臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）

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(1)國立臺灣師範大學政治學研究所博士學位論文. 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011））. 指導教授：呂木琳博士黃城博士. 研究生：邱維誠撰. 中華民國一○一年一月.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Thesis：. The Political Economy of Teacher Education Policies in Taiwan（（1945-2011）） Advisor：Ph.D. Mu-Lin Lu ＆ Ph.D. Chen Huang Graduate Student: Wei-Cheng Chiou January 2012 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(3) 中文摘要. 一○○學年度第一學期博士學位論文摘要校所名稱：國立臺灣師範大學政治學研究所論文題目：臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）畢業時間：2012 年研究生姓名：邱維誠指導教授：呂木琳博士、黃城博士論文摘要：臺灣中等以下學校師資培育制度的發展，歷經戒嚴和解嚴時期，並分別落在威權和民主兩種政治體制上，其發展有著明顯的差異。在戒嚴後期，雖有師範教育法在運作，惟因政治、經濟的快速發展，師範教育已逐步朝民主化、自由化在推動；而解嚴後，很長一段時間仍然處在師範教育階段，卻並未進入民主政治體制真正多元化、自由化的師資培育運作。整體而言，解嚴之前，政治導向凌駕於市場機制的運作，並賦予師資培育在政治意識上無限的空間與機會。解嚴之後，從 1994 年公布師資培育法以來，一個開放培育的政策，初期如百花怒放般熱鬧登場，運作十餘年來，現階段已碰到瓶頸，政府除在培育數量上減量經營之外，並還沒有提出較具突破性的解決方案來因應。本研究從師資培育政策與制度變遷歷史的分析，並透過影響師資培育發展的相關理論與觀點探討，發現臺灣師資培育政策與制度在政治、經濟上的互動關係，並從上述關係中，建構師資培育的模式，包括現行制度的局部改造、專業取向模式的建構、學歷取向模式的建構。【關鍵字】戒嚴、師資培育、教育政策、政治經濟學、國家發展. i.

(4) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011） National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis：The Political Economy of Teacher Education Policies in Taiwan （1945-2011） Student：Wei-Cheng Chiou Advisor：Ph.D. Mu-Lin Lu ＆ Ph.D. Chen Huang Abstract： The development of teacher education system for senior high school level or below has been passed through the martial law era and the repeal of the martial law period, and it had significant differences under authoritarian and democratic political regimes. By the influences of the rapid developments of politics and economy, normal education was gradually democratized and liberalized even under the implementing of Normal Education Law in the late period of martial law era. After repeal of martial law, the teacher education did not transit to true diversified and liberalized operation immediately since the Normal Education Law were still working. Before repeal of the martial law, the political interference surpassed market mechanism operation, and offered infinite space and opportunity for forming political consciousness in teacher education. After repeal of the martial law and the announcement of the Teacher Education Law in 1994, an opening teacher education policy flourished at beginning period. After running for more than ten years, the teacher education policy had faced the bottleneck now. The government had not proposed any breakthrough solution except decreasing the teacher education quantity. The purposes of this study are to analyze the historical changes of the teacher education policies and systems, and by the discussing of the related theories and viewpoints of teacher education, this study discovered that Taiwan teacher education policies and systems are related to political and economical environment. According to above relatedness, this study tried to construct the teacher education pattern, including present system's partial transformation, specialized orientation pattern construction, diploma orientation pattern construction. 【Keywords】martial law、teacher education、education policy、political economy、 national development. ii.

(5) 目次. 目次. 中文摘要 ........................................................................................................ i 英文摘要 ....................................................................................................... ii 第一章緒論 ............................................................................................... 1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與目的 ...................................................................................... 1 問題意識、研究範圍與名詞釋義 .......................................................... 7 研究途徑與方法 .................................................................................... 13 研究架構 ................................................................................................ 19. 第二章影響師資培育制度發展的相關理論探討 ................................ 21 第一節第二節第三節第四節. 國家能動力兩個面向的國家發展觀 .................................................... 21 國家地位下的師資培育角色定位 ........................................................ 40 政治體制下的師資培育運作歷程 ........................................................ 51 國家發展型態下的師資培育功能導向 ................................................ 69. 第三章師範教育法公布前的培育（1945-1979） ............................... 83 第一節第二節第三節第四節第五節. 光復初期及國府遷臺的政經情勢 ........................................................ 83 精神國防的師範教育政策 .................................................................... 91 計畫調控的師資培育政策 .................................................................. 102 「良師興國」的政治社會化價值 ...................................................... 120 本期的政治經濟意涵 .......................................................................... 129. 第四章師範教育法實施期間的培育（1979-1994） ......................... 133 第一節第二節第三節第四節第五節. 冷戰終結與民主化 .............................................................................. 133 具統整且壟斷培育的師範教育法 ...................................................... 138 一元化到多元化培育模式的遞延 ...................................................... 143 市場機制與政府干預培育的選擇 ...................................................... 149 本期的政治經濟意涵 .......................................................................... 154. 第五章師資培育法公布後的培育（1994-2005） ............................. 159 第一節第二節第三節第四節. 國家與民間社會的強弱 ...................................................................... 159 師範教育法到師資培育法的大變革 .................................................. 162 師範學校面臨壟斷地位流失的挑戰 .................................................. 168 師資培育人數在供需關係上的變化 .................................................. 182. iii.

(6) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）第五節. 本期的政治經濟意涵 ........................................................................... 190. 第六章全球化與民主鞏固的再造培育（2005-2011） ....................... 195 第一節第二節第三節第四節第五節. 國家的管制性角色與小而能政府 ....................................................... 195 拯救國教大聯盟集體行動的力量 ....................................................... 207 師資培育在公共利益與社會成本的界線 ........................................... 213 政府在國民義務教育下的師資培育角色 ........................................... 234 本期的政治經濟意涵 ........................................................................... 245. 第七章師資培育模式的建構 ............................................................... 249 第一節第二節第三節第四節. 各期的師資培育模式 ........................................................................... 249 現行制度的局部改造 ........................................................................... 261 專業取向模式的建構 ........................................................................... 292 學歷取向模式的建構 ........................................................................... 298. 第八章結論 ........................................................................................... 307 第一節第二節第三節. 研究發現 ............................................................................................... 307 研究建議 ............................................................................................... 314 研究展望 ............................................................................................... 318. 參考文獻 ................................................................................................... 321 一、中文部分 ....................................................................................................... 321 二、英文部分 ....................................................................................................... 340 三、網路資料 ....................................................................................................... 345. 附錄 ........................................................................................................... 347. iv.

(7) 表次. 表次. 表 2-1 從地理政治學看國內和國際能動力國家的歸屬 ...................... 27 表 2-2 國家發展的軸線及師資培育對應的觀點 .................................. 39 表 2-3 教育傳遞的歷程 .......................................................................... 61 表 3-1 各年代教科書內容政治範疇分析比較 ...................................... 93 表 3-2 師資培育意識型態與政策 ........................................................ 102 表 4-1 主要國家師範教育的歷史發展 ................................................ 151 表 5-1 84 學年度起師培公費生占師培人數百分比一覽表 ............... 164 表 5-2 至 94 學年度師資培育之大學暨培育類科數量統計 .............. 166 表 5-3 84-100 學年度各師資培育類別核定招生名額統計 ................ 166 表 5-4 師範學校整併或改制一覽表 .................................................... 184 表 5-5 2001-2005 年核定退休教師人數統計 ...................................... 186 表 5-6 1988-2010 年出生人口數 .......................................................... 188 表 5-7 中學以前各階段 30 年後師資退休預估 .................................. 189 表 6-1. 2000-2011 年我國在ＩＭＤ世界競爭力年報之排名 ............ 202. 表 6-2 教育部回應「拯救國教大聯盟訴求」一覽表 ........................ 208 表 6-3 1997-2010 年度教師就職情況 .................................................. 211 表 6-4 2005 年臺灣民眾對於師資培育的看法 ................................... 213 表 6-5 在設有師資培育中心修習教育專業課程所負擔學分費 ........ 215 表 6-6 2010 年度教育部補助師資培育大學之經費一覽表 ............... 216 表 6-7 高級中等以下學校教師薪資（2009 年） ............................... 219 表 7-1 世界主要國家教師資格取得之模式 ........................................ 250 表 7-1 世界主要國家教師資格取得之模式（續） ............................ 251 表 7-2 師範教育法公布前師資培育制度主要變革一覽表 ................ 255 表 7-2 師範教育法公布前師資培育制度主要變革一覽表（續） .... 256 v.

