中 華 大 學
碩 士 論 文
地方政府公共關係與整合行銷傳播策略之研究
―
新竹市政府（2001-2009）個案分析
A Study on Public Relations and Integrated
Mar-keting Communications Strategy for Local
Gov-ernment―Case Study of Hsinchu City
Govern-ment (2001-2009)
系 所 別：行政管理學系研究所碩士班
學號姓名：E09817007 王雪英
指導教授：石振國 博士
中 華 民 國 九十九 年 七 月
摘要
隨著台灣民主的持續深化，大眾傳播媒體科技的快速發展，資訊傳播管道日趨開 放多元，民眾自我權益意識普遍覺醒，對政府的要求與日俱增，政府的公共關係工作 成為攸關施政成敗的重要關鍵。 新竹市政府在林政則市長主政之下，以樸實作風帶領市府團隊，展開多項創新作 為，並連續數年獲得各媒體進行之「施政滿意度」民調第一名，其公共關係運作模式 與行銷傳播管道，頗值得進行深入研究。 本文在公共關係與整合行銷傳播的理論基礎上，透過文獻分析、深度訪談與個案 研究等研究方法，以新竹市政府 2001-2009 年期間，分就「創新文宣」、「打通瓶頸 巷道」、「活動行銷」三項個案為研究範圍，從其各項公關作為的執行層面，剖析新 竹市政府推展公共關係的基本理念與具體作為，並探討新竹市政府公共關係策略以及 整合行銷傳播模式運作情形，期能夠深入地研究新竹市政府如何界定政府公共角色， 如何推展公共關係，以建立其與社會之良性互動。 本研究結論發現新竹市政府公共關係的策略運用以及角色之界定如下︰（一）惟 民所願的「傾聽者」。（二）新速實簡的「回應者」。（三）視民如親的「供給者」。 （四）政通人和的「溝通者」。在整合行銷傳播模式運用上則為：（一）與各特定對 象之關鍵影響人建立各種網絡關係。（二）強調「顧客導向」，重視「雙向溝通」的訊 息完整性，同時注意目標對象的行為回饋。（三）政策作為，皆以民眾為優先，「事緩 則圓」為奉行原則，「溝通協調」為不二法門，「雙向對等」為最佳策略。（四）交互使 用多種媒體，擴大傳播效益。（五）重視與媒體記者間之互動，並運用置入性行銷的 方式，強化媒體宣傳。（六）透過社區或社團等之意見領袖或關鍵人士，動員其組織 成員參與活動。（七）釋出部分活動主導權，提供社區或社團意見領袖對等尊重之地 位。在前述研究發現基礎上，本研究並提出若干政策與後續研究建議，以作為理論與 實務進一步發展的基礎。 關鍵字：地方政府公共關係、整合行銷傳播、新竹市政府、政府創新文宣、政府活動 行銷Abstract
Along with the continuous deepening of Taiwan’s democracy, the speedy development of mass media technology and the gradual opening and diversification of information com-munication channel that generally awakened people’s awareness of self-interest and re-quested government continuously; therefore, government’s public relations tasks have be-come an important key that related to the success or failure in its administration.
Under the administration of Mayor LIN, JUNQ-TZER, his simple and practical leader-ship has led Hsinchu City Government to carry out various innovative accomplishments, as well as ranked as the first place for recent years consecutively in the “administrative satis-faction” survey that held by various major media; therefore, its operating patterns of public relations and the marketing communications channels are really worth to make an in-depth research on them.
On the theoretical basis of public relations and Integrated Marketing Communications (IMC), this study has made use of those research methods, including literature analysis, in-depth interview and case study, etc., and adopted these 3 case studies: “Innovative Prop-aganda”, “Break through Bottleneck” and “Event Marketing” as the research scope for Hsinchu City Government during the period from 2001 to 2009. By taking the executive and administrative aspect of each public relations accomplishment to analyze the basic philoso-phy and substantial action that Hsinchu City Government used to promote its public rela-tions, as well as explored the public relations strategy and operating status of IMC pattern for Hsinchu City Government. This author is expected to deeply research into how Hsinchu City Government define its own public role as a local government, and how to promote its public relations in order to establish positive interaction between Hsinchu City Government and the society.
This study has concluded and discovered that the strategy application and role of the public relations Hsinchu City Government can be defined as follows: (1) “Listener” who can know and satisfy people’s wish. (2) “Respondent” who can make new, prompt, sub-stantial and simple replies. (3) “Supplier” who can consider people as family members. (4) “Negotiator” who can make a more efficient government, as well as allow people to live at peace. For the application of IMC pattern, it will be: (1) Establishment of various relation networks with the key person of specific object. (2) Emphasis on “customer-orientation” and the information integrity of “two-way negotiation”, as well as paying attention to the behavior feedback from the target object. (3) People will be the priority to the implement policy and action; Complying with the “standard procedures make more perfectly” as the principle of pursuance; “Communication and negotiation” as the one and only way; “Two-Way Symmetric” model will be the optimal strategy. (4) Mutual application of vari-ous media to expand the efficiency of communications. (5) Emphasis on the interaction with media reporters and journalists as well as using the method of placement marketing to reinforce the media publicity. (6) Through these opinion leaders or key persons of commu-nity or certain group to mobilize their members to participate in such event. (7) Released the authority of some events to provide these opinion leaders or key persons of community or certain group with a status of symmetric respect. Within the discovering foundation of abovementioned research, this study has also proposed certain policies and suggestions for follow-up researches as the basis for the further theoretical and practical development. Key words: Public Relations of Local Government, Integrated Marketing Communications,
Hsinchu City Government, Governmental Innovative Propaganda, Governmen-tal Event Marketing
目
目
目
目 錄
錄
錄
錄
第一章 緒論
第一節 研究動機與目的 ...01 第二節 研究範圍與方法...03 第三節 研究限制 ...05 第四節 研究架構與流程...06第二章 文獻探討
第一節 公共關係意涵...08 第二節 政府公共關係意涵 ...18 第三節 整合行銷傳播理論...29第三章 創新文宣個案分析
第一節 個案介紹...40 第二節 政府公共關係性質分析...46 第三節 政府公共關係角色詮釋...49 第四節 政府公共關係溝通模式...52 第五節 整合行銷傳播模式分析...55第四章 打通瓶頸巷道個案分析
第一節 個案介紹...59 第二節 政府公共關係性質分析...61 第三節 政府公共關係角色詮釋...64 第四節 政府公共關係溝通模式...67 第五節 整合行銷傳播模式分析...71第五章 行銷活動個案分析
第一節 個案介紹...76 第二節 政府公共關係性質分析...84 第三節 政府公共關係角色詮釋...86 第四節 政府公共關係溝通模式...88 第五節 整合行銷傳播模式分析...91第六章 結論.
