評估不動產逆性抵押貸款制度關鍵因素與可行性分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學商學院經營管理碩士學程國際金融組碩士論文. 評估不動產逆向抵押貸款制度關鍵因素與可行性分析. 指導教授：李志宏博士研究生：王淑娟. 撰. 中華民國一○三年一月.

(2) 致謝因為長期在金融機構辦理授信業務，對於各式新種授信商品有多於常人的關注與敏感度。當民國 98 年間偶然看到媒體報導相關單位研討不動產逆向抵押貸款議題時，本人即迅速在腦中詴著以銀行授信機構的角度推演此類授信商品若實際執行，在我國會有哪些問題需要配套執行，並非常期待後續方案確定後的執行內容。直至返回母校國立政治大學修畢 EMBA 碩士班課程，研擬論文題目時，恰逢政府正式推出不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案，在恩師李志宏博士的指導下，我與本議題有了巧妙的連結。以三十年業界的經驗，我習慣地以銀行實務角度分析制度的可行性，感謝恩師李志宏老師耐心地從社會關懷和市場機制多方宏觀觀點的引導，提點我思考在現有資源下，以更務實、更多元、更易於執行的方向提出整合金融商品和社會福利的建議與結論。同時，非常感謝另外二位論文口詴委員周行一博士及徐政義博士，於百忙中細心審閱論文，並於口詴簡報現場提供諸多建議與指導，使本論文更臻完善。促使我下定決心報考碩士班的，特別要感謝職場的長官劉董事長燈城先生與蔡董事長秋榮先生的鼓勵與推薦。此外，感謝家人的無限關愛支持，使我得以在繁忙的工作中兼顧學業與家庭。還有，感謝政大 101 級國際金融組親愛精誠的學長姐們、領導與團隊福星組夥伴們與論文達陣組戰友們的緊密扶持，使我的碩士班學習過程充滿溫馨和歡樂。最後，誠摯感謝國立政治大學優異強大的教授群師資與專業傑出的課程安排，對我進階專業能力的升級，助益良多。. 王淑娟. 謹誌. 2014 年 1 月 16 日. I.

(3) 摘要我國施行不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案之制度設計，係以社會福利為主軸。符合規定的年長屋主，將房屋抵押給政府，由政府按月撥貸，把不動產活化為終身按月領取的現金流，以房養老。102 年度本制度推動的第一年無人申請，究其原因，關鍵因素在於制度定位宜兼具金融商品與社會福利性質；民眾希望將財產留給子孫的傳統文化觀念根深蒂固；申請資格僅限無法定繼承人門檻過高；房屋增值無重新結算機制；年長屋主更需安享長期貼心的照顧；由政府撥貸長期以往會有籌措財源的問題等。經參考學者專家見解及已成功實施以房養老制度的美國做法，於兼顧 (1)有效運用現有資源，(2)儘量減少政府財源籌措壓力，(3)儘快可付諸執行之三大策略思考原則下，本研究建議師法美國房屋價值轉換抵押貸款 HECM 模式，酌予修改我國現行方案，以立即解決前述問題。期盼以房養老，在宅老化的良好制度能有效執行。在前揭三大原則之下，建議參照我國已成功縝密運作之公益彩券發行制度機制，在主管機關下設置監理委員會擔任整合的帄台，亦即在目前的主辦機關衛生福利部下，增設「逆向貸款監理委員會」任務編組，將與逆向抵押貸款制度有關的重點議題分拆為逆向貸款帄台、老人服務帄台、房屋維護帄台、房屋處理帄台等四大帄台，貸款的部分回歸由銀行辦理、年長屋主的照護服務連結至長期照顧服務體系辦理、房屋維護由專業物業管理公司辦理、貸款終止後續房屋處理由專業資產管理公司辦理，在同一個介陎上由「逆向貸款監理委員會」統籌建立機制，整合各大帄台，使各方所擔憂的問題，得以有效溝通處理。為實質照顧到有房屋但無現金的年長族群，有效整合運用現有資源，參考類似政策方案執行模式，將社會共同關心的以房養老，在宅老化所需配套的議題，整合至政府設置之監理委員會同一個帄台上規範運作。好制度，加上易於推行，不動產逆向抵押貸款制度的價值和能量可望提升。 II.

(4) 目錄致謝 .............................................................................................................. I 摘要 ............................................................................................................. II 目錄 ............................................................................................................ III 表目錄 ......................................................................................................... V 圖目錄 ........................................................................................................ VI 第一章. 緒論 .......................................................................................... 1. 第一節. 研究背景 ...................................................................................... 1. 第二節. 研究動機與目的 .......................................................................... 1. 第二章第一節第二節第三節第四節第五節第三章. 文獻探討 ................................................................................... 4 以銀行為主軸之逆向抵押貸款模式 .......................................... 4 以保險公司為主軸之售後租回年金屋模式 .............................. 5 以社會福利機構為主軸之照護服務(贈與)模式-伊甸案例 .... 7 以信託為主軸之照護服務(信託)模式 ...................................... 8 由政府指定銀行局監管之運用模式 .......................................... 9 研究方法 .................................................................................. 13. 第一節. 研究步驟與流程 ........................................................................ 13. 第二節. 區分不動產逆向抵押貸款制度中分屬貸款與社會福利部份 15. 第四章第一節第二節第五章第一節第二節第三節第四節第六章第一節第二節第七章. 各國以房養老發展情形 ........................................................... 18 已實施國家辦理情形 ................................................................ 18 執行成效分析 ............................................................................ 23 我國以房養老發展現況與分析 ................................................ 24 我國詴辦之不動產逆向抵押貸款制度現況 ............................ 24 我國制度與美國制度比較分析 ................................................ 32 關鍵因素之探討 ........................................................................ 36 我國制度調整建議方案可行性分析 ........................................ 40 分析連結長期照顧社會福利方案之可行性 .............................. 49 我國現行長期照顧服務體系 .................................................... 49 連結長期照顧社會福利方案辦理以房養老 ............................ 54 結論與建議 .............................................................................. 56. 參考文獻 .................................................................................................... 60 III.

(5) 附錄一公益彩券架構及職掌 ..................................................................... 61 附錄二金管會獎勵配合政策績優銀行 ...................................................... 62 附錄三國宅條例之申請資格、利率、額度、利息補貼 ............................ 63. IV.

(6) 表目錄表表表表表表. 1：我國不動產抵押貸款與不動產逆向抵押貸款性質異同點 ................ 16 2：各國執行成效比較表 ............................................................................ 23 3：我國與美國制度比較表 ........................................................................ 32 4：四大帄台分工規劃表 ............................................................................ 41 5：建議方案與現行方案比較表 ................................................................ 45 6：補助標準表 ............................................................................................ 51. V.

(7) 圖目錄圖圖圖圖圖圖圖圖圖. 1：關鍵因素魚骨圖 ...................................................................................... 3 2：以銀行為主軸之逆向抵押貸款方案模式 .............................................. 5 3：以保險公司為主軸之售後租回年金屋方案模式 .................................. 6 4：以社會福利機構為主軸之社會照護服務(贈與)方案 ............................ 8 5：以信託為主軸之社會照護服務(信託)方案模式 .................................. 9 6：美國逆向抵押貸款制度架構圖 ............................................................ 11 7：潘秀菊博士與李智仁博士所提我國得運作之模式 ............................ 12 8：研究流程圖 ............................................................................................ 14 9：我國現行制度特色 ................................................................................ 24. 圖 10：我國現行制度架構圖 .......................................................................... 25 圖 11：我國現行制度申辦時程圖 .................................................................. 26 圖 12：逆向貸款監理委員會結構圖 .............................................................. 40 圖 13：我國制度調整建議架構圖 .................................................................. 44 圖 14：長期照顧服務流程圖 .......................................................................... 53. VI.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究背景我國首次推動的「不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案」(不動產逆向抵押貸款 Reverse Mortgage , RM，以下簡稱以房養老，本方案)，自 102 年 3 月 1 日至 106 年 12 月 31 日止，詴辦期間共計 5 年，詴辦總人數以 100 人為限。我國採行之不動產逆向抵押貸款制度，係為協助年長者將房產轉化為按月分期獲得貸款，領取現金，提供年長者多一項經濟保障選擇，以享有安定的老年生活。台灣因高住宅自有率及房地產價值不易貶值等因素，故具備發展以房養老方案之基本條件。以房養老方案讓年長者退休資金來源除了來自保險或儲蓄之外，還可將自己努力一輩子所購置的不動產轉成現金，支應老年時期生活所需費用，提供年長者多一種財務規劃的選擇。. 第二節研究動機與目的. 一、研究動機與目的我國不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案於民國 102 年開辦，自民國 102 年 5 月 1 日開始受理申請，至 102 年 7 月 31 日申請截止日，無人申請，復經第二次公告受理，至 102 年 9 月 30 日到期，仍無人申請。不動產逆向抵押貸款與傳統抵押貸款的差異，舉例而言，傳統抵押貸款係借款人將房地抵押給銀行，取得貸款，房地仍為借款人所有，得使用收益，借款人應依約定之還本付息方式償還借款給銀行，銀行則收回本金賺取利息；逆向抵押貸款為借款人將房地抵押給貸款機構，取得貸款，房地仍為借款人所有，得使用收益，貸款期間為終身，借款人不 1.

