國立大學實施內部控制之探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十七屆碩士論文. 治政大國立大學實施內部控制之探討立 ‧ 國. 學. Internal Control of National in Taiwan. Universities. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. i n U. v. Ch 指導教授 e n g蔡政憲博士 chi 研究生. 邱淑惠撰. 中華民國一 O 六年六月二日.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 中文摘要內部控制制度是極具實用與效益之管理機制，先進國家多已採用，實施內部控制已是潮流趨勢。行政院自民國 99 年啟動「強化內部控制實施方案」，國立大學亦在實施之列。本研究在探討國立大學實施內部控制之相關議題並以 T 科技大學為例。行政院參採 COSO 委員會發布之「內部控制—整合架構」之控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通及監督等 5 項組成要素及所衍生之 17 項原則來建構政府內部控制制度，以達成實現施政效能、提供可靠資訊、遵循法令規定（並達到「行政透明」之次目標）、保障資產安全等 4 項目標。「強化內部控制實施方案」之推動係由. 治政大訂定法規、設計執行、教育宣導、檢討監督、簽署內部控制聲明書及考評獎懲等。目立前行政院所屬機關學校其內部控制制度已漸臻完備，並達到一定的成效。另私立大學行政院內控小組、權責機關、主管機關及各機關 4 個層級，採逐級分工方式辦理包括﹕. ‧ 國. 學. 依據「私立學校法」自 99 年實施內部控制制度，仍有困難與問題尚待解決，如何突破與處理端賴主管機關、學校及董事會三方努力。. ‧. 國立大學近年來已面臨生源不足、國際化競爭、財源短缺、社會信賴危機、退. sit. y. Nat. 場或轉型之種種挑戰與問題，更凸顯其實施內部控制之必要性。雖然大學教學與研究. io. er. 是以追求自由、開放、創新、卓越為依歸，但也非常需要完備優質的管理。內部控制制度雖具有管控意涵，但它是一個風險管理、災難預防、自我檢查的良好管理制度。. n. al. Ch. i n U. v. 它不是思想的管控，藉由落實內部控制可以找出自己的特色、弱點及癥結所在，同時. engchi. 規劃學校未來方向與契機。內部控制制度雖不是萬能的，但唯有提升學校體質，強化解決問題能力，方能因應紛擾困頓的外在環境並渡過難關。 T 科技大學近年來在開源節流、外部稽核與評鑑、辦學績效等與實施內部控制雖未必有絕對性、全面性關連，但應有相對性、局部性影響，惟仍有部分問題尚待改善與努力，包括：推動內部控制仍不列為重要或主流業務、員工對內部控制正確認知不足等。最後提出結論與建議﹕包括國立大學實施內部控制制度有其必要性、校長支持與重視是內部控制成功之要件、政府應將內部控制、風險管理及績效管理整合成完整架構等。期望藉由本論文研究，提供予國立大學及相關單位借鏡與參考。關鍵詞：內部控制. 強化內部控制實施方案風險管理內部控制制度聲明書 i.

(4) Abstract Internal control is practical and efficient management mechanism and has been adopted in advanced countries. The implementation of internal control is therefore the trend to go. Executive Yuan launched the "to strengthen internal control implementation plan" in 2010, and the plan covered national universities. This research is to investigate the implementation of internal control issues at national universities and the T University of Technology in particular. Executive Yuan referred to the COSO Committee released of "internal control-integration schema" of Control Environment, Risk Assessment, Control Activities ,Information and Communication, Monitoring Activities that comprised of 5. 政治大 system. The purpose is to enhance governance effectiveness, provide reliable information, 立 ensure compliance (and reach "administrative transparent" of times target), and guarantee. composition elements and 17 derived principles to construct government internal control. ‧ 國. 學. assets security. "Enhanced internal control program" promoted by the internal control group, competent authorities, responsible units and executing units adopted step-by-step. ‧. procedures including: establishing regulations, designing implementation, reviewing education advocacy, monitoring, signing statement of internal control and evaluating. y. Nat. sit. incentives. The Internal Control Department of the Executive Yuan has made certain. er. io. achievement. Relevant regulation regarding private universities enacted in 2010, both. al. v i n C hBoard of Directors.U competent authorities, schools and the i e n many c hissues National universities are currently facingg including: shortage of student n. difficulties and problems remained to be solved. How to break through depends on. resources, international competition, staffing, social trust crisis, exit or transition challenges. These highlights the necessity of implementation of internal control. Although the goals of a university are the pursuit of freedom, openness, innovation, and excellence, comprehensive quality management are also needed. The currently implemented internal control system is more like a risk management, disaster prevention, self-checking system of good governance. The implementation of internal control can help universities find their own characteristics, weaknesses and problem, and plan future directions. The internal control system is not a panacea on the other hand. Enhancing the school constitution and strengthening problem-solving abilities are the fundamentals for the respondings to the ii.

(5) external exhausted environment. The T University of Technology tapped new sources of revenue, cut down expenditures, conduct external audit and evaluation, and enhanced school performance in recent years. These may not be related to promoting internal control, but should be relative and have local influence. There are still some issues to be improved including: promoting internal control not being important or major operations and shortage of staff on correct understanding of internal control. My conclusions and suggestions are: the implementation of the internal control system of national universities has its necessity, the success of internal control depends on principals support and attention, internal control, risk management and performance management should be integrated into the complete structure by governments. This study is to provide for national universities and related. 治政大 plan, risk management, Key words: internal control, internal control implementation internal control statement立 units inspiration and reference.. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 目次中文摘要 .............................................................. ⅰ 英文摘要（Abstract） .................................................... ii 目次 ................................................................... iv 表次 ................................................................... vi 圖次 .................................................................. vii 第一章緒論 ............................................................ 1 第一節研究背景與動機 .............................................. 1 第二節研究目的 .................................................... 2 第三節研究方法 .................................................... 3. 政治大. 第四節文獻回顧 .................................................... 4. 立. 第二章政府內部控制之架構與內涵 ........................................11. ‧ 國. 學. 第一節政府內部控制之目標與重要性 ..................................11 第二節政府內部控制之架構 ......................................... 12. ‧. 第三節政府內部控制之限制 ......................................... 20. y. Nat. 第三章公部門、私立大學執行內部控制之概況 ............................. 23. io. sit. 第一節行政院推動內部控制制度之概況 ............................... 23. n. al. er. 第二節公部門執行內部控制情形 ..................................... 36. i n U. v. 第三節私立大學執行內部控制情形 ................................... 38. Ch. engchi. 第四章國立大學面臨挑戰與鬆綁 ......................................... 47 第一節問題與挑戰 ................................................. 47 第二節制度鬆綁與變革 ............................................. 56 第五章國立大學實施內部控制概況與建議-以 T 科技大學為例 .............. 61 第一節實施依據與背景 ............................................. 61 第二節執行狀況 ................................................... 64 第三節實施效果 ................................................... 68 第四節問題與改善 ................................................. 71 第六章結論與建議 ..................................................... 75 iv.

(7) 第一節研究結論 ................................................... 75 第二節研究建議 ................................................... 77 第三節研究限制 ................................................... 80 參考文獻 .............................................................. 82 附錄 .................................................................. 87 附錄一 ............................................................ 87 附錄二 ............................................................ 88 附錄三 ............................................................ 89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(8) 表次表 3-1：89-99 年間頒行之政府內部控制相關規定一覽表 ..................... 24 表 3-2：政府現行稽核評估職能 .......................................... 25 表 3-3：審計部於民國 99 年度通知各機關查明處分彙計表 ................... 27 表 3-4：民國 99 年度中央機關經管國有公用被佔土地筆數排序前 10 名一覽表 .. 28 表 3-5：各機關針對審計部中央政府總決算審核報告所列內部控制缺失之改善情形 30 表 3-6：各機關針對監察院彈劾與糾正(舉)案件屬內部控制缺失之改善情形 .... 31 表 3-7：100 至 102 年度機關常見內部控制缺失態樣分析 ..................... 31 表 3-8：103 年度標竿學習案例彙總表 ..................................... 33. 政治大表 3-10：各機關內部稽核單位組設情形 ................................... 36 立. 表 3-9：截至 104 年 10 月止完成第一版內部控制制度情形 ................... 36. 表 3-11：推動內部控制制度展現具體成效案例 ............................. 37. ‧ 國. 學. 表 3-12：強化內部控制機制之案例 ....................................... 37 表 3-13：101 年私立大學校院學校內部控制制度制訂範圍 .................... 43. ‧. 表 3-14：101 年私立大學校院內部稽核人員組成方式情形 .................... 44. Nat. sit. y. 表 3-15：101 年私立大學校院內部稽核計畫擬定情形 ........................ 44. er. io. 表 3-16：101 年私立大學校院內部稽核執行情形 ............................ 44. al. 表 3-17：101 年私立大學校院針對缺失及異常事項之處理情形 ................ 45. n. v i n Ch 表 3-18：101 年私立大學校院推行內部控制具體成效情形 e n g c h i U .................... 45 表 3-19：101 年私立大學校院推行內部控制困難與問題 ...................... 46 表 4-1：大專校院一年級學生數 .......................................... 50 表 4-2：大專校院教師人數 .............................................. 51 表 5-1﹕T 科技大學風險判斷基準 ........................................ 65. vi.

