第二章、 文獻回顧與評析
第二節、 電子化政府與公民參與的碰撞
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第五階段的電子化政府計畫，隨著數位科技的進步，行政院為打造服 務型數位政府，故轉型為「智慧政府推動計畫」。本階段以發展跨機關 一站式整合服務以及打造多元協作環境為策略，用運巨量資料（Big Date）、開放資料（Open Date）、服務個人化（My Data）等工具，為 民眾提供一致性的政府入口服務、推動個人資料依個人需求使用的資 料活化、並訂定更完整的資料應用規範、結合民間創意開放協作以開 拓資料應用價值，以及建立跨院、縣市政府的公共政策網路參與平 台，達成透明治理的展望。
三、小結
從國際的發展在回顧到台灣的電子化政府經驗，其脈絡從基礎的環境建 構、多元服務的提供，到近年因應網路公民力量崛起，加速政府治理模式的改 變，也凸顯出網路公民參與的重要性，政府對內部不僅需要更多的能量支持，
以回應從不同管道而來的公民訴求，公民參與機制的設計，在網路以普及的當 今，除了傳統形式的安排，更需在ICTs 進入政府部門後尋求創新，塑造一個政 府與民眾新的溝通模式，達到促進「良善治理」的目標。
第二節、 電子化政府與公民參與的碰撞
Fang（2002）一段對電子化政府的描述：「政府利用 ICTs 技術提供創新的 資訊，特別在以網頁為發展基礎（Web-based）的網路應用，提供公民、企業更 方便獲取政府資訊的管道，藉此增進服務品質，並在民主的制度與流程當中提 供大眾更多的參與機會」，ICTs 的出現不僅汰換掉政府部門老舊的零件，加快 政府運作，更顛覆以往學界對公民參與進行模式的質疑與詬病，藉著新科技輔 助的「公民參與」如獲新生，也鋪成了電子參與的發展之路。
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一、從公民參與到電子參與
從全球民主化的歷程來看公民參與的發展背景，因民主制度設計上的缺 陷、權力過度集中於少數政治菁英手中，造成政府決策緩慢且最終決策有違民 意，造成了專業與民意上的拉扯與衝突，進而產生對代議民主制度的檢討（王 漢國，2006），Fischer（1993）曾提出若要平衡兩者間緊張的氛圍，政府應透過 參與式民主（participatory democracy）的方式，化除雙方的不信任與敵意，透 過審議的過程建立與民眾之間的夥伴關係，與民眾在決策前進行政策的對話、
辯論、分析，進而達成對政策問題的協商與共識（OECD, 2001a），公民得以透 過更為直接的管道表達意見、爭取權益，以補足代議民主的不足之處，公民參 與因而漸受各國重視，並融入政策決策制定的過程中，不少研究也證實公民參 與得以促進政府制定更貼近民意的政策並且產生更多的良好反應（Renn et al., 1993），不僅府民雙方能在互相說服的過程中學習、建立信任並減輕敵意外，公 民亦能掌握政策過程中的控制權，政府也能因此獲得決策的合法與正當性，但 猶如雙面刃一般，因其耗費時間長、所需要的決策成本高以及政策最終決策仍 無法回應到民意等劣勢（Irvin & Stansbury, 2004），也讓公民參與的發展受到箝 制，使得公民參與雖對民主治理有著指標性意義，但也造成了實務上實踐的困 境與突破的障礙。
King、Feltey 和 Susel（1998）將公民參與的障礙歸因為三類：第一，因當 代社會生活步調與性質改變，故公民不見得有額外的時間參與公共事務：第 二，在行政程序上流於形式，公民能夠產生影響的力道不足；第三，參與的做 法和技術，除了無法讓民眾及早知道參與的相關資訊，政府官員也因為缺乏組 織有效參與途徑的經驗，使得參與效能未能達到期待，針對這些障礙，King、
Feltey 和 Susel 也提出了一些解決方式，包含提供參與的誘因、促進雙方談 話、加強宣導管道、為參與者提供免費幼兒托育、讓民眾理解行政流程的過程
（如：繁文縟節）、針對行政人員舉辦談話技巧培訓等，建構「關注、承諾、信
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任、公開、誠實」的參與要素，其中也提到政府機關得以運用電子資源
（electronic resources ）的輔助在行政程序上進行調整，以順應因當代公民忙碌 的生活型態，藉此擴大參與的機會，這樣的主張說明了電子技術與網際網路的 發展，似乎能夠為「實體公民參與」的困境另闢蹊徑並帶來一線生機，特別是 能夠破除在參與時間與空間上的限制，讓參與不再侷限於固定的時間與地點，
而ICTs 的出現恰巧為公民參與擘劃了新的方向與前景。
承襲公民參與的基礎，在科技技術不斷飛速進步的背景下，政府的治理也 開始受到影響，運用電子資源加深公民參與廣度的應用，開始在政府部門發 酵，如同前一節的電子化政府發展歷程，在Web2.0 技術問世之後，政府的線上 服務不僅止於基礎且僅具備單向交流性質的資訊公開（information），開始有了 雙向溝通（Two-way communication）、交易（Transaction）、整合（Integration）
的機制出現，因此擴增了許多線上參與的機會（Political participation）（Hiller &
Belanger, 2001），電子化政府的發展伴隨著網際網路資源的累積與成長，為公民 參與帶來正面的影響（Vicente & Novo, 2014），而這也是電子參與發展的雛型。
Sæbø、Rose 和 Flak（2008）將電參與定義為透過 ICTs 技術為基底，促進公民 參與模式的延伸和轉變，藉以增加參與機會、促進公平及高效的社會和政府，
電子參與通常被視為是ICTs 在公民參與的應用，其不僅降低公民投入公共事務 討論的門檻與限制，更提供更具互動性的資訊環境（Fedotova, Teixeira &