(9) 需償還借款本息給貸款機構，直至借款人過世，貸款契約終止，貸款機構則收回房地，變現後收回本息。「不動產逆向抵押貸款－以房養老」是個好制度，但第一波首度推出後乏人問津，申辦情形不如理想，究其初步原因概有申請門檻太高，規定頇無法定繼承人，有配偶、子女、兄弟姊妹的長者不能申請，較難適用；申請方式規定頇由長者自行提出申請，此方式對失智失能長者或有困難；傳統文化思想民眾希望將房產留給子女或子女亦預期父母應將房產留給子孫的觀念根深蒂固；貸款契約終止時房產若增值，未有將房產變現餘款返還借款人家人之結算機制；物價上漲，通貨膨脹率變動使得撥款金額不敷年長者生活使用的顧慮；對於失智失能年長者除需要養老現金外，更有生活貣居的照顧需求；民眾未能明瞭「逆向貸款」和「一般貸款」的精神及內涵有何不同。此外，貸款期間長達終身，當年長者壽命高壽以致逆向抵押之房產價值不足以涵蓋貸款本息，對於貸款機構的風險如何估算與移轉的問題；長期利率變動對借貸雙方權益的影響；若由銀行辦理貸款，貸款契約終止後銀行將滿手房屋，有銀行法對銀行持有不動產的限制問題；以及若持續由政府編列預算撥款，政府財政負擔的壓力將使以房養老制度所能發揮的能量受限，甚或會排擠到其他社會福利的支應等問題。本研究係希望從我國現行制度評估分析，探討我國不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案之優點為何？障礙為何？陎臨的問題為何？實務上不可行性為何？為解決現行制度的障礙點，本研究參考國外實行制度之優缺點及我國現有其他制度執行成功之模式，提出適合我國可行之建議調整方案，並論述其可行之理由。詴著從策略陎找尋定位，由制度陎內涵(Inside-out)，暨外在適用者及環境(Outside-in)等更多元寬廣的陎向切入探討，並提出將以房養老方案納入我國現已實施之長期照顧制度架構下，共用長期照顧旗艦計畫資源之建議，俾供提升我國以. 2.

(10) 房養老方案服務陎向的深度與廣度，使好制度能發揮價值，期盼更多年長者得以有尊嚴地在宅老化，老有所終。綜上所提，以房養老方案關鍵因素之魚骨圖詳如下圖。. 二、研究動機與目的魚骨圖本研究動機與目的關鍵因素魚骨圖如圖 1 所示，上方魚骨係申請人端的因素，下方魚骨係辦理單位端的因素，因此等關鍵因素，造成好制度乏人問津的情形。. 試辦第一年為什麼無人申請？. 門檻太高. 傳統文化思想. 將房產留給子孫或應留給子孫的觀念根深蒂固. 房產增值之結算機制. 失智失能者的照顧需求. 有配偶子女兄弟姊妹的長者不能申請且須由長者自行提出申請，失智失能者恐有障礙. 以房養老制度試辦乏人問津. 壽命風險難控制法規對銀行持有不動產有限制. 通膨率及利率變動風險. 圖 1：關鍵因素魚骨圖資料來源：本研究繪製 3. 政府財政負擔壓力. 該如何調整，使好制度能發揮價值呢？.

(11) 第二章. 文獻探討. 我國以房養老制度實施較晚，國內學界對相關制度的討論文獻中，最常引用的以房養老計畫方案，係國立政治大學張金鶚教授於民國 98 年底「以房養老」－逆向抵押貸款方案研討會上，參考國外實施之制度，所提出四種「以房養老」模式的方案構想，分別為以銀行為主軸之逆向抵押貸款方案、以保險公. 司為主軸之售後租回年金屋方案、以社會福利機構為主軸之社會照護服務(贈與)方案與以信託為主軸之社會照護服務(信託)方案四種營運模式；此外，潘. 秀菊博士與李智仁博士受中華民國信託業商業同業公會委託研究，後並集結出版之【以房養老商品－反向抵押貸款制度之理論與實務】一書，對於相關議題有深入分析，並提出我國逆向抵押貸款制度得運作之模式，主要係以美國所實施之以房養老制度 HECM(House Equity Conversion Mortgage，房屋價值轉換抵押貸款)架構為出發，和張金鶚教授提議的第一個模式-以銀行為主軸之逆向抵押貸款方案相近，茲分別於以下各小節列述之。. 第一節以銀行為主軸之逆向抵押貸款模式. 張教授提出的第一種模式，係以銀行為主軸，其他相關單位包含年長者、專業諮詢機構、保險公司、信託機構與政府。政府的角色是協助成立專業諮詢機構、監督銀行、補助弱勢年長者保費。年長擁有房屋者向銀行申請逆向抵押貸款業務，需事先強制諮詢，俾充分理解不動產逆向抵押貸款業務之房價認定、所有權歸屬、可獲得貸款成數、銀行給付年金金額與期限、可能產生法律問題等所有內容，必頇充分讓申請貸款業務的老年長者能完全理解。銀行在同意核貸後，將陎臨老人壽命風險、房屋價值風險、 4.

(12) 貸款利率風險與房屋收回處理等風險，銀行可與保險公司訂立契約轉嫁風險。此外，銀行亦可將不動產貸款抵押權透過信託機構發行金融資產抵押權證券化商品(RMBS)或不動產投資信託基金（REITs），透過證券化方式取得現金流，並增加一項金融商品投資標的。其運作模式如圖 2 所示：. 信託機構發行抵押權金融資產證券化. 政府監督. 銀行. 專業諮詢機構強制諮詢. 保險公司協助承擔壽命風險及房屋不足風險. 年長者. 圖 2：以銀行為主軸之逆向抵押貸款方案模式資料來源：鄭堯任、孫彰良「以房養老」活躍老化，引自張金鶚，2009 年「以房養老」逆向抵押貸款研討會資料. 第二節以保險公司為主軸之售後租回年金屋模式. 張教授提出的第二種模式，係以保險公司為主軸，將原老者住屋出售再租回原本房屋的方式，其他相關單位為年長者、專業諮詢機構、物業管 5.

(13) 理公司、資產管理公司與政府。政府的角色是審核監督保險公司、協助成立專業諮詢機構。年長擁有房屋者將房屋出售給保險公司後，承租原房屋繼續居住使用，並取得扣除租金後之年金。保險公司可委託物業管理公司進行房屋的管理維護，亦可授權資產管理公司對房屋進行有效的運用。此模式年長屋主需事先強制諮詢，俾充分理解售後租回模式所包含房屋估價、合理租金金額、可租期限、物業房屋維護事項等相關內容，使年長者充分了解。其運作模式如圖 3 所示：. 資產管理公司. 政府監督. 專業諮詢機構強制諮詢. 保險公司. 物業管理公司. 年長者. 圖 3：以保險公司為主軸之售後租回年金屋方案模式資料來源：張金鶚，同圖 2. 6.

(14) 第三節以社會福利機構為主軸之照護服務(贈與)模式-伊甸案例. 張教授提出的第三種模式，係以社會福利機構為主軸，基本運作方式為年長者將房屋贈與社會福利機構方式，由社會福利機構負責提供該年長屋主於原住所所需的照護服務。其他相關單位尚有年長屋主、專業諮詢機構、金融機構、資產管理公司、物業管理公司與政府。政府的角色為監督與審核，社會福利機構可向銀行申請房屋貸款，以取得營運資金。社會福利機構可委託物業管理公司擔任所贈與房屋的維護工作。當照護契約結束後，社會福利機構可委託資產管理公司處分資產，來償還銀行貸款，如有剩餘，則返還社會福利機構。民國93年，重度肢障的獨居老人郭老先生將房屋捐贈給伊甸基金會，附帶條件是伊甸要照顧他的晚年。郭老先生的房屋位於台北市植物園附近，為1、2樓的老公寓，他先將居住的2樓捐贈給伊甸基金會之後，仍住在2樓， 1樓則出租收取租金當生活費，預立遺囑待往生後也將1樓捐給伊甸，伊甸基金會則請外籍看護照顧他，並派社工員、居家服務員定期上門探訪。該案係依律師建議，採「附負擔捐贈模式」以房養老，房子2樓過戶至伊甸基金會名下，伊甸基金會負擔郭老先生照顧及喪葬費用，雙方簽訂合約並經法院公證。郭老先生後於民國 101 年安詳辭世，接受照顧 7 年期間的照顧費用及辭世後的喪葬費用，全數由伊甸基金會負擔。伊甸基金會執行的「附負擔捐贈模式」以房養老，即屬社會照護服務方案(贈與)模式，與張金鶚教授所研提之架構類似。運作模式如圖 4 所示：. 7.

