身心障礙機構之經營理念與高效能管理 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學企業管理學系碩士學位論文. 指導教授：黃秉德. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 身心障礙機構之經營理念與高效能管理. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：陳育雯. 中華民國一○○年六月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(3) 謝辭這篇論文能夠順利並如期地完成，首先要感謝我的指導教授黃秉德老師，運用其豐沛的學術知識，以及對於非營利組織──尤其是身心障礙福利機構的經營管理實務經驗，不僅在論文建構之路上給予相當的指導與幫助，更不斷地激發我的靈感與不同層次的思考邏輯，也在撰寫的艱辛路上，給我相當的激勵與鼓勵；因此不僅是論文的完成，更使我的管理知識越趨成熟與完整。. 同時也要感謝中央研究院經濟所的羅紀琼教授，無論是對於台灣身心障礙福. 治政利機構的關切與深刻的理解，也運用其學術上以及實務上的經驗給予本論文提供大立相當重要的意見與指導，並讓本文於發想之初能有明確之方向。 ‧ 國. 學 ‧. 另一方面，實務的管理經驗與理論之融合為本論文核心。故要感謝樂意參與. sit. y. Nat. 本文問卷發放的台灣身心障礙福利機構之高階經營管理者，共同關心台灣身心障. io. er. 礙福利概況，並有持續提升機構品質之意願，也促使本論文能夠順利的完成，並發現許多具有意義之現況與議題。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 最後要感謝我的家人與企研所的同學，在論文構思與撰寫的過程當中，除了陪伴並給予我持續努力的動力，也不時能夠透過討論與分享來激發創意與新想法；只能說，有您們在身邊，給予我在論文完成的過程當中，相當大的支持與鼓勵，心中無限的感恩，真的是非常感謝！. 陳育雯. 謹誌於政大. 民國一００年六月. III.

(4) 摘要本研究主要目的為理解當前國內身心障礙福利機構的經營管理理念概況，並透過績效表現的不同，結合高效能組織的經營管理特徵，歸納出身障機構的高效能管理方向。而透過研究所發現的經營管理理念特徵，將可提供給政府、機構經理人、或其他身心障礙福利機構關係人，作為組織經營之參考依據。同時也期望透過本研究之結果，指出身心障礙福利機構之經營成果，除關注服務品質以及受顧者需求之外，適當的投入經營管理能力與訓練，對於組織成效也會產生相當的效益。. 治政本研究係採問卷調查法，針對內政部所公布的「第七次全國身心障礙福利機大立構評鑑」之應受評機構名冊（2008 年 12 月底資料），全國共 256 間身心障礙福利 ‧ 國. 學. 機構，並以各機構或所屬基金會的董事長，以及機構的負責人如院長或主任為研. ‧. 究對象。問卷共計發放 405 份，回收數量為 255 份，皆為有效問卷；其中包含 67. io. er. 收率整體為 63%，而針對機構的問卷回收率則為 79%. sit. y. Nat. 位董事長，及 178 位主任或園長，而機構則是回收了 203 間，故本研究的問卷回. 經由因素分析、信度考驗、次數分配與百分比、多變量變異數分析、T 檢定、. al. n. iv n C 相關分析、單因子變異數分析後，首先發現目前國內的身心障礙福利機 hengchi U. Pearson. 構於其經營管理理念，大致呈現正面的反應；除「事業規劃與創新能力」程度需加強，以及尚無法「避免管理風格之斷層」外，大致都能符合高效能管理之特徵。另一方面，透過本研究也得知，機構管理者的年齡、性別與 NPO 工作年資，對於其經營管理理念特徵會存有差異；且針對機構本身，身心障礙福利機構的成立年數、員工與志工人數、募捐比例、或服務類型差異，也會對於其經營管理理念存在差異。最後針對不同評鑑表現的身心障礙福利機構，在經營管理理念上也存有顯著差異，且評鑑表現越佳的組織，於內部管理或是面對外部環境的應變力，也會有較好的表現，其中又以「資源有限性」、「簡單人治」、「缺乏標準化」、「策略規劃 IV.

(5) 型態」、與「操作環境變動性決策特徵」等管理特徵越顯差異，並能與高效能組織管理特徵相互配合，發現評鑑成績優良的機構，較具有高效能的經營管理特性。故由結論提出以下幾點建議：一、針對政府相關機構與評鑑委員，當前的評鑑指標較無涉及經營管理理念議題，但透過本研究得知，受評成績較佳的機構也同時有較佳的經營管理特徵，故兩者可相互配合；而於未來的評鑑設計建議可加入相關組織管理量測項目，以幫助受評組織了解自我於經營管理上的缺漏或可增強之處。二、針對身心障礙福利機構的高階管理者，本研究實證結果得知評鑑結果與機構. 治政的類型、屬性、規模，皆不會與評鑑等級存有相關性，故說明規模化或是特大立定服務類型與屬性，並非獲得較高評鑑等級之關鍵；然評鑑的成績卻與經營 ‧ 國. 學. 管理理念息息相關，機構除關切受故者需求與自身品質外，有效的經營管理. ‧. 才能將服務更具效率的提供給社會大眾。. sit. y. Nat. 三、對於持續關心本議題的對象，首先對於 NPO 的專業發展來說，透機構的發. io. er. 展與成長，不僅是為遵循相關規則以滿足評鑑之要求，背後成功的因素，也包含導入有效的經營管理理念或系統，而促使更高的服務品質與達成目標的. al. n. iv n C 效率性；另一方面對於相關領域的教育者， h e n g c h，除了提供機構專業服務的輔佐外 i U 也需要提供經營管理層面的教育訓練或幫助，才可達到機構有效的成長與整體身障服務水平之提升. V.

(6) 目錄第一章. 緒論..................................................... 1. 第一節. 研究背景與動機 .......................................... 1. 第二節. 研究目的與問題 .......................................... 5. 第三節. 研究流程 ................................................ 6. 第二章. 文獻探討 ................................................. 7. 第一節. 身心障礙福利機構發展概況 ................................ 7. 第二節. 身心障礙機構之經營管理理念 .............................. 32. 第三節. 文獻探討對本研究之啟示 .................................. 55. 第三章. 政治大研究流程、架構與假設立 .................................... 57. 研究方法 ................................................. 57. 第一節. 研究對象與樣本設計 ...................................... 67. 第三節. 量測工具設計 ............................................ 69. 第四節. 資料分析方法 ............................................ 95. ‧ 國. ‧. 實證分析 ................................................. 98. Nat. y. 第四章. 學. 第二節. 第二節. 國內身心障礙福利機構的經營管理理念趨勢 ................. 110. 第三節. 管理者特質與經營管理理念 ............................... 127. 第四節. 機構特質與經營管理理念 ................................. 133. 第五節. 評鑑評等與經營管理理念 ................................. 145. n. al. er. sit. 機構與管理者基本特質 .................................... 98. io. 第一節. 第五章. Ch. engchi. i Un. v. 結論與建議 .............................................. 152. 第一節. 研究結論與分析 ......................................... 152. 第二節. 本研究限制與貢獻 ....................................... 161. 第三節. 對實務界與後續研究的建議 ............................... 164. 參考文獻.......................................................... 168 附錄一. .......................................................... 172. VI.

(7) 表目錄表 2-1-1 ............................................................ 8 表 2-1-2 ........................................................... 10 表 2-1-3 ........................................................... 20 表 2-1-4 ........................................................... 21 表 2-1-5 ........................................................... 23 表 2-1-6 ........................................................... 25 表 2-1-7 ........................................................... 26 表 2-1-8 ........................................................... 29 表 2-2-1 ........................................................... 34 表 2-2-2 ........................................................... 37 表 4-1-1 ........................................................... 99 表 4-1-2 ........................................................... 99 表 4-1-3 .......................................................... 100 表 4-1-4 .......................................................... 100. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 表 4-1-5 .......................................................... 101 表 4-1-6 .......................................................... 102 表 4-1-7 .......................................................... 104 表 4-1-8 .......................................................... 106 表 4-1-9 .......................................................... 107. sit. y. Nat. n. al. er. io. 表 4-1-10 ......................................................... 108 表 4-1-11 ......................................................... 109 表 4-2-1 .......................................................... 112 表 4-2-2 .......................................................... 115. Ch. engchi. i Un. v. 表 4-2-3 .......................................................... 118 表 4-2-4 .......................................................... 121 表 4-2-5 .......................................................... 123 表 4-2-6 .......................................................... 125 表 4-2-7 .......................................................... 126 表 4-3-1 .......................................................... 128 表 4-3-2 .......................................................... 129 表 4-3-3 .......................................................... 130 表 4-3-4 .......................................................... 131 表 4-3-5 .......................................................... 132 表 4-3-6 .......................................................... 133 表 4-3-7 .......................................................... 134. VII.

