一元化到多元化培育模式的遞延

國家機關對於民間社會進行控制與支配的臺灣威權體制，藉由政 府權力體系的支配性地位與主導性關係，除表現在政治、經濟、社會 層面上，同樣充分體現在文化層面的教育資源管制與操縱上；但是，

當人民的基本人權與公民權獲致保障，原先政府不當的操控大致上已 不存在，在形式或理論上來看，威權轉型已經完成（蕭全政，2001：

67、81）。具體而言，1994 年 7 月 28 日經國民大會通過總統、副總統 由人民直接選舉；1996 年 3 月 23 日，舉行總統、副總統直接選舉，臺 灣已經進入民主體制（齊光裕，1996：443；周陽山，1996：7）。

從政治體制的觀點來看，不同政治體制的國家，面對體制變革時，

會採取不同的國家治理模式及調整運作制度。但是，究竟要如何「正 確地採用制度」，包括由威權體制朝向民主政治轉型、經濟體制朝向市 場經濟轉型，成為影響國家發展的關鍵力量（Lane ＆ Ersson，何景榮 譯，2002：17-18）。臺灣威權體制在在凸顯國家機關透過政府權力的運

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用，全面性對民間社會進行宰制，惟經完成轉型後，理應回歸自由化、

民主化、多元化的民主體制架構，或許處在長期的戒嚴狀態下，政府 和人民都還在摸索、學習建構解嚴後的民主模式，形成解嚴多年的臺 灣，在制度面上，仍有跟不上市場機能的步履，中等以下學校師資培 育模式的變革即為其中一例。

中等以下學校的師資培育模式，並未隨著解嚴而即時變革，仍沿 用 1979 年 11 月 21 日公布的師範教育法，繼續採用計畫式培育，俟完 成較大幅度改變培育模式時，已距解嚴近 7 年。在解嚴前後幾年，諸 如黨禁、大陸探親、報禁等至為政治敏感的政策，皆已一一開放或解 禁，反觀已較不具政治敏感性的師資培育制度，卻長時間停留在研修 階段，遲遲未見具體變革。其所牽涉的原因甚為龐雜，質言之，導致 政策變革的延宕，不外有下列幾種情況：

一、民主建構過渡期的疼痛

威權政權運作常態化之後，當威權結構變遷到民主體制，雖然擁 有民主的身軀卻仍夾雜著威權的影子，不僅官僚體系需要時間來調 適，民眾受到長期的思想控制，更需要執政者的實際行動來化解民眾 的疑慮。解嚴初期，雖見到民主的骨架雛型，但尚未有民主的血肉，

整個民主體制仍處在造血及添肉階段，即使有高明的政治魔術師，準 備各種魔術道具也要花上不少時間，否則，臨場獻技，漏洞百出，容 易被觀眾拆穿，豈不功虧一簣，反而失去了民眾的信任度。師資培育 制度，在威權體制時期原就屬於執政者塑造政治社會化載體的一支，

短時間內即要轉化根深柢固的原培育體制，平實而論，此種大轉變猶 如一件大工程，因此，當威權體制轉型時，轉化師資培育制度也就成 為另一政治角力的競技場，延宕隨著威權轉型而轉化的時程。

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二、官僚體系遲滯作為的牽制 ⁷⁷

陳敦源（2000：112）提出我國民主行政發展特色的看法，認為臺 灣民主制度的設計是循著「先羅馬、後希臘」的軌跡在發展；亦即先 有行政官僚，然後才有民主機制的出現，主要在於臺灣長期處在威權 體制的運作下，嚴格來說，民主根本無從落腳，直到解嚴，民主機制 的運作才得以進行。在民主機制的運作下，尤其在解嚴初期的民主建 構階段，讓官僚體系找到合理化的空間，拖延民主轉型的立法或法案 的修正，其原因之ㄧ，歸咎於「行政機關權力授予極大化的考量所產 生的『不行動』」（陳敦源，2000：113）。師範教育法修正案的牛步化，

正如上述官僚體系的不行動或帶有高額的行政管理成本（拖延）般，

遲至 1992 年始送立法院審議，距離解嚴有 5 年之譜。

三、立法機關運轉的無效率 ⁷⁸

在臺灣，立法機關不是威權轉型之後的產物，它在威權體制時代 即已存在，只不過威權體制時代的立法機關是行政官僚體系的橡皮圖 章，對行政官僚體系而言，它是效率和效果皆高的機關，因此，對其 本身負有的監督功能來說，已經失去原先設計的機能。威權時代，立 法機關功能性的喪失，主要是受到國民黨一黨獨大時期以黨領政的影 響，其功能被嚴重約制；解嚴初期的立法機關生態如同戒嚴時期般，

形式背書的型態仍然存在，但也多了在野政黨在國會展現問政風格的 壓力，給過去那種效率與效果兼具的國會立法，增添論戰的空間，從 而遲滯審議法案的時間，對師範教育法的修正平添不確定因素，導致