Alvelos, 2012），除了能夠增加決策的質量與合法性外，亦能夠減少在政治及社 會關係中的交易成本和協調成本（Smith & Dalakiouridou, 2009），Anduiza
（2010）更進一步指出，電子參與能夠減少如傳統公民參與，公民需於大庭廣 眾之下表達意見的心理與社會壓力，可以透過線上「非面對面」交流，參與公 共事務的討論並將意見傳達（如：連署），電子參與的好處除了填補了傳統公民 參與需耗費大量時間與金錢的缺點外，亦能減少民眾發言的心理負擔，達到鼓 勵參與的目標。
由此可知，電子參與的問世起源於公民參與的概念，後融合電子化政府在
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ICTs 應用的結果，可以樂觀地看待電子參與不僅解決公民參與的困境，並且帶 動更具效能的溝通與參與。然而在電子參與的討論當中，除了其優缺點的分析 之外，亦須將參與程度的評估納入其中，究竟民眾的參與層級是否足以影響政 府最終決策？影響的程度有多大？（Macintosh, 2004），故在參與程度的分析 上，電子參與的評估也延伸自公民參與程度既有的架構，奠基在原有的學理之 上重新定義與歸類，藉此評估政府在電子參與的程度，並檢視參與機制的設計 與執行。
二、公民參與程度的評估
公民參與程度的評估，從Arnstein（1969）所提出的公民參與階梯八層次 開始，按政府權力分享的程度，來評估政府所施行之公民參與策略的辨識，而 這八階段分別為：公民控制（citizen power）、授權賦能（Delegated power）、夥 伴關係（Partnership）、安撫安慰（Placation）、公眾諮詢（Consultation）、資訊 通知（Information）、觀念矯正（Therapy）、菁英操縱（Manipulation），在這八 階段中，Arnstein 更加以區分為公民權力參與（Degrees of Citizen Power）：公民 控制、授權賦能、夥伴關係；象徵式參與（Degrees of Tokenism）：安撫安慰、
公眾諮詢、資訊通知；以及無參與（Nonparticipation）：觀念矯正、菁英操控的 分類。而在ICTs 尚未普及之前，Arnstein 的公民參與理論，就已被使用於實體 管道的歸納與分析，在此之後，雖有其他學者提出其他的公民參與分類，但因 分類類別過於詳細與繁雜，實務之使用與歸納模糊，故國際公眾參與協會
（2000），依據 Arnstein 的公民參與程度分類，簡化為五階段發展出公民參與的 光譜，分別為：告知（Inform）、諮詢（Consult）、涉入（Involve）、合作
（Collaborate）以及賦能（Empower），更精準地歸納出公民參與程度的不同，
表3 為國際公眾參與協會在界定各個參與階段之準則內容，政府與民眾之間的 關係從單向的資訊交流到雙向的諮商合作，乃至最終的賦能決策，可以看見公 民在政策制定過程當中能夠發揮影響力的程度，而OECD（2001b）同樣以政策
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府接受民眾對政策制定的回饋，並建立有限的雙向關係；3、積極參與（Active Participation）：政府與民眾建立夥伴關係，並共同協商與提出政策選擇，但政策 制定與最終責任仍由政府承擔，相較於諮商階段有限雙向關係的建立，積極參 與的階段府民的雙向互動則更為深刻。表 3 公民參與光譜內涵表
公民參與程度 階段目標 對公眾的承諾
告知（Inform）
提供必要之資訊於民眾，幫 助其了解爭議之內涵及其解 決之方案。
隨時讓民眾獲得資訊。
諮詢（Consult）
獲 取 來 自 民 眾 對 爭 議 的 回 饋。
傾聽並注重民眾的關切點，
並 提 供 公 共 意 見 的 反 饋 機 制。
涉入（Involve）
了解、考慮民眾關心之問
合作（Consult）
在政策決策階段與民眾建立
（Empower）
將政策最終決策權留給民 眾。
執行民眾的決定。
資料來源：國際公眾參與協會（IAPA，2000）
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邁入電子化政府時代後，聯合國即針對電子公民參與的評估進行分類。其 分類與OECD 相同分為三階段，聯合國（2019）認為電子參與的目的在於，改 善民眾獲得政府資訊及公共服務的機會，達到促進民眾參與公共決策的政府治 理，其發展出的EPI（e-participation index）指標即是以政府在網際網路上的服 務為背景，檢視政府向公民提供相關政府資訊、互動以及使其參與最終決策等 三構面（如下表4），作為全球政府在推動與執行電子參與的評估與排名。然而 在電子參與程度分類當中，仍有所歧異，雖然聯合國的指標建構廣泛用於全球 的電子化政府以及電子參與評估，但仍有不足之處，Grönlund（2011）就指出
邁入電子化政府時代後，聯合國即針對電子公民參與的評估進行分類。其 分類與OECD 相同分為三階段，聯合國（2019）認為電子參與的目的在於，改 善民眾獲得政府資訊及公共服務的機會，達到促進民眾參與公共決策的政府治 理，其發展出的EPI（e-participation index）指標即是以政府在網際網路上的服 務為背景，檢視政府向公民提供相關政府資訊、互動以及使其參與最終決策等 三構面（如下表4），作為全球政府在推動與執行電子參與的評估與排名。然而 在電子參與程度分類當中，仍有所歧異，雖然聯合國的指標建構廣泛用於全球 的電子化政府以及電子參與評估，但仍有不足之處，Grönlund（2011）就指出