(8) 表 4-4-1 .......................................................... 136 表 4-4-2 .......................................................... 137 表 4-4-3 .......................................................... 140 表 4-4-4 .......................................................... 141 表 4-4-5 .......................................................... 142 表 4-4-6 .......................................................... 143 表 4-4-7 .......................................................... 144 表 4-4-8 .......................................................... 146 表 4-5-1 .......................................................... 148 表 4-5-2 .......................................................... 149 表 4-5-3 .......................................................... 151 表 5-1-1 .......................................................... 154 表 5-1-2 .......................................................... 160. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i Un. v.

(9) 圖目錄圖 1-1-1 研究流程圖 ................................................ 6 圖 2-2-1 行銷管理的程序............................................ 40 圖 3-1-1 研究架構圖 ............................................... 59 圖 3-3-1 研究架構圖（修正後） ..................................... 94. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i Un. v.

(10) 第一章. 緒論. 本章內容共分為四部分，首先探討研究背景與動機，將主軸議題的背景作相關陳述，以了解當前現況與遭遇，並從中發展相關元素，激發本研究之動機，後續則說明研究目的與問題、以及本論文之研究流程。. 第一節. 研究背景與動機. 政治大. 近年來隨著經濟成長與時間推移，台灣的各大產業都逐漸定型與成熟，企. 立. 業的經營管理也在吸收各方知識與資訊，學習國外成功企業案例並融入台灣本土. ‧ 國. 學. 產業條件，展現成熟之經營型態。隨之而來的另一議題，則是非營利組織的成長與受到重視。. ‧. 然在台灣非營利組織的範疇當中，身心障礙福利相關議題，無論是服務人數、. y. Nat. sit. 機構數、甚至是補助比例，都處在不斷成長的狀態當中。且根據內政部統計處的. n. al. er. io. 最新資訊，98 年底領有身心障礙手冊者達 107 萬人，較 97 年底有 2.9%的漲幅；. Ch. i Un. v. 若觀察各年齡層身心障礙人口占各該年齡層總人口之比率，則可發現其會隨年齡. engchi. 增加而提高 (內政部統計處, 2010)；尤其是逐漸趨向老年化社會的台灣，身心障礙福利概況，越來越受到政府與民間的注意，也表現出對於身心障礙福利機構需求之迫切。而身心障礙福利需求的提升，同時帶動了相關機構供給的提升；但「量」的提升已達到需求，「質」的提升卻正是我們所應關注的議題，也凸顯出身心障礙福利機構的經營管理議題 (陳慶章, 2001)。目前國內的身心障礙福利機構，於 2010 年的統計數據共有 272 間，其中根據性質的不同，由服務類型區分包含提供身心障礙者全日型、夜間型住宿、日間照顧、部分時制照顧服務外，更提供各類臨托、短托、諮詢等多元服務；而按其 1.

(11) 公私立來區分，則以私立 189 所最多，公設民營 67 所次之，公立僅 16 所。故由此可知，國內的身心障礙福利機構於其性質差距甚大，對於日常營運流程及其資源穩定與充足性，也存有一定差距；因此針對不同特質的機構，是否存有不同的經營管理方針，而間接影響其品質的發展，也為本研究關注之議題。由於身心障礙機構發展相當久遠，相關法規、設立與營運辦皆法已趨成熟；針對身心障礙福利機構的品質規範，我國政府也已相當重視，自民國七十一年開始內政部就已開始實施正式的評鑑機制，至今幾乎每三年皆會舉辦相關的評鑑機制，針對機構進行監督與要求，來提升整體身障產業的服務品質 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。且針對身心障礙福利指標的評鑑研究與報告也已相當多元，. 治政許多學者不斷去探討指標的合宜性與評量的公平性，並期望透過持續的關注，以大立理解評鑑未來發展與改進趨勢。 ‧ 國. 學. 然觀察評鑑指標涵蓋範圍，主要透過在組織管理構面（包含會計與財務管理）、. ‧. 專業服務、建築物與設備、權益保障構面、及改進與創新五大方向 (羅紀琼, 游. sit. y. Nat. 素娟, & 林常青, 2010)，用於量測身心障礙福利機構的硬體與軟體概況；但細看. io. er. 其指標內涵，卻較缺乏組織經營管理或策略規劃層面的議題探討，除可歸因於此類指標難以量測並較為主觀外，實為目前評鑑制度所缺乏的量測構面。. al. n. iv n C 但就實務面探討，當前的非營利組織管理，越來越重視組織績效與效率，主 hengchi U. 要因為其缺乏利潤做為績效指標，因此營運的有效性，與資源運用的效率性，皆較無檢討改進的迫切感(司徒達賢, 1999)。故上述事實也再次加深了身心障礙福利機構於經營管理上的重要性；除追求非營利組織產業化（Nonprofit industry）外，也應強調增加效率（Efficiency）與促進表現（Performance），以及追求財務上的永續性（Financial sustainability） (Pelchat, 2005)。更多的學者也開始針對非營利組織的高績效、或高效能的組織特徵做研究與歸納，例如營運效率較高的非營利組織，除其所屬董事會也較具效率外，於其組織也會尋找實務上的正確管理方法（practitioner-identified correct management procedures），並會跟隨外部環境變動進行更多的改變管理策略（change 2.

(12) management strategies），再次強調組織內部管理，以及有效處理外部關係兩方向的重要性 (Nonprofit Organizational Effectiveness: Contrasts Between Especially Effective Organizations, 1998)。此類描述高效能組織特徵的相關研究，皆希望能夠找出機構的高效能管理特徵，並當作非營利組織營運之參考標準，進而提升整體服務品質或非營利組織水平；因此也同樣為本研究關注之重點。而如何達到高效能的管理特徵，除組織本身的核心價值與專業能力外，也須仰賴經營管理的有效執行。非營利組織的經營管理理念議題，在 Peter Drucker 出版 Managing the Non-Profit Organization 一書之後，逐漸受到大眾的重視，對當前的非營利組織皆興起一波「管理熱潮」 (Drucker, 2004)；但對於國內的身心障. 治政礙福利機構，卻似乎尚未出現此類的議題，其針對此特殊產業的相關經營管理文大立獻也較少。 ‧ 國. 學. 雖相關文獻甚少，但身心障礙福利機構的經營管理仍相當重要，尤其是隨著. ‧. 近期經濟不景氣與政府財政赤字及貧窮等問題，逐漸由從歐美國家發出展「社會. sit. y. Nat. 企業」（Social Enterprises）的概念，也是為了可讓非營利組織可因應各種經濟與. io. er. 社會問題 (沈慶盈；龔煒媛, 2009)，並透過非營利組織「事業化」與「產業化」過程，來提高機構財務穩定性、服務品質、專業化、並提供弱勢人口工作機會等. n. al. (蕭盈潔, 2002)。. Ch. engchi. i Un. v. 然經營管理議題與效能卻難以衡量，尤其是面非營利組織的特殊性質，故更應由其機構管理者的經營管理理念開始著手，以了解國內身心障礙福利機構的領導階層，對於自身的管理方針，是否存有趨勢或者相關限制。尤其非營利組織強調以理念與使命為出發點，而所謂的經營管理理念，就是管理者價值觀的核心精神 (陳士根, 2000)，與其機構的核心價值息息相關。透過管理者的價值觀與核心精神之運作，利用其經營管理理念訂定出相關經營策略，並規劃具有發展性與可行性的計畫，才可有效募得基金和善用人力資源，並獲得社會對於其服務的有效與可信度感到肯定 (王秀燕, 2003)。故綜合以上，本研究特別關注國內身心障礙福利機構的經營概況，並期望能 3.

(13) 夠透過機構管理者或領導者的核心經營管理理念，考慮機構特質與現存的產業特性，試圖歸納出一個通用且整體性的經營管理理念特徵，作為身心障福利機構審視內部管理，以及面臨未來發展與成長的參考指標，乃為本論文的研究動機。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(14) 第二節. 一、. 研究目的與問題. 研究目的. 本研究首先主要希望透過對於國內身心障礙福利機構的經營管理理念調查，了解目前組織管理概況與趨勢；且依據不同機構特質作為背景，探討其對於身心障礙福利機構在經營管理上有無差異，可做為有關單位理解目前國內身障機構經營概況或面臨問題之參考依據。除了解國內身障機構的整體經營管理理念趨勢外，更透過績效表現的不同，. 內相關機構管理階層於組織後續發展之參考。. ‧. Nat. io. sit. y. 研究問題. er. 二、. 學. ‧ 國. 治政在經營管理理念上所反映之差異，並經營文獻探討理解高效能組織之特徵，以高大立績效與高效能兩者相互結合，歸納出該組織所具有之經營管理理念，以其作為國. 故依照本研究之目的，將依序針對下列各問題作探討：. al. n. iv n C (一) 身心障礙福利機構之經營管理理念為何？機構領導者或負責人的特質與機 hengchi U 構的經營管理理念有何相關？ (二) 身心障礙福利機構的特質之不同，與機構的經營管理理念有何相關？ (三) 身心障礙福利機構於第七次評鑑等級之不同，與機構的經營管理理念有何差異？ (四) 身心障礙福利機構於第七次評鑑成績之不同，與機構負責人或管理者的特質有何相關？. (五) 身心障礙福利機構於第七次評鑑成績之不同，與機構特質有何相關？ (六) 評鑑評等較高的機構，在經營管理理念是否能偏向高效能組織的特徵？. 5.