(8) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-201）. 表 7-3 師範教育法實施期間的師資培育制度一覽表 ........................ 258 表 7-4 師資培育法公布初期的師資培育制度一覽表 ........................ 260 表 7-5 1994 年與 2002 年師資培育職前教育課程相異比較 ............. 261 表 7-6 2006 年臺灣地區民眾對師資培育教育議題態度表 ............... 269 表 7-7 2008 年臺灣地區民眾對師資培育議題之看法 ....................... 269 表 7-8. 2008 年臺灣地區民眾對研究所階段培育師資之看法 ...... 274. 表 7-9. 2008 年臺灣地區民眾對實習制度調整之看法 ................... 277. 表 7-10 六種實習檢定類型的比較 ...................................................... 279 表 7-10 六種實習檢定類型的比較（續） .......................................... 280 表 7-11 1997-2010 年度教師就職情況 ................................................ 285 表 7-12 儲備教師到達第一個半衰期之年度及人數 ............................ 287 表 7-13 日本教師資格更新相關事項 .................................................... 290 表 7-14 美、英、德師資培育改革動向 ................................................ 302 表 8-1 師資培育制度發展所受相關理論影響的情形 ........................ 310 表 8-2 師資培育縱向四個時期的角色、運作及功能 ........................ 311 表 8-3 近程、中程、長程師資培育模式建構的運用一覽表 ............ 315. vi.

(9) 圖次. 圖次. 圖 1-1 本研究架構圖 .............................................................................. 20 圖 2-1 Aristotle六種政體的分類 ............................................................ 28 圖 2-2 政府與市場的角色變遷 .............................................................. 33 圖 6-1 修習師資培育課程兩難困境賽局 ............................................ 221 圖 6-2 八種「魚池效應」的類型 ........................................................ 232 圖 7-1 1945 至 1949 年教師資格取得流程圖 ..................................... 253 圖 7-2 1949 至 1979 年教師資格取得流程圖 ..................................... 254 圖 7-3 1979 至 1994 年教師資格取得流程圖 ..................................... 257 圖 7-4 1994 年以後法定師資培育職前教育課程流程圖................... 259 圖 7-5 儲備教師知識衰退曲線圖 ........................................................ 284 圖 8-1 臺灣師資培育與政治、經濟發展的動態關係圖 .................... 308. vii.

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(11) 第一章. 第一章. 緒論. 緒論. 臺灣中等以下學校師資培育制度的發展，歷經戒嚴和解嚴時期，並分別落在威權和民主兩種政治體制上，其發展有著明顯的差異。解嚴之前，政治導向凌駕於市場機制的運作，並賦予師資培育在政治意識上無限的空間與機會。解嚴之後，從 1994 年公布師資培育法以來，一個開放培育的政策，初期如百花怒放般熱鬧登場，運作十餘年來，現階段已碰到瓶頸，政府除在培育數量上減量經營之外，並還沒有提出較具突破性的解決方案來因應。從自由開放的角度來看，政府的多元師資培育似乎採取市場機制在運作；但從實際運作層面以觀，又夾雜著不少干預的成分在裡面，因而造成干預與放任的擺盪與困境。在政治、經濟發展層面上，從 1945 年迄今，各階段的師資培育究竟如何運作，且賦予其何種角色與功能，而往後又將何去何從？正是本研究所特別關注。. 第一節. 研究動機與目的. 壹、研究動機臺灣從威權體制到威權轉型，整體國家的發展並沒有停頓，師資培育制度也因應不同政治體制而有不同的制度在運轉。此一配合政治體制轉型而跟著轉軌的制度，有它變動的歷史意義與價值；但也因為不同政治體制不得不有所調整或變革，方能符應人心思變的需求，這種帶有「為變遷而變遷」的制度，俟運作一段時間之後，盤根錯節的問題始一一浮現。簡言之，亦即有「制度退化」 1的現象。制度，驅策 1. 此處所提到的「制度退化」，非僅限於 Lane 和 Ersson（何景榮譯，2002：80-81）所言：受機會主義式行為帶來的壓力，所引起的機能失常；反而比較接近 North（1994:84）所認為制度變遷的 1.

(12) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 政策的落實，然而往往扭曲制度建立的本意，甚且因制度的退化而不自知，仍沉浸在刻板範疇裡；政策，在引導落實執行制度或非制度面的行動，並對價值性權威分配選擇作為或不作為的行為 2，卻也經常失去準頭。因此，選擇本主題進行研究的動機有四：一、臺灣政治經濟發展與師資培育政策的互動關係屬於教育範疇的師資培育政策，光從歸類上來看，很容易陷入「教育歸教育」的研究迷思。如果從臺灣師資培育的歷史深入加以探討，可以發現它不是定位在教育層面的狹隘空間裡，還兼帶隱含著政治、經濟的屬性在裡面，諸如做為精神國防的師範教育政策，脫離不了政治學的範圍；師資人力的運用也擺脫不掉經濟學的疆域，舉凡這些都有超越教育層面而成為政治經濟學的議題。臺灣在「政治掛帥」的年代，一切的活動，甚至生活的一切，都帶有濃濃的政治色彩在裡面，日據時代、戰後、國府遷臺、戒嚴、解嚴、政黨輪替，一連串重大的政治變遷，也是一個個國人耳熟能詳的政治名詞，這些政治變遷一個接一個到來，伴隨臺灣從篳路藍縷的邊陲蕞爾小國，登上經濟奇蹟的國際舞台。在這些政治名詞裡，有它自己獨特的政治制度架構，也混摻著經濟、教育、社會這些貼近臺灣人民生活的內容。是以，從臺灣政治經濟發展來看師資培育政策的演變，有無先後次序及政治、經濟的主導關係？二、計畫調控到多元開放培育的定型化路徑臺灣的師資培育政策，粗略來說，只有計畫調控的師範教育政策. 2. 來源是相對價格的變化。 Dye（1975:1）認為公共政策是政府選擇作為或不作為的行為；而 Easton（1953:129）則從價值性權威分配來界定公共政策。 2.

(13) 第一章. 緒論. 和多元開放的師資培育政策二者；如果以嚴謹的角度來看，其實，多元開放的師資培育政策，還可以再細分為漸進開放和完全開放的區別。從計畫調控到多元開放二種政策，主要的變遷是受到政治體制的影響，政治體制也直接影響到公共政策決策模型的採用，從而決定師資培育制度的方向。計畫調控，讓師資市場幾乎長期維持在供需均衡狀態；多元開放，卻使均衡的師資市場，在很短的時間內落入供給大於需求的失衡狀態，在現階段而言，它並不符合經濟學所言的：市場力量會讓資源做有效的配置。究竟師資市場應該維持在供需均衡狀態，抑或供給大於需求的寬鬆選擇？表面上，它是供需數量上的問題，事實上，在民主國家資本主義社會裡，市場穩定性所涉及的制度面，才是問題的核心。在師資市場持續失衡的狀態下，是否有逆轉回到計畫調控的空間，或只能繼續朝完全開放的路途前進，抑或還有其它方式？三、培育數量與教師薪資、終身雇用在供需上的矛盾學校教師的職缺，非常明顯地是由政府所創發，包括政府訂定的每班教師數、每班學生數、增減班、教師退休制度等，在在都影響教師職場的進用和退離。在計畫性師資培育模式下，教師職場經常維持在供需均衡狀態；但是，當政府所創發的教師職缺無法再擴充、每年學校教師的新陳代謝有限、少子化的就學人口衝擊，而其他職場的薪資、福利或退休制度又普遍趕不上教師所享有的待遇或保障時，多元開放的師資培育市場，無形中成為誘發性職業選擇的殺手，不僅影響個人的生涯規劃，也衝擊整體國家人力資源的有效配置。上述陳述的情況，癥結點有二，其一，為師資培育市場從獨占到不完全競爭市場，並不以用人費高低做為進用的選擇，主要在於教師的薪資、福利、退 3.