(9) 圖次圖 2-1﹕推動政府內部控制之策略架構 ……………………………………………… 13 圖 2-2：政府內部控制之觀念架構 …………………………………………………… 14 圖 2-3﹕政府內部控制制度設計流程 ………………………………………………… 19 圖 2-4：設計並維持有效內部控制制度 ……………………………………………… 20 圖 3-1：行政院函頒政府內部控制相關規範 ………………………………………… 29 圖 3-2：私立大學校院內部控制矩陣圖 ……………………………………………… 40 圖 5-1﹕T 科技大學風險矩陣……………………………………………………………66. 治政圖 5-3﹕T 科技大學收入與支出比較 ………………………………………………… 69 大立圖 5-4﹕T 科技大學國庫補助與自籌收入比較 ……………………………………… 70 圖 5-2﹕T 科技大學風險管理及內部控制作業流程圖 ……………………………… 67. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 第一章緒論內部控制制度係極具有實用與效益之管理機制，先進國家多已推廣運用，我國政府部門啟動實施，國立大學亦在實施之列。本研究在探討國立大學實施內部控制之相關議題並以 T 科技大學為例，本章就研究背景與動機、研究目的、研究方法及文獻回顧分別說明。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景. 立. 政治大. 面對推陳出新、日新月異、競爭激烈的國內外環境，不論政府部門或私人企業都. ‧ 國. 學. 必需力求精進，落實管理，以提升行政效能及競爭力。故行政院於民國 99 年成立跨部會的「行政院內部控制推動及督導小組」，推動各機關學校實施內部控制事宜。畢. ‧. 竟身為高等教育、重負教學研究及培育優質人才之國立大學更不能自絕於外。目前國. y. Nat. sit. 立大學對外面臨國外大學激烈競爭，各國積極育才、攬才、留才，以提升高等教育品. n. al. er. io. 質。對內亦遭受各項挑戰如：少子女化致生源短缺、政府補助資源不足、大學文憑貶. i n U. v. 值、人才培育與產業需求存有落差、併校裁系趨勢已形成，民意代表、學生、家長與. Ch. engchi. 社會大眾皆要求國立大學校務財務資訊公開、行政透明，社會信賴危機產生，外在監督與課責聲浪不絕於耳。內外種種壓力下，國立大學運作更顯艱辛。. 貳、研究動機私人企業、私立大學大都已實施內部控制制度，並極為重視。政府機關雖起步較晚，亦積極辦理中。而國立大學雖依行政院推動的「強化內部控制實施方案」建置與實施，惟仍不列為重要或主流業務，此乃筆者多年服務於國立大學行政部門，負責主計工作，深知內部控制的重要性。雖然完備的內部控制其建制與實施非一蹴可幾，效果無法立竿見影，共識亦無法迅速凝聚，但該做而對學校有助益的制度，就應積極落 1.

(12) 實辦理，這是筆者深切期盼的。公務機關執行公務以依法行政、恪守法規為原則，國立大學之本質、願景及任務與其不同，教學研究以追求自由、開放、創新、卓越為依歸，惟未來處境艱困，又將面臨各項挑戰，國立大學是否適合實施具有管控意涵之內部控制制度？實施後成效如何？產生問題為何？如何因應解決？這些議題值得探討與瞭解，亦是筆者研究之動機。. 第二節研究目的雖然國立大學之本質、願景及任務與公務機關、國營事業、私立大學迥然不同，. 政治大之後盾是共識與目標。本研究欲藉由行政院推動「強化內部控制實施方案」，國立大立. 實施內部控制效果或有差異，惟藉此強化內部管理，調整大學體質，以作為教學研究. ‧ 國. 學. 學建置及實施內部控制過程中，並以 T 科技大學為例，經由文獻分析、深度訪談、參與觀察、個案研究，希望達成下列目的：. ‧. 壹、提升國立大學教職員工對內部控制正確觀念. y. Nat. sit. 改變以往多數人認為內部控制只是財會、審計、政風及研考人員責任的迷思。內. n. al. er. io. 部控制是組織管理中重要的環節，涵蓋所有部門、作業及全體人員，故內部控制是共. i n U. v. 同參與、共同遵循，並由機關首長負最終責任。教學、研究雖然重要，內部控制亦不. Ch. engchi. 可忽視。倘若學校內部控制不良，不只遭受財物損失，更讓學校形象破壞，不但影響招生及註冊率，國內外大學競爭及排名更受衝擊。. 貳、提醒與建議國立大學高層管理者應該重視與落實內部控制學校在面臨內外交加之難題與壓力下，如何建置及實施完善的內部控制以作為教學研究之後盾，達到開源節流、強化營運管理、提升行政效能及透明度、發揮興利除弊，不僅在這波駭浪中免於被淘汰或整併，亦可回應社會質疑與課責，這是潮流所趨，亦為重要管理課題。. 2.

(13) 参、藉由國立大學實施內部控制之經驗與問題，提供主管機關參考、其他大學借鏡當追求自由、開放、創新、卓越為依歸之教學研究與具有監控、稽核、遵循之內部控制併行運作時，其所產生之經驗與問題必然迥異於一般公務機關與私立大學，希藉由實施過程中所面臨的經驗與問題，提供主管機關參考、其他大學校借鏡，以提升國立大學管理能力，破除外界負面觀感，認為國立大學只注重教學研究，不重視管理亦無管理能力。. 治政第三節研究方法大立. 本研究以文獻分析、個案研究（湯京平，2015：249-280）、參與觀察與深度訪談. ‧ 國. 學. 進行研究與分析。. ‧. 壹、文獻分析. sit. y. Nat. 本研究主要參考下列資料，並以系統性、客觀性方式加以整理、分析、比較，以. io. al. er. 確立本研究之理論基礎，並提出結論與建議。. v. n. 一、內部控制、內部稽核之國際理論、學位論文、政府委託研究、政府法規及教育部、. Ch. engchi. 行政院主計總處、監察院、審計部等網站資訊。. i n U. 二、國立大學面臨問題、挑戰、變革、因應之媒體新聞資料、雜誌、期刊論壇、教育部簡報、學者專家個人發表文章等。三、T 科技大學實施內部控制及內部稽核其建置與實施之會議記錄、內部行政規則等。. 貳、個案研究本研究係以 T 科技大學為個案，收集相關資訊，包括建制、執行內部控制與內部稽核相關資料，並從個案經驗以推論其實施內部控制之效果與問題。. 参、參與觀察 3.

(14) 筆者任職於公部門主（會）計單位近 36 年，其中服務於國立大學校院亦有 18 年，對於國立大學與公務機關本質上存有極大差異，尤其在預算制度；國立大學實施校務基金，自籌財源、自負盈虧。當面臨少子女化、生源短缺、國際化不足、優質師生流失、社會信賴危機、財源稀釋匱乏、併校裁系等種種難關與問題，筆者雖為行政人員，亦能感同深受國立大學運作與管理將面臨嚴峻考驗。藉由參與觀察，更能瞭解其實施內部控制之效果與問題，並深刻體會國立大學實施內部控制之必要性與重要性。. 肆、深度訪談為瞭解國立大學實施內部控制及內部稽核情形、實施的效果、產生的問題、建議. 政治大人、主辦業務主管、行政及教學單位主管、中階主管、承辦人等 8 人。期望從他們的立. 及改善，本研究訪談參與 T 科技大學實施內部控制、內部稽核的校內人員，包括召集. ‧ 國. 學. 看法與經驗中以瞭解國立大學實施內部控制是否具有實質意義、效果及需待解決問題與建議，期使本研究更臻完備並具有參考價值。. ‧ sit. y. Nat. 第四節文獻回顧. n. al. er. io. 為使本論文具有合理的論述基礎，就內部控制制度的相關文獻做一回顧，包括. i n U. v. COSO 委員會報告、政府委託研究、學位論文等分述如下：. Ch. hi. e. ngc 壹、COSO 委員會報告（內部控制—整體架構）為美國反舞弊性財務報告委員會所屬發起組織委員會（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，以下簡稱美國 COSO 委員會）於 1992 年訂定、2013 年修訂（強調將非財務面列入內部控制範圍）所發布的內部控制相關架構。它是目前最權威、最典範、最具有代表性的內部控制理論，不論國內外、大小公司、各類產業皆以此為內部控制設計與執行之依據，1亦是本論文的重要理論基礎。. 1. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕8 4.