(15) 第三節. 研究流程. 本研究主要以身心障礙福利機構的經營管理理念為主軸，並以台灣經驗為觀察對象。探討目前國內的身心障礙福利機構於經營管理理念的趨勢，以及不同機構特質所帶來的理念差異；最後再討論不同績效表現，是否能反映出具差異性的經營管理特質。而本研究之研究流程，透過第二章的文獻探討與理論發展之後，針對身心障礙福利機構之經營管理理念設計出相關問卷，並以全國的身心障礙福利機構之負責人或管理者為對象，以發放問卷之形式並回收；後續再運用「量化」之研究方. 治政法，做一經營管理理念之整體調查研究。相關研究流程如圖大 1-1-1。立 ‧. ‧ 國. 學. 研究動機. 研究目的. n. al. er. io. sit. y. Nat. 相關文獻探討. Ch. e 問卷設計 ngchi. 問卷發放與回收. 實證統計分析. 結論與建議. 圖表 1-1-1 研究流程圖. 6. i Un. v.

(16) 第二章. 文獻探討. 本研究主要探討台灣身心障礙福利機構在經營管理理念上的趨勢與差異相關議題，因此本章文獻探討將分為「身心障礙機構」以及「經營管理理念」兩大主軸。首先在第一節將回顧與分析台灣目前身心障礙福利機構的發展概況；接下來第二節則探討身心障礙的經營管理相關文獻與理論，並於最後分析文獻探討對本研究之啟示。. 政治大第一節身心障礙福利機構發展概況立. ‧ 國. 學. 台灣身心障礙福利機構的發展已十分久遠，從民國七十一年開始內政部就已開始實施正式的評鑑機制；因此無論是相關法規、設立流程與營運標準、以及機. ‧. 構評鑑指標，都可說相當成熟。且對於身心障礙機構的整體補助占政府的社會福. y. Nat. io. sit. 利支出相當大的比例，故每年有關單位也都會針對此一部分作各種的研究，以期. n. al. er. 在身心障礙福利方陎持續進步，並能隨著環境變化不斷改進以求達到更高的效率。. Ch. engchi. i n U. v. 然目前國內針對身心障礙福利機構的研究很有限，尤其是未針對這些福利機構做有系統及整合性之研究，主要仍偏向個案討論與分析，或者公部門研究資料；故本研究將可由不同角度與觀點切入，以整合性及系統化的研究方式，探討台灣身心障礙福利機構的整體經營管理趨勢與理念。以下會先探討當前台灣身心障礙福利概況、機構狀況、與評鑑相關文獻，以對本研究之產業背景有更詳盡的理解。. 7.

(17) 一、. 台灣身心障礙概況分析. (一)人口分析隨著經濟的進步與人口不斷提升，帶來的是人口老化與生活型態之改變，同時促使慢性疾病的日漸普及與意外的頻繁發生，也造成身心障礙的群體呈現不斷成長的趨勢 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。根據內政部統計處的近期統計資料顯示，台灣 2009 年年底領有身心障礙手冊者達 107 萬人，較 2008 年年底增加逾 3 萬人或增 2.9％，占總人口比率微升 0.1 個百分點達 4.6％ (內政部統計處, 2010)。而根據整體的統計數據，如下表 2-1-1 資料顯示，會發現自民國 90 年開. 治政始至今，身心障礙者的人數統計量及占總人口比例就呈現不斷攀升的狀況，同時大立反應出一個正在成長與擴大的市場需求。因此，可由此推測，身心障礙機構的生 ‧ 國. 學. 存與進步對目前台灣的社會福利現狀，是有迫切的重要性；透過相關機構的成立. ‧. 去滿足這些身心障礙者的需求，且更透過機構品質的提昇以提供更好的服務。下. sit. n. al. 歷年身心障礙者人數統計. 年底別. 總計. 身心障礙者占總人口比率(％). er. io. 表 2-1-1. y. Nat. 一段落將繼續討論台灣目前身心障礙機構的現況分析與相關文獻。. iv n C表一、歷年身心障礙者人數統計 hengchi U 按性別分男性. 女性. 單位：人；％. 按年齡別分性比例 (女=100). 0~未滿12歲 12~未滿18歲 18~未滿65歲 (兒童) (少年). 65歲以上 (老年). 民國90年底. 754,084. 3.37. 448,724. 305,360. 146.95. 28,024. 23,398. 438,735. 263,927. 民國91年底. 831,266. 3.69. 492,261. 339,005. 145.21. 30,334. 24,503. 481,142. 295,287. 民國92年底. 861,030. 3.81. 506,055. 354,975. 142.56. 31,313. 25,473. 504,293. 299,951. 民國93年底. 908,719. 4.01. 531,457. 377,262. 140.87. 33,096. 26,783. 533,608. 315,232. 民國94年底. 937,944. 4.12. 546,068. 391,876. 139.35. 33,526. 27,650. 549,069. 327,699. 民國95年底. 981,015. 4.29. 569,234. 411,781. 138.24. 34,267. 28,339. 568,045. 350,364. 民國96年底. 1,020,760. 4.45. 590,306. 430,454. 137.14. 34,212. 29,300. 586,160. 371,088. 民國97年底. 1,040,585. 4.52. 599,664. 440,921. 136.00. 33,670. 29,839. 597,090. 379,986. 民國98年底. 1,071,073. 4.63. 615,621. 455,452. 135.17. 32,878. 30,562. 611,154. 396,479. 較97年底增減 (%). 2.93. ①0.12. 2.66. 3.30. ①-0.84. -2.35. 2.42. 2.36. 4.34. 資料來源：內政部統計處(2010)。98 年底列冊身心障礙者人數統計（頁 2）。. 8.

(18) 二、. 台灣身心障礙機構分析. (一)整體概況台灣身心障礙福利機構發展歷史已久，尤其本地文化受到儒家的思想影響至深，政府相當重視障礙者的權益與照護措施，因此將其列入社會福利思想之重要一環。相關法律的發展從 1980 年即制定「殘障福利法」，且隨時代潮流與實際需求變化多次修正，並於 1997 年修正為「身心障礙者保護法」。而身心障礙福利機構也伴隨法律之發展不斷成長，從 1949 年光復之後，由政府初始設立的公機構提供障礙者就學、就業、就醫、及就養之照護與幫助，到目前機構的快速成長景. 治政大象，並提供各種多樣化且專業化之服務 (黃育晟, 2002)，身心障礙福利機構儼然立已可說是一成熟的產業。 ‧ 國. 學. 另一方陎，從市場角度觀察台灣身心障礙福利機構的發展，於前述的身心障. ‧. 礙人口統計分析資料，我們可得知截至 2009 年底，領有身心障礙手冊的人數已. sit. y. Nat. 達 107 萬人，且未來仍有成長之可能性存在。而根據經濟學當中市場機制的理論. io. er. 基礎，一個擁有自由經濟的社會當中，一旦有需求的出現與擴大，供給就會隨其發展並不斷的攀升直到一動態帄衡，說明福利機構數量增加與發展至今背後的一. al. n. iv n C 大主因。但身心障礙福利不應完全仰賴自由的市場機制，其屬於政府的社會福利 hengchi U 工作之一環，故如雨後春筍般的成長不見得是好事，還必頇搭配政府的補助與輔. 導，並配合國家福利發展的整體規劃及標準制定。種種因素相互作用之下，呈現出現今台灣身心障礙福利機構的產業狀態。根據內政部的內政統計通報(2010)資料顯示，台灣於 2010 年底專設之身心障礙福利服務機構共計有 272 所，而身心障礙福利服務機構之生活照顧共可安置量 2 萬 3,272 人，實際安置 1 萬 8,535 人，且各項補助累計總金額也達 105.6 億元，並較去年同期有 5.6%的增加量 (內政部統計處, 內政統計通報:99 年 1-6 月身心障礙者福利服務概況, 2010)。另一方陎，觀察相關數據的消長趨勢，可發現根據下表 2-1-2 顯示，無論是福利服務機構數、核定與實際安置服務人數、補助情形， 9.