第一節 研究發現...97 第二節 研究建議...101 第三節 未來研究的展望...101參考
參考
參考
參考書目
書目
書目
書目
一 、 中 文 部 分 … … … . . . … 1 0 2 二 、 英 文 部 分 … … … . . . 1 0 8 三 、 網 路 查 詢 … … … . . . … 1 0 8附錄
附錄
附錄
附錄
附錄一：訪談題綱 .……….………...….. 109 附錄二：訪談內容摘要 ……….………...….. 111表目錄
表目錄
表目錄
表目錄
表 1-1 2006-2009 年新竹市長林政則媒體民調「第一名」一覽表….……...02 表 1-2 訪談對象一覽表..………...………...… 05 表 2-1 西方公共關係理論學派論點比較…………..………...… 14 表 2-2 政府公共關係制度與運作之相關研究……..………...… 24 表 2-3 政府機關與媒體關係之相關研究……….………...… 25 表 2-4 政府公共關係部門結構與功能之相關研究………..………...… 27 表 2-5 政府公共關係策略之相關研究………..….………...… 27 表 2-6 整合行銷傳播模式運用 ………..……...… 38 表 3-1 新竹市 2002-2009 年創新文宣一覽表...… 45 表 3-2 新竹市政府「創新文宣」政府公共關係性質分析表...… 49 表 3-3 新竹市政府創新文宣「政府公共關係角色」分析表...…52 表 3-4 新竹市政府創新文宣「政府公共關係溝通模式」分析表...… 55 表 3-5 新竹市政府「創新文宣」整合行銷傳播模式運用情形...… 57 表 4-1 新竹市政府「打通瓶頸巷道」立場分析表 ………...… 60 表 4-2 新竹市政府「打通瓶頸巷道」政府公共關係性質分析表...… 64 表 4-3 新竹市政府「打通瓶頸巷道」政府公共關係角色分析表...… 67 表 4-4 新竹市政府「打通瓶頸巷道」政府公共關係溝通模式分析表...70 表 4-5 新竹市政府「打通瓶頸巷道」整合行銷傳播模式運用情形…... 73 表 5-1 新竹市 2005-2009 年「賞花月」活動內容一覽表...… 77 表 5-2 新竹市 2004-2009 年「看海月」活動內容一覽表...… 78 表 5-3 新竹市 2005-2009 年「觀光月」活動內容一覽表 ...… 80 表 5-4 新竹市 2003-2009 年「米粉摃丸節」活動內容一覽表...… 81 表 5-5 新竹市 2004-2008 年「新竹市國際玻璃藝術節」活動內容一覽….83 表 5-6 新竹市政府「行銷活動」政府公共關係性質分析表...…6 表 5-7 新竹市政府「行銷活動」政府公共關係角色分析表……...… ….8 表 5-8 新竹市政府「行銷活動」政府公共關係溝通模式分析表…... 91 表 5-9 新竹市政府「行銷活動」整合行銷傳播模式運用情形...… 95 表 6-1 新竹市政府公共關係策略模式...…98圖目錄
圖目錄
圖目錄
圖目錄
圖 1-1 研究架構圖……..….….……….……..………...… 07 圖 1-2 研究流程圖………..……...…..………...… 07 圖 2-1 公共關係開放系統作業模式.……..….…..………...… 13 圖 2-2 整合行銷傳播的實施層級…….…...………...… 34 圖 2-3 整合行銷傳播模式……….…...37 圖 3-1 新竹市政報導資料一、四版….………... 41 圖 3-2 新竹市政報導資料二、三版…..………... 41 圖 3-3 新竹市便民服務手冊封面………...42 圖 3-4 新竹市便民服務手冊目錄……….………….…... 42 圖 3-5 新竹市便民服務手冊里長通訊………... 42 圖 3-6 新竹市便民服務手冊里里政簡圖………... 42 圖 3-7 新竹市精密地圖集封面………... 43 圖 3-8 新竹市精密地圖集內頁………... 43 圖 3-9 我愛國旗-世界各國國旗簡介封面……..………... 44 圖 3-10 我愛國旗-世界各國國旗簡介內頁………... 44第一章 緒 論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