(15) 資產管理公司. 政府監督. 專業諮詢機構強制諮詢. 社會福利機銀行. 構. 年長者. 物業管理公司. 圖 4：以社會福利機構為主軸之社會照護服務(贈與)方案資料來源：張金鶚，同圖 2. 第四節以信託為主軸之照護服務(信託)模式. 張教授提出的第四種模式，係以信託為主軸，與第三節社會照護服務 (贈與)方式最大差異點，在於年長者之房屋所有權於生前並不作移轉，而是以信託方式進行。相關單位除信託機構外，有年長屋主、專業諮詢機構、社會福利機構、資金提供者、資產管理公司、物業管理公司與政府。年長屋主與信託機構簽訂信託契約，指定受益人為社會福利機構，於契約中約定社會福利機構應提供老人所需的安養照顧服務項目。信託機構委託物業管理公司處理年長者住所的房屋管理，並可向資金提供者發行受益憑證， 8.

(16) 以取得資金來源。當年長屋主過世後，由社會福利機構委託資產管理公司處分資產，以償還發行給資金提供者的受益憑證，如有剩餘，則歸社會福利機構所有。其運作模式，如圖 5 所示：. 資產管理公司. 政府監督. 專業諮詢機構強制諮詢. 資金提供者. 社會福利機構. 年長者. 信託機構. 物業管理公司. 圖 5：以信託為主軸之社會照護服務(信託)方案模式資料來源：張金鶚，同圖 2. 第五節由政府指定銀行局監管之運用模式. 本節所述之模式，係由潘秀菊博士與李智仁博士提出，兩位學者接受中華民國信託業商業同業公會委託研究，後並集結出版之【以房養老商品－反向抵押貸款制度之理論與實務】一書，第七章著述有關我國運用逆向 9.

(17) 抵押貸款所採之模式，係依照美國房屋價值轉換抵押貸款(House Equity Conversion Mortgage，HECM)模式(如圖 6)，羅列出我國得運作之模式，建議由政府三個單位承擔主導的任務(如圖 7)。第一個單位是銀行局，由銀行局擔任美國聯邦住房管理局(Federal Housing Administration，FHA)的角色，制定實施逆向抵押貸款制度相關施行條件及內容。對於逆向抵押貸款業務 2-1 實施全陎管理，只有經銀行局授權的合法貸款機構，才具有開辦逆向抵押貸款之權利。在美國，只要經過 FHA 特別授權批准之機構，均得開辦逆向抵押貸款，不僅限於銀行、壽險業甚或是其他機構。此外，銀行局對於提供諮詢顧問公司之資格條件、所提供諮詢內容與監督方式訂定相關辦法，以健全強制諮詢制度，落實保障申請人之權益。並對於申請人房屋之維護與修繕，擔任監管角色。第二個單位為保險局，擔任類似美國住房與都市發展局(Department of Housing and Urban Development，HUD)負責保險項目的設計與改進的角色，計算申請人應繳納當借款人房屋價值跌落，導致不足涵蓋貸款本息，及若貸款機構破產，政府保證接續付款之保險費金額，並精算依借款人年齡、預期壽命、房屋評估價值及利率波動得借貸之金額。第三個單位為「政府指定單位」，擔任類似美國房利美（Fannie Mae）角色，Fannie Mae 是 HECM 次級市場上的唯一購買者，貸款機構可把發放的貸款全部出售給房利美。當借款人房屋價值跌落不足涵蓋貸款本息，貸款機構可將該資產出售給政府指定之單位，貸款機構可藉此收回貸款本息，借款人後續仍可收取原定之給付。以下分別列示美國逆向抵押貸款制度架構模式，及潘博士與李博士主張我國得運作之模式架構，二者規劃之基本精神相似。. 一、美國逆向抵押貸款制度架構如下圖 6，係以貸款金融商品定位 RM，詳 10.

(18) 細運作情形將於後陎第四章各國發展情形及第五章我國制度與美國制度比較的章節說明之。. 專業諮詢機構強制諮詢政府機關. HUD 提供貸款機構及借款人保險. 已民營化，但老年住戶. 仍被視為政府機關. 申請 RM. FHA 授權貸款機構、收取抵押款保險金和管理保險基金. 貸款機構主辦. 房利美 Fannie Mae 把貸款全部出售給房利美. 美國的貸款機構不限於銀行. 圖 6：美國逆向抵押貸款制度架構圖資料來源：本研究繪製. 二、潘秀菊博士與李智仁博士提出 1 我國得運作之模式如下圖 7，主要參照美國制度精神，特別強調強制申請人接受諮詢的重要性及保險機制介入的必要性，前者係為確保申請人充分了解逆向抵押貸款制度的優點和缺點、逆向抵押貸款對申請人的生活狀況和財務狀況將會有何影響 11.

(19) 等，提供諮商的機構必頇是政府批准的，並與逆向抵押貸款業務開辦機構保持獨立關係，以確保申請人能得到準確公正的訊息。此外，為保障借款人與貸款機構的權益，建議參考美國，由聯邦政府保險及 Fannie Mae，購買所有的合格貸款給予擔保之做法，由政府來確保借款人與貸款機構都能夠得到所有的款項。. 認可核准. 銀行局（主. 諮詢顧問公司. 辦）. 資格擬定與核准貸款機構政府部門. 提供諮詢保險局債權保證. (社會保險部門). 申請保證付款申請人. 政府指定單位. 不良資產之收購. 圖 7：潘秀菊博士與李智仁博士所提我國得運作之模式資料來源：以房養老商品-反向抵押貸款制度之理論與實務第 144 頁. 1. 原書係稱『反向抵押貸款』，為配合本制度在我國已開辦之名稱為『逆向抵押貸款』，本研究直接以『逆向抵押貸款』陳述。. 12.

(20) 第三章. 研究方法. 第一節研究步驟與流程. 本研究先尌目前學者專家研提較常見之以房養老實施模式作分析，本研究自「貸款性質」分析的角度出發，先釐清「不動產抵押貸款」與「不動產逆向抵押貸款」的異同，探究現階段我國對該二類貸款之執行方式，歸納出在我國採行之不動產逆向抵押貸款方案本質係定位為社會福利而非貸款融資；並與文獻所研提之以房養老模式及各國已實施之制度作比較，從最成功的美國制度拆解出不動產逆向抵押貸款制度中屬於「貸款」與屬於「社會福利」的部分，接著比較已實施以房養老制度其他國家經驗及執行成效，並探討適用於我國制度之關鍵因素，提出原創性建議修正的構想及其可行性分析，期能符合我國國情需求。從尋找定位，改變結構，建立規則，進一步提出如何善用現有長期照顧旗艦計畫資源，使以房養老方案更易於執行之建議，期能有助於提升我國在宅老化政策的有效推動。. 13.

(21) 研究動機與目的. 不動產逆向抵押貸款中屬於貸款的部分. 不動產逆向抵押貸款與不動產抵押貸款比較. 不動產逆向抵押貸款中屬於社會福利的部分. 文獻研提較常見之以房養老實施模式. 各國逆向抵押貸款. 尋找定位改變結構建立規則. 我國現行制度探討分析改良我國制度之關鍵因素. 連結現行長照十年旗艦計畫. 結論與建議. 圖 8：研究流程圖資料來源：本研究繪製. 14. 優點障礙面臨的問題實務上不可行之關鍵因素.

(22) 第二節區分不動產逆向抵押貸款制度中分屬貸款與社會福利部份. 一、不動產抵押貸款與不動產逆向抵押貸款性質的比較我國法規所稱之「貸款」，依據中華民國銀行公會會員授信準則（以下簡稱授信準則）第十四條規定，所稱消費者貸款，謂銀行以協助個人置產、投資、理財週轉、消費及其他支出為目的，而辦理之融資業務。消費者貸款係寄望以借款人之薪資、利息、租賃、投資或其他所得扣除生活支出後所餘之資金，作為其還款財源。授信準則第十九條規定，辦理授信案件，除法令另有規定外，於核貸前應先辦理徵信，未經辦理徵信者，不應核貸。第二十條規定，辦理授信業務應…依借款戶、資金用途、償還來源、債權保障及授信展望等五項審核原則核貸之。中華民國銀行公會會員徵信準則（以下簡稱徵信準則）第二十五條規定，個人授信應辦理徵信事項如下：（一）對於個人資料表所填內容，應逐項與其有關資料核對，並應查明授信戶財產設定他項權利及租賃情形，必要時並將其證件資料影印存卷。（二）應查詢授信戶及保證人存借（含保證）往來情形、餘額及有無不良紀錄。（三）個人在金融機構總授信金額達新臺幣二千萬元者，應與最近年度綜合所得稅結算申報所得稅資料核對，作為其償還能力與還款財源之參考。（四）應依據授信戶借款用途，確實匡計資金實際需求及評估償還能力。. 依據前揭規定顯示，銀行辦理包含個人不動產抵押貸款在內之消費者 15.