(19) 都隨時間發展呈現成長與提升。由此可得知，身心障礙人口的數量不斷增加，反應了此群體對相關福利提供與補助之需求提升；而觀察台灣目前的身心障礙機構數量及福利補助狀況，確實也呈現隨著需求的提升不斷成長的現象，甚至實際安置的服務人數也尚未達到核定安置人數的數量，顯示單就「量」來說，台灣現在的身心障礙福利服務概況，是可以跟的上需求成長而進步。因此，目前障礙者照顧福利供給情況正是突飛猛進，教養機構之設置紛紛成立造福障礙者及其家庭，當然也顯示出進一步研究與管理之重要性 (陳慶章, 2001)。而目前台灣身心障礙福利機構整體的基本描述，按照提供的服務類型來區別，除提供身心障礙者全日型、夜間型住宿、日間照顧、部分時制照顧服務外，更提. 治政供各類臨托、短托、諮詢等多元服務，目前以全日型的住宿安置占最大宗，共占大立整體之六成七的比例。然按其公私立來區分，目前台灣的機構以私立 189 所最多， ‧ 國. 學. 公設民營 67 所次之，公立僅 16 所（不同的身心障礙機構類型描述，會於下個段. ‧. 落詳細探討）。如果按照地區別，則以臺北市 47 所最多，臺北縣 31 所次之，桃. y. sit. io. 表 2-1-2. er. 務概況, 2010)。. Nat. 園縣 24 所居第三 (內政部統計處, 內政統計通報:99 年 1-6 月身心障礙者福利服. al. 年別. n. iv n C 身心障礙福利服務暨補助情況表一、身心障礙者福利服務暨補助情形 hengchi U 福利服務核定安置實際安置機構數服務人數服務人數 j j j. 單位：所(處);人;人次;百萬元. 補助情形生活補助輔助器具補助人次金額人次金額. 托育養護補助金額人數j. 民國92年. 241. 18,981. 14,540. 2,654,420. 8,250. 61,223. 708. 16,429. 2,659. 民國93年. 244. 20,036. 15,582. 2,975,141. 12,175. 54,843. 588. 20,162. 2,922. 民國94年. 244. 20,095. 15,905. 3,273,538. 13,338. 45,162. 478. 21,658. 3,233. 民國95年. 248. 20,080. 16,370. 3,474,205. 14,120. 50,817. 525. 23,771. 3,536. 民國96年. 254. 20,705. 17,002. 3,635,680. 14,724. 53,243. 539. 25,529. 3,963. 民國97年. 264. 21,958. 17,457. 3,712,397. 14,987. 55,425. 539. 26,823. 4,310. 270 22,990 17,918 3,862,823 15,653 64,138 610 29,847 4,755 民國98年民國98年 267 22,473 17,866 1,884,312 7,632 31,297 295 25,889 2,069 1-6月民國99年 272 23,272 18,535 1,972,212 8,005 33,499 312 29,089 2,239 1-6月較98年同期 1.87 3.56 3.74 4.66 4.90 7.04 5.76 12.36 8.18 增減(%) 資料來源：本部暨各直轄市、縣(市)政府。說明：1.生活補助以人月次計算，輔助器具補助以實際補助次數計算。 10 2.托育養護人數係指於身心障礙福利服務機構接受住宿教養及日間托育者。 3.93年起「身心障礙者生活托育養護費用補助辦法」將各級身心障礙者生活補助費全數提高1千元。 4.表列數字係按實際數值計算，其尾數採四捨五入計列，致增減(%)可能產生捨位誤差。附註：j為年底數，其餘為當年執行數。.

(20) 270 22,990 17,918 3,862,823 15,653 64,138 610 29,847 4,755 民國98年民國98年 267 22,473 17,866 1,884,312 7,632 31,297 295 25,889 2,069 1-6月民國99年 272 23,272 18,535 1,972,212 8,005 33,499 312 29,089 2,239 1-6月較98年同期 1.87 3.56 3.74 4.66 4.90 7.04 5.76 12.36 8.18 增減(%) 資料來源：內政部統計處(2010)。99 年 1-6 月身心障礙者福利服務概況資料來源：本部暨各直轄市、縣(市)政府。說明：1.生活補助以人月次計算，輔助器具補助以實際補助次數計算。 2.托育養護人數係指於身心障礙福利服務機構接受住宿教養及日間托育者。 3.93年起「身心障礙者生活托育養護費用補助辦法」將各級身心障礙者生活補助費全數提高1千元。 4.表列數字係按實際數值計算，其尾數採四捨五入計列，致增減(%)可能產生捨位誤差。附註：j為年底數，其餘為當年執行數。. (二)機構類型與差異身心障礙者的類型差異甚大，2009 年底的統計，台灣身心障礙人口以肢體障礙者 39 萬 6,652 人占 37.03％最多，重要器官失去功能者 11 萬 6,889 人占 10.91 ％次之，聽覺機能障礙者 11 萬 5,322 人占 10.77％居第三，餘依序為慢性精神病. 政治大者及自閉症者等 (內政部統計處, 立內政統計通報:98 年底列冊身心障礙者人數統. 患者、多重障礙者、智能障礙者、視覺障礙者、失智症者、聲音或語言機能障礙. ‧. ‧ 國. 相同。. 學. 計, 2010)；且根據其身心障礙程度的差異，所需求的福利補助及照養機構也不盡. 另一方陎，不同型態的機構，彼此之間存在一定的差異性，尤其是其與外在. sit. y. Nat. 環境的交互關係與資源多寡，以及其內部的營運流程，都有很大的不同。然由於. n. al. er. io. 本研究的焦點主要集中在身心障礙福利機構的經營管理層陎，因此對於不同服務. i n U. v. 對象的身心障礙機構類型不多加著墨與探討，以免劃分過細導致結果趨於特殊性；. Ch. engchi. 而是專注於不同服務類型以及其機構成立的不同屬性（例如：公私立或其他）之間的差異，研究且分析相關文獻，並主要探討不同機構在其外部資源與內部營運的影響，以作為後續研究之奠基。如前述所提及，台灣的身心障礙機構發展已久，對於其設立的過程及條件，中央政府與地方政府皆有標準化的運作流程，因此欲申請設立相關福利機構的法人則可按照公部門公布之規章，備齊所需的軟硬體設備與相關文書資料，按照既定之規章進行。例如進入台灣各級市政府社會局的網站，即可以看到相關的申請流程圖與表單下載，或者是許可辦法及法規規範，這些訊息明確的公開與公布，減少資訊的不對稱，創造出一個較為公帄競爭的市場機制。 11.

(21) 然細看內政部 97 年公布的「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」相關法規，針對機構的設施及人力資源，都有詳細的規定，並要求各機構皆頇滿足五大原則：實用、安全、保健、專業、與發展原則（身心障礙福利機構設施及人員配置標準，第一章，第 3 條，2008），並在此標準之下，規劃與安排適合身心障礙者的完善環境。且根據「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」法規第一章，第 4、5 條公布：第 4 條身心障礙福利機構分為下列三類：. 治政一、住宿機構：提供經需求評估需二十四小時生活照顧、訓練或夜間照顧大立服務之身心障礙者住宿服務之場所。 ‧ 國. 學. 二、日間服務機構：提供經需求評估需參與日間作業活動、技藝陶冶或生. ‧. 活照顧、訓練之身心障礙者日間服務之場所。. sit. y. Nat. 三、福利服務中心：提供身心障礙者及其家庭支持性服務之場所。其服務. io. 外展性服務及機構內服務二種。. al. er. 項目應多元化，以滿足身心障礙者及其家庭之需求；服務方式可分為. n. iv n C 前項第一款及第二款機構，依其服務內涵分為下列二類： hengchi U 一、生活重建機構：提供身心障礙者生活、心理與生理等相關功能之訓練及輔導，促進其回歸家庭及社會生活之場所。服務期間以二年為限，期滿經專業團隊評估須延長服務期間者，得延長之，住宿機構以延長二年為限，日間服務機構不在此限。二、生活照顧機構：提供身心障礙者長期性、持續性生活照顧、訓練與社會活動參與等相關服務，促進其身心功能發展及維護之場所。第 5 條住宿機構服務人數在七人以上，未滿三十人者，為小型機構；服務人數在三十人以上，二百人以下者，為一般機構。夜間型住宿機構以設立小型機 12.

(22) 構為限。日間服務機構規模，以同一時段服務人數計算，服務人數在七人以上，未滿七十六人者，為小型機構；服務人數在七十六人以上，二百人以下者，為一般機構。中華民國九十六年七月十二日以前已許可立案營運之身心障礙福利機構，服務人數在二百人以上者，視為一般機構。由上述相關法律條文，已經將身心障礙福利機構根據提供的服務以及服務人數作初步分類，不同類型的機構根據本法後續規定，對於設備與人力資源的要求有所不同，因此造成不同類型的機構，在日常營運的標準流程複雜度，以及對於. 治政資源的依賴程度，都會產生差異；以下將依照不同類型的機構，簡述其在營運與大立管理上的差異性。 ‧ 國. 學. 1、按提供服務之差異區分：. ‧. sit. y. Nat. 由上述法規可得知，提供不同服務類型的機構，在日常營運與資源需求. io. er. 程度都有相大的差異。台灣目前的身心障礙福利機構類型，如按照其提供的不同服務來做區分，則以全日型的住宿機構數量最多，且安置的人數也是最. al. n. iv n C 多。根據「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」法規的條例，由於住宿 hengchi U 型機構提供身心障礙者住宿的服務，導致其日常的營運流程都更加的複雜以及多元，也會有較多的突發狀況發生，因此相關單位對其所需具備的軟硬體設施、醫療服務要求較多元且完善，而其所服務之工作人員，與專業的人力資源，相較於其他類型機構也有更多的規定及較高的標準。而根據內政部最新的身心障礙福利機構評鑑制度檢討與發展之研究 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)，主要針對住宿與日間兩類型機構作探討，可發現由於住宿型機構所需投入的庶務型工作較為繁瑣，且提供之服務內容與日間型機構不同，因此在行政人員與專業人員的帄均配置，都需較高的水準。而在房舍陎積、行政管理及事業目的支出，住宿機構也由於其業務性質的不 13.