(14) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 休制度已有法定的保障，甲校和乙校新進教師的薪資水平幾乎是無差異，有的話應該是校園文化、氣氛、環境、教師個人的學歷等的不同，因此，培育數量的多寡，並不會影響教師的薪酬，亦即教師的薪酬幾乎固定，類似均衡價格般，但是師資的供給和需求並未落到相等的水平，因而產生矛盾現象。其二，為師資培育市場開放後，供給數量增加，選才的機會大增，此時，正值教師退休潮後遞補新進的年輕教師，受到終身雇用的保障，當退休潮一過，反而成為阻卻教師的新陳代謝，影響新進人員的進用，當少子化於焉到來時，更影響儲備教師從事教職的機會。因此，師資培育數量大幅增加，教師薪資及終身雇用未變，彼此有無相互矛盾之處？四、教師證照的無用（過多）與知識退化（過時）控制勞動力的供給，等於控制競爭，有證照才可以從事某種職業，就是一種控制閥，或口語化說是一張入場券；擁有證照，代表擁有生財之道的技能，也就是擁有財產權（Fligstein，鄭力軒譯，2007：60）。教師證書，是一張進入教師職場不折不扣的入場券，但是在大量發放下，有入場券的人，因受限職場胃納，不見得人人都當得了教師。取得證照後，因市場需求有限，直接產生二種情況。第一種情況，想要取得教師證書的人少了，師資市場所能吸收到的人力品質，相對也將跟著下降。第二種情況，已經取得教師證書卻長期未能進入該職場者，不僅年歲日增、體力日減，就連擁有此一證照的技能，也隨著人的年齡、新科技的出現而退化、過時，亦即有所謂知識「半衰期」的現象 3。值此教師證書發放快速暴增，又遇到知識退化現象，該怎麼辦？. 3. 由於專業知識壽命的不斷縮短，因而學術界借用核子物理學「半衰期」的概念，做為衡量專業知識過時的現象，亦即人在完成專業訓練後，個人執行專業的能力，若不再接受任何新的資訊，專業知識將每隔五年而過時一半（黃富順，2000：250）。 4.

(15) 第一章. 緒論. 貳、研究目的國內對師資培育的研究，主要係針對培育課程、培育機構評鑑、實習、供需、法制、組織分析、制度變遷、各國制度比較等議題進行探討，但是對於師資培育提出具體明確的培育模式則較少；加以一個市場的制度建立之後，該制度通常都有行之久遠的打算，實際情形也如此，即使制度規範與市場運作逐漸貌合神離，政府普遍以漸進的、邊際的、削足適履的修改調整，少有啟動大翻修或廢止制度規範的魄力，主要原因在於變革影響的層面大，且變革風險的不可預測。其實，政府本身具有綜觀與掌控全局的能力，不光只是扮演單純測體溫的人體溫度計角色，也應該知道問題之所在，並有能力進行診治 4。基於此，本研究的目的有四：ㄧ、探討影響臺灣師資培育制度發展的理論與觀點臺灣師資培育制度的規範面和實證面，可以在歷史分析的文獻資料中探討，以瞭解制度變遷的成因。但是，制度變遷除從歷史文獻中找答案之外，與師資培育制度有關的文化霸權論、意識型態的國家機器論、權力的觀點、教育傳遞理論、文化再製理論、社會分工論、經濟發展論、人力規劃論等，同樣可以找到蛛絲馬跡，藉由這些理論或觀點以瞭解當時採行某種制度的合理性。二、瞭解臺灣師資培育制度各時期的演變臺灣的政治經濟發展相當獨特，其原因在於，臺灣歷經戒嚴和解 4. 美國課程學者 Goodlad（1984:14），在《A Place Called School: Prospects for the Future》裡提到：學生的測驗分數，不是用來測量學校的效能、學校的特色，它能告訴我們的情況，事實上，比人體溫度計測出的身體健康訊息還要更少。儲備教師供過於求所引發的民怨，猶如一支人體體溫計，測出了師資培育數量的增減問題情況，但是，除了培育數量之外，它隱藏著師資培育制度面更棘手的問題。 5.

(16) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 嚴二個不同時期，而有威權和民主二種政治體制，並從威權體制轉型到現在的民主體制。戒嚴時期，正是經濟大幅起飛的時期，因而躋身為「亞洲四小龍」的一員，而代表經濟實力的外匯存底，臺灣長期以來都高居世界前幾名；解嚴後威權轉型，不僅政黨輪替，且經兩次政黨輪替；兩岸關係，從劍拔弩張到實質交流互惠，經貿往來的依存度日漸提高；自然資源貧瘠，人力資源卻相當雄厚，臺灣教育普及成為國家發展和國際競爭力的優勢。上述「臺灣奇蹟」廣為國內外學者加以研究，在奇蹟的裡層，也蘊含師資培育對臺灣的貢獻與影響，從臺灣的政治經濟發展過程和成果當中，探討臺灣師資培育制度各時期的演變，正可獲至實證面的佐證。三、分析臺灣師資培育制度各期的角色、運作與功能本文在透過國家能動力的兩個面向（國內和國際能動的國家力量），探討擁有這兩種力量的國家，它的國家地位、政治體制類型、國家發展型態三個軸線的發展。這種國家能動力的變遷，主要以國家的自主性和職能性 5做為分析的重點。臺灣在戰後的發展，橫跨 20 和 21 兩個世紀，不論是政治或經濟，在半個多世紀以來，已有長足的進展，它與新興國家發展的腳步相當一致，因此，國家發展理論在臺灣的適用情形如何，可以從中發現臺灣與國際政治經濟發展的關聯性。師資培育制度，攸關國家教育的發展，透過國家地位、政治體制類型、國家發展型態三個軸線，觀察臺灣師資培育制度歷史縱向的各期師資培育政策運作，以剖析師資培育角色定位、師資培育運作歷程、師資培育功能導向。. 5. 按照 Skocpol（1985:9）對國家自主性和職能性（the autonomy and capacity of states）的看法，即國家具有不受利益團體或階級的影響，能自主訂定政策及目標，又有能力完成政策及目標。 6.

(17) 第一章. 緒論. 四、勾勒臺灣師資培育模式類型及階段性策略制度的變遷，一般都以漸進、邊際調整的型態進行，而革命性的變革，變成是非常態的手段。臺灣師資培育制度的主要變革，適值政治體制的變遷而隨著改變，等於是革命性的大改變。觀察國際政治體制的走勢，大都朝民主國家資本主義的方向前進，往後臺灣的政治體制應該不脫離國際的趨勢，維持現行的體制居大。因此，臺灣的師資培育制度有沒有再次產生革命性變遷的空間，不僅涉及先上車取得教師證書者的私人權益問題，同時也關乎公共選擇的問題，的確是相當引人推敲的議題。經由整體政經影響層面的分析之後，本研究最後提出培育模式的骨架及階段性的策略，以做為往後師資培育政策思考的方向之一。. 第二節. 問題意識、研究範圍與名詞釋義. 壹、問題意識研究者曾接受過師範教育，並曾在教育決策機關擔任過師資培育政策規劃工作多年，感受到現階段的師資培育制度，隨著社會的變遷（包括少子化的現象、新科技的出現、全球化的衝擊等），已有所不足，或說已陷入困境，茲臚列說明如下：一、制度漸趨退化現象，政府感知鈍化市場同時存在於民間社會部門和政府（公共部門），而存在政府裡面的市場即所謂的「制度」（Osborne ＆ Gaebler，劉毓玲譯，1993： 328），但是，制度並非永遠完美無缺、永續運作，它也需要與時俱進及加以調整。政策是制度的先行，但制度有退化的時候，政策需要事 7.

(18) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 先有所因應。政府與民間社會對現階段師資培育的因應策略，仍停留在「觀望」階段，其原因在於每當觸及師資供過於求議題時，社會才會有觸痛的感覺，此時民間社會的聲音、政府的因應動作始出籠；但當此一議題的熱度一過，一切的作為似乎又回到原點，經久以後，容易對原先的感知產生彈性疲乏。二、供給數量鬆緊起伏，影響師資素質師資培育公費制度，主要在吸引優秀人才就讀，以從事攸關國家發展的教職。在師資素質上，受經濟景氣與否的影響較大，亦即在不景氣時，招收到的學生素質較高，但是公費制度大致上皆能保持一定的水平。師資培育制度從公費保障到以自費為主、公費為輔 6，在經濟景氣時，大量的師資自費生受到生源不齊，曾引發社會第一次對師資素質的隱憂。到了 2005 年 6 月 12 日部分儲備教師組成「拯救國教大聯盟」走上街頭抗議，提出的訴求，主要還是以儲備教師的工作權所進行的「包裹」式表達；亦即，「拯救國教大聯盟」藉由團體的名義，來維護儲備教師的特殊利益。其中，減少師資培育機構及招生名額等相關訴求，獲得政府機關的具體、正面的回應而限縮培育數量 7，但是，儲備教師數量多、教師缺額有限，限縮培育數量，等於提醒更多想要進入培育大門的人打退堂鼓；而未退出者，卻因修習師資培育課程的競爭者減少，相對降低進入的門檻，致造成第二次降低培育素質的隱憂。至於已經取得教師證書，卻長期未能進入該職場者，隨著人的年齡、新科技的出現而退化、過時，或說知識的老化和窄化的出現（顏. 6. 7. 依據教育部（2007：279）《中華民國師資培育統計年報（95 年版）》的統計，1995 年公費名額占當年度培育數量為 24.44%，到了 2005 年，十年間公費名額更少，在整個師資培育數量上只占 0.68%。「拯救國教大聯盟」在 2005 年 6 月 12 日串聯走上街頭抗議前，教育部（2005a）已在 2005 年 6 月 7 日針對師資培育政策方向辦理說明會，並提出限縮培育數量的具體方向和數據。 8.