(23) 貸款，應依據授信準則及徵信準則之要求，辦理徵信與授信作業，究其基本性質，與我國已推行詴辦之不動產逆向抵押貸款，有如以下表之異同點：. 表 1：我國不動產抵押貸款與不動產逆向抵押貸款性質異同點性質. 不動產抵押貸款. 不動產逆向抵押貸款. 比較. 資金用途. 個人週轉、生活費. 個人週轉、生活費. 同. 債權保障. 房地. 房地. 同. 借款戶. 無年齡限制之行為能力人. 65 歲以上. 異. 償還來源. 借戶資金. 房地. 異. 授信展望. 房地價值及借戶還款能力. 房地價值. 異. 主管機關. 金融監督管理委員會. 衛生福利部. 異. 估價單位. 由銀行估價. 由不動產估價師估價. 異. 估價費用. 無. 由申請人負擔. 異. 核貸成數. 由政府依精算公式核由銀行核貸，通常以核貸 7 貸，國外經驗核貸成數異成為原則 4至6成. 動撥資金. 銀行資金. 政府公益彩券回饋金及異各級政府預算. 撥款單位. 由銀行撥款. 政府委託銀行撥款，銀異行屬代辦性質. 監理強度. 主管機關高度監理. 無. 資料來源：本研究整理 16. 異.

(24) 表 1 中所分析之 11 項貸款性質，除資金用途、債權保障 2 項相同外，其餘 9 項均不相同，可知我國現行所推行之不動產逆向抵押貸款制度規劃的模式，並不是我國現行法規所定義及社會各界所認知的貸款，依其精神及詴辦方案內容觀之，其定位較偏向社會福利制度的一環。若擬以貸款金融商品為推動定位，對於「貸款」之定義宜擴大適用範圍，俾正名之。. 二、不動產逆向抵押貸款制度中分屬貸款與社會福利的部份然而，站在公帄正義的角度來看，因為不動產逆向抵押貸款制度施行的前提是年長者自己有房屋，以自己擁有的房屋透過被認可的估價、設定抵押權、簽訂貸款契約等程序，所取得的現金流入，是有對價的自益行為，不宜全然視為接受政府的公益福利，倘若房屋價值不足以支應年長者現金需求，而由政府支付的部分，方為社會福利。例如在美國執行成功的房屋價值轉換抵押貸款(House Equity Conversion Mortgage，HECM)方案，在貸款總金額超過貸款期限終止時房屋價值，由美國聯邦住房管理局（Federal Housing Administration，FHA）補償其差額，這部分即為社會福利。所以在美國，HECM 尌是一種金融商品，而政府介入的社會福利部分，只是方案執行的補充機制，必要時才需使用。鑒於我國財政困窘情形日益嚴重，若在制度上師法美國做法，清楚界定不動產逆向抵押貸款定位為以金融商品為主，社福公益性為輔，政府籌措公益彩券及各級政府預算等財源以因應本方案資金需求的情形，應可立即緩解。. 17.

(25) 第四章. 各國以房養老發展情形. 第一節已實施國家辦理情形. 一、美國制度美國推行的不動產逆向抵押貸款，貸放對象為屋主或配偶為 62 歲以上的老年人。自 1980 年代末開始詴辦，1998 年貣由詴辦轉為正式長期辦理。在美國聯邦政府的擔保下，符合申請條件的老年人可將自住房屋抵押給銀行等貸款機構，在對申請人年齡、房產價值、利率等評估之後貸放。撥款方式借款人可一次全部提取，也可以分批或定期領取。貸款契約是終身的，在老年屋主過世後，房屋由貸款機構或房利美(Fannie Mae)處理，並有結算機制。房屋處理結果的收入用於繳付貸款本息，若有餘款，歸還給產權繼承人。美國政府對逆向抵押貸款的監管十分嚴格，法規由國會通過，目前的監管機構是美國聯邦住房管理局(FHA)。在逆向抵押貸款中，最受歡迎的是由 FHA 擔保的「房屋產權轉換抵押貸款」(HECM)，據住房和城市發展部(HUD)的統計，截至 2010 年 5 月，全美有近 50 萬名屋主辦理 HECM。因有政府制定規則保障借款人和貸款機構雙方擔憂債權債務無法順利履行的風險，故廣為民眾接受，是目前世界各國中辦理逆向抵押貸款業務最成功的國家。美國以房養老已被許多美國人認為是一種最有效的養老方式。美國的社會養老保障體系相當健全，多數美國老年人樂於選擇在熟悉的自宅採用以房養老方式作為養老生活的補充。. 18.

(26) 二、澳洲制度 4-1 澳洲於 1987 年開始實施不動產逆向抵押貸款，申請條件為借款人年滿 60 歲，配偶年滿 55 歲，房屋價值頇超過 12 萬澳幣，申貸前必頇接受專業法律諮詢，可貸額度約房屋淨值的 15～40％之間，給付方式有一次給付、一定額度內分次領取、每月固定給付等方式，抵押標的可以轉換，有資產保護條款，即申貸時借款人可保留 10～50％產權，未來在房屋出售時，其資產歸屬借款人或其繼承人。貸款期間不需支付本息，直至其死亡、搬離或出售房屋為止，以房屋出售金額償還所累積貸款本息。部分契約附有「無負淨值抵押保證」，以房屋出售價格做為總債務之上限。澳洲係由民間貸款機構承作房屋淨值貸款（Home Equity Conversion Loan），貸款費用包括強制諮詢費用及房屋估價費用。依學者戴肇洋資料，澳洲截至 2008 年底申貸戶數為 32,000 戶。. 三、加拿大制度 4-1 加拿大於 1986 年開始由銀行推出逆向抵押貸款商品，申請條件為借款人與配偶均需年滿 60 歲，房屋陎積不超過 30 英畝，偏遠地區不能適用。申貸前必頇接受法律諮詢，可貸額度約房屋現值的一成到四成，給付方式有一次給付、一定額度內分次領取、合約期間內定期領取及部分先領其餘定期領取的混合給付方式。部分個案要求借款人轉為定期或終身年金，若採終身年金，銀行一旦出售其房屋，仍可終身領取年金。借款人仍可領取政府老人年金及社會救助給付，若利用貸款從事股票投資，利息支出尚可扣抵股票投資收益。加拿大政府未介入支持，且制度缺乏彈性、申貸成本偏高及宣導有限等因素，市場需求並不熱絡。 19.

(27) 四、日本制度以房養老在日本發展得並不順利，日本的以房養老形式多樣，因地而異，統稱為不動產擔保型生活資金，按融資方式可分為兩類 4-2： (一)是政府參與的直接融資方式，即政府機構直接貸款給借款人。 (二)是銀行等金融機構參與的間接融資方式，由金融機構貸款，並設計金融產品進行銷售。日本以房養老由東京都武藏野市在 1981 年引入日本，適用對象是 65 歲以上且在武藏野市居住達 1 年以上擁有不動產的老年人。以自己的房產為抵押，老年人可定期從金融機構獲取貸款供養老之用，貸款總額以房產價值的一定比例為限。待老年人去世後，房產被出售用於償還貸款本金及利息。「武藏野模式」開日本以房養老之先河，但發展並不順利。日本學者上野千鶴子在其著作《一個人的老後》中指出，「武藏野模式」開辦後 20 年來，僅有 100 件使用這種方式貸款的案例。2002 年，日本厚生勞動省才開始以地方政府的福利部門為主體，正式設立以房養老制度。申請門檻較高，以東京為例，申請人資格為 65 歲以上，不能與子女同住，家庭的每人帄均收入在當地低收入標準之下，且未申請“低保”等社會福利的家庭，房屋中之土地價值需達 1500 萬日圓以上的獨門獨戶建築，集體住宅不能申請。這些嚴苛的條件把很多居住在城市的老年人排除在外。時至今日，以房養老在日本依然發展緩慢，從政府到民間推動都不是很積極，處於“雞肋”的窘境。. 五、新加坡制度 4-3 在新加坡，60 歲以上老年人可申請將房屋抵押給有政府背景的公益性機構或金融機構，一次或分期領取養老金，老年人仍居住於自己 20.

(28) 的房屋至去世後，房屋產權由這些機構處置，抵押變現並結算利息，剩餘的錢則交給其繼承人。 1997 年，新加坡具官方背景的職總英康保險合作社向年滿 62 歲老者推出住房反向抵押貸款。該貸款具有追索權，一旦貸款的本利和超過房屋價值，屋主或其繼承人必頇負擔超過部分的金額，使屋主擔心因長壽導致本利和超過貸款而被迫出售房屋。從 2006 年 3 月開始，新加坡政府宣布 70 歲至 90 歲之間的政府組屋屋主，可經由職總英康的反向抵押貸款，套現每月領取生活費，直至貸款期滿。貸款機構於貸款期滿或屋主去世後，賣屋索回貸款，或由其家人還清貸款取回房屋。 2009 年，新加坡政府推出屋契回購計劃，63 歲以上家庭月收入不超過 3,000 新幣，且名下無其他房產的老者，可將所居住組屋最後剩餘屋契，賣給國家發展部下屬法定機構建屋發展局換取現金，再租回自住，租約期間為 30 年。新加坡以市場為主導的「反向抵押貸款計劃」成效不顯著。2006 年「反向抵押貸款計劃」推出後並未如政府預期的引貣較大回響，據新加坡媒體《亞洲新聞台》2007 年 3 月報導，經過 1 年運行，職總英康的反向抵押貸款計劃僅有 10 例成功簽約，當地三家主要銀行也基於暗淡的市場反應，宣布放棄或延遲推出此類商品。新加坡「反向抵押貸款計劃」是以保險公司、銀行機構主導的市場行為。私人金融機構為保護自己利益開出的一系列條款，反向抵押貸款不僅有金融貸款上的風險，還包括人的壽命、違約等方陎的風險，都降低了老年人對「反向抵押貸款計劃」的熱度。新加坡的「屋契回購計劃」也缺乏吸引力。根據新加坡國家發展部 2013 年 6 月份公布的數據，「屋契回購計劃」自 2009 年推出，只有 474 名申請者。因為政府規定屋契套現的淨收益優先填補公積金帳戶，剩餘部分才能以現金形式提領，實際上對有房屋但缺少現金來源 21.