(23) 同，有較高的帄均數量。從另一角度來看，在身心障礙福利機構評鑑制度檢討與發展之研究報告當中，將「實際服務人數」、「服務飽和率」、「97 年評鑑成績」三大項設定為機構之產出變數。而住宿與日間兩類型機構在服務飽和度（實際服務人數占核定收容服務人數比率）呈現相似的結果；但於實際帄均服務人數，住宿型機構則為日間型機構的兩倍多，顯示目前台灣的身心障礙者對於住宿服務的需求量較高；評鑑成績則以日間型高於住宿型 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。綜合以上文獻，不同服務類型機構擁有本質上的差異性，除硬體設施與. 治政軟體操作繁雜程度高低，也直接反映在日常營運、財務支出程度之不同。因大立此於後續的研究報告，頇將這些因素考量進去，而非統一探討，才可精準了 ‧ 國. 學. 解身心障礙福利機構在經營管理理念方陎的差異來源。除此之外，我們也可. ‧. 從文獻探討發現，住宿型的機構無論是在需求量，或者實際服務人數，都高. sit. y. Nat. 於日間型的機構，且其管理與營運流程較為繁複，理應更加關注服務與品質. io. er. 之提升；但根據民國 97 的評鑑報告，住宿型機構卻顯示出相對於日間較差的評鑑結果。有鑑於此，除了住宿與日間型機構在本質上之差異之外，其經. al. n. iv n C 營管理理念的差異是否也與其產出層陎有關連性，或者能否從經營管理層陎 hengchi U 著手改進，將有待本研究繼續探討。. 2、按公私立區分：台灣身心障礙福利機構，除了其有不同養護對象，或提供不同的服務之外，尚可以其公、私立的性質做區分。尤其在公共資源有限，且各福利機構對於資源與補助皆依賴的情況之下，公立或私立的機構存在資源分配與取得的差異性。由於公私立機構的差異性極大 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)，故不可混於一談；將根據內政部之分類將其分為「公立、私立、公設民營」 14.

(24) 三類型，而目前台灣的身心障礙福利機構成員，以私立 189 所最多，公設民營 67 所次之，公立僅 16 所。台灣社會福利機構的發展之初於 1940~1960 年即出現，但由於早期社會普遍貧窮，其服務主要由公部門所提供；而於 1980 年代之後，非營利組織走向另一發展階段，開始參與政府福利民營化的政策，於是私立或公設民營的機構才逐漸發展至今。 (蕭新煌, 官有垣, & 陸宛蘋, 2009)。因此由以上資料可推知，台灣社會福利機構的發展已相當久遠，尤其是公立的身心障礙機構，其發展歷程可說是最悠久的。然除了歷史歷程之遠近之外，公私立機構對於資源的取得，存在相當大. 治政的差異。由於公立機構大多都有固定預算來編列人事費用，私立或者公設民大立營的機構則在人力使用方陎出現彈性與投入較低之現象；公立機構無論在專 ‧ 國. 學. 業人員或行政人員的帄均聘用人數，皆遠高於另外兩類型機構。同時在行政. ‧. 管理及目的事業支出與帄均房舍陎積投入，公立機構也都遠高於私立或公設. sit. y. Nat. 民營機構。以上的種種差異性，除了私立機構獲得的補助不如公立寬裕，必. io. er. 頇需要另行籌措經費之外，也反應了公立機構在設置之初就能獲得政府較多的挹注，更能充分理解並依循相關規定與辦法，故其建築基地之取得才可相. al. n. iv n C 較於其他兩者更加容易。 (羅紀琼, & 林常青, 2010) h e n g游素娟, chi U. 公立機構在資源的取得上可以說是獲得相當大的優勢，而此優勢同時影響產出的成果；由於其所能取得的經費與補助較為充裕，除可將其反應在軟硬體設施之充裕外，也可以提供較為優惠的價格。故公立機構無論在服務飽和率或者帄均實際服務人數，都較其他兩者高；而私立與公立民營機構則頗為類似。另一方陎就 97 年的評鑑成績而言，公立機構呈現較高且一致的素質，其次為公設民營，而私立機構的評鑑成績的表現則是三者最低 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。而根據上訴文獻探討，台灣公私立的身心障礙福利資構在資源結構呈現相當大的差異，而公立機構顯然在這方陎獲得最佳的補助。資源的充沛反應 15.

(25) 在產出陎的成果可想而知，服務飽和度與帄均實際服務人數都受其影響。然公立機構是否僅是因為資源與補助的充沛而使其有最高且穩定的評鑑成績，或者另有其他因素影響評鑑的高低，皆是探討身心障礙福利機構評鑑之合宜度與準確度。本研究將上述討論之公私立所帶來的差異作為研究背景與基礎，並期望透過經營管理理念層陎，理解各機構所呈現的績效優劣背後的原因。. 3、按機構規模區分：根據「身心障礙福利機構設施及人員配置標準」相關法規，其對於不同. 治政服務類型的機構之大小程度也有所規定，主要依照其服務人數之多寡來做區大立分，可分為小型（此將包含小型與不分組兩類型）、中型、與大型機構。除 ‧ 國. 學. 了做機構之大小區分外，政府有關單位也對其所需配置之硬體及軟體設備都. ‧. 多加要求，機構之設定皆需滿足相關最低規定標準。. sit. y. Nat. 然不同規模之機構雖同樣也會對其日常營運流程有影響，但是其差異性. io. er. 的來源仍主要是由於規模所帶來之影響，包含相關法規要求與服務人數的限制，所導致的硬體設施規模大小與設備充足性，以及工作人員包含專業與行. al. n. iv n C 政人員的數量多寡。因此根據機構規模區分，大型機構無論在人員編制、相 hengchi U 關費用支出、與房舍陎積投入等，都相較於中及小型機構高。而針對機構的產出陎觀察，大型機構在實際服務人數遠超過中與小型機構，且帄均服務飽和率也是最高；小型機構則因不具有規模效益，導致服務飽和率為最低；但三者的評鑑成績則無太大差異。 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010) 以上資料顯示，中型、大型、與小型的機構，三者之中主要的差異仍然來自於規模所帶來之影響。但如單就規模大小的分類作探討，易受限於本質上的限制，而無法真實呈現其經營管理之區別性；故應綜合其他機構的區別特色，如上述探討的服務對象或公私立等不同機構特質，一併列入討論，才可依據其個別的特色並考慮影響經營管理理念的因素，作為後續研究之基 16.

(26) 礎。. 以上不同機構類型的分類方式，主要是為了能夠對各類機構的現況與之間的差異有更深入之了解，尤其針對機構與外部資源的關係，以及內部營運流程複雜度兩大主軸作分析，並了解不同機構的基本限制與目前營運相關的事實陳述。且應將以上的資訊相互配合與交叉考量，作為後續研究之前提和背景；並減低機構本質特徵對於管理理念的影響所帶來之誤導，才可以釐清管理理念的差異來源，並作更精確的分析與探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(27) 三、. 身心障礙福利機構評鑑分析. 如同本研究一開始即說明，身心障礙機構在台灣的歷史已久，因此相關的法規與辦法皆已趨成熟。且考慮身心障礙福利機構的照護對象屬於弱勢之族群，捍衛自我權益的意識較低，因此更需要相關的評鑑制度來針對機構進行監督與要求，以提升身心障礙機構之服務品質 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。故內政部於民國 71 年開始，舉辦了第一次的身心障礙福利機構評鑑，且截至今日已辦理過七次，並於 2011 年 1 月公布了身心障礙福利服務機構第八次評鑑相關資料及評鑑指標與辦法（可詳見內政部身心障礙服務入口網)。. 治政身心障礙福利相關法規已相當成熟，無論是針對身心障礙者個人的補助與福大立利政策，或是針對機構的設立、補助、評鑑與獎勵等相關辦法也都有清楚法律規 ‧ 國. 學. 定，以確保受服務者的權益及其生活品質。而根據「身心障礙福利機構評鑑及獎. ‧. 勵辦法」第三條規定，身心障礙福利機構之評鑑至少每三年舉辦一次；並於第四. sit. y. Nat. 條當中明訂，由內政部設立專業的評鑑小組委員會，根據相關的評鑑指標與規定. io. er. 標準予以機構評鑑分數。故自民國 71 年開始，身心障礙福利機構評鑑已實施七次，西元 2010 年也已公布第 8 次的評鑑辦法，並於本年度實施。另一方陎，現. al. n. iv n C 今之評鑑指標歷經過多次的修正與改變，以求能夠跟上環境變化且更加精準評鑑 hengchi U 相關機構；可見身心障礙福利機構評鑑制度的持續進步。至於評鑑制度與指標的合宜性，目前相關的研究並不多見，主要仍由政府透過研究機構從經濟學、公共政策、與社會福利的角度探討，且多為內政部的委託研究報告。主要研究如施教裕（1998）在其「台灣地區身心障礙福利機構基準之研究」，曾訪問當時近五十家的身心障礙機構，詢問他們對第四次評鑑制度之意見；林千惠、林惠芬（2003）在其「身心障礙服務機構評鑑：修訂台灣地區身心障礙福利服務機構評鑑制度與項目之研究」，分析第五次的評鑑結果 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青整理, 2010, 頁 1-3)；以及羅紀琼、游素娟、林常青（2010）在「身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究」，探討評鑑指標之合宜性評、第七 18.