(19) 第一章. 緒論. 秉璵，1994：4），又將出現第三次降低培育素質的隱憂。三、弱化領域專業，排擠人力資源鼓勵大專校院學生修習第二專長，尤其是修習輔系，往往是個人提升就業競爭力的途徑之一，卻常因難以兼顧二系的專業，導致所學深廣度的不足，因而弱化了原先主修學系的選擇。開放非師範校院學生修習師資培育課程，同樣有上述修習輔系的疑慮。師資培育的開放，讓非師範校院學生有機會擔任中小學教師，對師資市場而言，有較多元的選才機會；但站在學生的立場來看，則容易模糊對系所原先的選擇，繼而擠壓就讀教育系所學生未來的發展空間。等到畢業進入職場，再次影響就業的選擇，亦即教師缺額愈來愈有限，又要回到原系所相關領域尋找職業或另行修習其他專長。是以，就業戰場從學校延續到職場，平白浪費時間及教育資源，並犧牲掉原先的系所選擇及就業的準備。非師範校院學生疏於原先系所的學習，卻一窩蜂熱中於教育學程的修習，或師範校院拋棄教育專業又未能完全轉型，系所學生對未來的目標難以聚焦，這些情形，可以套一句Engardio（李芳齡譯，2007： 271）對大學生未能精勤於專業可能產生的迷思來形容，即「一流學校三流產品」8。在校學生彼此無謂的競爭，雖然符合「物競天擇」法則，卻有違Smith（2009:7-12、221）的絕對比較利益原則 9，從而弱化本身原先修習領域的專業，也偏離「利己主義」或「利他主義」的作為。. 8. 9. 在《Chindia：中國與印度顛覆全球經濟的關鍵》一書裡，作者 Engardio（李芳齡譯，2007：271）提到卡馬斯教授教學嚴格，被封為校園中令人恐怖的著名人物，卡馬斯則回答說:「我以前總是告訴我的學生:『印度理工學院是一所優異的學校，我不希望你們成為三流產品』」。 Smith（2009:7-12、221）認為國家財富的累積，乃建立在社會分工專業化帶來勞動生產力的提升，因此，國與國之間基於勞動成本考量，應生產對自己具有絕對優勢的產品以進行交換。大學系所的區分，事實上也是站在社會分工的利益考量，不論是自己選擇的系所或分發的系所，專研原先的領域比跨越不是自己專業的領域要來得有利。 9.

(20) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 四、教育專業普化，師校名存實亡計畫調控時期，也正是師範教育擅場的時期，主要有師範學校配合政策的推動，師資的質與量得以兼顧。到了漸進開放時期，也就是 1994 年師資培育法修正實施之後，師範教育雖未全然退出師資培育行列，但已與非師範校院共同擔任培育師資的工作，等於稀釋原來教育大本營的專業。當非師範校院加入培育行列愈踴躍，以及師範校院轉型 10得愈快速，此種「推拉法則」的驅使，師範學校（含教育大學）11 的優勢及核心能力逐漸消失。從一般大學校院開辦教育學程來看，三、五個教師即可撐起師資培育的工作，儼然教育專業已經普化，專屬培育師資的學校，其地位也江河日下，即使現階段的師範學校（含教育大學）仍有 8 所，惟大多數已朝轉型的路前進，甚至朝與一般大學校院整併進行規劃。開放的師資培育政策，正是終結師範學校的開始，雖然師範學校至今仍然存在，但是學校經營的實質內容，已與過去的性質大異其趣。貳、研究範圍師資培育政策雖屬教育政策的一環，囿限其研究在教育政策的一隅，恐失之偏頗，若無限擴張研究版圖，又難以聚焦，因此，本研究的範圍，主要係透過歷史的縱剖面――師資培育制度的歷史走向，和結構的橫斷面――建構師資培育模式的關鍵變項進行分析，並從縱橫軸線交織的網絡，梳理出師資培育模式的若干類型（包含過去、現行、可行的調整或重構的模式）。縱剖、橫斷此二面向，有時間的歷史垂直 10. 11. 教育部中教司曾委託中華民國師範教育學會（2004：46-48）撰擬《師資培育政策建議書》，該建議書提出縮減師範校院規模、調整學校目標、功能、組織及課程。師範學校，目前有國立臺灣師範大學、國立彰化師範大學、國立高雄師範大學 3 校，若從廣的來說，含改名的國立台北教育大學、臺北市立教育大學、國立新竹教育大學、國立台中教育大學、國立屏東教育大學在內，共有 8 校。 10.

(21) 第一章. 緒論. 演進，有結構性的平面變項鋪陳，隨著時間的移動，結構變項也跟著變遷，小幅度的有原來制度上的漸進調整，大幅度的有配合政治體制變遷所進行的全盤改變。在時間的歷史縱向演進上，本研究主要從戰後臺灣光復以來，即 1945 年至 2011 年半個多世紀，劃為師資培育制度走向的歷史軸線，在此段時間軸線裡，又以師資培育制度大幅轉軌當作變革時期的切點。臺灣師資培育制度的變革，大抵配合政治體制的變遷在進行，例如威權時期及威權轉型就有不同的制度面貌出現，因此，本研究分師範教育法公布前的培育、師範教育法實施期間的培育、師資培育法公布後的培育及再造培育四個時期，做為本研究聚焦的時間脈絡座標區。在結構性的橫斷面變項鋪陳上，筆者在閱讀師資培育官方出版的文獻、報告暨相關論著、政治經濟學、教育社會學方面的書籍和文章，及曾接受師範教育從事教職並擔任師資培育政策規劃的經驗，透過影響師資培育的相關理論分析，並從師資培育變遷過程的實際影響層面，兩者相互印證、探討及歸納。參、名詞釋義一、師範教育與師資培育韓愈《師說》：「師者，所以傳道、授業、解惑也。」廣義而言，師資培育，即在培育「傳道、授業、解惑」的工作者。具有前述條件者，散見在各行各業，並不以教育一領域為限。近代師資培育的發展，始於 1696 年德國所設立的師範學校，第二次大戰之後，師範校院的發展趨勢逐漸改制為多藝學院或大學，或合併在大學校院裡；而我國的師範教育則起於 1897 年在上海成立南洋公學，特設「師範院」，1932 年公布師範學校法（參見附錄 1），1938 年頒行師範學院規程（1947 11.

(22) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 年修正），1979 年公布師範教育法（參見附錄 2），師範教育的法制更為完備，但是政治、社會的變遷，1994 年立法院修正師範教育法為師資培育法（參見附錄 3），多元師資培育因而應運而生（教育部，1996： 1071-1072；國立編譯館，2000：849-850）。本研究探討的師資培育，屬於狹義的說法，亦即依據原師範教育法第 3 條及現行師資培育法第 1 條就「師資培育」的規定，係在培育高級中等以下學校及幼稚園師資，就連從事大專校院教職的工作者，也排除在師資培育的範圍。二、威權體制與威權轉型政府的型態，一般簡單的分為民主和獨裁兩類。民主與獨裁體制政府的區分，Ranney（1996:94）認為，民主體制的政府是「一種政府組織的型式，其所依據的原則包括人民主權、政治平等、大眾諮商、及多數統治」，而獨裁的政府則相對於民主體制的政府。威權體制屬於獨裁體制政府的一種，它再被細分由政黨、軍人、宗教領袖、官僚及君主等五種擁有不同政治權力者所掌控（呂亞力， 1991：162-167），但都脫離不了由一群經過篩選的少數者來統治、鎮壓反對者，並對人民身體上的壓迫以執行其權威，此一體制對秩序的需求重於對自由的追求（Levine，王業立、郭應哲、林佳龍譯，1999： 65-66）；亦即，一個運用國家公權力對於民間社會的控制與支配的政府體制（蕭全政，1995：7-8）。這一公權力的運用，不論是多元論以政府決策面為焦點的單面向看法，或 Bachrach 和 Baratz 從政府以決策和非決策為中心的雙面向看法，抑或 Lukes（1974）除前述的雙面向看法之外，再加上主動影響其他行為者偏好的三面向看法，在決策過程中都有可能影響政策的內容、品質及分配；易言之，權力的運用有相當多的途徑，更何況是在威權體制下的政府，這些工具都可以對民間社會 12.