在台灣政治民主化持續加速前進的過程中，以及新聞媒體在科技發展的相乘效應 之下，資訊傳播開放多元，民眾自我權益意識快速覺醒，對政府的要求亦與日俱增。 政府的各項施政作為，新聞媒體不但扮演訊息傳遞、監督與批判者的角色，民意 在其推波助瀾之下，更成為一股銳不可擋的浪潮，直逼政府主動探查、認真面對、尋 求處理，期以建立良性的互動溝通。鑑此，政府公共關係的作為，愈顯重要，尤在資 訊發展便捷、迅速的現今社會，如何主動了解民意、快速回應民意需求，並藉由傳播 技巧與管道，影響民意，更是政府亟須認真思考的課題。 民意載舟、覆舟的影響力，從前行政院長劉兆玄與其行政團隊由於「八八水災」 救災處理方式，與民意產生落差，因而主動辭職下台負責，可一窺究竟。繼之接任閣 揆的吳敦義院長，甫上任即以「庶民經濟」、「庶民政治」之理念，不斷強調以民意 為依歸的施政作為，在在突顯了解民意動向、影響民意之於政府施政的重要。 民意的匯集與反映，新聞媒體扮演非常重要的管道，近年來，台灣新聞媒體業蓬 勃發展，雖成就許多政治明星，但也讓不少壯士斷腕。媒體與民意之間雖存在必然的 關連，但媒體寵兒卻不盡代表著民意的選項；施政成績獲得民意支持的地方首長，也 皆非全然為政治明星。行政院政務委員兼台灣省主席林政則，在其擔任新竹市長期間， 其樸實形象，非新聞媒體所矚目，但於2006年至2009年間，在遠見、天下雜誌、聯合 報、中國時報、中天及TVBS電視台等多項媒體中，連續11次的民調，獲得「施政滿意 度」等14項第一名佳績（如表1-1）。 林市長主政時期秉持「市政興革、惟民所願」的施政理念，強調「以人為本」的 施政原則，各項市政建設多以民意為依歸。除了了解民意動向，與民眾建立良好的溝 通互動，更是影響民意的重要管道，新竹市政府在公共關係作為上運用許多創新方式， 大量注入行銷的觀念與手法，且皆為縣市政府之首創，例如： 1、「新竹市政報導資料」：以報刊形式發行，每個寄送每戶市民，內容以新聞樣式 詳載各項市政建設及民意互動。 2、「新竹市便民服務手冊」：將原本制式的局處室服務說明與聯繫，擴大納入市議 員、各里里長服務網絡，並在編印過程中邀請里長共同參與，奠定良好互動基礎。 3、「新竹市精密地圖集」：其製作原因來自於新竹市政府新闢建1761條巷道、橋樑， 其不但是全國第一本最為詳細、實用的地圖資訊，更是巧妙的政績宣傳。 4、「我愛國旗—世界各國國旗簡介」：由新竹市政府編印，以生動活潑的方式，找 出各國國旗的趣味連結，並詳列世界各國國旗及國家簡介，發送對象為全市國中小學 學生，為中英文參考讀物。此書亦突顯新竹市政府對教育的用心。 1 新竹市政府編印，2009 年第七、第八屆市長交接暨市政成果專輯，126—131 頁。新竹市政府在林市長主政之下，多項公關作為之創新突破，新竹市政府如何界定 政府公共角色，如何推展公共關係，以建立其與社會之良性互動，同時在傳播的溝通 管道中，整合行銷傳播的概念應用是否帶來相乘之效果，即為本文的研究旨趣所在。 表 表表 表 1-1 2006-2009 年年年 新竹市長林政則媒體民調年 新竹市長林政則媒體民調新竹市長林政則媒體民調「新竹市長林政則媒體民調「第一名「「第一名第一名第一名」」」」一覽表一覽表一覽表一覽表 編 號 時間 媒體名稱 民調名稱 民調項目 滿意度 1 2009/9/8 天下雜誌 縣市競爭力排行榜 縣市長施政滿意度 第 1 名 2 2009/6 遠見雜誌 25 縣市長施政滿意度 評鑑 施政滿意度 5 顆星 3 2009/1/20 中國時報與 中天電視 25 縣市長施政滿意度 評鑑 施政滿意度 78﹪ 4 2008/12/18 TVBS 23 縣市長施政滿意度 評鑑 施政滿意度 74﹪ 最受歡迎的縣市長 75 ﹪ 5 2008/9/24 天下雜誌 2008 年 幸福城市排 行榜 25 縣市長施政滿意 度 73.8﹪ 6 2008/7 遠見雜誌 25 縣市長施政滿意度 評鑑 施政滿意度 5 顆星 7 2007/9 天下雜誌 幸福城市排行榜 25 縣市長施政滿意 度 76.71﹪ 關心下一代教育（23 縣市評比） 第 1 名 8 2007/6 遠見雜誌 25 縣市長施政滿意度 評鑑 施政滿意度 5 顆星 縣市長清廉度 71.1﹪ 9 2007/2/18 TVBS 北、中、南 16 縣市施 政滿意度評比 施政滿意度 68﹪ 10 2006/12/29 聯合報 快樂城市排行榜 快樂城市 23 縣市排 名 76﹪ 11 2006/12/18 聯合報 23 縣市施政滿意度評 鑑 施政滿意度 70﹪ 地方建設滿意度 62﹪ （資料來源：新竹市政府 表格：本研究自行整理）
二、研究目的
鑑於林政則擔任市長期間，各項民調多年連續拔得頭籌，新竹市政府許多公共關 係的創新作為，提供相關研究豐富的題材，筆者於本文乃以林政則市長八年任期內，就新竹市政府與媒體、地方意見領袖、市府內部員工的溝通互動為研究範圍，欲探討 如下問題： （一）身為多年連續「民調第一」的縣市首長，林政則市長如何體現其一再揭櫫之「市 政興革、惟民所願」之施政理念？ （二）在其推動之施政有何具體公關作為？ （三）各項公關作為、及公關活動是否達到預期目標？ （四）如何促進與市民間互動溝通、強化服務功能及推動政策之執行？ 透過對上述議題的探討，本研究希望能達到以下幾項目的： （一）探討現代民主政治體制下，地方政府如何應用公共關係與形象管理的概念、功 能與策略，以達到良善治理（good governance）的目標。 （二）透過對新竹市政府的個案研究，瞭解不同公共關係與形象管理策略的實施方式， 並透過不同利害關係人的回應與評估，瞭解其成效。 （三）藉由研究對象的個案研究，反思政府公共關係與形象管理的理論模式是否恰當， 並可做為未來其他政府機關應用的參考。