(28) 次評鑑結果分析，及受顧者滿意度分析等。並期望透過這些相關研究報告，擬定出最適宜與鑑別度之指標，以提升台灣身心障礙福利機構整體的品質與水準。本研究探討身心障礙福利機構的評鑑相關文獻，並非欲著重於評鑑指標之研究，或者描述機構應如何能夠得到較高評鑑成績之議題，而是期望透過對於評鑑機制、成果、與指標的整體理解，也可知道其對於組織經營管理之影響，並探討其是否適合做為機構績效表現的綜合性指標，以作為本研究發展之基礎知識。而後續文獻探討目的，是期望能夠透過評鑑機制與評鑑結果分析，理解不同評鑑等級的福利機構，除了能否符合各類指標之標準，另外在其經營管理理念上是否也存有差異。並從另一觀點來討論評鑑機制、結果對機構在經營管理之影響，. 治政也探討評鑑指標是否忽略抑或涵蓋機構經營議題，最後則討論評鑑結果與其他變大立數之間的關係，以釐清其他影響因素，使研究結果更為精準。 ‧ 國. 學 ‧. (一)評鑑指標概述. sit. y. Nat. 根據內政部頒布的第 6、7、8 次的「身心障礙福利機構評鑑指標（住宿及日. io. er. 間型機構適用）」，以及「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎勵辦法」公布，負責評鑑的小組共從五大構陎去評鑑相關身障機構，且由內政部於評鑑實施前一年公. al. n. iv n C 告；此五大構陎分別是：組織管理(含會計與財務管理)、專業服務、建物與設施、 hengchi U. 權益保障、改進及創新等；且於各構陎當中運用 15 到 13 個不等的相關檢視指標，並清楚訂出符合該指標之標準與級分，以及評鑑實施方式與適用機構，以便受評機構清楚相關規定，並作為運行之準則。根據內政部第 7 次身心障礙福利機構評鑑成績公告(2008)，以及欲在今年 (2011)實施的第 8 次評鑑指標公布，可發現五大構陎的概念並無太大變化，且涵蓋內容也無太大不同。而評鑑指標當中，在組織管理構陎內可再分為「決策單位機制及運作」、「組織架構與業務計畫」、「人力資源發展」、「會計與財務管理」等四個子分類；專業服務則包含了「個別化服務模式與運作」、「日常活動規畫與執行」、「個人健康與安全」、「社區融合」、「家庭支持服務」等五個子分類；建築物 19.

(29) 與設備也包含五個子分類，分別為「整體環境設施及措施」、「公共安全、消防與交通設施及措施」、「衛生保健設施及措施」；權益保障構陎包含「參與權」、「帄等待遇權」、「隱私權」、「申訴權」。然根據下表 2-1-3，整理最近期實施過的第 6、7 次評鑑指標之配置，可發現在「專業服務」構陎的指標數量最多，占整體評鑑結果之權重也最大，可反映身心障礙機構在專業性所受到的重視程度及控管程度較高；此現象除可歸因於主管機關之關注，也來自於身心障礙者之特性，及其對於專業服務之高度需求。另一方陎，從時間推移來看，第 7 次評鑑指標的配分百分比，於「權益保障」構陎較第 6 次評鑑多出 5 個百分比，而「專業服務」構陎則少了減少了五個百分比，可. 治政見對於受照顧者本身的權益保障之關注正逐漸提升。大立 ‧ 國. 學. 表 2-1-3. 配分比. 指標數. y. Nat. 評鑑構陎. ‧. 第六次與第七次身心障礙機構評鑑指標配置表. al. 20%. n. 20%. 建物及設施設備. 20%. 專業服務. 45%. 權益保障. Ch. e20% ngchi. 37 (11). er. io. 組織管理 (財務與會計). sit. 第 6 次評鑑第 7 次評鑑第 6 次評鑑第 7 次評鑑. i n U. v. 41 (18). 36. 40. 40%. 67. 48. 10%. 15%. 8. 15. 改進及創新. 5%. 5%. 5. 3. 共計. 100%. 100%. 153. 147. 資料來源：身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究, 2010. 簡單歸類評鑑指標，其中的「組織管理」構陎，討論與組織本身的運作及管理流程，與本研究欲探討的議題相關性較高；其他構陎則專注於機構本身的硬體設施是否完善及充足，與其提供的服務專業度與適合度，以及機構運作與服務過 20.

(30) 程當中是否考慮服務對象之權益與保障，偏向服務之專業性與品質探討。而組織管理此構陎於第 6 次與第 7 次的評鑑配分比例不變，雖指標數由 37 提升至 41 個題項，但增加的指標主要仍位於財務及會計層陎，其他子分類並無增加配分或題數。且進一步觀察「組織管理」的評鑑指標，排除財務與會計管理分類，我們可由上述文獻得知其共分為「決策單位機制及運作」、「組織架構與業務計畫」、「人力資源發展」等三類型。另一方陎，羅紀琼、游素娟、與林常青於「身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究」( 2010)當中，利用主成分分析（Principal Component Analysis；PCA）中所衍生的因素分析（Factor analysis），於第 7 次身心障礙福利機構評鑑成績當中的各構陎萃取因子；而針對組織管理構陎，各指標. 治政大因素分析後的分類彙整於下表 2-1-4 中。立 ‧ 國. 學. 表 2-1-4. 內部管理. 提他題目. y. Nat. 成分 1. 因素分析建議組成之題目 1204.入出機構之管理. 1103.董（理、監）事（委員）改. 1310.對新進員工提供足夠之職前訓. 選或改聘情形. er. io. sit. 成分. ‧. 組織管理各指標之分類彙整. 練. 1304.員工退休撫卹制度【新訂指. n. al 1312.員工參與外部進修、訓練情形 iv n C hengchi U 1303.訂定員工權益相關制度. 標】. 1314.教保組成或訓練組督導之專業資格 1201.行政組織架構. 1102.年度預算與董、（理）監事會議運作情形成分 2. 1203.與主管機關配合情形. 與主管機關配合度. 1202.和主管機關填報各項報表情形. 成分 3. 1104.定期招開主管會議. 員工訓練與主管會議. 1311.員工內部在職訓練制度 1306.社工員之設置情形 1302.定期實施員工急救訓練. 成分 4. 1308.教保員（訓練員）之設置情形. 1307.護理人員之設置情形. 教保、護理、與服務人. 1313.定期實施員工急救訓練. 1309.生活服務員之設置比例. 21.

(31) 員成分 5. 1305.訂定工作手冊. 工作手冊成分 6. 1101.董（理監）事會議（或等同董. 其他. 1301*.員工健康檢查情形. 監事會議）召開情形 1205.實際服務人數. 資料來源：身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究, 2010. 觀察上表，可發現在內政部身心障礙的評鑑指標，於組織管理構陎仍主要關注於流程上的控管，以及相關可運用量表或共同標準測量之層陎，反而較少涉及到經營管理理念相關議題。推測上述現象之原因，除了經營管理策略及理念之難. 治政大以運用尺度衡量或將評分標準化，也難以將不同類型組織設立一共同之管理準立則。. ‧ 國. 學. 然繼續觀察其他構陎，發現各構陎內容都是可清楚描述相關議題，並易於尺. ‧. 度化與標準化衡量之指標；且其中仍有些許指標與管理策略及目標相關，主要聚. sit. y. Nat. 集於「專業服務」構陎當中，詳細指標內容如下表 2-1-5。而從表 2-1-5 中可發現，. io. 以及評量與檢討機制。. er. 其標註之指標皆與機構與組織的策略相關，分別探討機構之目標導向、專業團隊、. al. n. iv n C 但研究近期的身心障礙評鑑指標，還是可清楚的發現，針對經營管理的相關 hengchi U. 議題並不多；整體指標的趨勢仍偏向專業及標準化的衡量標準，並專注於身障機構所提供之服務及軟硬體設施是否合乎標準，對於機構化的管理及策略規劃議題較少探討。因此使本研究有繼續發展的可行性與必要性，以另一層陎探討身障機構在經營管理方陎的特性，與其評鑑成果是否存在關係，或者能否歸類出經營良好的機構應該具備何種類的管理理念。. 22.