(23) 第一章. 緒論. 進行控制與支配。從 1945 年國民政府接收臺灣，到 1987 年解除戒嚴，四十幾年來臺灣都是處在戒嚴狀態，政府長期在威權體制下，以國家公權力對於民間社會進行控制與支配。此一狀態，直到 1987 年 7 月解嚴後，才真正有明確威權體制轉型 12的開始，逐步邁向民主體制。從實際政治運作上來觀察，威權轉型之初或進入民主體制之後，政府的角色並不會完全消失，此乃涉及政治經濟學的範疇，誠如蕭全政（1995：6）所言，「威權體制的轉型的確是要去除威權政府的不當干預與控制，但卻非要完全去除其干預與控制」，職是之故，即使從威權體制轉型完成進入民主體制，政府仍有部分干預與控制的空間，只不過是政府介入的時機與如何克制弊端發生的問題。. 第三節. 研究途徑與方法. 本研究採用制度主義研究途徑做為思考、分析的主架構，同時佐以歷史結構和政治經濟學兩種研究途徑，切入探討本主題及相關問題；以文獻分析法、理論分析法，進行蒐集和分析資料。壹、研究途徑一、制度主義研究途徑從傳統制度主義研究途徑到新制度主義研究途徑，探究的重心各有不同。傳統制度主義研究途徑，係從「政治制度」研究來瞭解政治現象，包括各國憲法、政體、行政機關間的關係等較為靜態議題的研究模式（羅志淵主編，1989：146），因而強調制度的規範面研究，並用以研究制度如何決定個人的行為（薛曉源、陳家剛主編，2007：95）。 12. O’Donnell 和 Schmitter（1986:6）曾提到，所謂轉型，即一個政權和另一個政權的間隔時間。 13.

(24) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 新制度主義研究途徑，按照Hall和Taylor的分類，將其分成三個流派，包含歷史制度主義、理性選擇制度主義、社會學制度主義 13。歷史制度主義，曾受結構功能主義的影響，主要以制度建立及其發展過程中的路徑依賴和意外後果為分析重心，並將此一分析和能夠產生政治後果的相關因素，進行整合性的研究；理性選擇制度主義，最初產生於對美國國會行為的研究，關注國會所訂立的規則如何影響立法者的行為，此一研究途徑，主要植基於對個人理性、自利行為的假設，認為政治具有集體行動困境的屬性，因此，行動者藉由其偏好及所採取的策略性行為，來影響政治的結果，並透過此一分析據以建立解釋制度產生的一種研究途徑；社會學制度主義，是從社會學組織理論發展出來，認為制度包括正式規則、程序、規範，以及提供象徵系統、認知模式和道德模範的文化層面在內，個體或組織都可藉由這些機制來尋求社會適應性和提高其社會合法性（薛曉源、陳家剛主編，2007： 195-206）。制度是社會眾多遊戲規則的一種，主要在降低不確定生活安排或交易成本的互動結構（North,1994:3-6、107-110），師資培育制度的建立，同樣享有降低生活安排的不確定性和節省交易成本的作用。在歷史遞嬗的過程中，制度也跟著在變遷，換言之，制度的變遷等同歷史的演進，從漸進變遷到大變革，它是持續在進行著。只不過制度的變遷方式，有的是有意的設計，有的是意外情況下發生，也有基於自然演化的情形（Goodin,1996:24-25）。在制度的變遷系絡上，也可以看到做為行動者的政府，其所扮演的角色、採取的策略、歷經的過程及獲得的價值。師資培育制度限制培育的機構、培育的數量、修習者進入的條件，往往存在著政府在建立或調整此一制度時，即期望或假設它 13. 本處的「新制度主義」歸類及其內容探討，係由薛曉源、陳家剛兩位學者就 Hall 和 Taylor 的〈Political Science and Three Institutionalism〉一文進行編寫。 14.

(25) 第一章. 緒論. 可以藉由制度的框架，促使國家利益的最大化，這種在理性選擇環境裡採取的行動，經常因透過歷史制度主義的路徑依賴而獲得進展，有時卻又受到歷史變遷產生非預期的結果，其所涉及的不僅是國家政體較大層面的改變，同時也因為社會多元化的迫切需求、社會運動的蓬勃發展，以及組織文化的促發，經由社會學制度主義途徑來尋求制度的社會適應性和提高其社會合法性。以制度主義研究途徑做為思考、分析本論文的主架構，必然要碰觸到歷史、結構交織的網絡，及政治、經濟問題的整合，因此，同時佐以歷史結構和政治經濟學二研究途徑，綜覽在歷史的時間脈動中，師資培育制度變革的必要性、變革的方向、變革的影響層面及變革的因應策略，並得以清楚一窺整體國家發展歷程中，政府與民間社會對師資培育制度變革的角色變遷、決策模式等變化，進而梳理出政治經濟思潮演變及國家發展階段裡，師資培育政策的取向。二、歷史結構研究途徑 Cardoso 和 Faletto（1979:vii、x）在 1965 至 1976 年間探討拉丁美洲的依賴和發展時，將這種從縱剖面歷史觀照和橫斷面結構分析的政治經濟研究，稱為「歷史――結構研究途徑」( historical-structural approach )。在 1950 年代以來，一些國家發展的主要論述，在應用此一研究途徑時，試圖從發展社會學的理論，包括現代化理論、依賴理論、世界體系理論等出發，探討帝國主義、殖民主義、資本主義對未開發國家在政治、經濟、社會發展上的影響。它與 1980 年代新制度主義研究途徑的歷史制度主義流派類似，多少受到結構功能主義的影響，期透過制度建立及其運作過程，找出國家發展的模式；也對社會學制度主義一派所探討的制度要素或機制（例如，正式規則、程序、規範、 15.

(26) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 文化等）給予關注，藉以瞭解這些制度要素或機制的變遷，究竟如何影響一個國家發展的走向。本研究採用歷史結構研究途徑的分析，主要目的係在透過歷史的縱剖面和結構的橫斷面所交織的網絡，來梳理出師資培育在歷史的時間變遷輪廓，並探討師資培育在歷史脈落發展，所受到國內外政治、經濟、社會文化因素的影響與變革情形。事實上，「教育制度只不過是整個文化精神表現之一環，未對制度背後的歷史視野（historical horizon）作一種深度的詮釋學省察（hermeneutical reflection）是否足以開展出適合我國歷史文化與現實需要之改革建議仍不無可慮」，何況，歷史精神表現的制度，需放在整個歷史文化的發展脈動上，才能彰顯其意義（楊深坑，1999：189）。歷史的縱剖面——師資培育制度的歷史演進，係從戰後臺灣光復以來（1945 年至 2011 年），師資培育制度大幅轉軌當作變革時期的切點，筆者分劃四個時期為師資培育制度演進的歷史軸線。四個時期分別為師範教育法公布前的培育、師範教育法實施期間的培育、師資培育法公布後的培育及再造培育時期。結構的橫斷面——建構師資培育模式的關鍵變項，此一橫斷面的分析，主要係就師資培育制度在歷史的走向分四個時期探討時，在各期演變上有哪些變項，或者說是變遷的指標，來做為論述或觀察的內涵。三、政治經濟學研究途徑最先使用政治經濟學名稱來表示經濟理論與經濟問題的人是 de Montchretien，他的第一部著作《政治經濟學概論》，即以此一詞當作書名，而廣為運用則俟 19 世紀初以後（蕭全政，1994：13；高叔康， 1993：4）。對政治經濟學的看法，Caporaso 和 Levine（1992:128）認為：「政治經濟學不是在政治、經濟現象互相衝突時談『發生什麼情形』 16.