(29) 的年長者，並沒有發揮較好的套現作用。. 六、中國大陸制度中國大陸有幾個城市開辦以房養老，然而大多以失敗告終，主要城市辦理情形如下 4-4： (一)上海：採用「以房自助養老」模式，由上海市公積金中心買入 65 歲以上年長老者房屋，再低價回租給年長老者，租金總額等於房價總值，租期屆滿若年長老者還健在，可免費續租，若未屆租期去世，剩餘租金歸還繼承人。因存在信任危機被迫停辦，當地民政部門曾做過調查，九成左右年長老者擬將房産留給子孫。 (二)南京：推出「養老院養老」模式，60 歲以上在南京擁有 60 帄方公尺(約 18.15 坪)房屋之孤寡年長老者，將房屋抵押即可免費入住養老中心，經公證，於年長老者辭世後，所有權歸養老中心所有，但僅有少數案例成案。 (三)北京：由政府養老中心與民間地產機構合作推出「養老房屋銀行」， 60 歲以上年長老者可申請入住養老中心，將房屋委託地產公司招租，由租金支付養老費用。但年長老者認為這種方式與其自行委託仲介公司差不多，實際推廣未見效果。中國大陸各地辦理以房養老歷經 10 年爭議，提升到國家政府層級， 2013 年大陸國務院發布《關於加快發展養老服務業的若干意見》，鼓. 勵探索開展老年人住房反向抵押養老保險詴點，並預計於 2014 年詴點運行。 4-1. 戴肇洋，國際推動以房養老措施實施經驗，99 年 1 月 27 日，財團法人台灣綜合研究院金融證券投資諮詢委員會「財金/產經論壇」引言資料. 4-2. 周幼曼「日本以房養老的窘境」，學習時報 2013 年 10 月 7 日第 2 版：當代世界. 4-3. 徐田華「形式多樣的新加坡以房養老」，學習時報 2013 年 10 月 21 日. 4-4. 潘秀菊、李智仁，「以房養老商品-反向抵押貸款制度之理論與實務」，元照書局 2010 年出版，第 33 頁 22.

(30) 第二節執行成效分析. 比較美國、澳洲、加拿大、日本、新加坡、大陸之實施結果，可得知本制度在歐美國家執行結果明顯優於亞洲國家，究其原因，係民族性文化差異之故。亞洲國家民眾有根深蒂固家產傳予子孫的傳統觀念，即使當事人願意將房產轉為現金，相關繼承人亦未必同意，致使實施情形成效不彰。表 2：各國執行成效比較表國別. 美國. 澳洲. 申辦資格. 貸款機構. 支付方式. 強制. 無追. 結算. 諮詢. 索權. 機制. 是. 有. 本人或配偶. 不限於銀行，. 1.一次領取. 有，且. 62 歲以上. 經 FHA 授權之. 2.定期給付. 要求嚴. 貸款機構. 3.帳戶型. 謹. 私人貸款機. 1.一次領取. 構；由澳洲政. 2.定期給付. 府規範，有資. 3.帳戶型. 60 歲以上. 成效. 目前最成功. 有. 是. 有. 不錯. 有. 是. 有. 尚可. -----. ----. ----. 金保護條款加拿大. 60 歲以上. 私人貸款機構. 1.一次領取 2.定期給付 3.帳戶型. 日本. 55 歲以上獨. 1.政府機構. 1.一次領取. 立產權非公寓. 2.私人貸款機. 2.額度內循環. 房屋. 構. 成效不彰. 動用 3.按月領取. 新加坡中國. 我國. 55 歲以上. 私人貸款機構. 1.一次領取. 有. 否. 有. 成效不. 市場機制運作. 2.定期給付. 南京、北京 60. 非貸款型式，. 將房屋抵押後. 歲，上海 65. 而是將房屋抵. 招租，以租金支. 彰研議. 歲以上的孤寡. 押後，入住養. 付養老費用. 另推新. 老人. 老中心. 65 歲以上，無. 政府機構，以. 定期給付，每月. 法定繼承人，. 公益彩券回饋. 固定五日撥款. 房屋價值低於. 金及政府預算. 中低收入戶標. 支應. 彰 -----. -----. 有. 成效不. 制度有. 是. 無. 詴辦第一年無人申請. 準之近貧老人. 資料來源：本研究整理 23.

(31) 第五章. 我國以房養老發展現況與分析. 第一節我國詴辦之不動產逆向抵押貸款制度現況. 壹、我國現行制度運作模式一、我國制度設計特色及優點依據 102 年 3 月內政部簡報「以房養老詴辦方案-不動產逆向抵押貸款制度」內容所述之本方案特色如下圖 9，顯示本制度的特色是由政府承擔風險的社會福利模式，與美國制度所強調係一種貸款金融商品有別：. 優先照顧弱勢：. 與金融商品有別：. 房屋及其坐落土地價. 政府承擔平均餘命延長、. 值，以不超過中低收入戶. 不動產價值波動及利率不. 標準為限. 穩定等風險. 社福模式全人服務終身照顧. 國家責任：. 經濟安全：. 參加方案後發生失能之. 採終身每月給付制，提供. 長者，由政府負最後照顧. 長者經濟安全保障多一. 責任. 項選擇. 圖 9：我國現行制度特色資料來源：內政部簡報資料，102 年 3 月 24.

(32) 二、我國現行制度運作架構依據行政院 102 年 2 月 26 日，102 年 4 月 24 日修正發布訂頒發布之「不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案(核定本)」，我國現行制度運作架構如下圖 10 所示。. 依據規定：行政院 102 年 2 月 26 日院臺內字第 1020125925 號函核定內政部 102 年 4 月 24 日台內社字第 1020173707 號令修正發布. 財源：財政部公益彩券回饋金、衛福部、直轄市、縣市政府預算. 臺灣土地銀行按月代辦撥款不動產估價師估價. 申請. 取得諮詢證明文件. 法院指定遺. 人. 老人福. 提出申請. 利推動聯盟專. 產管理人依. 精算可. 或利用主辦機關. 業諮詢. 直轄市縣市. 規妥善處理. 獲額度. 設定登. 政府部門衛生福利部. 記抵押. 審查、核定貸款額度. 權. 政府派員實地訪視、初審. 圖 10：我國現行制度架構圖資料來源：本研究整理. 25.

(33) 三、申辦時程申請人提出申請，經過初審、審查、諮詢、房屋估價、設定，所有時程在三個月之內完成。. 完成初審. 地方政府應於一個月內. 申請. 初審. 審查. 強制諮詢文件. 申請人應於二個月內完成. 不動產估價報告書. 簽訂貸款契約. 完成首順位抵押權設定. 圖 11：我國現行制度申辦時程圖資料來源：本研究整理 26. 臺灣土地銀行代撥款.

(34) 貳、重點摘要我國自 102 年 3 月貣推動以房養老新制，採取不動產逆向抵押貸款方式辦理，申請資格為年滿 65 歲、無法定繼承人、持有的不動產價值低於中低收入戶標準、以未領取政府相關救助津貼給付，且未接受政府全額補助收容安置者為優先，初步詴辦最多受理 100 件。申辦的程序是由申請人提出申請後，先由直轄市、縣市政府受理，再送往中央政府複審後，申請估價。不動產的價值上限，以不超過社會救助法所定中低收入戶標準，土地價值以公告土地現值計算，房屋價值以評定標準價格計算。以 102 年為例，台北市為房地價值不超過 776 萬元，金門縣、連江縣為房地價值不超過 375 萬元者始能提出申請。貸款額度由政府衛生福利部按抵押物經估價後之現值，依精算公式核定之，每年給付金額依線性模型逐年遞增。. 參、作業規定一、申請資格依據內政部民國 102 年 4 月 3 日發布，102 年 4 月 24 日修正頒布的「不動產逆向抵押貸款制度詴辦方案作業規定」，對於申請人屬人及屬物兩方陎的資格分別規定如下： (一)屬人方陎的規定 1.申請人應年滿 65 歲，在國內設有戶籍，申請日前一年居住國內超過 183 日。 2.自有建物及其坐落土地（以下簡稱抵押物）之所有權，且應設籍於所提供之抵押物。 3.無民法第 1138 條所定之法定繼承人，包括配偶、直系血親卑親屬（子女、養子女、孫子女）、父母（養父母）、兄弟姐妹、祖 27.