第二節 研究範圍與方法
一、研究範圍
本文研究標的為「新竹市政府公共關係與整合行銷傳播策略研究」，企圖探索 2001-2009 年期間，新竹市政府推展政府公共關係之實況，並採取何種方法或導向以達 成公關目的。 就研究內容而言，由於任何個人、機關、團體都有無數的公共關係，政府自然亦 不例外，如國會關係、政黨關係、人民關係、外交關係、社會團體關係、與新聞界關 係等，都是政府公共關係的範疇（李瞻，1992：7），而且與不同標的團體之間，有不 同的關係結構與互動模式，本文擬就新竹市政府與媒體、地方意見領袖、市府內部員 工間之公共關係策略進行深入探討。 為兼顧理論內涵與實務運作，本文選擇新竹市政府為實徵分析對象，主要理由是 因新竹市轄區內有「新竹科學園區」，並有清華大學、交通大學、新竹教育大學、中 華大學、玄奘大學、元培技術學院等六所大學林立，集政治、經濟、文化、學術中心 於一身，加上人口結構複雜多元，市民教育程度與知識水準平均較高，對政府的不同 需求與意見自然較其他地區為多。而相對地，政府施政就需與市民作更多的溝通，並 有賴公共關係策略之應用。 其次，就研究時段界定而言，2001年林政則市長入主市府，其以樸實作風帶領其 市府團隊，展開多項創新作為，並連續數年獲得各媒體進行之「施政滿意度」民調第 一名的佳績，其在公共關係運作及市府各項創新作為與活動之舉辦，均值得從公共關 係觀點深入研究。因此，筆者選定林政則市長任內之新竹市政府作為研究範圍，期望能夠深入地探討此期間市政府各項公共關係作為。
二、研究方法
本文主要透過「質性研究」方法，以新竹市政府為個案，探討市政府各項公共關 係運作情形。在研究方法上，主要採用文獻分析法、個案分析法與深度訪談法進行研 究。 （一）文獻分析法：此為最常用的研究方法，即蒐集有關他人的研究論著及相關文件、 記錄等以文字表現的材料，分析其內容，以作為自己研究的基礎；其範圍大致可分為 三種，一為相關的科學研究報告、定期刊物、學位論文﹔二為相關的學說與理論﹔另 一種資料來源為一般論著、民間通俗典故、具創造性或思考性的研究（楊國樞等，1993： 51）。 就本研究而言，在理論建構方面，主要蒐集國內外有關公共關係及整合行銷傳播 之書籍、論文、期刊、研究報告等，予以整理、歸納、分析，建構公共關係的理論基 礎。並在實證研究方面，蒐集新竹市政府之出版品、宣傳手冊、民意調查、研究報告 及報章雜誌相關報導，同時並透過網際網路搜尋相關資料及活動訊息，作為本研究之 參考依據。 （二）深度訪談法：深度訪談基本上是希望透過訪問相關人員來發現一些因素及其間 之關係，而這些因素並非經由表面的觀察和普通的訪問所能獲得（文崇一，1989）。 深度訪談企圖在訪問過程中，能顯露研究對象的主觀觀點和內心世界，及研究現象之 內涵結構與深層意義，使研究者得以進入他們的經驗及瞭解真相。其次，在訪談對象 方面，其可能局限於少數行動者及對研究對象有瞭解的人士。此種訪談比較偏向非結 構式或非正式，稱為「菁英訪談」（劉哲榮，1997）。 深入訪談的效度涉及研究者與受訪者的關係程度，研究者以什麼樣的姿態呈現自 我，是全心投入？還是置身事外的局外人？Junker 發展出三個系統來描述研究者涉入 的範圍(Neuman,，2000)： 1、完全觀察者—研究者藏身於單面鏡之後，或是以一個「不易被看穿的角色」出現， 以便能夠在不被人發覺、不被注意的情況下進行觀察、偷聽。 2、觀察參與者—從一開始，大家就知道研究者是個明顯的觀察者，他與受訪對象的接 觸不是相當有限，就是相當正式。 3、參與觀察者—研究者與受訪對象都知道研究的角色，但是研究者不是正式的成員， 而是個親密的朋友。 4、完全參與者—研究者的舉止與會員無異，分享局內人才知道的秘密資訊，因為研究 者的真實身分不為會員所知。 （三）個案研究法：個案研究的目的在於探討一個個案在特定情境脈絡下的活動性質， 以了解它的獨特性及複雜性(林佩璇，2000)。個案研究依其性質或目標的不同，而有探 索性、描述性與解釋性的個案研究(王文科，1990)。個案研究主要將注意力集中於從單 一個案中了解到什麼？Merriam(1988)定義個案研究為對一個有界限的現象，諸如一個 方案、一個機構、一個個人、或一個社會單元，作詳實完全的描述和分析。Gay 認為個案研究是為了決定導致個人、團體、或機構之狀態或行為的因素，或諸因素之間的 關係，而對此研究對象，作深入研究(王文科，1992)。個案研究是採用各種方法蒐集有 效的完整資料，對單一的個人或社會作縝密而深入研究的一種方法(郭生玉，1997：228)。 本研究為與文獻分析法及個案研究法相互印證，擬就新竹市政府「創新文宣」、 「打通瓶頸巷道」、「活動行銷」三類型之個案，針對新竹市政府相關部門主管、專 責機構、單位負責人或執行人員進行深度訪談，希望透過面對面的對話與互動，了解 實際之公共關係運作，及其於運作過程中所累積的想法、理念和態度，從中獲得有助 於本研究之資料。 在受訪對象選擇上，分就市府內部員工、媒體記者、地方意見領袖三大類別，選 定相關訪談對象（訪談名單參見表1-2）。並依類別事先擬妥之書面問卷（訪談 題目如附錄1-1、1-2、1-3），俟經徵得訪談人員同意後，告知訪談之領域及主題，個 別進行訪談。 表 1-2 訪談對象一覽表 註：A：新竹市政府內部員工 B：媒體 C：地方意見領袖