(15) COSO 委員會報告的內部控制架構係以 5 大組成要素：控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通、監督及所衍生之 17 項原則來建構內部控制相關規範，並達成 3 大目標：營運效果與效率、報導資訊可靠性、遵循法令規定。2. 貳、政府委託研究近年來由行政院主計總處委託有關政府內部控制之研究與本論文較相關且啟發本論文者計有：103 年委託政治大學鄭丁旺教授、許崇源教授、林宛瑩副教授及陳錦烽副教授之「政府內部控制法制化及相關配套措施之研究」及 101 年委託政治大學鄭丁旺教授、許崇源教授、林宛瑩副教授及陳錦烽副教授之「推動強化政府內部控制發. 政治大一、鄭丁旺、許崇源、林宛瑩及陳錦烽（2014）政府內部控制法制化及相關配套措施立. 展策略之研究」，這二篇亦為本論文的重要理論基礎，其研究重點如下：. ‧ 國. 學. 之研究. （一）、研究目的﹕. ‧. 以 101 年度受託辦理「強化政府內部控制發展策略」為基礎，探究國內法令與實務. io. al. er. 內部控制法制化之參考，促使各機關持續推行。. sit. y. Nat. 窒礙難行處，並與國外做比較，依據個案研究結果，找出適合解決方案，以作為政府. n. v i n Ch U 1、為因應國情需要，將內控聲明書分為「有效」 e n g c h i、「部分有效」及「少部分有效」三（二）、研究建議﹕. 種類型。而內控聲明書係表達各機關內部控制目標達成度，與審計部審核報告目的不同，故內控聲明書宜在審計部審核報告前簽署。 2、簡化自行評估作業程序。初期，因資源與時間有限，以高風險項目優先評估，但最後仍應涵蓋所有的業務項目。 3、機關首長宜持續宣導與重視內部控制，並慎選內部控制專案小組成員。為利宣導與推動，內部控制與內部稽核幕僚宜由研考單位擔任，不論內部控制或內部稽核人員. 2. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕8 5.

(16) 依法賦予適當職等，俾利權責相當以便執行職務。長期目標應設置專責之內部稽核單位，以提高其超然獨立與實質功能。 4、應培訓內部控制及內部稽核種子教師並持續回流，做經驗分享與回報。 5、目前行政院以行政規則推動政府內部控制，僅能規範行政院所屬，無法及於其他機關。政府內部控制目標在達成興利除弊的廉能政府，故應以立法方式全面推動為宜。立法方式可採制定專法或授權立法，制定專法則賦予內部控制較高位階，各級政府及五院都受其約束，並可成立專責內部控制及內部稽核部門及配置預算、員額。授權立法為在現有法律中增修條文，並授權主管機關訂定細則，兼具強制性與彈性。故. 治政大二、鄭丁旺、許崇源、林宛瑩及陳錦烽（2012）推動強化政府內部控制發展策略之研立建議於預算法增訂第一條之一，或於會計法增列專章。. 究. ‧ 國. 學. （一）、研究目的﹕. sit. io. 1、政府內部控制之設計﹕. y. Nat. （二）、研究建議﹕. er. 長期發展策略。. ‧. 對於政府內部控制之議題，參考先進國家作法，並衡酌我國實際需要，建構短、中、. al. n. v i n 各機關設計時應綜合考量 5 項組成要素相互關係。酌依機關情況，內部控制推動小組 Ch engchi U 可單獨設置或併入其主管機關，採任務編組方式由研考單位擔任幕僚、副首長以上人員擔任召集人，共同討論適合機關的內部控制制度。當階段性任務完成後，內部控制推動小組不再設置，由內部控制會議接替。. 2、政府內部控制之執行﹕ 提出各機關內部控制有效性評估流程，並落實自我監督與持續強化。內部控制制度聲明書列入年度施政績效報告。內部控制有效性聲明之判斷標準分為「有效」、「部分有效」及「無效」三種。 3、內部控制制度之法制化 6.

(17) 在現有法律中，增修條文做為實施內部控制制度之依據，並授權主管機關訂定相關行政規則。. 参、學位論文以內部控制為博碩士論文研究主題極多，但大都以私部門經營管理為主，公部門內部控制之探討近期才陸續發表如下：一、蔡福建（2001）探討以經濟部水利處河川局其財務及採購可能發生的缺失，就現行內部控制制度做檢討改進，並期望儘速修訂會計法，建立內部稽核制度。二、王威智（2004）針對公務機關其採購作業與內部稽核、內部控制進行實證研究，. 政治大三、施炳煌（2004）探究中央行政機關現行內部控制的缺失，並以美國實際經驗做比立期能建立有效率的採購制度，落實採購作業內部控制。. ‧ 國. 學. 較，做為我國內部控制制度建置之借鏡與參考。另建議儘速修訂會計法、訂定中央行政機關內部控制制度實施準則及一致規定、設置正式的內部稽核部門。. ‧. 四、陳保良（2005）探討行政機關引進內部控制對其行政效能之提升及有效運作的關. sit. y. Nat. 鍵因素。. io. er. 五、辛甫福（2007）探討以軍事單位為例，以自我檢查對組織績效及內部控制成果之. al. n. v i n Ch 六、張漢卿（2008）研究政府內部及外部稽核人員認為內部控制重要性是否顯著差異， engchi U 影響。. 而內部控制及風險管理之推動與政府治理績效之關聯，並提出有效可行建議，如為因應環境快速變遷，政府宜精簡組織。七、邱振冬（2009）探討各縣市政府內部控制規範與運作缺失，並以台南市政府為例，並建議強制地方政府建立內部控制規章，導入公司治理理念。八、施靜惠（2011）研究參照美國 COSO 內部控制整體架構並彙集國營事業、私立大學及行政院主計總處內部控制規範，以建制國立大學內部控制機制，並以薪資付款及出納事務查核為例，就已發生之財務缺失列為控制重點，供各校參考。 7.

(18) 九、呂秀珠（2012）探討中央行政機關內部管控機制之現況、缺失及認為 COSO 委員會所發布之「內部控制—整合架構」體系完備，值得借鏡採行。而政府內部控制機制要完整落實，必需在觀念面、執行面及法規面併行才能有成。並建議應儘速修訂會計法、訂定中央行政機關內部控制制度實施準則及一致規定、設置正式的內部稽核單位。. 肆、文獻比較分析綜上相關文獻觀之，COSO 委員會報告（內部控制—整體架構）為內部控制典範理論及鄭丁旺博士等學者之託研究皆為本論文重要理論基礎，但兩者皆以一般性、指導性原則為主，並未聚焦於非以營利為目的，性質特殊之國立大學。而近年來探討與. 政治大同，故啟發筆者就有關內部控制實施議題再作探討，其相異部分包括：立. 研究有關內部控制之學位論文與本論文所研究之背景、標的、主題、面臨問題諸多不. ‧ 國. 學. 一、其背景皆在 99 年底行政院推動「健全（強化）內部控制實施方案」之前或同時撰寫，當時政府內部控制相關規章尚未完備，內部控制整體架構並未建立，故多建議. ‧. sit. Nat. 的內部稽核部門等，以充實改善內部控制制度之不足。. y. 應儘速修訂會計法、訂定中央行政機關內部控制制度實施準則及一致規定、設置正式. io. er. 二、研究的標的大都以中央行政機關、縣市地方政府區公所、軍事單位為主，即使以. al. v i n Ch 三、研究的主題多偏向於財務（物）、採購、薪資付款、出納事務為主流，非財務面 engchi U n. 國立大學為探討標的亦以財務面為考量。. 並不多見。四、不論是中央行政機關、縣市地方政府區公所或軍事單位，這些政府部門並未面臨重大挑戰與考驗而可能影響其存併等問題。本論文研究時，當時背景為行政院推動「健全（強化）內部控制實施方案」及各機關學校建置、實施內部控制已達 6 年，行政院函頒政府內部控制相關規範漸臻完備，少數機關學校設置正式的內部稽核單位，部分設置專任稽核人員，部分設置兼任稽核人員，整體政府內部控制環境與氛圍較以往改善。而本論文研究標的是以教學研究、培 8.