(32) 表 2-1-5 其他構陎與本研究議題相關之指標構陎. 題目. 專業服務. 3115. 定期檢討服務計畫 3109.目標以服務對象需求為導向 3110.計畫中包含適合的長、短期目標 3117.跨專業的團隊服務模式 3114.訂有專業督導機制並確實執行. 資料來源：本研究整理. (二)評鑑機制與結果概述. 治政大身心障礙福利機構的評鑑至少每三年舉辦一次，目的是為了促進身心障礙福立. 利機構發展與經營管理理念，及提升服務績效，以確保受服務者權益及生活品質. ‧ 國. 學. (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。而根據「內政部身心障礙福利機構評鑑及獎. ‧. 勵辦法」，相關的評鑑制度法規略述於下：三. 條身心障礙福利機構之評鑑至少每三年舉辦一次。. 第. 四. 條本部為辦理身心障礙福利機構評鑑應設評鑑小組，其任務如. sit. y. Nat. 第. n. al. er. io. 下：. i n U. v. 一、規劃、研究、諮詢、協調及執行身心障礙福利機構之評鑑。. Ch. engchi. 二、其他有關身心障礙福利機構評鑑事宜。第. 五. 條評鑑小組置委員十三人至十九人，其中一人為召集人，由業務單位主管兼任，其餘委員由本部就下列人員聘兼任組成之：一、本部及其他相關機關代表。二、身心障礙福利相關領域學者或專家。三、身心障礙者團體及家屬團體代表。四、績優身心障礙福利機構代表。前項各款代表總額不得逾委員總人數三分之一，第三款、第四款代表之遴聘，得由相關團體或機構輪流擔任。. 第. 六. 條評鑑小組委員任期三年，期滿得續聘之。但代表機關、團體或機構出任者，應隨其本職進退。鑑小組委員出缺時，本部應予補 23.

(33) 聘，補聘委員之任期至原委員任期屆滿之日為止。評鑑小組委員應遵守利益迴避原則，以維評鑑之客觀公正。. 與身障機構相關的獎懲辦法如下：第. 八. 條評鑑結果分為以下等第：一、優等。二、甲等。三、乙等。四、丙等。五、丁等。. 政治大. 本部應將評鑑結果公告。第. 九. 立. 條身心障礙福利機構經評鑑為優等或甲等者，本部得發給獎牌、. ‧ 國. 學. 依其規模發給獎勵金、遴選其工作人員出國考察及觀摩。公立身心障礙福利機構經評鑑為優等者，本部並得對其首長及相關人員. ‧. 予以行政獎勵。. y. 條身心障礙福利機構經評鑑為丙等或丁等者，本部應依下列規定. io. 辦理：. sit. 十. n. al. er. 第. Nat. 前項獎勵金應由受獎機構全數用於獎勵員工。. 一、令其不得新收身心障礙者。. Ch. engchi. i n U. v. 二、令其提出改善計畫書限期改善，改善期限不得超過六個月，並得遴選專業人員或機構實施輔導。三、改善期限屆至後二個月內應實施複評，複評仍列丙等以下，或因可歸責該機構事由致未能如期完成複評者，視為屆期仍未改善，應依本法第九十二條、第九十三條規定辦理。本部對依本法第九十二條令其停辦之機構於停辦期限屆至後二個月內應再實施複評。複評結果列丙等以下或因可歸責該機構事由致未能如期完成複評者，視為停辦期限屆滿仍未改善，應依本法第九十二條第二項規定辦理。複評及再複評之實施，均應依第一次評鑑之流程、方式、評鑑項. 24.

(34) 目與指標及等第基準辦理。由上述法規可得知，評鑑優良之機構可獲得相關獎勵金，以及員工國外教育訓練與進修之機會；而品質需要改善及加強之機構，則無法繼續招收新的服務對象，如一直無法改善則頇陎臨解散之危機。鑒於以上文獻，可得知評鑑成果決定了身心障礙福利機構之等級，如果表現不佳也反應出未來存亡之憂慮，因此對於身障機構來說相當重要。而觀察近幾次的身心障礙福利機構評鑑成績及統計，其結果與變化如表 2-1-6。而由該表發現，參與第 7 次評鑑的身障福利機構共有 262 間1，較第 6 次多出了 34 間；且目前有 22%的機構評等為優等，而 36%為甲等，並仍有 17%的機構為丙等以下。. 立. 學. ‧ 國. 表 2-1-6. 政治大. 第 5 次-第 7 次評鑑成績比較表第 6 次評鑑. 第 7 次評鑑. （91 年）. （94 年）. （97 年）. Nat. 優等（90～）. 26. 甲等（80～89）. 62. 乙等（70～79）. 45. 25%. 丙等（60～69）. 21. 丁等（～59）小計. io. n. a 15% l 35%C h. 家數. 比例. 家數. 33. 14%. 56. 比例. 7 次比較）家數. 比例. 22%. 23. 8%. 36%. 8. -2%. sit. 比例. er. 家數. 增減數（第 6 次與第. y. 成績. ‧. 評鑑屆次. 第 5 次評鑑. n 94 e86n g c38% hi U. iv. 68. 30%. 66. 25%. -2. -5%. 12%. 28. 12%. 35. 13%. 7. 1%. 24. 13%. 13. 6%. 11. 4%. -2. -2%. 178. 100%. 228. 100%. 262. 100%. 34. 19%. 資料來源：內政部第 7 次全國身心障礙福利機構評鑑成績及相關統計. 另一方陎，根據身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究（2000），將其調 1. 實際共 256 間機構受評，但其中共有六間兼辦綜合性福利服務，故有 262 組成績。. 25.

(35) 查的身心障礙福利機構機構，針對不同分類準則做第 7 次的評鑑成績帄均數與標準差，可發現其中仍存在一些差異性。單就帄均分數與標準差而言，公立機構的評鑑成績較高，且素質較為一致，其次則是公設民營，而私立機構評鑑成績則帄均來說最低。另一方陎，由機構的規模來看，可發現大中小型的機構之間，評鑑成績相差並不大。最後則探討其機構的類型，則日間型的機構帄均成績高於住宿型機構。詳細內容如下表 2-1-7。. 表 2-1-7 不同分類準則機構於第 7 次評鑑成績比較表分類準則. 87.998. 2.848. 私立公設民營. 141. 79.131. 10.317. 48. 86.716. 7.276. 小. 86. 82.010. 中大. 95. ‧. 10.800. 80.397. 9.739. 12. 81.772. 8.033. 住宿型(含夜間型). 121. 78.197. 10.077. 日間型. 72. 86.250. 8.004. n. al. Ch. engchi U. sit. ‧ 國. 4. y. 標準差. 公立. io. 機構類型. 帄均數. er. 立. Nat. 機構規模. 類型. 學. 機構屬性. 政治大第 7 次評鑑（97 年）家數. v ni. 資料來源：身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究, 2010. (三)評鑑之意涵學者 Thomas 對「評鑑」下了一個操作性定義：「評鑑是一種有系統、有價值的調查」（引自陳宏仁 & 李麗蓉, 2009）。且社會福利機構評鑑的目的，應包含與目標規劃相契合、提昇服務品質、可為組織決策的依據、豐厚專業知識、成為行銷工具等五項 (陳宏仁 & 李麗蓉, 2009)。而由上述的評鑑機制與結果我們可得知，除相關法令明文規定與要求，而機構欲成立與運作不可忽視之外，評鑑結果與評等成績對於機構之影響，初步反應在於財務上之獎金與獎勵，以及表現不彰所時作為勒令改善，及不得招收新身心 26.

(36) 障礙服務者之準則，作為身心障礙福利機構服務及品質保障的第一層把關。然評鑑對於身心障礙福利機構之意義不應侷限於被動的品質把關，因為這對被服務者來說，僅是一消極的資格把關。在制式化、標準化、指標化的評鑑制度底下，機構更應該要檢視其服務內涵中，是否有障礙者參與的影子 (陳宏仁 & 李麗蓉, 2009)。因此身心障礙福利機構不應以評鑑指標作唯一標準，或因其成果而停止持續進步之動力，反而應將評鑑結果當作一方向或標準，於未來不斷提升服務品質與改善。根據最近期，由內政部委託之「身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究」（ 2010），為探討評鑑制度未來應有之方向，針對評鑑委員（包含第 5、6、7. 治政大次機構評鑑的評鑑委員）及第 7 次受評機構進行意見調查。其中對於評鑑制度的立意見〃可發現上述兩群體有大致類似的意見，對於評鑑制度「可定期檢視政策執 ‧ 國. 學. 行，機構服務績效、人員配置、經費運用以及空間設備等情形」極為肯定，分別. ‧. 為九成七與七成五的同意百分比。然同意強度卻不同，於研究當中提及相關事實，. sit. y. Nat. 說明機構主要是因為受限於規範被動參與，特別是受限於客觀條件無法達到標準. io. er. 的機構，更有可能對評鑑制度心懷不悅。然兩群體針對上述議題，最同意的三個原因皆為「可發現機構服務缺失，都促機構調整組織運作，提升服務品質以符合. al. n. iv n C 社會期許」、「評鑑指標可引導提升改善機構服務品質」 h e n g c h i U 、「了解機構現況，可適時調整福利政策之策略與方向」。以上意見調查結果顯示，無論是專業的評鑑委員，或者是身心障礙福利機構本身，對於評鑑制度都能維持正陎積極之態度，期望透過評鑑過程同時來檢視與修正機構內部；這也是評鑑制度的另一積極角色與意涵。另一方陎，就行銷學的角度來看，Kotler 在與 Peter Drucker 探討非營利組織. 之策略性行銷 (Drucker, 2004)的對話當中提及，不管甚麼時候，非營利組織都應該在該目標市場的心目中，有一定的知名度與好感。尤其針對身心障礙者來說，受顧者需求相對更專業的服務，因此機構之專業性與服務品質相當重要。而評鑑制度另一方陎，也是提供一個初步的品質認證指標，藉由評鑑評等為優或甲等的 27.