第三節 研究限制
本文於研究進行過程中，因受主客觀等因素制約，可能對研究結果的推論或判斷 產生影響，進而減低本研究的可推廣性。茲將本研究限制說明如下： 編號 類別 代號 對象 訪談時間 1 市府員工 A1 政務委員兼台灣省主席、前新竹市長 2010.05.28 2 A2 新竹市政府新聞科媒體業務承辦人 2010.05.05 3 A3 新竹市政府新聞科文宣業務承辦人 2010.05.05 4 A4 新竹市政府工務處副處長 2010.05.15 5 媒體記者 B1 聯合報新竹市記者 2010.04.30 6 B2 自由時報新竹市記者 2010.04.29 7 B3 亞太電台新竹記者 2010.04.30 8 地方意見 領袖 C1 新竹市東區市議員 2010.05.24 9 C2 新竹市東區市議員 2010.05.28 10 C3 新竹市東區里長 2010.05.16 11 C4 新竹市北區里長 2010.05.17 12 C5 新竹市米粉商業同業公會理事長 2010.06.01 13 C6 新竹市摃丸產業促進會理事長 2010.06.02 14 C7 新竹市玻璃藝品業者 2010.06.03一、 研究範圍
本文研究焦點乃在「新竹市政府」此一機關組織如何推展其政府公共關係，從「創 新文宣」、「把通瓶頸巷道」、「活動行銷」三項個案之各項公關作為的執行層面， 剖析新竹市政府推展公共關係的基本理念與具體作為，能否將研究發現推衍到其他各 級政府或其他縣市政府，可能尚待理論的檢定與評估。二、 訪問調查對象
由於時間、經費等因素限制，本文僅針對新竹市政府府內員工、媒體、地方意見 領袖三大類別，選定部分部門主管、權責單位負責人或執行人員進行深度訪談，未再 針對市民做訪問調查，故可能會出現代表性不足的問題。三、 研究取向
國內探討地方政府公共關係策略之相關研究，大部分著重於公共關係、媒體記者互 動、行政組織等相關理論方面的研究，以整合行銷傳播理論相關研究尚不多見，本文嘗試 結合公共關係與整合行銷傳播理論，以此探討政府公共關係策略之運用，唯公、私部門有 其本質上的先天差異，將廣泛運用於私部門之整合行銷傳播模式應用於公部門中，可 能會產生轉換及應用上的困難，並影響到本研究結論在其他政府部門或縣市應用的可 適用性。四、研究者本身參與程度問題
由於筆者工作之關係，長時間接觸新竹市政府內部組織，較一般研究者更能了解 新竹市政府內部運作情形，亦較容易訪問到不同層級的成員，資料取得也比較容易， 在進行研究問題深入訪談時，有相當之優勢以「參與者」之身分進行研究，較能有效 提高本研究的效度，但也由於研究者的組織參與度，可能影響本研究的客觀性，並對 本研究的信度產生影響。第四節 研究架構與流程
一、研究架構
本研究係以公共關係理論為基礎，特別著重在政府公共關係策略的運用，並因應 媒體政治時代的趨勢，透過整合行銷傳播模式的啟發，將各種可能進行的公共關係策 略進行理論性的彙整，以之解析研究對象公共關係策略的規劃，再藉由政府內部員工、 大眾傳播媒體、地方意見領袖這三類主要利害關係人的實施方式與意見評估，瞭解新 竹市政府公共關係獲得顯著成果的原因，本文主要研究架構如圖1-1所示。圖1-1 本文研究架構圖
二、研究流程
本研究之進行過程則預計如圖1-2所示，依序進行。
第二章 文獻探討
本章擬先釐清「公共關係」、「政府公共關係」與「整合行銷傳播」的真正意涵， 並就相關理論進行分析，進而探討政府公共關係的功能、運作與策略運用，作為分析 與檢討公共關係實務之依據。第一節 公共關係意涵
一、公共關係定義
公共關係一詞最早出現在Ivy Lee 所創的Parker & Lee 之公司通訊中，他認為，企 業、組織要獲得良好的聲譽，不是向公眾封鎖消息或以欺騙來愚弄公眾，而是把實情 披露於世，並告訴公眾與其利益相關的所有情況，以爭取公眾對組織的信任（熊源偉， 1994）。
學術界對於公共關係的定義，不同學者在不同階段各提出不同的定義，筆者就國 內、外學者列舉若干較具代表的定義，從中找尋公共關係之意涵。
（一）1955年，公關教育先驅Edward Berneys 在其著作「Ｔhe Engineering of Consent」 一書中指出，公共關係最重要的工作是「說服性的宣傳」（persuasive publicity），公 關人員必須盡力運用各種可以溝通的管道進行宣傳，以取得溝通對象的共識，從而達 成公關目標。Bernays 對於公共關係的基本概念，是以「媒體宣傳」為核心而延展為 單向的溝通行為（孫秀蕙，1997）。