77 從解嚴起，師範教育法修正草案，至 1992 年 3 月 12 日經行政院第 2170 次會議決議送立法院審 議，並於當年 3 月 25 日函送立法院止，將近 5 年。

78 從行政院函送立法院審議師範教育法修正草案起，至立法院於 1994 年 1 月 18 日三讀通過，有 2 年時間。

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該法案在立法院躺 2 年才出爐。事實上，比師範教育法修正案花更長 時間的法案，甚或無疾而終的法案，仍不在少數，算是威權轉型後的 另一種陣痛。

四、保護既得利益團體的糾葛 ⁷⁹

長期以來，師資培育的大本營在師範校院，師資培育開放所受到 衝擊最深的團體，當然也是師範校院。這些都屬於公立學校，在政府 的政策下，理應率先支持政府的改革，但是，站在師範校院師生的立 場來看，開放師資培育等同明確宣告師範校院在師資培育專業上的終 結。師範校院往後何去何從？畢業生的任教機會是否因而增添變數？

這些疑問，有專業培育的憂心和市場立論的爭辯，很難有交集。加上 廣泛開放大學的設立，私立學校為了招到較優質的生源，當然想有機 會投入師資培育行列，以分得一杯羹，因而隨著教育改革團體的大纛，

積極促成。從師範教育法修正案可以看出，政府的師資培育政策不是 一夜間要大幅開放，主要是由政府核准才可以開辦，招收名額有限制，

開辦之後又有評鑑機制管控的設計，對師資培育開放後所加諸的管制 措施，美其名在進行品質管制，事實上，相當程度在保護既得利益團 體，至少在開放初期能兼顧各方的需求，同時讓師範校院逐漸淡出師 資培育產業，給師範校院有轉型發展的時間，此乃以漸進開放來換取 師範校院的生存空間 ⁸⁰

79 雖然外界對一元化師範教育的培育有所質疑，但是對於是否大幅開放非師範校院加入師資培育 行列，除有市場利益與教育專業的爭辯之外，政府對師範校院的轉型與發展，未能有明確且有 魄力的作為，才是師資培育變革舉棋未定的主因。

，主要在避免引發另一波阻礙改革的浪潮。

80 從師範校院的公費、自費名額來看保護既得利益團體的實例，陳舜芬、丁志仁、洪儷瑜（1996：

27）對師資培育法通過後的師資培育動向觀察，提到「《師資培育法》公布後本應立刻實施，但 師範院校在 1994 學年度所招新生中，各系均有半數學生獲得政府的公費，其餘為自費。自 1995 學年度新生起，始依照新法的規定實施。」依據 1994 年 2 月 7 日公布的師資培育法第 11 條第 1 項規定：「師資培育以自費為主，兼採公費與助學金等方式實施。」已經明確規範「自費為主」

的師資培育，卻仍擺脫不掉對師範校院「公費」的留戀與憧憬，難免讓外界存有政府對師範校 院的長期壟斷師資培育，尚存著「愛不釋手」的管制權力慾望。

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五、憧憬威權鞏固與永續化的作祟

握有權力的人，都希望能長久執政下去，最佳狀態是能在威權體 制的保護下，遂行執政者的利益。但是，當國際的自由浪潮湧向臺灣 時，臺灣並無法抵擋這一股澎湃的浪潮，威權轉型的腳步也因而加快，

1987 年成為臺灣威權轉型、民主體制發展的分水嶺。不過，從解嚴初 期的政治生態以觀，其變化並非巨大，執政黨仍然是國民黨、國會席 次仍屬國民黨一黨獨大、民選縣（市）長幾乎仍由國民黨掌握、地方 民意代表大部分仍屬國民黨居多數，在野黨充其量屬於點綴的成分居 多，還不至於威脅到國民黨的執政大權。或許國民黨在此一政治生態 下，以為「威權」和「民主」的意涵相等同，一如戒嚴時期倡言有民 主的具體型態在運轉（包括憲法的運作在內，只不過在憲法的實施上 冠加動員戡亂時期臨時條款），幻想能在民主旗幟的掩護下行威權復辟 之實，期待周邊的政治工具能夠繼續有效運作，以鞏固國民黨政權的 永續化，模糊掉民主體制運作的精髓。師範教育法的修正內容，未嘗 不是在這種心態下孕育出來的結果。

在師範教育法研修期間，政府的師資培育政策仍然維持解嚴前的 模式，主要係採師範校院一元化公辦，雖然也開放教育院、系培育師 資，但畢竟政府核設教育院、系的大學校院尚屬有限。若以政府遷臺 以來的師資培育來看，雖有非師範教育體係的大學校院加入師資培育 行列，例如政治大學教育系、臺灣教育學院（彰化師範大學前身）培 育學士學位的師資；臺灣大學、政治大學、中興大學、成功大學 4 所 國立大學，自 1967 年至 1980 年開設教育學分選修。整體而言，無論 採主修或選修方式培育師資，仍以師範校院為主流。

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由政府的完全干預來運作，困難度愈來愈高 ⁸³