(19) 育高等教育人才為己任，並主張自由、開放、創新、卓越之國立大學為重點，研究主題不限於財務，更以教務、學務、研發、產學等全面業務為考量。而國立大學近年來各種嚴峻考驗紛至沓來，國立大學這塊招牌已不如以往光耀響亮，在如此困頓的環境與背景下，實施內部控制的必要性？可能發生的問題？實施的效果？能否提升其治理及因應挑戰的能力？皆是本論文關切重點。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(20) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(21) 第二章政府內部控制之架構與內涵優質的公共治理是各國追求與努力目標，而完備的內部控制與內部稽核是達成廉能政府、優質治理之要件，內部控制既是政府部門治理的良藥，也是政府體制的免疫系統。3本章就政府內部控制之目標與重要性、政府內部控制之架構及政府內部控制之限制做說明。. 第一節政府內部控制之目標與重要性. 政治大美國 COSO 委員會所公布的內部控制相關規範及架構是目前最具代表性與權威立. 壹、政府內部控制之目標. ‧ 國. 學. 性的內部控制理論。不論國內外、公私部門、不同產業、規模大小皆可適用。以控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通及監督等 5 項組成要素以支持組織達成營運. ‧. 效果與效率、報導資訊可靠性、遵循法令規定等 3 項目標。. sit. y. Nat. 我國政府參採「國際最高審計機關組織 International Organization of Supreme Audit. al. er. io. Institutions，簡稱 INTOSAI」之「公部門內部控制準則指引」公認之政府內部控制 4. v. n. 項目標及 COSO 委員會所發布「內部控制—整合架構」之 3 項目標，整合呈現政府. Ch. 內部控制 4 項主要目標，4包括. engchi. i n U. 一、實現施政效能以具有效能方式達成計畫、業務及政策，以服務及滿足人民的需求。二、提供可靠資訊提供各項財務與非財務之攸關報導與資訊，以滿足人民知的權利。三、遵循法令規定依法行政、公正執行，並強化行政流程透明，以降低違背職務、濫權舞弊之發生，達 3 4. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕8 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕8-9 11.

(22) 到「行政透明」之次目標。四、保障資產安全公有財物為國家資產，督促各機關排除資產之濫用、無效率及損失，積極活化資產以產生收益及充分使用。. 貳、政府內部控制重要性與必須性政府部門有如一部龐大而複雜的機器，其組織架構、業務範疇、目標功能較民間企業更為多元複雜，尤其面對民意高漲、多元化社會、公民主義意識抬頭的今日，不論中央政府或地方政府、公務機關或國營事業、國立大學或研究機構其職責與功能皆. 政治大內部控制將可協助員工各司其職，在自行評估、內部稽核之監視下，減少公權力消極立被檢視與監督，無不期望發揮最大功效，提供給人民最好的服務。而各機關藉由實施. ‧ 國. 學. 不作為及增進積極作為，順利達成施政目標並降低風險。亦即將政府部門業務與職掌安定於正常的軌道運作而不脫序，係政府體制運作的免疫系統亦是治理良藥。不但消. ‧. 極面可防弊；避免浪費、疏失、舞弊、無效率發生，積極面亦可興利；提升施政效能. sit. y. Nat. 及競爭力、強化透明與課責（邱燦興，2015a：52）、活化國家資產、增加政府收入及. io. er. 提振國家公信力。舉凡 2016 年發生的「雄三飛彈誤射事件」、「兆豐銀行海外疑洗錢. al. v i n Ch 造成對個人、公司、機關及整體國家社會無法彌補之極大傷害。故運用內部控制以積 engchi U n. 事件」、「第一銀行 ATM 盜領事件」等皆因內部控制不良、紀律鬆散、敏感度不足，. 極發揮政府監督、洞察及前瞻功能（黃叔娟、羅孟瑜，2013﹕88），政府內部控制之重要性與必須性不言可喻。. 第二節政府內部控制之架構功能壹、推動政府內部控制之策略架構在推動政府內部控制時應考量內部控制、風險管理、績效管理與政府治理之間密切關係與範疇（如圖 2-1）。各機關應依據目標衡量其相關風險，決定因應對策並建立相 12.

(23) 關之內部控制機制，進而達成政府治理之使命與願景。（鄭丁旺、許崇源、林宛瑩及陳錦烽，2013﹕3）. 使命與願景. 施政目標. 政治大策略. 立. 行動方案. 內部控制. ‧. 執行. y. Nat. 績效衡量. n. al. er. io. sit. ‧ 國. 風險管理. 學. 政府治理︵含政府機關文化及風氣︶. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1﹕推動政府內部控制之策略架構資料來源：鄭丁旺、許崇源、林宛瑩及陳錦烽推動強化政府內部控制發展策略之研究（ 2012：3）. 貳、政府內部控制之觀念架構目前國內外之公、私部門大都依照美國 COSO 委員會所發布「內部控制---整合架 13.

(24) 構」所列 5 項組成要素及所衍生之 17 項原則來建構內部控制相關規範。尤其面對民意高漲、公民主義意識抬頭及講求政府資訊應公開透明的今日，為增強政府執行公權力的透明度（吳琮璠，2013：24），提供人民公開檢視，以減少怠忽職守、貪污舞弊、錯誤決策、濫用職權之風險，故必須將「行政透明」納入內部控制制度 5 項組成要素內。各機關在設計其內部控制制度時，應考量這 5 項組成要素相互關係與影響。有關政府內部控制之觀念架構（如圖 2-2）. 四大目標. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 五大要素及實施設計步驟. 立. 政治大. Ch. engchi. i n U. v. 圖2-2 ﹕政府內部控制之觀念架構資料來源：鄭丁旺、許崇源、林宛瑩及陳錦烽推動強化政府內部控制發展策略之研究（ 2012：11）. 14.

(25) 依據行政院主計總處頒布之「政府內部控制之觀念架構」有關內部控制制度 5 項組成要素其原則及特性如下：一、控制環境控制環境是 5 項組成要素中重要的一環，是形塑機關文化及影響組織成員對內部控制之認知，故為設計及執行內部控制制度之基礎。5當機關首長對推動內部控制重視與支持，全體人員建立優良公務操守與倫理價值觀念，將影響控制環境，亦是內部控制能否順利推展及落實之關鍵包括：（一）、建立公務操守及倫理價值觀念，形塑廉政文化，加強守法及風險意識，排除. 治政大（二）、機關首長應全面支持與重視內部控制之執行與落實，各主管更應以身作則，立. 員工從事貪腐、舞弊之可能，並建立及時導正偏差機制。. 將思維、理念、行動導入正向。. ‧ 國. 學. （三）、組織架構及分權負責應合理明確，做到有權有責、權責相當，並有制衡與監. ‧. 督機制. （四）、妥適管理人力，強化專業知能，落實職務輪調及教育訓練，達到適才適所，. y. Nat. er. io. sit. 提升人員工作熱忱及服務觀念。. （五）、建立課責性，落實考核、升遷、獎懲，並定期評估其辦理內部控制績效。. n. al. Ch. 二、風險評估﹕（何永智，2014：84-85）. engchi. i n U. v. （一）、確認目標及決定風險容忍度﹕考量機關整體層級目標及作業層級目標無法達成的變動程度及決定可容忍的風險值。（二）、風險辨識﹕全面挖掘、辨識影響機關整體層級目標及作業層級目標的內外在因素，並考量配套措施及替代方案。（三）、風險分析﹕依照機關業務性質訂定風險影響程度及發生機率的分類標準，6並參考過去經驗與現行缺失，以量化或非量化方式估計風險值。. 5 6. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕10 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕11、42 15.

(26) （四）、風險評量﹕依據風險分析結果，繪製風險圖像，將風險值與風險容忍度比較，對不可容忍的風險，採取因應措施，對於可容忍的風險，應檢討改善，使其維持在可容忍可控制範圍。（五）、風險滾推﹕採滾動式定期辦理風險評估，7將前期不可容忍的風險項目，以新增控制機制滾入本期再檢討，據以判斷是否改採其他有效機制。三、控制作業依照風險評估結果，選定業務項目，設計控制重點，含整體層級控制及作業層級控制。四、資訊與溝通8. 治政大並傳達給相關人員，以供決策及監督之用，以連慣及協助其他4項組成要素運作。立. 適時有效編製、蒐集、使用與機關目標有關，來自內部或外部之財務及非財務資訊，. （一）、可以紙本、電子或其他方式儲存、管理與傳達，以利宣導、紀錄、追蹤。. ‧ 國. 學. （二）、建立內部溝通，落實內部控制之課責，並建立異常時通報管道，使資訊充分. ‧. 溝通傳達。. （三）、建立外部溝通，依法公開或提供相關資訊，推動行政透明，外部提出意見應. y. sit. al. er. io. 五、監督作業. Nat. 即時處理追蹤。. n. v i n 包括持續性評估（即例行監督）、個別評估（即自行評估及內部稽核）或二者並行。 Ch engchi U 故監督作業為內部控制 5 項要素中最後一道防線，藉由例行監督、自行評估及內部稽核，以合理確保內部控制有效及持續運作。（一）、例行監督係由各部門主管本於權責督導所屬就日常各項業務是否依循規定辦理，程序面是否透明簡化，實質面是否落實執行。尤其對於自行評估、內部稽核及監察院與審計部所提出內部控制缺失及興革建議事項應切實檢討改善。9 7 8 9. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕12 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕12-13 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕14 16.

