952 年 2 月所舉行的吉隆坡市議會選舉。在該次市議會選舉 中,當時的馬來裔政黨巫統(United Malays National Organisation, UMNO)與馬 華公會(Malayan Chinese Association)組成聯盟(The Alliance)。其合作方式是 兩者分別在馬來裔與華裔為主的區域競選,這是因為在當時的社會環境下,選民 在投票時將會以候選人的族群來作為考量的基礎(Carnell 1954, 222)。最終,聯 盟成功擊退獲得英殖民政府支持的馬來亞獨立黨(Independent Malaya Party, IMP),並橫掃市議會 12 席中的 9 席。聯盟的勝利,也對未來種族合作的政治聯 盟開啟了一扇門,並對未來的政治局勢帶來了極大的影響力。

較後,由於聯盟在一連串舉行的地方選舉中都大獲全勝,使得其得到了與英 國殖民政府談判的籌碼。在 1953 年,聯盟開始要求後者舉行全國性的立法機構 普選,進而為獨立的發展鋪路。較後,英殖民政府同意於 1955 年舉行聯合邦立 法議會選舉。在選前,就有關選舉制度的選擇中,雖然比例代表制的可用性曾被 討論,這尤其得到了人口僅佔一成的印度裔的社群大力支持。這是由於單一選區 的劃分方式,全國將沒有一個選區是以印度裔為多數的選區。故該社群認為無論 是比例代表制,或是複數選區的限制連記投票制(limited vote)13,皆有助於該 社群提升該權利。不過,由於當時在政治上影響力強的巫統、馬華公會與拿督翁 所領導的國家黨(Parti Negara)堅持採用單一選區相對多數決制,因此比例代表 制的倡議也胎死腹中。這也因此使到後來代表印度裔社群的印度人國大黨

(Malayan Indian Congress, MIC)為了保住其政治前途,而在聯合邦立法議會選 舉前夕加入聯盟(Lim 2002, 104)。

1953 年 7 月 15 日,英殖民政府成立了一個以 Lord Merthyr 為首的委員會,

其功能在於劃分 1955 年聯合邦立法議會選舉的選區(Sothi 1987, 56)。該委員會 最終在馬來半島 11 州共劃分出 52 個單一選區,而為了順應巫統的要求,委員會 也將鄉區議席的加權(weightage of area for rural constituencies)納入了劃分選區 時的考量。委員會規定有關的鄉區與城市選民的比重為 2:1。由於鄉區是馬來 選民的集中地,相對城市選民而言,增加前者的比重之目的在於增大馬來選民在 選舉時的影響力,這也幫助巫統更為鞏固其地位(Lim 2002, 104-105)。

13 限制連記投票定義如下:其係指在複數選區中,選民可圈選的票數,少於應選的名額。目前 僅有西班牙的上議院選舉仍使用該制度(王業立 2009,13)。

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在 1955 年 7 月 27 日舉行的聯合邦首屆立法議會選舉中,聯盟以大勝的姿態 橫掃 52 席中的 51 席。其中,巫統贏得 34 席、馬華公會 15 席、印度人國大黨 2 席。至於另一席則由泛馬伊斯蘭黨(Pan-Malayan Islamic Party)贏得。

(二) 1957 年里德制憲委員會(Reid Commission)對憲法之起草

在聯盟贏得立法議會選舉後,巫統主席東姑阿都拉曼(Tunku Abdul Rahman)

便順理成章地擔任自治邦的第一任首席部長。隨後,其率領三大民族代表到倫敦 爭取獨立,而稍後英國當局也允許馬來亞聯合邦於 1957 年 8 月 31 日脫離英國的 殖民統治。接下來,英國政府委任了里德爵士(Lord Reid)領導以其為名的里德 制憲委員會,其中也包含四名分別來自英國、澳洲、印度與斯里蘭卡的法律人士,

並擔任制憲委員會的委員。委員會在制憲時也參照當時剛脫離英國殖民不久的印 度之憲法,而之後其所制定的馬來亞憲法中,也有許多條文皆與印度憲法的相關 條文雷同(Federation of Malaya 1958, 259-263)。

表 2.1 獨立憲法有關選舉委員會成員組成之規定

條文 內容

116(1)

The Election Commission shall be appointed by the Yang di-Pertuan

Agong after consultation with the Conference of Rulers, and shall consist

of a chairman and two other members.

116(2)

In appointing members of the Election Commission the Yang di-Pertuan

Agong shall have regard to the importance of securing an Election

Commission which enjoys public confidence.

資料來源:Federation of Malaya 1958.