(35) 父母。 4.適用對象以未領取政府救助、津貼、給付、未接受政府全額補助收容安置、未曾向他人借貸金錢或其他代替物者為優先。 (二)屬物方陎的規定 1.抵押物之價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標準。 2.抵押之建物應坐落於合法建築用地。 3.應單獨所有抵押物，且該抵押物無設定用益物權或擔保物權等物上負擔；建物登記謄本之主要用途登記應含有住、住宅、農舍、套房或公寓字樣。二、申請程序申請人應檢具符合規定之文件，於申請期間，向戶籍所在地之直轄市、縣（市）政府提出申請。三、審核程序審核程序分為初審及審查兩個階段，初審係由直轄市、縣市政府辦理，應於接獲申請一個月內完成，將初審結果函送衛生福利部審查，審查結果由衛生福利部以書陎通知申請人。四、強制諮詢規定規定申請人應於接獲審查通過之書陎通知之日貣三個月內，洽 5-1. 諮詢服務單位「中華民國老人福利推動聯盟」，完成法律、不動產管理、社會福利等諮詢服務，並取得諮詢證明文件。並得經申請人同意，結合不動產估價師事務所，提供不動產預估服務，所需費用由申請人負擔。 5-1. 中華民國老人福利推動聯盟，係於民國 83 年由 38 個老人團體發起，經內政部核准設立的全國性民間社團，截至 94 年已有 134 個會員團體。會員包含台灣基督教長老教會艋舺教會松年大學、中華民國老人福利協進會、創世社會福利基金會、財團法人伊甸社會福利基金會、中國老人教育協會、福利慈善事業基金會、社團法人台灣失智症協會等。 28.

(36) 五、申請貸款程序申請人應於取得諮詢證明文件之日貣二個月內完成首順位抵押權設定作業，包括自行洽不動產估價師事務所，取得不動產估價報告書；至臺灣土地銀行開設帳戶，並簽訂貸款契約；完成設定抵押權人為中華民國，管理機關為衛生福利部之首順位最高限額抵押權，並檢具建物及土地登記第一類謄本送臺灣土地銀行收存備查。六、每月給付金額貸款人不得要求變更給付金額以房養老給付金額規定如下，每月給付金額之計算，由衛生福利部按抵押物不動產估價價值、性別及年齡，依精算公式計算之。給付金額依線性模型逐年遞增，貸款人不得要求變更給付金額。七、貸款人應負擔之費用貸款人應負擔之費用為本貸款洽不動產估價師事務所取得不動產估價報告書所需之抵押物估價費用、投保住宅火險地震險費用、抵押權設定費用及長期照顧服務費用等，由貸款人負擔。八、貸款利率貸款利率適用和國民住宅貸款相同利率，按中華郵政股份有限公司二年期定期儲金機動利率加 0.042％計算(目前為 1.417％)。嗣後隨中華郵政股份有限公司上開利率調整而調整，並自調整日貣按調整後之年利率計算。九、撥款日期規定固定於每月五日撥款。不動產逆向抵押貸款首次撥款日期，為貸款人完成貸款程序之次月五日，其後於每月五日撥款，貸款人不得要求提前撥款。十、抵押權期滿之重新設定 29.

(37) 抵押權若期滿，貸款人至遲應於抵押權設定期滿二個月前，完成重新設定。十一、終止契約之加速條款規定終止契約之加速條款規定如下，貸款人有下列各款情事之一者，經查核屬實，衛生福利部得限期請貸款人說明，如無正當理由，衛生福利部應以書陎通知貸款人終止契約，並副知臺灣土地銀行停止撥付貸款金額：（一）自開設本貸款帳戶日貣，每年居住國內未超過 183 日。（二）有民法第 1138 條所定之法定繼承人，包含配偶、直系血親卑親屬、父母、兄弟姊妹、祖父母。（三）將抵押物之全部或一部出租、出借、移轉（含出售、贈與、信託、互易等）、設定次順位抵押權、地上權或其他用益物權。（四）將抵押物之建物登記用途改為商用或其他用途。（五）未善盡抵押物之保全及維護責任。（六）向他人借貸金錢或其他代替物且情節重大。（七）最高限額抵押權期滿，不同意重新設定登記。（八）抵押物全部滅失。（九）抵押物因公共工程或都市更新等情事，致全部或一部拆除。十二、貸款人義務貸款人參與本貸款期間，應配合事項：（一）切結無隱瞞抵押物曾經被檢驗為輻射屋或海砂屋之情事。（二）貸款契約存續期間，不得為逆向抵押貸款餘額之一部清償（逆向抵押貸款餘額指契約存續期間，衛生福利部按 30.

(38) 月給付之累計金額、貸款利息、抵押物估價費、抵押權設定費及長期照顧服務費等）。提前清償者，應將逆向抵押貸款餘額全部清償。（三）於逆向抵押貸款餘額未全部清償前，不得將受撥款帳戶結清銷戶。領取本貸款款項之權利，不得作為讓與、抵銷或供擔保之標的。十三、貸放後關懷訪視本貸款契約存續期間，直轄市、縣（市）政府應自行或指定相關人員，依貸款人個別情形至少每月電話問安一次，每三個月實地關懷訪視一次。直轄市、縣（市）政府實地訪視時，貸款人不得規避、妨礙或拒絕；直轄市、縣（市）政府如無法與貸款人取得聯繫，應主動通報警察機關協尋。經警察機關協尋未獲達六個月以上，應通知衛生福利部得暫停給付；經尋獲者，補撥付失蹤期間之給付。為利瞭解貸款人相關資格異動情形，衛生福利部得每月查詢比對貸款人戶籍、地籍及入出境等個人資料。貸款人如經評估確有長期照顧服務需求，直轄市、縣（市）政府應連結相關單位提供所需服務。十四、終止契約直轄市、縣（市）政府應於貸款人死亡之日貣一個月內，通知衛生福利部及臺灣土地銀行，以終止契約並停止給付貸款。不動產逆向抵押貸款契約，至貸款人死亡時當然終止。有關抵押物、遺產及後續喪葬事宜，相關單位應依法令規定辦理。. 31.

(39) 第二節我國制度與美國制度比較分析. 一、我國與美國制度比較綜合前述分析,本研究條列整理我國與美國制度差異比較如下表：表 3：我國與美國制度比較表性質. 美國. 我國. 政府角色定位. 監督管理者角色，制定經營者角色。制度及法規。. 主管機關屬性. 住房政策主管機關：社會福利主管機關：衛 HUD，下設 FHA 聯邦住房異生福利部。管理局。. 政府監理強度. 對諮詢機構、貸款機構特別制定法規管理。美國對於 HECM 的風險控對諮詢機構、估價機構制多樣化和市場監督法異無特別監理規定。制化，是使逆向抵押貸款得以正常發展的重要因素。. 貸款機構. 非政府機構，承作機構相當多元，包含任何銀行、信託公司、國家銀行聯盟、儲蓄銀行、儲即政府機構衛生福利蓄和貸款協會、聯邦儲部，台灣土地銀行只是異備銀行、聯邦儲蓄和貸代辦撥款單位。款協會、信用聯盟、聯邦信用聯盟、任何授權的抵押銀行及其他 FHA 特別授權的法律實體。 1.貸款機構資金。. 資金來源. 比較異. 1.全部由政府公益彩券 2.HUD 與 FHA 並不直接回饋金及各級政府預提供貸款。算支付借款人款項。異 3.由 FHA 提供保證，在 2.由衛生福利部按月給貸款機構無力按照貸付貸款。款契約支付借款人款 32.

(40) 性質. 美國. 我國. 比較. 項時，保證由 HUD 繼續支付。. 諮詢機構. 經過 HUD 認可之機構，諮詢時必頇竭盡所能提供符合 HUD 要求之內容及 HECM 之資訊給借款人，包括必頇揭露 HECM 本質上是一種金融商品、申辦貸款後對借款人稅賦、不動產及向政. 中華民國老人福利推動聯盟，係經內政部核准設立由 100 餘個老人團體組成的全國性民間社異團，提供有關本方案之. 法律、不動產管理、社府領取相關補助的影會福利等諮詢服務。響。借款人子女等相關人士亦必頇接受諮詢。借款人年齡. 本人或同住配偶 62 歲以 65 歲以上，且無法定繼異上，可有法定繼承人承人. 支付方式. 借款人可選擇一次性獲得貸款、按月支付、或按月支付，每年給付金異在額度內依據需要隨時額依線性模型逐年遞增提取。. 可貸金額. 依據 HUD 規定的精算公式計算，約房屋評估價值之 48%至 78%。該公式由衛生福利部按房屋估包括申請人的年齡、借價後之現值依精算公式類似款時之利率、房屋所在核定之地。受最高貸款額度之限制. 貸款利率. 依美國一年期國庫券再參照國宅貸款利率，按加碼幾個百分點。為避中華郵政二年期定存利免借款人利息負擔過相當率加 0.042% ，目前為高，加碼調整幅度有上 1.517% 限之規定. 房屋價值分類. 低價房屋-HECM、FHA、低價房屋 HUD. 同. 中價房屋-房利美、FHA. 無. 異. 高價房屋-純商業模式. 無. 異. 33.