(27) （二）、自行評估由各部門評估其內部控制制度之設計與執行是否落實有效、是否需補正改進，並將評估結果做成記錄納入內部稽核及主管機關督導用。包括﹕ 1、整體層級自行評估﹕依職責分工就內部控制 5 大要素評估其運作有效程度。 2、作業層級自行評估﹕就業管之具體作業項目，評估其內部控制落實情形。並定期檢視各作業流程能否簡化及透明。10 （三）、內部稽核由機關學校成立專責內部稽核單位或採任務編組，以超然公正客觀立場稽查內部控制 11 實施狀況，並依規定去規劃執行內稽工作，包括：稽核計畫之擬定、佐證資料之蒐. 治政大集、稽核記錄之製作等。執行結果應提出改善措施及具體興革建議。立. 實施內部控制應落實例行監督、自行評估及內部稽核，若發現缺失問題，應即時. ‧ 國. 學. 檢討改進，必要時修正內部控制制度，並善用資訊技術，辦理持續性監控及持續性稽. ‧. 核。12. 對於政府部門之稽核人員或稽核單位其定位及隸屬問題與公開發行公司、金融機. y. Nat. er. io. sit. 構有何差異，說明如下﹕. 一、政府內部控制中的「監督作業」為內部控制 5 項要素中最後一道防線，它雖是 5. al. n. v i n 項要素中最後一個，卻是機關學校其內部控制制度能否落實之重要推手，藉由「監督 Ch engchi U 作業」中的例行監督、自行評估及內部稽核，以合理確保內部控制有效及持續運作。. 由此觀之，內部稽核為內部控制重要的一環（黃凱苹、陳美珠、李雪梅、崔培均、尹慧珍，2013﹕96），因機關首長對機關之內部控制制度有效性負最終責任，故政府部門之稽核人員或稽核單位自然隸屬於機關首長並受機關首長之指揮管轄。二、依據「公開發行公司建立內部控制制度處理準則」第 10 條﹕「公開發行公司應實施內部稽核，其目的在於協助董事會及經理人檢查及覆核內部控制制度之缺失及衡量 10 11 12. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕14 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕14 行政院主計總處綜合規劃處，政府內部控制推動與展望，2015a：9 17.

(28) 營運之效果及效率，並適時提供改進建議，以確保內部控制制度得以持續有效實施及作為檢討修正內部控制制度之依據。」第 11 條﹕「公開發行公司應設置隸屬於董事會之. 內部稽核單位…」，故公開發行公司之稽核人員或稽核單位其位階較超然獨立，較能確保內部控制制度得以持續有效運作。三、依據「金融控股公司及銀行業內部控制及稽核制度實施辦法」第 9 條﹕內部稽核制度之目的，在於協助董（理）事會及管理階層查核及評估內控制制度是否有效運作，並適時提供改進建議，以合理確保內部控制制度得以持續有效實施及作為檢討修正內部控制制度之依據。」第 10 條﹕「金融控股公司及銀行業應設立隸屬董（理）事會. 治政大會及監察人（監事、監事會）或審計委員會報告稽核業務。」故金融控股公司及銀立之內部稽核單位，以獨立超然之精神，執行稽核業務，並應至少每半年向董（理）事. 行業之稽核人員或稽核單位其位階亦較超然獨立，亦較能發揮內部稽核實效。. ‧ 國. 學. 綜上觀之，政府部門之稽核人員或稽核單位隸屬於機關首長並受其指揮管轄，立. ‧. 場較無法超然獨立、客觀公正與公開發行公司或金融控股公司及銀行業比較差異極大，尤其當機關首長涉及不法或不忠於職務之行為，隸屬於手下之稽核人員或稽核單. y. Nat. n. al. er. io. sit. 位，恐難發揮制衡與監督效果，這是政府內部控制制度設計上應再思考斟酌之處。. C. hengchi 参、政府內部控制之設計與維持. i n U. v. 政府內部控制之設計與維持應衡酌業務繁簡、規模大小及人員多寡等，並考量成本效益、重要性及風險性原則，參考「政府內部控制觀念架構」，據以設計簡明有效、切合實用且具有彈性之內部控制制度（如圖2-3、圖2-4）。設計時應先由上而下確認整體層級目標及作業層級目標，並評估無法達成目標之風險因素，避免遺漏潛在之風險，參考「內部控制制度設計作業規範」，就不可容忍之風險找出業務項目，設計其控制作業，其步驟為﹕確認目標及決定風險容忍度、風險評估、選定業務項目、設計控制作業、落實監督機制（黃慶裕，2012﹕20-22）。 18.

(29) 首長與高階主管及內部各單位人員. 內部稽核人員. 員員員員. 實現施政效能、提供可靠資訊、遵循法令規定及保障資產安全確認目標及決定風險容忍度整體層級目標：使命/願景施政目標中長程個案計畫. 辦理風險評估. 關鍵策略目標. 作業層級目標. 風險容忍度. 政治大重. 風險辨識. 立. ‧ 國. Ch. engchi. sit er. 個別性業務. y. ‧. 落內實監督作業. al. 共通性業務. n. 設計控制作業. io. 跨職能業務. 風險評量. Nat. 選定業務項目. 學. 要性. 風險分析. i n U. v. 設計控制重點修正控制重點. 例行監督. 內部稽核. 自行評估圖 2-3﹕政府內部控制制度設計流程. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：41） 19.

(30) 風險評估    . 選定業務項目. 確認目標控管重大風險避免遺漏潛在風險結合績效管理. . 跨職能整合業務. . 共同性業務、個別性業務需優先處理範圍. 設計簡明有效內部控制制度. 控制作業  . 設計控制重點針對已發生內部控制缺失之業務項目，即時修正控制重點. 立. 監督作業. 政治大. . 落實例行監督. . 落實自行評估. . 落實內部稽核. ‧ 國. 學. 圖 2-4：設計並維持有效內部控制制度. 資料來源：陳玉梅滾動式風險管理與評估（2016：20）自行整理. sit er. io. al. y. ‧. Nat. 第三節政府內部控制之限制. v i n Ch 弊更能積極發揮興利功能。但內部控制並非萬無一失，仍有不足與限制，使其無法達 engchi U n. 內部控制對於政府部門有如人體的免疫系統，具有預防與保健功能，不僅消極防. 成內部控制目標與效果。. 壹、控制標的與範圍限制對於後端執行作業面，可藉由內部控制的設計與執行減少舞弊、錯誤、過失之發生。但對於目標設定及決策規劃之前端活動，較無法透過內部控制的設計與執行來預防。另內部控制制度之設計僅對於正常環境下所定的一般事項與業務，若情況變遷、特殊事項或超出可控制的範圍，13則內部控制制度恐無法發揮作用。. 13. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕17 20.

(31) 貳、成本效益考量與限制任何制度之設計與執行皆需付出代價與成本，若要絕對保證達到無舞弊、錯誤、過失發生，則其成本將遠大於效益。在衡量成本與效益取捨下，14內部控制制度功效將受到限制。. 参、人性面無法掌控人性之灰暗、弱點、疏失恐無法百分之百掌控。例如人為疏失或誤解法規、多人串通舞弊、高皆主管逾越內部控制制度等，15這些人性灰暗面有時無法藉由內部控制制度完全排除。. 政治大. 雖然內部控制制度有其限制，但不論國內外、公私部門從經驗觀之，只要設計並. 立. 維持有效內部控制制度，發生舞弊、錯誤、過失、無效率之風險將降低，行政效能與. ‧ 國. 學. 競爭力亦會提升，發揮興利除弊之效能仍不容小覷。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. 14 15. Ch. engchi. i n U. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕17 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕18 21. v.