(27) 第一章. 緒論. （what happens）;它是在政治過程中經濟推論的運用」；蕭全政（1994： 36）則從整合性的觀點來看，認為「政治經濟問題的分析與解決，必須以能瞭解相關結構中相關行為者的特性與互動過程為前提」，因此，強調以政府(或國家機關)為中心的政治體制和以市場為中心的經濟體制，此二種政治經濟問題的結構因素切入探討，才能完整呈現問題的脈落曲直。另外，我們也可以從 Buchanan 和 Tullock（1965:19-20）在《The Calculus of Consent》一書所提到的看法來觀察，認為不論是參與市場或政治的議員或一般人們，不會因為他們是民意代表或市井小民而有不同，都會以相同價值尺度衡量所要採取的行動；亦即 Tullock （1967:5）後來所作的詮釋，認為到投票所投票又到市場消費的同一個人，都會有相同價值尺度的選擇。這些涉及政治經濟學的問題，本質上都是採取相同價值尺度來進行分析，而從較為具象的經濟推理切入抽象的政治問題，能夠比較清楚地看到問題的所在和獲得解決的方法。在眾多的政治經濟學派別裡，蕭全政（1994：21-36）以三個較具代表性的派別來分析，包括將理性經濟行為理論與模式用於理性政治行為研究的現代政治經濟學、強調實存與變遷集體社會物質條件的馬克思傳統政治經濟學，和探討公部門經濟所含政治性的公部門政治經濟學；並提出超越科學與非科學之爭來分析實存政治經濟的問題，及擺脫意識型態 14爭論、個人行為與制度結構偏廢之立場，做為一種整合性分析的觀點。從經濟理性邏輯和政治權力邏輯來看 15，現代政治經濟學，乃在擷取市場價格機能做為政治學的應用；馬克思傳統的政治經濟學，則以計畫式經濟替代市場經濟做為政治分析的途徑；至於公部門政治經濟學，所涉及的是「公共性」的政治經濟問題，既要符 14. 15. 有些作者或譯者以「意識形態」或「意識型態」書寫，兩者不同的書寫方式卻是表達相同的意思，惟為求本文的一致性，全部加以統一為「意識型態」呈現。按照蕭全政（1994：34）的說法，所謂經濟性邏輯係指「行為者要求資源之利用極佳化」；政治權力邏輯，則為「行為者要求資源汲取之極大化」。 17.

(28) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 合現實的政治權力邏輯，又要兼顧經濟理性邏輯，已非市場價格機能或計畫式經濟的單一取向所能因應，正是政治與經濟整合運用之所在。在政治經濟學的流派中，探討一個公共政策的結構性關係，所運用的公部門政治經濟學也因而成為一門顯學。公部門政治經濟學最主要的理論基礎，即公共選擇理論，係理性選擇理論應用的一種，與新制度主義的理性選擇制度主義一派，都建立在對個人「理性、自利」行為的假設上，亦即「人們在正常的可預見的方式中最大化他們的期望功利」，雖然有些理性選擇理論家對上述的假設存有異議（例如，對目的假設的健全度、行動者擁有和利用的信息數量等的質疑），但該假設仍普遍被接受（Green ＆ Shapiro，徐湘林、袁瑞軍譯，2000：20）；公共選擇理論獨特之處即在於它的「公共」本質，也就是將經濟學應用在政府機關、公共部門或公共經濟議題上的理論（Buchanan,1984:13），因此，公共政策的探討正是公共選擇理論著力之處，也是公部門政治經濟學主要著墨的範疇。本研究同樣涉及以政府為中心和以市場為中心的互動、消長問題，不因師資培育議題處在教育領域內，受到學科保護主義的影響，因而忽略政治經濟學的運用；也不能因有政治經濟學的分析工具，擔心它喧賓奪主而刻意排斥不用，畢竟在科際整合 16的呼聲或浪潮下，透過政治經濟學途徑進行研究，仍具有相輔相成的效果。貳、研究方法一、文獻分析法. 16. 政治經濟學研究途徑，屬於多元學科知識的工具，以此一工具做為公共政策的分析，可以達到知識整合的部分目標。因此，打破學科的門閥主義，交換解決問題的意見，尤其在國際性公共問題日趨普遍的全球化世界體系下，跨學科的研究日漸增多，也成為不可避免的潮流（參見丘昌泰，1998：11-14）。 18.

(29) 第一章. 緒論. 本研究主要採文獻分析法進行蒐集和分析資料，冀望透過對臺灣師資培育政策與制度變遷的瞭解，並藉由政治、經濟、社會文化的發展，從微觀及鉅觀的角度，提出對未來發展的師資培育模式和相關建議。因此，為瞭解這些制度的變遷，除臺灣師資培育的歷史分析，需要從 1945 年至 2011 年的相關法規、官方數據暨報告及學術論文等資料進行蒐集及分析整理之外，與師資培育制度有關的文化霸權論、意識型態的國家機器論、權力的觀點、教育傳遞理論、文化再製理論、社會分工論、經濟發展論、人力規劃論等，則需要透過國內外相關學術論文、資料做為歸納分析的材料。二、理論分析法本研究雖然主要係透過文獻分析來瞭解整個師資培育政策與制度的變遷，但是，在這些變遷當中，事實上，它都有其政治、經濟、社會文化理論的依據，而不是憑空造成。因此，筆者透過對影響師資培育相關理論的理解與探討，及這些理論對師資培育變遷過程的實際影響，可以清楚地看到它們彼此之間存在著相互呼應的關係，在探討時比較能夠掌握本研究在「表」、「裡」層面的根本因素及發展脈絡，而這些理論也正好代替筆者說明了它的變遷意涵。從理論分析與制度發展的對照，如同一面鏡子在指引，可以從中獲致對臺灣師資培育政策與制度批判、調整或重建的一條路徑。. 第四節. 研究架構. 本研究以戰後臺灣光復迄 2011 年之間，在國家能動力（國內和國際能動的國家力量）二個面向的位移上，透過國家地位、政治體制類型、國家發展型態三個軸線的發展，進行觀察臺灣師資培育制度歷史 19.

(30) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 縱向的各期師資培育政策運作，並從各期運作所蘊含的主要理論或觀點加以分析，藉由這些理論或觀點的瞭解與輔助，層層剖析師資培育角色定位、師資培育運作歷程、師資培育功能導向。在上述一系列的探討當中，冀望能夠清楚地看到各期師資培育政策與制度的變遷，並就臺灣現行師資培育所面臨的困境，從微觀及鉅觀的角度，勾勒出現行制度的局部改造模式，或與現行制度差異較大卻仍有其可行性的模式類型。圖 1-1，即為本研究的架構圖。二個面向. 三個軸線. 理論分析. 影響層面. 師資培育角色定位. 人力規劃論. 師資培育功能導向. 文化再製理論. 經濟發展論. 師資培育運作歷程. 教育傳遞理論. 社會分工論. 國家發展型態. 權力的觀點. 政治體制類型. 圖 1-1 本研究架構圖資料來源：本研究。. 20. 師資培育模式的建構. 意識型態的國家機器論. 文化霸權論. 國家地位. （國內、國際能動的國家力量）. 國家能動力. 師範教育法公布前的培育→師範教育法實施期間的培育→師資培育法公布後的培育→再造培育. 培育期劃分. 政策選擇.

(31) 第二章. 第二章. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 本研究乃在藉由國家能動力的兩個面向：「國內能動的國家力量」和「國際能動的國家力量」，以及從國內和國際能動力高低位移的國家、展現國家力量的途徑、塑造國家發展的型態，歸納出國家發展的主要軸線，做為進一步探討師資培育在國家發展中的角色定位、運作歷程及功能導向。這些軸線，事實上都存在著影響師資培育發展的一些相關理論與觀點，因此，本研究從師資培育政策與制度變遷歷史的探討，並透過影響師資培育發展的文化霸權論、意識型態的國家機器論、權力的觀點、教育傳遞理論、文化再製理論、社會分工論、經濟發展論、人力規劃論等，進行理論及觀點的探討和分析，以瞭解臺灣師資培育政策與制度在政治、經濟和社會文化之間的關係。. 第一節國家能動力兩個面向的國家發展觀 Hobson 以國家能動力的兩個面向，探討不同意識型態的國家理論觀點，本文則在借用此一模式，探究國家發展的內涵，以瞭解在國家發展的進程當中，做為教育體制一環的師資培育制度，其所受到的影響、變遷與發展情形。壹、「國家論戰」的國家能動力 Hobson（周劭彥譯，2003：15）對兩次「國家論戰」的結果曾有簡短的描繪，他指出，第一次國家論戰：「國家全都消失了」；但是，透過第二次論戰，卻又「發現國家很大一部份上被帶回來了」。兩次論戰的差異，主要在於第一次論戰係將國家「禁錮在國際架構中」來思考，第二次論戰則將國家擺在「不受國際結構性的限制」 21.