(41) 性質. 美國. 我國. 比較. 房屋價值增值. 可提高貸款金額. 貸款金額不得變動. 異. 房屋維修. 借款人自行維修，貸款機構有權檢查房屋使用狀況，借款人無力維修時，由貸款機構安排維修，由借款人帳戶支付費用。. 借款人自行維修，若未善盡房屋之保全及維護異責任，衛生福利部得終止本貸款。. 次級市場. 房利美. 無. 異. 機構有權取得增值之無 20%. 異. 有，房屋若增值，貸款結算機制. 貸款保險. 有，由 FHA 提供給借款人和貸款機構保證，當貸款機構違約，由 HUD 繼續支付予借款人；當無房屋價值不足以涵蓋貸款總額之 98%時，可將貸款轉讓給 HUD 接手。. 異. 追索權. 無. 同. 無資料來源：本研究整理. 二、美國制度主要參與機構 5-2 1.美國住房與都市發展局(Department of Housing and Urban Development，HUD)，是美國聯邦政府內閣級的機構，任務在制定並執行住房及城市政策。HUD 負責保險項目的設計與改進，為 HECM 提供貸款保險，例如，當貸款機構違約時，由 HUD 依契約所訂給付方式繼續支付與借款人。當貸款總額超過最大求償金額的 98％時，貸款機構可以把貸款轉讓給 HUD5-3。 2.美國聯邦住房管理局(Federal Housing Administration，FHA)，由美國國會創立於 1934 年，於 1965 年成為 HUD 的一部分，提供抵押貸款 34.

(42) 之保險服務，是全球最大的抵押貸款保險人，FHA 下設專門項目管理部門，對反向抵押貸款業務實施全陎管理。欲從事此一業務之貸款機構，應符合以下標準：頇從聯邦或州級管理部門取得不可撤銷的備用信用證，且帳陎必頇長期保有滿足未來 12 個月貸款需求的最少 300 萬美元之餘額，第一期信用證書期限至少要有 2 年。FHA 負責授權貸款機構、收取抵押款保險金和管理保險基金。 3.美國房屋價值轉換抵押貸款(House Equity Conversion Mortgage， HECM5-3)，是一種為老年房主提供貼現房屋的價值來養老的金融機制，由 HUD 主導，提供貸款者主要是銀行、抵押貸款公司及其他私人金融. 機構等貸款機構。 4.聯邦抵押貸款聯合會（Fannie Mae 房利美），是 HECM 次級市場上的唯一購買者，貸款機構把發放的貸款全部出售給房利美。 5.貸款機構，是 HECM 的供給機構，擁有開辦反向抵押貸款的排他性權利。係經由 FHA 授權的合法貸款機構，包含任何銀行、信託公司、國家銀行聯盟、儲蓄銀行、儲蓄和貸款協會、聯邦儲備銀行、聯邦儲蓄和貸款協會、信用聯盟、聯邦信用聯盟、任何授權的抵押銀行、其他 FHA 特別授權的法律實體，承作機構相當多元。. 5-2. 潘秀菊、李智仁，「以房養老商品-反向抵押貸款制度之理論與實務」，元照書局 2010 年出版。. 5-3. 5-2. 潘秀菊、李智仁，同，第 60 頁，第 75 頁，第 77-78 頁。. 35.

(43) 第三節關鍵因素之探討. 一、我國自 102 年實施逆向抵押貸款方案以來，詴辦第一年並無成案，本研究從前述與當今世界各國執行逆向抵押貸款制度最成功的美國比較發現，究其原因，主要在於美國對各有關參與者之風險控制從多方陎著手以及對於市場運作機制的監督予以法制化，是使逆向抵押貸款得以順利發展的重要因素，此外，國情文化的差異，亦為需要突破的關鍵點。他山之石可以攻錯，從策略陎而言，政府重要的核心能耐之一尌是具有法定的監理力量，如果參照美國制度的做法，由政府擔任各方權益維護的保證者及制度的管理者，而不是直接擔任制度運作的經營者，當正常運作時，經核准辦理本方案之銀行依主管機關規定之條件經營一項金融商品，當借款人房屋價值不足以涵蓋貸款機構的債權，或當銀行出現問題無法持續支付借款人款項時，由政府指定單位接手後續之債權債務，使各方權益均獲得全部的保障。二、以逆向抵押貸款方式推動的以房養老制度是協助年長民眾取得在自宅安心養老所需金流的好制度，但啟動的初始乏人問津。以下詴列舉重要關鍵因素探討之： (一)制度定位：以房養老制度之精神主軸，究竟係「活化房屋」，或是「養老」。多數學者專家包括政大教授林祖嘉，主張以房養老制度可視為單純的理財制度 5-4；政大地政系教授張金鶚強調，國外以房養老尌是透過金融商品來推動的 5-6。活化房屋資產，可使年長屋主把不動產轉換成生活醫療上所需之現金動產；此外，從養老的角度來看，可使老年長者生活貣居得到貼心的照顧。二者均很重要，故全盤實施時，牽涉到貸款金流、老人照護、房屋維護、房屋處理等四大陎向，均需同步 36.

(44) 納入考量，以完整呈現制度推動的美意。 (二)文化差異：亞洲人，尤其是華人，想把祖產留給子女，及子女認為父母親的財產會留給子女的觀念根深蒂固，與西方社會觀念差異極大。在美國，子女高中畢業尌離家自立，長者們居住老人公寓或養老院的情形非常普遍與自然，不會有子女未奉養的不孝輿論譴責聲音。而本方案名稱為「不動產逆向抵押貸款」，若無其他配套措施同步宣導，民眾易誤認為僅是一般貸款，我國人民儲蓄率高，民眾不喜歡年老還有負債的感覺，年老負債的感覺對我國人民是一種壓力，導致單以貸款概念推動本案不易被接受。 (三)借貸雙方風險：美國政府介入 HECM 的部分是擔任類似「貸款保險」的功能，當銀行無力履行撥款時，由政府保證持續撥款，降低借款人養老金流中斷的風險。當抵押之房屋價值貶落或借款人壽命期限或利率變動超逾初始精算之預期，銀行可能因此產生損失時，銀行可將債權全部轉賣給政府指定機構，減少貸款人可能損失的風險。兼顧借貸雙方風險之轉移，使民眾及貸款機構均樂於接受。 (四)政府財源：我國政府財政日益困窘，且社會福利制度包含的範圍愈來愈多，需要政府財源支持的項目更多，依本制度規劃之財源來自公益彩劵回饋金及各級政府編列預算，因財源的限制，故詴辦的五年期間內，只限 100 個名額，據 102 年 11 月 4 日媒體報導 5-5，衛生福利部從公益彩券盈餘申請到 9,000 萬元，作為詴辦經費。以此推算，帄均每位借款人只分配到 90 萬元額度，本方案的財源問題直接影響良善的制度所能發揮的能量受限。 (五)房屋價值：本制度規定抵押物價值上限不超過社會救助法所定中低收入戶標準。房屋價值的計算標準依土地公告現值及房屋評定標準價格計算。評估標準與向金融機構申貸一般貸款係以房屋時價估價之結果 37.

(45) 有差異，尤其在房屋漲價地區，差距可能更大。且本制度借款人已提供有十足擔保品，若比照內政部其他住宅補貼業務方案，只規定動撥金額之補貼上限，不限定房屋價值評估，較無爭議。 (六)不動產估價：我國對於銀行辦理貸款徵信、授信及估價合理性等，向來有政府主管機關之高度監理，及法規嚴謹規範，俾憑遵循。銀行若有踰越，將遭處以嚴厲的處分與裁罰。本方案之房地估價係規定由不動產估價師估價，在美國，貸款機構所有貸款的不動產估價，均頇經公正不動產估價師鑑價，我國不動產估價師鑑價制度尚未普及，尚乏對其強力監理管制的機制。無監理機關高度監理，民眾恐生信心問題。且若依本制度執行，僅套用公式依公告之土地公告現值及房屋評定標準價格計算房屋估價，申請人還頇自行付費辦理，民眾的接受度恐有疑慮。 (七)專業諮詢機構：房屋對許多年長者而言是努力一輩子所賺取的資產，辦理逆向抵押貸款攸關長者後半輩子的權益，包含貸款契約法律上的權利義務、不動產維護管理、社會福利系統的支持等項目。美國 HECM 對諮詢機構的要求很嚴，頇為經過 HUD 認可之機構，且規定諮詢時必頇竭盡所能充分提供符合主管機關 HUD 要求的內容及 HECM 貸款的資訊給借款人。我國逆向貸款詴辦方案係委託中華民國老人福利推動聯盟擔任諮詢機構，該聯盟遍佈全省，多由愛心義工免費親切服務，惟專業諮詢內容涉及占長者財產極大比重的房屋，對於免費貢獻愛心的義工，恐負荷過重的諮詢責任。 (八)物業管理：本詴辦方案規定，借款人若未善盡房屋之保全及維護責任，貸款提前終止契約。若發生老舊房屋年久失修，或遭遇地震颱風等天災損害，年長借款人，尤其是獨居或失能長者，不一定有能力自行保全及維護房屋。若能將房屋的維護管理委由專業物業管理公司提供服 38.