(32) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(33) 第三章公部門、私立大學執行內部控制之概況內部控制為公共治理最佳工具之一，歐美先進國家公私部門皆已積極建制，以提升施政效能與競爭力。本章參考「行政院內部控制推動及督導小組」編印之「政府內部控制之推動」電子書，就行政院推動內部控制制度概況、各公部門及私立大學執行內部控制情形分別述明。. 第一節行政院推動內部控制制度之概況. 政治大制，而優質有效的公共治理，才能增進人民的幸福感，故實施內部控制已是潮流趨勢。立在多元複雜的政府組織及代議政治體系下，內部控制已成為良善治理的重要機. ‧ 國. 學. 行政院積極推動政府內部控制，已獲得審計部 99 年度中央政府總決算審核報告肯定。以下就行政院推動內部控制概況述明。. ‧. 壹、推動沿革. y. Nat. sit. 一、行政院自 89 年起已陸續由各權責機關訂頒「健全財務秩序與強化內部控制實施. n. al. er. io. 方案」等 8 項規定（如表 3-1），藉由既有的 8 項稽核評估職能（如表 3-2）執行重點. i n U. v. 稽核，以維持政府內部控制有效及持續運作。16惟成效不彰，仍有重大違失及弊案發生。分析其原因為：. Ch. engchi. （一）、方案各自頒布，欠缺整體架構：各權責機關陸續訂頒各類內部控制加強方案，惟欠缺整體性、一致性的政府內部控制架構，無法達到全面性、持續性效果。（二）、觀念認識不清，認為與自己無關：一般認為內部控制僅限於財務控管，防止貪瀆舞弊發生，故只是會計人員、研考人員及政風人員的責任，部分機關首長無法體認內部控制是大家參與，人人有責。（三）、執行個別例行業務，無法發揮橫向整合：8 項稽核評估職能雖是政府機關內 16. 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕20 23.

(34) 部既有的管控機制，惟只在執行個別及例行性稽核，並未針對高風險、互有關聯業務，發揮積極稽核功能，特別是橫向聯繫與整合不足。故政府過去以一個分散式的內部控制架構來執行公共治理（魏伶蕙、吳壽山， 2013﹕32），自然無法發揮整合性、積極性及綜合性效果，政府部門之內部控制僅聊備一格，無法達成與公共治理緊密結合，亦無法為良善治理奠定穩固基礎。表 3-1： 89-99 年間頒行之政府內部控制相關規定一覽表規定名稱. 訂(修)頒日期. 健全財務秩序及 89.2.9 函頒強化內部控制實 90.3.27 修正施方案加強財務控管及落實會計審核方 97.9.25 函頒案. 請各機關建立有效內部控制機制。. 政治請各機大關檢討改善現存各項缺失，並維持有效的管控機制。. 學. ‧ 國. 立. 主要內容. 強化中程計畫預算作業促進資源 98.1.21 函頒有效運用方案. ‧. 請各機關提升財務效能及有效運用資源。. sit. y. Nat. 強化特種基金預 98.1.22 函頒算管理提升營運 101.7.20 修正效能方案. n. al. 請各機關加強內部控制機制，針對風險較高之業務實施稽核。. er. io. 國家廉政建設行 98.7.8 函頒動方案 101.12.28 修正. Ch. engchi. 提升政府財務效 98.3.9 函頒能方案 102.6.24 第 4 次修正整合服務效能躍 99.7.9 函頒升方案. i n U. v. 請各機關有效增裕收入及減少不經濟支出，提升政府整體財務績效。請各機關強化內部管理，簡化表單及行政流程，減少申辦案件核章，提升行政效能。. 整合服務效能躍升 101 年續階方 101.3.2 函頒案. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：20）. 24.

(35) 表 3-2：政府現行稽核評估職能稽核權責機關評估項目. 各機關主要法令主辦單位. 稽核評估內主要目的容. 1、施國家發展研考 ( 綜行政院所屬各機關個案計畫（年提升個案政管委員會合規劃 ) 個案計畫管制評核度施政計畫計畫施政考單位作業要點、管制考核所列重要計績效業務查證實施要點畫項目等計畫）管制及評核 2、資行政院資資訊及行政院國家資通安資訊機密維保障資訊訊安通安全辦政風單全會報設置要點、行護及稽核使資產安全全稽公室位政院及所屬各機關用管理核資訊安全管理要點. 政治大. 立. ‧. ‧ 國. 學. 3、政法務部廉政風單政風機構人員設置具有貪瀆風風查政署位管理條例及其施行險業務之清核細則、政風業務督導查、貪瀆與不考核實施要點法事項之處理、政風業務督導考核. 遵循法令規定，預防貪瀆不法、推動行政程序透明. Nat. sit. y. 4、政行政院公部會組政府採購法及其施工程定作、財強化政府. n. al. er. io. 府採共工程委成之採行細則、採購稽核小物買受、定採購作購稽員會購稽核組組織準則、採購稽製、承租及勞業、確保採核小組核小組作業規則務委任或僱購品質傭等採購之稽核 5、工行政院公程施共工程委工查員會核. 部成程查組. 會之施核. Ch. 組工工小. engchi. i n U. 政府採購法、工程施工查核小組組織準則、工程施工查核小組作業辦法. 25. v. 公共工程之品質管理制度、施工品質及施工進度等事宜之查核. 提升公共工程品質、確依進度完成.

(36) 表 3-2（續） 6、人行政院人人事單行政院所屬各級人人事機構業事考事行政總位事機構人員設置管務績效考核處理要點、中央政府機核、員額評關員額管理辦法、行鑑、公務人員政院及所屬各機關平時考核公務人員平時考核要點. 人力資源合理配置及妥適管理. 7、內行政院主主(會)計主計機構人員設置主計業務督部審計總處單位管理條例、會計法、導考核、財務核內部審核處理準則審核、財物審核、工作審核. 財務收支審核，提升經濟使用效能及避. ‧ 國. 立. 冊、物品管理手冊、車輛管理手冊、辦公處所管理手冊、宿舍管理手冊、安全管理手冊、工友管理要點. sit. n. er. io. al. 保障資產安全、提升品、車輛、辦工作效率公處所、宿舍、安全及工友等 8 項管理工作之檢核. y. Nat. 署)、行政院人事行政總處. 出納、國有公大公用財產管理手用財產、物. ‧. 財政部(國總務 ( 秘庫署、國書)單位有財產署)、行政院主計總處、交通部、內政部(營建署、消防. 免浪費. 學. 8、事務管理工作檢核. 出納管理手冊、國有政治. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：29-30）. 二、審計部連續於 97、98 年度中央政府總決算審核報告提出審核意見：「部份機關內部控制未臻健全、導致弊案陸續發生，函請行政院推動政府內部控制制度並督導各主管機關及所屬應建立有效的內部控制，以合理達成政府施政目標。」（邱燦興，2015b： 51）以民國 99 年審計部審核中央政府總決算為例，中央機關仍有因違法失職被記過申誡處分者多達 184 人次，疏失原因（如表 3-3）。另國有土地房舍被占用(或借用)逾期及閒置者（如表 3-4、表 3-5），顯示部分機關內部控制仍有改善空間，政府施政能力怠惰與不彰。 26.

(37) 審計部在政府推動內部控制制度過程中，擔負外部促導者之重大推手。依據 96 年 10 月 2 日林審計長慶隆就職指示「促請政府健全財務監督制度，有效提升政府治理功能」努力方向，具體化為 97 年及 98 年持續函請行政院推動政府內部控制制度之實際行動。17 三、行政院接受審計部建議，參考當今最具權威性之內部控制理論，亦即國內外公認及採納之美國反舞弊性財務報告委員會所屬組織委員會（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，以下簡稱美國 COSO 委員會）所發布之內部控制一整合架構（1992 年訂定，2013 年修訂），設計與執行內部控制制度，並作為. 治政大監督 5 項要素環環相扣並融入日常業務中，達到實現施政效能、提供可靠資訊、遵循立. 政府各部門實施與遵循之依據。透過控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通及. 法令規定及保障資產安全等 4 項目標。18. ‧ 國. 學. 表 3-3：審計部於民國 99 年度通知各機關查明處分彙計表. ‧. 一、按主管機關別. 經濟部. 申誡. 小計. 60. 13. 171. 184. 19. 7. 33. 40. C8 h. 2. v n i21 17. 17. 國軍退除役官兵輔導委員會 8. e n g- c h i U. sit. 記過. er. al. 受處分人次. y. 件數. n. 國防部. io. 合計. Nat. 主管機關. 23. 交通部. 6. -. 9. 9. 內政部. 5. 1. 11. 12. 財政部. 4. 2. 10. 12. 衛生署. 4. 1. 5. 6. 教育部. 2. -. 3. 3. 海岸巡防署. 2. -. 58. 58. 國家科學委員會. 1. -. 3. 3. 農業委員會. 1. -. 1. 1. 17 18. 參見政府審計年報，2015﹕46 參見行政院主計總處「政府內部控制之推動」電子書，2015﹕6 27.