(32) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 之辯證關係來討論（Hobson，周劭彥譯，2003：308）。第一次國家論戰關注在國家與非國家的行為者（例如社會、跨國企業）之關係，亦即「國家相較於非國家的行為者，是否在社會過程外擁有自主性」，最後演變成一場「『國家中心性』對抗『非國家行為者中心性』（或國家中心性對抗社會中心性）」、「國家自主性對抗社會自主性」的論戰，並「沒有考慮到『作為一個能動者的國家』（state-as-an-agent）如何能夠影響或型塑國際體系」的問題；Hobson（周劭彥譯，2003：4-8）將第二次國家論戰的焦點，直接拉到「國家的國內能動力與國際能動力」戰場上，擺脫諸如國家中心性對抗社會中心性的「非此即比」論戰架構，換言之，將「國家――社會」這一具有相互滲透的複合結構體，從零合賽局的爭論中，引導到國家功能性視角的探討，以建構一個功能性的國家理論。根據 Hobson（周劭彥譯，2003：8）對國家能動力兩個面向的定義，認為國內能動的國家力量（domestic agential state power）面向，即「國家可以不顧國內社會結構的制約或非國家行為者的利益，而制訂內政與外交政策以及型塑國內領域之能力」；另一面向，國際能動的國家力量（international agential state power），係指：國家――社會複合體與國家作為一個擁有個體單位力量（unit-force）的「實體」（不論是否被賦予高度或低度的國內能動力╱自主性，是分散還是集中的，是「想像的」還是「實然的」），有能力去影響或型塑國際領域，而不顧國際結構的限制；並且，極端的說，有能力衝撞或緩和國際結構的限制與國際競爭的邏輯（Hobson，周劭彥譯，2003： 13）。. 22.

(33) 第二章. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 貳、國家能動力兩個面向與國家發展的軸線本文透過國家能動力的兩個面向：「國內能動的國家力量」和「國際能動的國家力量」，探討擁有這兩種力量的國家（the state），究竟長成什麼樣子？有了國家的外觀，要透過何種途徑來展現這兩種力量？在國家的發展過程當中，涉及國內環境與國外勢力的折衝，從擁有不同國家力量的強弱光譜位置觀察，國家又分別被帶往何處？筆者就上述問題加以分析之後，再歸納出國家發展的主要軸線，做為進一步探討師資培育在國家發展中的角色定位、運作歷程及功能導向。一、國內和國際能動力高低位移的國家（一）一般對國家的觀點 1933 年美洲國家簽署的《蒙特維多關於國家權利與責任公約》（the Montevideo Convention of 1933 on the Rights and Duties of States）定義的國家：此一公約訂明，國家必需具有土地、人民、政府和外交能力四項要件（轉引自楊永明，2010：19）；政治學者即普遍從具備這些條件來看國家，如 Zorgbibe（胡祖慶譯，1995：45-46）、周世雄（2000： 21-22），認為擁有這些基本條件，即使領土再小、人民再少，仍然是一個法律定位上的國家。 Heywood（楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，1999：150-152、 171-173）從組織論的觀點定義國家：他認為國家就是「政府機器」，在國內，它是一個至高無上、公共性、正當性的支配工具，而在國際上，國家則是一個具有自主性的地理單位；但他也提到國家功能逐漸轉移到其他組織體，是受到全球化、民營化及地方化的影響所造成。 Althusser 和 Giddens 從權力支配來看國家：Althusser（1971: 140） 23.

(34) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 認為，「除非把國家（和國家在國家機器中存在）視為國家權力的功能，否則國家沒有任何意義」；Giddens（1996:17）則指出國家「有時係指政府機關或權力者，有時卻又歸入政府或權力所支配的整個社會體系」，其主要特徵：「國家角色包括社會體系再生產的各方面反思性監控」。 Dunleavy 和 O’Leary（1987:1-4）從組織和功能二者來定義國家：他們將組織定義上的國家，視為各統治機關的組合體，其特徵是一個或一組單獨明顯的組織、在這一領域內享有主權、國家主權擴展到原有領土內的所有個人、有著官僚組織在從事管理工作，以及具有從被統治者中汲取金錢收入（徵稅）的能力；而功能定義上的國家，則將國家視為實現特定目標、意向和目的的各種機關之集合體，或從國家的影響來定義（例如維持社會秩序）。 Russett、Starr 和 Kinsella（2004:51、60-62）從國際關係的角度來看國家：認為「國家（或民族國家）已經是而且仍然是全球體系中首要的行為者」；在主權原則和國際法上，所有國家一律平等。以上對國家的各種看法，無論從國內角度或國際角度來定義，即使如 Heywood 提到的，國家受到全球化、民營化及地方化的影響，其功能逐漸轉移到其他組織體，但是，無論在國家的象徵意義或是國際關係的互動上，做為國內和國際的行為者，仍然存在，至少到目前為止，《蒙特維多關於國家權利與責任公約》定義國家的土地、人民、政府和外交能力四項要件，從二次戰爭以後殖民國家紛紛獨立，這四項要件一個也沒有少過，國家與國家之間的往來，也仍受限於這些基本要件。. 24.

(35) 第二章. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. （二）Hobson 對國家的觀點 Hobson（周劭彥譯，2003：308-315）從國內和國際能動的國家力量兩個面向來定義國家，從上述兩個面向，以一個立基於「能動者― 結構」的論辯新架構，提出五種一般性的國家理論型式：缺乏國際能動力的被動適應型國家、具有中度國際能動力的國內適應型國家、具有高度國際能動力的國內適應型國家、具有高度國內與國際能動力的主動型國家，及具有不同程度國內與國際能動力的「構成型」國家。（三）Giddens 的民族――國家分類與 Hobson 的國家理論上述 Hobson（周劭彥譯，2003：308-331）提出的五種一般性國家理論型式，並不是每一種型式的國家理論都有能力去影響或型塑國際領域，亦即有能力衝撞或緩和國際結構的限制與國際競爭，除非國家具有「高度國際能動力」或「國家透過將本身鑲嵌在與不同的國際、全球的非國家行為者、社會結構，而與其他國家合作的協商關係中（即形成協同聯繫）」。依此而論，具有高度國際能動力的國內適應型國家、具有高度國內與國際能動力的主動型國家，及具有不同程度國內與國際能動力的「構成型」國家，始符合「有能力去影響或型塑國際領域」的國家條件。國家具有能力去影響或型塑國際領域，其門檻或困難度相當高，只能說它是少數國家的專利，其他大部分國家，充其量只是被剝奪或處在配合的角色。這些少數有能力去影響或型塑國際領域的國家，大國（或強國）乃理所當然入列。日本學者百瀨宏（張國興譯，1990： 221-223）談到大國、小國時認為，過去以人口或領土面積衡量國家大小的觀點，受到軍事力量的衝擊已然改變，但是，「如果以『非軍事手段』成為解決國家政治問題或矛盾的唯一方法，則『大國』和『小國』 25.

(36) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 的不同，就沒有以往那麼重要」，包括以「傳統性中立」、和大國結盟、成為經濟大國等方式壯大自己。Waltz（周紹彥譯，2003：35-40）在「被動適應軍事的國家之體系功能理論」裡，也主張採取自力救濟的兩種策略，即透過模仿領導國家或創新國家的成功作為、透過弱國與弱國之間的結盟維持力量平衡以對抗強國。另一種變相衝撞國際結構的國家，嚴重影響強國及世界的安全，就是 Fukuyama（閻紀宇譯，2005： 136-139、序言 20-22）所謂「積弱不振或病入膏肓」的衰弱國家，其態樣各殊，包含受貧窮、愛滋病、毒品、恐怖主義等環繞，這類國家也會造成國際秩序的失序，因此，協助其建構國家體制以強化政府的制度與效能，乃成為強國的當務之急。為進一步瞭解具有國內和國際能動力的國家型態，茲以 Giddens 從地理政治學對民族――國家的分類，和 Hobson 從國內和國際能動力提出的一般性國家理論型式，進行地理政治學上的國內和國際能動力國家歸屬分析。從表 2-1 所示，「有能力去影響或型塑國際領域」的國家，在 Giddens 的民族――國家分類中，係屬核心的╱霸權的國家、中心的╱結盟的國家、中心的╱不結盟的國家、邊陲的╱結盟的國家類型。. 26.