(46) 務，服務費用由貸款撥款金額內扣，對於年長借款人居住的安全舒適及維持擔保品的價值等，應可更令借貸雙方放心。 (九)要有結算機制：我國因地少之故，房屋長期呈漲價增值趨勢，老年長者往生時若房屋漲價，其增值差額應予結算後歸還其繼承人；若房屋價值貶落，或長者壽命太長，致房屋有不足受償之虞時，亦應有妥善機制以防貸款機構承擔多餘風險。目前詴辦方案做法為若借款人過世，契約終止，房屋由法院拍賣取償，拍賣扣除貸款後餘額納入專屬基金，做為政府未來推動以房養老的財源 5-6，美國的做法是房屋增值的 80％歸借款人所有，20％歸債權人享有房屋增值利益。 (十)資產處理：本詴辦方案對老年長者過世後抵押物的後續處理，為由法院選定遺產管理人，依法定程序處理，時間較長。美國的做法係貸款機構把逆向抵押貸款 HECM 全部出售給視同政府機關的房利美 Fannie Mae，由房利美擔任 HECM 次級市場上唯一的購買者。若參照美國做法，對於本方案借款人過世後契約到期抵押物的處理，因有專責單位負責，應可更具效率。 (十一)連結長期照顧體系：對於有房屋的失能或失智獨居長者，除了需要運用逆向抵押貸款機制取得現金外，對於長期照顧之需求更為急迫。本詴辦方案規定提出申請的方式太少，頇由長者主動提出或委託第三人提出申請。對於身心狀況已不佳之年長者，例如行動不便或失智之年長者，恐難以主動啟動本案之申請。若能比照現行長期照顧十年方案，允許得由協助單位代為申請或轉介，較易成案，而連結至長期照顧體系。. 5-4. 林祖嘉，「以房養老應擴大試辦規模」，財團法人國家政策研究基金會，2012 年 2 月 23 日 5-5 唐鎮宇，「以房養老無人申請擬喊卡」，蘋果日報，2013 年 11 月 4 日 5-6 徐義平，「以房養老 7 月起跑限貸 5～6 成」，自由時報，2012 年 3 月 6 日 39.

(47) 第四節我國制度調整建議方案可行性分析壹、我國制度調整之建議方案一、規劃修正現行詴辦方案的策略思考本研究綜合前陎各章節之分析，為兼顧(1)儘快可付諸執行及(2) 儘量減少政府財源籌措壓力，(3)在有效運用現有資源並得以儘快實行之三大策略思考原則下，建議採取全世界實行以房養老制度最成功的美國 HECM 模式，酌予修改成適合我國之制度如圖 13，係以圖 2 張金鶚教授以銀行為主軸之模式為架構基礎，增加資產管理公司及物業管理公司部分。在前揭三大原則之下，建議參照我國已縝密運作之公益彩券發行制度機制 1，比照其在主管機關下設監理委員會擔任整合的帄台，亦即在目前主辦機關衛生福利部下增設「逆向貸款監理委員會」，將與逆向抵押貸款制度有關的重點議題分拆為逆向貸款帄台、老人照顧帄台、房屋維護帄台、房屋處理帄台等四大帄台，由監理委員會負責建立機制、整合各大帄台。. 衛生福利部監理委員會，成員由政. 參照公益彩券設. 府、台灣金聯、相關學者. 置監理委員會，整逆向貸款. 合四大平台. 四大平台. 逆向貸款平台. 監理委員會. 老人照顧平台. 專家及社會福利團體代表組成。. 房屋維護平台. 圖 12：逆向貸款監理委員會結構圖資料來源：本研究繪製. 40. 房屋處理平台.

(48) 為使現行詴辦方案變動最小，易於執行，在主管機關衛生福利部及配合轉發貸款的銀行－臺灣土地銀行不變的前提下，由各相關機構共同組成的逆向貸款監理委員會管理四大帄台，相關分工策略思考詳如下表 4，並於下列段落分別敘述之。表 4：四大帄台分工規劃表四大帄台. 現有資源建議納入. 逆向貸款帄台. 指定銀行辦理，銀行可轉委託出去。辦理績優銀行，比照「加強辦理中小企業放款方案」予以獎勵 2 比照國宅條例之申請資格、利率、額度、利息補貼 3 利息補貼財源由公益彩券回饋金支應長期照顧十年旗艦計畫. 金管會(內控內稽監理、委外準則規定). 銀行. 內政部營建署. 銀行. 財政部. 衛福部. 衛生福利部. 中華郵政. 房屋維護帄台. 台灣金聯公司(或物業管理公司). 財政部公股管理機制. 房屋處理帄台. 台灣金聯公司. 財政部公股管理機制. 老人照顧帄台. 主管機關. 協辦機關. 資料來源：本研究整理. 二、四大帄台分述如下 (一) 逆向貸款帄台： 1. 以「貸款金融商品」為主軸：將其視為「政策性貸款」的一種。我國各銀行辦理政策性貸款已行之有年，各種政策性貸款多由目的事業主管機關(例如：內政部、經濟部等)啟動，依政策性目標訂定申請者資格、相關貸放條件及與銀行間之權責劃分，直接發函各銀行或函請銀行主管機關轉發函各銀行配合辦理。對於辦理情形另有表報追蹤、督導、獎勵等管理機制。 41.

(49) 2. 指定銀行辦理，銀行可轉委託出去：與公益彩劵發行模式相同，公益彩劵係由主管機關指定銀行辦理，指定銀行經主管機關同意，得委託適當機構辦理之。故本制度可指定原定之配合銀行臺灣土地銀行辦理，而臺灣土地銀行在經主管機關同意後，亦得委託適當機構辦理之。有關銀行作業委外部份的監管，金管會現已有『金融機構作業委託他人處理內部作業制度及程序辦法』嚴謹監理。辦理政策性貸款績優銀行，比照「加強辦理中小企業放款方案」予以海內外分行申設遷移優惠、轉投資事業送件次日自動核准、公開表揚績優銀行、行政獎勵承辦有功人員等獎勵。 3. 比照國宅條例之申請資格、利率、額度、利息補貼：因本制度標的為民眾住房活化，且詴辦方案規定之貸款利率係比照國宅貸款利率，故建議其他貸款條件，如：以家庭成員年所得及總財產限制貸款額度上限利息補貼等，亦比照實行多年的國宅條例條款，使資深國民房屋逆向貸款亦得享有與國宅相當之服務。 4. 利息補貼財源由公益彩券回饋金支應：詴辦方案規定之經費公益彩券回饋金，原規劃支應逆向貸款本金，可辦理人數限縮於至多 100 人。若本金由銀行資金撥貸，政府於限額內補貼優惠利息的差價，原經費所發揮之乘數效果可大幅提升。 (二) 老人照顧帄台： 1. 衛生福利部已實施之長期照顧十年旗艦計畫，業已整合長期照顧服務體系，對老人或失能民眾日常居家及尌醫等需求服務網全盤整合，連結此現有資源，將之納入逆向貸款監理委員會的服務帄台，使在宅老化的長者能得到充分的照顧。 2. 以房養老在「房」的部分，係以國宅條例角度提供居住者所 42.

(50) 需生活醫療費用的現金，而在「養老」的部分，運用長期照顧服務體系可讓長者在宅得到充份照顧，獲得幸福感，是非常重要的一環，本研究將於第六章專章闡述。 (三) 房屋維護帄台： 1. 以房養老的申請人為 65 歲以上老人，房屋所有人是老人，通常其所擁有的住房亦已居住很久，申請逆向貸款後，尚要居住至過世，房屋會更老舊，故需建立專業維護修繕房屋帄台，使房屋維持安全清潔之可居住狀態，不僅可使老人能長久安居其中，亦能維護抵押標的房屋的未來處分價值，對借貸雙方都有極大助益。 2. 由秉承政策所創設，泛公股持股比率達 8 成以上之專業資產管理公司台灣金聯資產管理股份有限公司主辦，或委託具規模之專業物業管理公司承攬房屋維護，服務費用可選擇由撥貸金額內扣。 (四) 房屋處理帄台： 1. 貸款終止後房屋若交由專業資產管理公司以專業規劃最有效之用途或處分，避免透過法院拍賣途徑導致房屋價值加速折減之處理方式，經由妥適處理，借款人或其繼承人或許有機會共享結算房屋增值之利益。 2. 台灣金聯資產管理股份有限公司多年來累積豐富的資產管理、處理，活化、去化專業實務經驗，由其主辦老房屋處理帄台相關事宜，尚可活絡台灣金聯公司的經營標的，將擔保品交給台灣金聯公司處理，承貸銀行尌必擔心滿手房屋的處分問題了。 1. 詳附錄一. 2. 詳附錄二. 3. 詳附錄三. 43.