(38) 表 3-3（續）二、按案情別疏失原因. 件數. 合計. 受處分人次記過. 申誡. 小計. 60. 13. 171. 184. 採購作業疏失. 26. 6. 45. 51. 內部控制及審核疏失. 16. 4. 82. 86. 財物管理疏失. 11. 2. 30. 32. 憑證管理疏失. 3. -. 6. 6. 支付作業疏失. 2. 1. 3. 4. 預算執行疏失. 2. -. 5. 5. 資料來源：審計部中華民國 99 年度中央政府總決算審核報告（2010﹕甲-98）. 政治大. 表 3-4：民國 99 年度中央機關經管國有公用被佔土地筆數排序前 10 名一覽表被占用筆被占用面公告現值總數積(公煩) 價(萬元) 7,410. 5,952.57. 13,458,528. 內政部. 營建署城 2,501 鄉發展分署. 952.78. 796,187. 3. 國防部. 軍備局. 261.58. 4. 交通部. 5. 行政院原住民族委行政院原 630 員會住民族委員會. 6. 教育部. 學產基金. 7. 經濟部. 8 9. 1,639. io. 台灣鐵路 893 管理局. n. al. Ch. 31.50. y. 2. sit. 林務局. 2,163,852 2,522,448. er. 行政院農業委員會. Nat. 1. ‧. ‧ 國. 立. 管理機關. 學. 序主管機關號. i n U. v. 364.03. 45,791. 380. 71.36. 104,475. 工業局. 274. 10.94. 300,422. 經濟部. 水利署. 181. 15.66. 24,743. 內政部. 入出國及 53 移民署. 10.52. 3,579. 10 交通部. 高雄港務 49 局. 28.09. 321,426. engchi. 資料來源：審計部中華民國 99 年度中央政府總決算審核報告（2010﹕乙-117）. 貳、推動過程 28.

(39) 一、組設推動單位以往大都認為內部控制的主辦單位應是主(會)計部門，以致推動成效不彰。惟內部控制的範圍並不限於財務，非財務面更不容忽視，故內部控制的推動由行政院內部控制推動及督導小組（簡稱行政院內控小組）、權責機關（主政共通性業務，如法務部主管政風、廉政等業務）、主管機關及各機關等 4 個層級推動單位群策群力，逐級分工，方能達成目標。（黃叔娟，2015：32）二、訂頒內部控制相關規範行政院主計總處參酌我國審計準則第 48 號公報與公開發行公司、金融業、財團法人. 政治大. ，之內部控制相關規定及先進國家之制度，研訂內部控制觀念、架構，規範（如圖 3-1）作為所屬建制及執行之依據。. 學. 構）各機關設計內部控制制. ‧. 各機關辦理自行評估及內部. 度之依據. 稽核之依據. y. al. 行政院推動內部. Ch. 內部控制制度共通性作業範例製作原則. engchi. i n U. 各權責機關研訂內部控制. 控制之原則性規. 制度共通性作業範例之依. 範. 據. 內部控制制度共通性作業範例跨職能整合應行注意事項. er. 控制實施方案. sit. 強化內部. n. 點. 政府內部控制監督作業要點. （含政府內部控制觀念架. io. 制推動及督導小組設置要. 政府內部控制制度設計原則. Nat. 行政院內部控. ‧ 國. 立. v. 研訂內部控制制度共通性作業跨職能整合範例之依據. 強化內部控制實施方案 100 至 104 年度重點工作. 政府內部控制考評及獎勵要點考核各機關內部控制辦理情. 各機關辦理內部控制年度形工作指引. 29.

(40) 圖 3-1：行政院函頒政府內部控制相關規範資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：36）. 三、辦理宣導及教育訓練政府組織龐大，所屬機關學校繁多，推動內部控制制度必須做好宣導及教育訓練，使各機關學校全體人員均能瞭解內部控制正確觀念及實務作法；內部控制是大家的事，人人有責，機關首長負最終責任。有關內部控制宣導及教育訓練以逐級分工、充實種子教師、提供教材範例（陳志良，2012﹕83）。四、檢討強化內部控制作業（一）、各主管機關選定本機關及所屬內部控制作業重要議題提報予行政院內控小. 政治大. 組，並邀請學者專家與會深入診斷問題，提供有效性意見。19截至 104 年 11 月止，已. 立. 由衛生福利部、外交部等提報 25 項議題，如教育部提報「國立成功大學研究費詐領. ‧ 國. 學. 案之檢討與策進作為」。. （二）、促請各主管機關及各機關優先檢討內部控制缺失案件，例如監察院彈劾與糾. ‧. 正(舉)案件、審計部中央政府總決算審核報告重要審核意見、自行評估及內部稽核報. y. Nat. er. io. sit. 告等，截至 103 年 10 月底內部控制改善部份已超過 90﹪。（如表 3-5、表 3-6）. al. v. n. 表 3-5：各機關針對審計部中央政府總決算審核報告所列內部控制缺失之改善情形項目年度. C h 已改善情形U n i 內部控制缺失項數e n g c h i 項數. 98 年度. 189. 187. 99﹪. 99 年度. 268. 263. 98﹪. 100 年度. 286. 282. 99﹪. 101 年度. 239. 235. 98﹪. 102 年度. 156. 141. 90﹪. 比率. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：87）. 19. 參見行政院主計總處綜合規劃處，強化政府內部控制機制之策略與作法，2013﹕17 30.

(41) 表 3-6：各機關針對監察院彈劾與糾正(舉)案件屬內部控制缺失之改善情形項目年度. 內部控制缺失件數. 98 年度. 已改善情形件數. 比率. 129. 129. 100﹪. 99 年度. 85. 82. 96﹪. 100 年度. 93. 93. 100﹪. 101 年度. 91. 90. 99﹪. 102 年度. 93. 89. 96﹪. 103 年度. 37. 35. 95﹪. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：87）. (三)、建立定期檢討主管法令機制. 政治大失態樣又以主管法規、作業程序未明確訂定、未考量外界意見、未進行檢討，故應建立. 內部控制缺失態樣中以「缺乏有效管控機制」占比率最高達 20﹪（如表 3-7），該缺. ‧ 國. 學. 立定期檢討主管法令機制，以臻完備。 (四)、落實執行「內部控制制度遵循法令機制」. ‧. 未遵循法令於缺失態樣中亦占極大比率，各機關應落實執行法務部訂頒之「內部控制. io. sit. y. Nat. 制度遵循法令機制」。（張庭蓉，2015：84）. 1 2. al. n. 排序. er. 表 3-7：100 至 102 年度機關常見內部控制缺失態樣分析內部控制缺失態樣. Ch 缺乏有效管控機制 engchi. i n U. v. 比率 20﹪. 績效欠佳. 16﹪. 3. 未落實督導. 13﹪. 3. 未落實執行管控. 13﹪. 5. 未遵循法令或契約. 12﹪. 6. 未妥為辦理採購. 7﹪. 7. 執行進度落後. 6﹪. 8. 未落實跨機關整合. 5﹪. 8. 未落實風險評估. 5﹪. 10. 其他. 2﹪. 11. 未及時處理人員違失. 1﹪. 資料來源：行政院主計總處. 自行整理 31.

(42) 五、設計與維持有效內部控制制度為協助各機關設計維持有效內控制度，分工辦理如下：行政院內控小組修頒「政府內部控制制度設計原則」、「共通性作業範例製作原則」、「共通性作業範例跨職能整合應行注意事項」等，做為設計與維持有效內控制度之依據，並減輕各機關負荷與歧見，避免單位間互相推諉造成內控漏洞。各權責機關訂定 11 項共通性作業範例供各機關參用，以減輕各機關自行設計成本與負擔（黃叔娟，2012﹕13）。主管機關及各機關最遲應於 105 年 1 月 1 日起全面依照「政府內部控制制度設計原則」，設計持續有效之內部控制制度。已完成者，應採風險評估滾動檢討機制20。主管機關應督導所屬落實執行。六、監督內部控制執行情形. 立. 政治大. 監督為內部控制 5 項要素中最後一道防線，藉由例行監督、自行評估及內部稽核，以. ‧ 國. 學. 達成內部控制之目標。分工辦理如下：行政院內控小組 104 年函頒「政府內部控制監. ‧. 督作業要點」做為自行評估、啟動內部稽核之依據。整合稽核評估職能與內部稽核之工作避免重複，如有類似項目得採聯合稽核方式辦理。主管機關及各機關每年至少辦. y. Nat. er. io. sit. 理一次年度自行評估及年度內部稽核，期間應涵蓋 12 個月。並應檢視風險評估，就高風險及核心項目優先稽核，對於自行評估及內部稽核報告所提出之內部控制缺失應. n. al. Ch. 確實追蹤改善（何永智，2015：102）。七、逐級督導落實執行. engchi. i n U. v. 內部控制制度設計雖然重要，若無法落實則為空談，故逐級督導落實執行，才能達成內部控制目標與效果。由行政院內控小組督導所屬確實執行，審議權責機關、主管機關提報訪查結果。權責機關依照現行評估職能運作方式提報訪查，避免類似案件再發生。主管機關得定期不定期進行訪查，而各機關內部控制小組應責成各部門落實辦理，並依執行狀況酌予相關人員獎懲。八、簽署內部控制制度聲明書 20. 參見行政院主計總處綜合規劃處，推動強化政府內部控制機制，2015b：92-93 32.