（二）1967年，Philip Lesly 在其著作「公共關係手冊」（Public Relations Handbook） 中指出，公共關係乃是世界發展趨勢的一種現象，它將人們帶入各種不同之團體，在 相同之工作程序下，追求不同之目標，此種複雜的發展現象已瀰漫整個社會、經濟、 文化、政治、外交、軍事等問題（蔡璧如，1990）。 （三）1970年J.C.Scidel將公共關係定義為：管理部門對外設法爭取顧客及社會各界的 諒解與信任；對內則不斷自檢討與糾正的繼續不斷的過程。（張順調，2005） （四）1976年，Ｒ. F. Harlow認為，公共關係是一種特殊的管理職能，旨在協助組織與 其相關公眾間建立並維持雙向的溝通、瞭解、接受與合作。公共關係包括對問題與議 題的管理，幫助管理階層瞭解民意並對民眾作出適當的反應；確定並強調組織為公眾 利益服務的責任；並可作為組織的預警系統，使用有效的傳播技巧和究方法做為基本 工具。（韓慈穎，2000） （五）1978年，在墨西哥城召開的世界公共關係協會大會上，與會代表們對公共關係 的定義形成了共識：「公共關係是一門藝術和社會科學，用以分析社會趨勢及預測結 果，為組織領導人提供意見並執行符合組織和公眾利益的行動計畫」。
（六）1979年，公共關係新聞（Public Relations News）所下的定義為：「公共關係是 一種特殊的管理功能，也就是評估公眾的態度，使個人或組織的政策及辦法合乎公眾 利益，並規劃及執行活動計畫，以爭取公眾的瞭解及接納」（張在山，1994：7）。
（七）1980年，英國公共關係協會顧問暨英國公共關係學院教授Frank 、Jefkins 在其 「公共關係學」（Public Relations）一書中，定義為：「公共關係工作包括一個組織與 其公眾之間各種形式、有計劃的對內對外交往，旨在獲取與相互瞭解有關的特定目 標」。（Frank Jefkins 著，朱新民等譯，1988：1-2）
（八）1981年，韋氏國際辭典（Webster’s New International Dictionary）為公共關係的 界定為：
1、 透過散發宣傳品、敦親睦鄰和重視群眾反應等行動，以促進個人、企業、機構 與其他個人、特定公眾或社區民眾之友好關係。
2、 個人或組織獲得其公眾瞭解及友好關係之狀況及程度。 3、發展相互瞭解及友善的藝術或科學（韓慈穎，2000）。
（九）1984年， Grunig 與Hunt 在其合著「Managing Public Relations」一書中認為， 公共關係即是「組織與公眾之間的傳播管理」。並進一步指出，傳播是一種組織、團 體或個人的行為；經過管理的傳播具有利用傳播技巧來達成所欲達成目標的特點。 （Grunig & Hunt，1984：3-12；韓慈穎，2000）。
（十）1985年，S. M. Cutlip , A. H. Center 和G. M. Broom 在「有效的公共關係」 （Effective Public Relations）一書中認為：「公共關係是一種管理功能，用以認定、建 立和維持某個組織與各類公眾之間的互利關係，而各類公眾則是決定其成敗的關鍵」 （Cutlip, Center Broom，1985：4、韓慈穎，2000）。
（十一）1997年，Gordon認為：公共關係是主動參與社會意義建構的過程（卜正珉， 2003：12）。 （十二）2005年Smith則認為，公共關係是一種管理功能，重視公眾與組織長期互動之 間的夥伴關係；公共關係尋求提升這些關係，進而相互瞭解、產生好印象、甚至表示 支持。（王怡雯，2006） 而國內學者有鑑於公共關係之重要性與日俱增，亦陸續提出看法與意見： （一）崔寶瑛教授認為：「公共關係是某一個人或某一機構團體與其各有關大眾建立 良好關係的技術。在所有決策中須以大眾利益為前提，在推行時利用傳播媒介，以真 誠而良好的的態度，經常與社會大眾保持相互間聯繫，向大眾提供真實報導，努力使 個人或制度的利益與態度，與大眾的利益與態度相合為一體。」（崔寶瑛，1966：34； 韓慈穎，2000） （二）王洪均先生認為：「公共關係基於社會責任的管理哲學，透過有效的雙程傳播， 調和私利與公益的管理功能，獲致公共支持，促進社會和諧的過程。」（王洪均，1983： 29-30；卜正珉，2003：12） （三）楊乃藩先生認為：「公共關係便是和公眾發生關係。…所謂公共關係，就是講 求與公眾保持和促進良好關係的方法。」（楊乃藩，1987：3）。 （四）臧國仁等人認為：「公共關係就是溝通—是對不同組織、團體溝通，以增進互 相瞭解，從而減少摩擦，爭取最大互利。」（臧國仁等人，1988：29；卜正珉，2003： 12） （五）陳德禹教授對公共關係的見解為：「所謂公共關係，即是指一個人或機構，以