里德委員會就有關選舉機關的擬定,在獨立憲法的第 113 條第 1 項中闡明,

選舉委員會的職責在於進行選舉(conduct of elections)、劃分選區(delimit constituencies)與準備及修訂選民冊(prepare and revise electoral rolls)。至於在 第 114 條有關選舉委員會的組成中,賦權於國家元首,在經諮詢統治者會議

(Conference of Rulers)後,得委任在所有民主政黨與各群體間具有公信力者(It enjoys the confidence of all political parties and of persons of all communities. Lim 2003, 28)出任委員會主席。另外,主席之下也具有兩名委員。在獨立後,馬來 裔的 Mustapha Albakri 被委任為第一任選委會主席,而另兩名委員則分別由華裔

20 於獨立後在政治上繼續有主導的地位(Lim 2002, 105-106)。此外,聯邦憲法的 第 116 條第二項規定了選區的總數必須等同於議員的數量,因此也奠定了未來馬 來亞國會採納單一選區(single member district)的選舉制度(表 2.2 之獨立憲法 第 116 條第 2 項)。

表 2.2 獨立憲法第 116 條(有關選區名額配置的規定)

條文 內容

116(1)

For the election of members to the House of Representatives the Federation shall be divided into constituencies in accordance with the following provisions of this Article.

116(2)

The total number of constituencies shall be equal to the number of members, so that one member shall be elected for each constituency, and of that total a number determined in accordance with Clause (3) shall be allocated to each State.

116(3)

Constituencies shall be allocated to the several States in such manner that the electoral quota of each State is as nearly equal to the electoral quota of the Federation as it can be without causing undue disparity between the population quota of that State and the population quota of the Federation.

116(4)

Each State shall be divided into constituencies such manner that each constituency contains a number of electors as nearly equal to the electoral quota of the States as may be after making due allowance for the distribution of the different communities and for differences in density of population and the means of communication; but the

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allowance so made shall not increase or reduce the number of electors in any constituency to the number differing from the electoral quota by more that fifteen per cent.

116(5)

In this Article –

(a) “electoral quota” means the number obtained by dividing the number of electors in the Federation or a State by the total number of constituencies or, as the case may be, the number of constituencies in that State;

(b) “population quota” means the number obtained by dividing the population of the Federation or of a State by the total number of constituencies or, as the case may be, the number of constituencies in that State;

and for the purposes of this Article the number of electors shall be taken to be as shown on the current electoral rolls and the population as counted at the most recent census.

資料來源:Federation of Malaya 1958.

就鄉區加權在未來的實踐而言,為了確保不會有名額不當配置的發生,里德 委員會也就相關問題設定了嚴格的準則。在獨立憲法的第 116 條中,便清楚限制 了選區劃分所面對的名額配置問題時,必須遵守的規定(見表 2.2)。首先,就第 116 條第 3 項的規定,當選舉委員會將議席配置予每個州時,有關各州的選舉配 額(electoral quota)必須相近於聯邦的選舉配額,而有關的選舉配額也必須等同 於人口配額(population quota)。至於選舉配額與人口配額的概念,同條文中的 第 5 項就有名列其定義,亦即選民或人口除以議席的結果。換言之,在極為公平 的名額配置下,各州的選舉配額與人口配額必然相等。至於第 4 項則是規定在各 州進行選區劃分時,州內選區之間的選民數理應近似於該州的選舉配額。但是,

選區劃分時應要將不同社群、人口密度以及通訊問題納入考量,而所有選區的選 民數也應控制在選舉配額的 15%以內。

從獨立憲法的第 116 條第 3 項與第 4 項的規定可知,未來選委會在劃分選區 時,在配置選區時必須盡可能在各州之間,以及州內的各選區間,具有平衡的選 民數。而這兩項就名額配置與選區劃分的規定,則是為了要防止各州之間的選民 不當配置(interstate malapportionment)與州內選區間的名額不當配置(intrastate

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malapportionment)的發生。

最後,在草擬憲法之際,里德委員會也不建議在獨立後馬上舉行國會改選。

這是由於其希望具有充足的時間提供非馬來人的華裔與印度裔在取得公民權後,

具有時間登記為選民,並參與 1959 年的獨立後第一屆全國大選。在選區方面,

其也建議將立法議會的 52 個選區一分為二,成為 104 個國會議席。但是,在第 一屆大選後,選區則定為 100 席。換言之,1959 年舉行大選後,選舉委員會也

其也建議將立法議會的 52 個選區一分為二,成為 104 個國會議席。但是,在第 一屆大選後,選區則定為 100 席。換言之,1959 年舉行大選後,選舉委員會也