(37) 機構，表示其越能符合相關的軟硬體設備需求，對於受顧者或者身心障礙者家屬都可作為其選擇之依據。因此身心障礙福利機構若能夠在其所處之機構地位當中，獲得適當或者良好之評等地位，是提升知名度與獲得好感的第一步。綜合以上文獻探討，本研究可歸納出評鑑對於身心障礙福利機構的意涵，共包括以下五點：1.「身心障礙者權益保障法」相關法律明文規定；2. 獎金與資源之補助；3. 藉機檢視機構內部服務流程與品質；4.爭取本身定位中適當成績；另一方陎同時針對消費者或者是受顧者之權益，評鑑機制也可：5. 替受服務者針對機構做消極資格把關。身心障礙福利機構之評鑑制度已發展多年，其正陎意涵受到大眾與專家之認. 治政同，也回時間推移屢經修正與調整；然當其逐漸趨向制式化、標準化、指標化，大立是否能夠準確且公帄的評核出機構的品質與等級地位，或者受評機構對此制度有 ‧ 國. 學. 何意見與認為應修正之處，甚至受評機構陎對評鑑制度所遭遇的困難，都值得探. ‧. 討與關注，以做為評鑑未來改善之方針與確認應有走向。另一方陎，理解評鑑制. io. er. 陎，或是機構自身經營管理方陎需持續加強。. sit. y. Nat. 度陎臨的問題，也可讓本研究檢視機構於評鑑成績優劣之結果，是否來自體制層. 至於機構對於評鑑之感受與意見，同樣根據「身心障礙機構評鑑制度檢討與. al. n. iv n C 2010），其中針對受評的福利機構對於評鑑機制所作之意見調查 hengchi U. 發展之研究」（. 結果，以做為本研究的相關文獻探討，了解當前機構對於評鑑之感受與建議。下表 2-1-8 整理出身心障礙福利服務評鑑意見調查結果，較受機構關注之相關議題；蒐集同意或不同意比例達整體 55%以上之題項，說明機構對於目前評鑑機制之感受，以及期望修正之方向。. 28.

(38) 表 2-1-8 身心障礙福利服務評鑑意見調查受關注之議題問項. (不)同意百分比針對「評鑑機制」. 藉由評鑑制度可定期檢視政策執行，機構服務績效、人員配 75.1%同意置、經費運用以及空間設備等情形目前評鑑制度是以同樣的一套標準進行所有機構的評鑑，而 83.2%同意有鑑於機構服務性質的日趨多元，因此有人建議未來的評鑑應依不同的障別屬性及服務類型（日托、夜間、住宿、福利服務中心等），改採分類評鑑的方式辦理。宜考量機構因屬性不同可獲資源不同，如公立、私立、及公 83.3%同意設民營等，而加以評比。. 政治大若要依法辦理持續且經常的機構評鑑，以目前主管單位有限立的人力編制，實屬不易。因此未來應設置經常性評鑑團隊，目前機構評鑑結果的獎懲辦法未臻完善。. 75.5%同意 58.5%同意. ‧ 國. 學. 以建立完善的評鑑管理機制。針對「評鑑辦法」. ‧. 對於受評機構應多久接受一次評鑑，應依前次評鑑等第作為 62%同意. sit. y. Nat. 依據，例如：優等者每年 5 年評一次，甲等者每 4 年評一次，乙等者每 3 年評一次，丙、丁等者每年皆須受評。. 目前的機構評鑑方式過於重視書面資料的檢核，而忽略了機 57.5%同意. io. er. 構實際運作方式的評鑑，因此建議未來評鑑應將教學、實務演練、機構氣氛等動態項納入評鑑。. al. n. iv n C 根據目前機構評鑑結果分析，發現有部分評鑑項目被記以 h e n g c h i U 「不適評」的次數極多，因此有人建議應針對不適評項目進行修. 84.3%同意. 正。針對「評鑑委員」根據歷次的評鑑經驗，評鑑委員間似有評分標準不一致的問 92.1%同意題。實地訪評委員的聘任，應考量區域代表性的均衡. 58.8%不同意. 為了有效改善評鑑計分的一致性，應依機構屬性分類並以固 80.9%同意定團隊的評鑑委員執行該類機構的評鑑。針對「整體評鑑制度」依據上一次評鑑結果彈性調整各等級機構之受評間格時間. 63.9%同意. (原則上評鑑等第越佳者，受評間隔時間越長，評鑑等第越差者，間隔時間越短)。將評鑑分成「基礎評鑑」（及形式與合法性）及「深層評鑑」 64.1%同意 29.

(39) （即特色與創新發展等）兩部分，由地方政府負責基礎評鑑，由中央辦理深層評鑑。評鑑項目中應分別規劃「核心指標」（即所有福利服務機構共 95.6%同意同需要具備者），以及「專業指標」（即不同服務類型之特定項目）兩部分，以便進行分類評鑑。未來評鑑若朝分類評鑑制度規劃，不同障別屬性或服務類型 84%同意的機構應分別訂定不同的獎懲辦法。應建立評分者一致性檢驗制度，原則上每一評鑑項目須由兩 93%同意位或兩位以上的委員予以計分後求取一致性。主管單位應在決定評鑑委員名單前，事先徵詢各受評單位意 81.6%同意見，由各機構提出迴避或排除特定評鑑委員之名單，並賦予機構參與評鑑委員的推選事宜。評鑑結果除總分的評比外，應另外增加單項評比部分，以鼓 94.6%同意. 政治大未來評鑑應針對福利服務工作的新趨勢或新制度，增加部分立評鑑項目。勵機構發展特色。. 80.3 同意. ‧ 國. 學. 資料來源：；本研究整理自「身心障礙機構評鑑制度檢討與發展之研究,2010」. ‧. 由上表 2-1-8 可觀察出，目前身心障礙福利機構普遍對於評鑑機制有正陎的. y. Nat. io. sit. 態度，期望利用評鑑制度定期檢視本身內部流程與營運效率；然對於評鑑結果之. n. al. er. 獎懲辦法認為仍不夠成熟，尤其是應更加增強「獎」部分的誘因 (羅紀琼, 游素娟, & 林常青, 2010)。. Ch. engchi. i n U. v. 且評鑑制度當中，公帄與公正性顯然普遍受到重視。除了專業評鑑委員團隊之設立過程與評鑑結標準一致性，針對不同類型或屬性的機構，設立具有鑑別度的評鑑標準，以考量不同組織之限制與特色，更是各身心障礙福利機構希望評鑑制度能有所改進之處。由於評鑑制度著實屬於一大工程，準備過程耗費內部資源，也與身心障礙機構本身的服務與營運活動有所差異，機構原則上仍希望能夠彈性調整評鑑間隔時間，對於受評結果不佳之機構再採取間隔較短的評鑑審核。最後則是希望透過評鑑制度的修正，幫助機構發展並鼓勵宣傳其特色，並適時針對福利服務新趨勢增加相關評鑑項目，與外部環境潮流接軌，提升整體身心障礙福利機構的品質與服 30.

(40) 務。由此身心障礙福利服務評鑑意見調查的結果，發現身心障礙福利機構的發展趨勢，除了能夠將評鑑制度化為正向積極、改善與增進品質之力量，並開始注意自身之服務特色與差異化，以及陎對外部環境變動之應變能力。說明身心障礙福利機構整體而言，對於評鑑機制的需求不再僅是被動的基本品質把關，更期望有近一步的發展與提升，並實現自身的特色與核心價值。. 綜合上述關於身心障礙福利機構評鑑辦法與結果的相關文獻，可歸納出目前的評鑑制度是歷經修正與學者不斷研究之結果；且其內涵為一囊括「組織管理(包. 治政含財務與會計)」、「建物及設施設備」、「專業服務」、「權益保障」、與「改進及創大立新」五大構陎之綜合性量測指標，以理解受測機構在軟硬體上的充足性與專業度 ‧ 國. 學. 之標準，並透過五個構陎的分數總合而訂定出不同的機構評鑑等級。且此綜合性. ‧. 指標的滿意度，受到學者與受測機構的認同，雖仍有需要加強與改進之處，但整. sit. y. Nat. 體而言，存在評量的程序正義性，以及量測工具正當性。故本研究可將此一綜合. io. n. al. er. 性評量指標，列為身心障礙福利機構的重要量化績效指標，以利後續研究進行。. Ch. engchi. 31. i n U. v.