大眾利益為前提，以本身之良好表現為基礎，運用各種溝通途徑與媒介，有計畫的宣 揚自己，以爭取或維持公眾對本人或本機構之瞭解、信心與支持，同時防止任何可能 之攻擊，消除任何指責與誤會，進而建立維持其與公眾彼此間健全的、建設性的關係 之活動。」（陳德禹，1989：456-457）。 （六）袁自玉教授認為：「公共關係是一種管理工具、一種傳播工具及一種行銷工具， 採用雙向溝通方式，使某人或某公司的需求及興趣，能與特定大眾的需求及興趣，互 相配合溝通。」（袁自玉，1989：17；卜正珉，2003：12） （七）李瞻教授對公共關係的界定為：「公共關係是現代公共行政與企業管理的一種 哲學，其目的基於公共利益，促使自己與大眾的充分瞭解，以期建立信譽，進而爭取 廣大民眾的堅定信任與支持。」（李瞻，1992：3）。 （八）孫秀蕙教授提出：「公共關係的『公共』一詞，包含『公開』與『公眾』的意 思。公共關係可被定義為：『協助個人或（營利或是非營利）組織，透過多樣且公開 的溝通管道與溝通策略，與不同的公眾建立良好的關係。』基本上，公共關係是由溝 通、管理、社會責任與善意的關係等四個基本概念所組成。」（孫秀蕙，1997：3-8）。 （九）翁興利教授認為：「公共關係是一種研究經營組織與其公眾間，如何透過溝通 產生正面關係的一種特殊性管理活動。」（翁興利，2004：343）
除上述學者對公共關係所作的解釋之外，Wilcox , Ault & Agee等人亦就公共關係 歸納出六點要義： （一）公共關係是深思熟慮的（Deliberate）：公共關係活動具有目的性，其設計是為 了影響、促進瞭解、提供資訊及獲得回饋。 （二）公共關係是有計畫的（Planned）：公共關係活動是有組織的，講求研究和分析， 以尋求解決方案。 （三）公共關係是需要執行的（Performance）：有效的公共關係植基於實際的政策與 執行。而公共關係必須融入社區關係，才能獲得善意的回應與支持。 （四）公共關係須強調公眾利益（Public Interest）：公共關係不僅要追求組織的利益， 亦要符合公眾利益，達成組織與公眾雙贏之局面。 （五）公共關係是一種雙向溝通（Two-way Coommunication）：公共關係必須注重受 眾者的回饋，從回饋系統中瞭解傳播者與受眾者間之互動關係，進而謀求改善之道。 （六）公共關係是一種管理功能（Management Function）：有效的公共關係必須導入 管理的概念，將其提升至計畫決策與解決問題的層次，並偵測及反應公眾之意見與態 度，使組織的決策能符合公眾之利益，進而獲得公眾的瞭解與支持。（Wilcox , Ault & Agee，1995：6-8）（韓慈穎，2000；張順調，2005）
二、公共關係功能
隨著社會多元的發展，公共關係從單純的單向媒體宣傳，擴展至雙向溝通互動、 行銷管理等功能，學者對公共關係功能的解釋，有強調實務面的運作，例如：S. Watson Dun認為公共關係具備管理、溝通、行銷三項功能；亦有從分析、評估的角度認定公 共關係的作為，例如Robbison 他認為公共關係是測度、評估及解釋各種相關大眾的態度。茲就國內、外學者對公共關係之功能分述如下： （一）依S. Watson Dun 的看法，公共關係的功能較偏向於實務運作的「執行者」，其 功能為： 1、管理功能（Management）：公共關係可促使組織和公眾之間建立和維持相互的溝 通、瞭解、接受及合作等關係。公共關係所發揮的管理目標包括：（1）引導公眾對組 織之管理計劃及策略有更深入的瞭解。（2）建立正確、良好的組織形象，並受大眾的 歡迎與好感。（3）扮演回饋角色，將相關公眾意見反應給組織，以作為組織規劃重要 計劃或改善政策之依據。（4）發掘或找尋相關公眾之利益。（5）確定組織之公共關 係責任。（6）吸收並招募經驗豐富、忠誠度高之人力資源。（7）整合組織相關人員 與資源，通力合作、建立共識。 2、溝通功能（Communication）：公共關係活動主要目的，就是將組織的觀點或概念 傳達給特定的公眾，以達告知或說服效果。主要是利用五W 公式，即由誰負責傳達 （who）、傳達什麼訊息（what）、傳達給誰（whom）、利用何種傳播媒介（what medium）、 產生什麼效果（what effect）。此外，另有公關研究，尚建議加入第六W，即為何溝通 會產生如此的效果（Why）。 3、行銷功能（Marketing）：公共關係在行銷活動中，所能達成的目標包括：（1）藉 由新聞發佈，使廣告及促銷更有效。（2）告知顧客有關產品設計及價格的變動。（3） 協助行銷管理部門，了解消費者對市場情況變動的反應。（4）使廠商、政府官員、民 意代表、股東及顧客代表保持資訊聯繫狀態（翁興利，2004：345-347）。 （二）Robbison認為公共關係的功能為： 1、測度、評估及解釋各種相關大眾的態度。 2、協助管理當局闡釋增進公眾瞭解及接受組織的產品、計劃、政策及人員的目的。 3、使各種有關政策的利益、需要及目標與上述這些目的一致（趙嬰，1996：10）。 