第二章、 文獻探討
第六節、 集中制與散在制介紹
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而國內學者林燦璋、蔡庭榕等人於 1999 年針對台灣社區與問題導向警政之 實證研究中也發現,實施社區問題導向策略後,不止民眾安心感上升、對於警察 的素質及勤務滿意度也提高,犯罪率也因此有顯著的下降81。
第六節、集中制與散在制介紹 壹、集中制的勤務運作方式
學者李湧清(1996)認為所謂集中制,是指將服勤員警統一交由警察局、分局、
所、隊等警察勤務機構分派到各個巡邏區去巡邏,並隨時接受指令前往民眾報案 的地點處理事故之謂。亦可稱為反應式的警察制度,是指「由民眾所發動而警察 加以反應的勤務方式」而言82。這種反應式的警察勤務方式的形成原因是由於工 業化的結果,使得身為一家之主的男性必須離家工作,導致家中可能無身強力壯 者而增加被害之機會;且由於汽車及通訊器材的大量使用,一方面拉長了人與人 之間的社會距離,使得鄰里間互助、防制犯罪的機制大為減弱外,更促進了警察 專業化的發展,使警察藉由反應式的勤務方式,有助於強化警察存在之正當性,
以及有助於警察爭取更多的資源。
貳、集中制的優、缺點 一、優點:
1. 易於掌握、管理所屬警察人員,指揮運用方便有效率。
2. 警力集中,鎮壓力強大,機動性強,能迅速趕赴現場,容易處理非常事故。
3. 員警的常年訓練方面較散在制容易實施。
4. 無轄區責任制,不必擔心有利人士關說。
5. 減少勤務單位業務,回歸治安與交通,將業務轉移至分局。
二、缺點:
81 同註 59,頁 121-126。
82 同註 1。
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1. 警察無法深入民間瞭解居民對治安的感受和需求,以致警察與民眾的關係日 漸疏遠,警察漸失去民眾的信任。
2. 對於交通及通訊不發達的鄉村,警力難期機動派遣,不僅無集中制的優點,
尚且讓民眾感到不安全感,引發民眾對實施集中制勤務的抗拒心理。
3. 對於治安顧慮人口的掌握度遠不如散在制,發生刑案後,無法提供有利的訊 息給刑事偵查人員,降低辦案效率。
4. 集中制的勤務方式無力應付某類型的犯罪案件,例如無被害者之犯罪如色情、
賭博與毒品犯罪等,警察若未主動出擊而光等待民眾報案是無濟於事的。
目前世界各國警察勤務運作採集中制的國家很多,可以英國及美國為代表。
它們擁有高科技的通訊設施及便捷的道路交通建設,警力集中在警察局或分局,
透過自動化的民眾報案設備,可以迅速傳輸警察的服務。此種集中制的勤務運作 就是英美等國厲行專業化警政改革的結果,其運作的精神是基於反應式的勤務策 略而發,此恰與基於先發式勤務策略而發的散在制勤務運作有所不同。
参、散在制的勤務運作方式
所謂散在制,是指將員警分佈於勤務執行機構中(如分駐所及派出所),並 由各該勤務執行機構分別負責分配員警輪流服勤之謂。又稱為先發式的勤務制度,
是指「由警察發動並選擇目標的勤務方式」而言83。警察除了被動的回應民眾的 報案外,尚有其他重要工作要做,例如家戶訪查、巡邏臨檢等。散在制強調警民 合作的重要性,將警力大量分散在鄰里之間,增進民眾與警察的互動,並採以「問 題」導向取代「案件」導向的勤務策略,才能真正有效預防犯罪發生。
肆、散在制的優、缺點 一、優點:
83 同註 1。
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1. 符合警察組織之基本原則,包括符合全面性的分佈原則以全面保護國家主權 和人民權利,符合深入性原則易與社區融合,利於推展社區警政。
2. 警力分佈普遍,消息靈通,對於刑案偵查有巨大的幫助。
3. 接近民眾,便於處理事故,敏捷機動。
4. 對於轄區內狀況較易掌握,監護亦較周到。
5. 體現警察勤務之顯現特徵,亦即警察之無所不在,足以表現此特徵以予歹徒 畏懼心,增進防止一切危害之效果,賦予民眾安全感84。
二、缺點:
1. 因警力過於分散而形成警力薄弱。
2. 不利於警力統一管理,常訓及相關行政事項。
3. 勤務無法專責化,除了治安及交通,亦有各種疑難雜症多需警察出面協助。
我國及日本現在所實施的派出所制度是典型的散在制勤務方式。李湧清 (1996)提到台灣面積 3 萬 6 千平方公里,共設置了 221 個分駐所、1330 個派出所,
平均每 23 平方公里就有一個分駐(派出)所之設立,由此可見其散在性。日本 亦然,日本全國共有約 6 千個派出所、9 千個駐在所分佈在面積 37 萬餘平方公 里的土地上,平均約每 24 平方公里就設有一個派出所或駐在所,這也是警察組 織散在原理的明證85。新加坡之派出所制度亦係學自日本,所以亦屬散在制勤務 制度的國家之一。
綜上所述集中制及散在制勤務運作方式各有優點與缺點,而且這兩種勤務運 作的方式具有相輔相成的特性,所以有些國家警察機關兼採兩制並行的運作方式。
譬如英國與美國係採集中制為主,散在制為輔的方式;我國及日本係採集中制與 散在制併用之方式。
表 2- 3 集中制與散在制比較表
勤務制度 定義 優點 缺點
84 蕭玉文(1999)。警察勤務實用論,頁 1-13。台北:台灣警察專科學校。
85 同註 1。