(37) 第二章表 2-1. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 從地理政治學看國內和國際能動力國家的歸屬. Giddens 的民族—國家分類. Hobson 的一般性國家理論型式. 核心的╱霸權的. 具有高度國內與國際能動力的主. （Focal╱Hegemonnic）. 歸屬的國家美國、蘇聯. 動型國家. 毗鄰的/附庸的. 缺乏國際能動力的被動適應型國. 毗鄰美國邊境的美洲國. （Adjacent╱Subsidiary）. 家、具有中度國際能動力的國內. 家、毗鄰蘇聯邊境的歐洲. 適應型國家. 國家. 具有不同程度國內與國際能動力. 與兩大核心國組成集團，. 的「構成型」國家. 如北大西洋公約、華沙條. 中心的╱結盟的（Central╱Aligned）. 約組織，分別強化集團軍事力量的兩極化中心的╱不結盟的（Central╱Non-Aligned）邊陲的╱結盟的（Peripheral╱Aligned）. 具有高度國內與國際能動力的主. 中國. 動型國家具有不同程度國內與國際能動力. 古巴與蘇聯結盟、美國與. 的「構成型」國家. 臺灣結盟（1954 年 12 月 3 日美國與臺灣簽訂中美共同防禦條約；1979 年 4 月 10 日美國制定臺灣關係法） 17. 邊陲的╱不結盟的. 缺乏國際能動力的被動適應型國. （Peripheral╱Non-Aligned）家、具有中度國際能動力的國內. 「第三世界」的低度發展國家. 適應型國家註：歸屬國家，以 Giddens 所舉二戰之後的歸類，及本研究自行加入比較有代表性的國家。資料來源：參考 Giddens（1996:267-269），《The Nation-State and Violence》；Hobson （周劭彥譯，2003：308-315），《國家與國際關係》。. 17. 學者周世雄（2000：27）即認為，臺灣雖然是一個小國家，但是，在美國的外交政策考量上，臺灣和大陸之間的統一或獨立，對美國的國家利益都有一定程度的威脅。 27.

(38) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. 二、展現國家力量的途徑從國家的政治型態，即可隱約瞭解該國的政治、經濟、社會制度和解決問題的模式。這種政治型態的具體化，也就是所謂的「政治體制（或稱政體、政制、政治體系）」，而具有實際運作並展現國家力量的型式，則是做為人民代理人的「政府」。由於各國的國情殊異，國家的型態也各有不同，從而影響一個國家的政治型態塑造，並進而影響一個國家的制度建立和政府處理問題的手段與目的。在國家型態的多元、複雜下，學者試圖歸納出較為簡化的國家政治體制分類，難免有見仁見智的看法，往往產生將部分國家硬性歸類或有難以歸類的窘境，也因而外界對該國的政治、經濟情勢有錯誤的判斷，或對該國形成一種刻版印象。在學者分歧的各種歸類下，本文選擇國外學者 Heywood 和國內學者呂亞力就政治體制的分類加以說明。（一）Heywood 的分類（Heywood，楊日青、李培元、林文斌、劉兆隆譯，1999：44-45、47-65）： 1.傳統分類 Aristotle 以「誰來統治？」（Who rules？）、「誰從統治中受益？」（Who benefits from rule？）兩項疑問，將政府由一人、少數人或多數人統治，及政府為統治者的自我利益或社群的利益行事，構想出六種政體類型，如圖 2-1：誰來統治？. 誰受益？. 一個人. 少數人. 多數人. 統治者. 暴君政體. 寡頭政體. 暴民政體. 全體人民. 君主政體. 貴族政體. 民主政體. 圖 2-1. Aristotle 六種政體的分類 28.

(39) 第二章. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 2.三個世界類型（1）資本主義的「第一世界」：工業化西方政體，採行自由主義式民主的政治制度，是建立在多黨的選舉競爭。（2）共產主義的「第二世界」：大部分已經工業化的共產政體國家，由「執政的」共產主義政黨一黨所控制。（3）開發中國家的「第三世界」：非洲、亞洲和拉丁美洲較低度發展的國家，其政權基本上是威權的，且受制於傳統的君主、獨裁或軍事強人。 3.現代分類（1）西方多元政體：政府掌握在人民手中的現代代議民主制度與政治過程。（2）後共產主義政體：從 1989 至 1991 年的東歐民主革命之後，正在轉型，最後將使其類似於西方多元政體。（3）東亞政體：人民普遍支持強勢的政府及服從領袖的傾向，以追求經濟成長、刺激繁榮為目標，且強調群體和社會團結的重要性。（4）回教政體：政治和其他事務都是根據宗教原理建構的神權政體，它運用宗教規則指導個人生活和政治行為的原則，所具有的政治權威是一種毫無限制的權力，統治者的權力來源，不是建立在人民的同意上，而是源自於神聖權力，因此，並不受憲法架構的適當約束。（5）軍事政體：政府的重要職位分配，係以某人的軍事領導階層地位為基礎，因此，它是一個集政治、經濟、文化、意識型態於一身的政權，主要運用軍事力量和有系統的鎮壓，以保持統治的權力。 29.

(40) 臺灣師資培育政策的政治經濟分析（1945-2011）. （二）國內學者呂亞力（1991：146-155、162-167）的分類： 1.民主政制一般視民主為一種政治制度的人，認為該制度應具備以下幾項特質：人民主權、責任政治、多數治理及尊重少數與個人等。人民主權，強調國家的主權屬於全國人民；責任政治，乃指執政者對其政策成敗負政治責任；多數治理，係指「多數決」的原則；尊重少數與個人，即多數尊重少數的原則。 2.獨裁政制獨裁政制的主要特徵，包括重大政策決策權集中在一人或少數人手中、獨裁者及高級政治官員職位的保持受民意影響甚小、國會扮演象徵性角色或僅具邊際作用、合法的反對集團或勢力並不存在； Friedrich 和 Brzezinski 勾劃的特徵則有官定的意識型態、群眾性的唯一政黨、政治警察、嚴格控制的大眾傳播媒介與文化活動及官僚經濟。其政制又可以分為兩大類：（1）極權的獨裁政制：可分為納粹（極右）、共黨（極左）獨裁政制。納粹（極右）獨裁政制，包含領袖原則、種族主義、反猶主義三個成分，支持納粹運動的民意相當廣泛，主要有德國較低的中產階級份子、退伍軍人與現役軍人、部分知識份子、若干地區的農民等；共黨（極左）獨裁政制，係源於馬克思主義的共產主義意識型態，其特質有一黨專政、政治組織依賴民主集中原則、共黨為無產階級的先鋒等。（2）威權的獨裁政制：又可分為政黨的、軍人的、宗教領袖的、官僚的、君主的威權獨裁政制。政黨的威權獨裁政制，大多建立在新興開發中國家，幾乎完全由領導獨立運動的民族主 30.

(41) 第二章. 影響師資培育制度發展的相關理論探討. 義知識份子所建立；軍人的威權獨裁政制，大多數獨裁國家都屬於此類型，都由軍人掌握政權；宗教領袖的威權獨裁政制，屬於各種方式的政教合一政制；官僚的威權獨裁政制，以官僚掌控執政權力，並從輔助性角色轉為主要角色的政制；君主的威權獨裁政制，少數君主國家的君主，其權力極大，可稱為君主專制國家。（三）綜合歸納國內外學者或傳播媒體普遍使用的政治體制分類，一般而言，以學者呂亞力的分類較為常見，亦即以民主政治體制和獨裁政治體制二分法進行區分，而後再就獨裁政治體制加以細分。此種分類，其優點在於「顧名思義」，簡潔明瞭，對人們在政治見解的社會化上也較為快速。除了上述呂亞力對獨裁政治體制的分類之外，Clague、Keefer、Knack 和 Olson 等人（Clague 主編，余勁松、李玲、張龍華譯，2006：113）在〈民主、獨裁與經濟增長的制度支持〉一文裡，也曾提到一種「既沒有政權交接規則，也沒有人能妨礙獨裁者自由改變各種安排」的一人統治「純粹獨裁」，和另一種「政權交接是制度化的，並且能對領袖的權力施加制度性約束」的「制度化的獨裁」，前者，類似「極權的獨裁政制」；後者，則接近「威權的獨裁政制」，另外，還有學者如 Winckler （1989）將威權的獨裁政制分為硬性和軟性的威權主義；O’Donnell 和 Schmitter（1986:16）則分為死硬路線和溫和路線的威權統治。Clague 等人（Clague 主編，余勁松、李玲、張龍華譯，2006：113）並進一步分析，制度化獨裁的國家有：制度革新黨統治時期的墨西哥、蔣中正和蔣經國統治下的臺灣、一些實行世襲制的君主制國家和前蘇聯共產主義國家等。 31.