(43) 依據機關自行評估結果、內部稽核報告、參考監察院及審計機關意見以簽署之（羅友聰，2014﹕73），機關首長簽署內控聲明書顯示對內部控制之重視及課責，並將內部控制制度聲明書參考民間企業作法分為「有效」、「部分有效」及「少部分有效」3 種類型（周明政，2014：29）。為因應立法院及審計部要求，行政院採試辦及漸進方式以推動各機關簽署內控聲明書作業，自 103 年度開始試辦，分 4 階段辦理，至 106 年度共計 644 個機關全面簽署 105 年度內控聲明書。審計部 104 年度中央政府總決算審核報告中亦肯定中央政府推動內部控制制度之架構、體制、作業等已大致完備。九、建立考評及獎勵. 治政大3-8），函請各機關參考、觀摩選擇 16 個標竿學習案例（胡議文，2016﹕103）（如表立. （一）、104 年度辦理 103 年度政府內部控制考評作業，考評結果經由各權責機關共同. 學. 表 3-8：103 年度標竿學習案例彙總表. 序機關名稱號. 項目名稱. ‧. 類別. ‧ 國. 及學習。. 簡化農科園區進駐廠商申請建築物建築執照使用表單. 效能. 2. 行政院主計總處. 資訊服務委外經費估算之合理化. 3. 財政部北區國稅局. 4. 財政部北區國稅局. 5. 財政部北區國稅局. 實施系統印表機列印減量. n. Ch. sit. er. io. 強化 1 資訊 2 安全. al. y. 行政院農業委員會屏東農業生物技術園區籌備處. Nat. 實現 1 施政. i n U. v. 假扣押以保全執行之作業程序. e n g c復查未結案件管制作業 hi. 國立高雄第一科技大學. 建置個人資料保護管理制度. 國家發展委員會檔案管理局. 國家關鍵基礎設施-公文電子交換系統. 3. 行政院. 建構網路存取控制機制與電腦軟體更新自動派送機制. 4. 內政部移民署. 建構優化查驗系統及軟硬體設備環境作業-建置旅客入出境查驗系統及提升電腦軟硬體設備功能. 33.

(44) 表 3-8（續）強化 1 行政透明機制 2. 行政院農業委員會屏東農業生物技術園區籌備處. 完善內部控制 e 化管理系統-修正農科園區通關簽審保稅檢疫產證整合平台相關內控作業. 財政部關務署高雄關. 強化報關業者申請安全認證優質企業應有控管機制. 保障 1 資產安全 2. 財政部國有財產署. 精進共有人依土地法第 34 條之 1 處分全筆國私共有土地事宜控制作業. 國家通訊傳播委員會. 督促電信業者配合執行各項電信詐騙防制措施. 台灣港務股份有限公司. 強化船舶、重、機零配件及資產之管. 3. 理與應用 4. 經濟部加工出口區管理處. 5. 內政部. 建置土地核配暨投資興建期程控管機制. 政治大辦理土地徵收案件審核及追蹤後續執. 立. 行情形作業. ‧ 國. 學. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制標竿學習案例（2014）. ‧. （二）、課責與輔導. sit. y. Nat. 本次考評計有 11 個主管機關及所屬未參與考評，為瞭解其內部控制實施狀況，主計. io. er. 總處參考審計部 103 年度中央政府總決算審核報告重要審核意見所列上述主管機關及所屬內部控制缺失情形，並責其彙整提報行政院內控小組。. n. al. 十、未來展望. Ch. engchi. i n U. v. 6 年來行政院已為政府內部控制制度建立穩健基礎，展望未來作為及策略為：（一）、檢討改善內部控制缺失，各機關應對近 3 年內重複發生內部控制缺失者，列為內部稽核項目並限期改善，主管機關應督促所屬依限完成。（二）、落實例行監督及內部控制自行評估機制（三）、加強風險辨識及風險評估，掌握 80/20 法則，考量成本效益原則，優先控管高風險項目並推動行政透明措施。（四）、強化內部稽核興利功能，協助各機關重視對核心業務或計畫績效稽核（陳錦烽，2014：41）。 34.

(45) （五）、參酌國際內部稽核協會所發布「國際內部稽核專業實務架構」等理論及實務、美加先進國家作法，再精進政府內部稽核（李正心，2015：29）。（六）、推動持續性監控及稽核，運用資訊化管理系統及大數據分析，將機關經常發生違失及異常情形導入內部控制 E 化管理系統，以發展持續性監控及稽核，有效發揮即時監督功能（黃叔娟，2014：22）。（七）、全面實施機關首長與副首長簽署內部控制制度聲明書，並公開於機關網站，強化全體員工內部控制觀念及課責。（八）、充實內部稽核人力與知能. 治政大人員核心專業能力，並應以客觀公正立場，專業稽核知能來執行稽核工作。中長期考立. 目前多數機關內部稽核採任務編組辦理，未來繼續開設相關訓練課程，加強內部稽核. 量設內部稽核為專責單位並配置專責人力，賦予其超然專業地位（徐菁鴻，2013：8）。. ‧ 國. 學. （九）、機關內部稽核單位加強與稽核評估職能單位及審計機關整合推動內部稽核。. ‧. （十）、協助地方政府強化內部控制機制. 審計部調查發現大部份地方政府尚未建立內部控制制度，或雖建立但未落實，顯示地. y. Nat. er. io. sit. 方政府內部控制機制尚待檢討加強。. 由於行政院內控小組已完成階段性任務，「強化內部控制實施方案」自 105 年 12. al. n. v i n 月底停止適用，回歸各機關將內部控制納入常態業務運作。「近年來英、美、澳洲及 Ch engchi U 歐盟等先進國家已將內部控制、風險管理及績效管理整合為一治理架構，或將內部控制制度聲明書納入績效與課責報告中表達，或透過立法方式整合內部控制、風險管理及績效管理，以提升政府施政效能。反觀我國政府自 91 年度起全面實施績效評估制度，93 年度起將風險管理概念導入各機關，99 年度起推動強化政府內部控制工作，致使各機關同時組設風險管理小組及內部控制小組，採行兩套不同的制度進行考核。」 21. 故行政院如何將內部控制、風險管理及績效管理整合成完整架構，並協助各機關融. 入日常業務及內化於組織文化中，避免疊床架屋增加工作負荷，將是未來工作重點。 21. 參見 731 期主計月刊社論，2017 35.

(46) 第二節公部門執行內部控制情形壹、行政院所屬各機關執行內部控制情形自 100 年政府推動內部控制制度至今已近 6 年，行政院所屬各機關學校大致建制完成並實施中，隨著時空環境變遷採滾動式檢討修正。截至 104 年 10 月止各機關完成情形（如表 3-9）、各機關內部稽核單位組設情形（如表 3-10）、具體成效案例（如表 3-11）、強化內部控制機制之案例（如表 3-12）分列如下：. 表 3-9：截至 104 年 10 月止完成第一版內部控制制度情形. 完成內控設計. 0. 3. 0. 0. 84. 89. ‧ 國. 立. 比率. 100﹪. 808. y. 89﹪. n. er. io. sit. 資料來源：行政院主計總處自行整理. al. 合計. 30. Nat. 各機 635 關. 未完成組織調整已提前完成內控設計. ‧. 主管 27 機關. 未完成組政治大織調整未. 已完成組織調整未完成內控設計. 學. 已完成組織調整並完成內控設計. v. 表 3-10：各機關內部稽核單位組設情形組設情形及方式成立內部稽核專責單位. i n Ch i U e n g c h機關數. 比率. 4. 0.49﹪. 149. 18.42﹪. 採任務編組—由內部控制小組覆核內部控制 570 制度評估作業及辦理內部稽核工作. 70.46﹪. 業務屬性單純，併由上級機關統籌辦理. 86. 10.63﹪. 合計. 809. 100﹪. 採任務編組—單獨設立內部稽核小組. 資料來源：行政院主計總處政府內部控制之推動電子書（2015：92）. 36.