Robbison對公共關係的功能的解釋，較偏向「分析」與「評估」的功能，若把S. Watson Dun所定義的公共關係的功能解釋為「執行者」，Robbison的解釋則可歸類為「分析家」。 （三）學者陳德禹對於公共關係的功能，賦予崇高的使命，他認為其功能有以下五點： 1、在一個相互依存的世界裡，能對建設性的和諧與進步有所貢獻。 2、在社會與政治變遷的時期裡，對於公眾的瞭解、和諧與合作可作重要貢獻。 3、公共關係實務人員，靜靜地伴隨所有各種組織的領導者及管理者工作，作日常基 本工作的顧問，推薦盡責的行動方案，促進組織與顧客之目標的有效溝通。 4、在一個高度多元社會中擔任調停、協調者。 5、在建立國家間之信任與合作的努力上，公共關係亦可能是一種積極的實力（a positive force）。當社會化（socialization）的趨勢加速時，此種角色將為之增加。所謂 「社會化」是指在所有各種組織與制度中，人們連結在一起（to band together）的長期 運動。（韓慈穎，2000）
相較於S. Watson Dun的「執行者」、Robbison的「分析家」的類型，學者陳德禹 對公共關係功能的解釋，可歸類為肩負使命、具有遠見的「理想家」。
1、分析：分析一個機構的政策、目標及該機構所有群眾之間的關係。 2、計劃：擬定各種行動計劃，並採用各種公共關係技巧，以達成目標。 3、組織：設計一套辦法，使各項公共關係活動彼此協調、配合，使公共關係的結構 建立起一套工作與職權的關係。 4、協調：藉由對內及對外的意見溝通，達到協調上下、溝通左右之目的。 5、 執行：執行公共關係計劃，利用所有對內對外的各種途徑從事傳播，以爭取群眾 的瞭解，並促使其採取與組織有利之行動。（王德馨、俞成業，1995：7-8） 就上所述，公共關係的功能較著重於環境分析、計劃擬定、執行以及內外的溝通，較 屬於通盤的「規劃者」類型。 （五）學者熊源偉認為公共關係的功能是多元化、多層次的，其主要功能為： 1、監測組織環境：觀察和預測影響組織目標實現之公眾及其他社會環境變化情況， 即向組織提供各種環境訊息，如：公眾需求、公眾對產品形象及組織形象之評價、其 他社會信息等，使組織能因應環境變化，合理地調整組織目標。 2、參與組織決策：公共關係部門必須就有關組織環境、公眾關係問題向組織提供諮 詢，參與組織決策過程，包括幫助組織確定決策目標、擬定決策方案、實施決策方案 等，並對其施行效果進行觀察、分析、評價，及時回饋給決策部門，以便對原決策做 出必要之調整。 3、擴大組織知名度、美譽度：組織的良好形象必須建立在自身「做得好」的基礎上， 而透過公共關係活動可以幫助組織擴大知名度、提高美譽度，從而吸引更多支持者及 合作者。 4、溝通、協調關係：公共關係部門透過對外連絡溝通、接待應酬以及社會服務和社 會贊助等活動，可為組織廣結善緣，發展友誼，消除敵意，創造一個「人和」的環境。 5、促使組織成員增強公共關係意識：公共關係是全體成員的公共關係，必須增強員 工的公共關係意識，使員工自覺珍惜組織良好形象和聲譽。（熊源偉，1994：56-60； 韓慈穎，2000） 從學者熊源偉分析中，公共關係的層促提升至參與組織決策，除了組織內部的士 氣激勵與組織外部的廣結善緣之外，並兼具擴大與美化組織知名度的重責。其屬性偏 向於積極的「倡導家」。
三、公共關係理論基礎
（一）系統理論與公共關係 各學者公共關係就系統理論的論述中，強調開放的組織系統，以及重視外界反應 與回饋，並隨時調整修正組織的態度與作為。 系統論強調組織與環境、組織內的次系統、環境內的次系統間之關聯性。根據Hall ＆Fagen（1956）的說法，系統可分為二部分：一為二個客體本身，其次為客體與其屬 性（attributes）的關係。（卜正珉，2004：15） Cutlip 等人認為所有系統均可依據其性質及與外界環境的交換量而界定為「封閉系 統」或「開放系統」（湯賓等譯，1991：190）。封閉性系統具有不可逾越的範圍界限，不重視與外界環境進行物質、能量及資訊的交流，不傾向從外部環境中吸收新的意見 與訊息，亦鮮少採取創新或改良措施。開放性系統則重視與環境進行充分互動，隨時 針對各種變化做出適當調整，以維持生存並進一步發展。 開放性系統包含四個概念：1、「輸入」（input）2、「處置」（throughput），3、 「輸出」（output）4、「回饋」（feedback）。開放性組織會從環境中接收各種「輸入」， 此種「輸入」可能使系統脫離原本與環境間之平衡狀態，進入失衡的情況。此時，開 放性系統會經由「處置」的過程，整合所接收的各種輸入資訊，擬定解決方案後，釋 放「輸出」到環境中，以期達到新的平衡狀態。而當組織產出的「輸出」對環境造成 影響後，系統會從環境中找尋「回饋」，以確定問題是否解決。此種過程不斷循環， 以維持系統與環境間的「動態平衡」（Grunig & Hunt，1984：94-95；韓慈穎，2000）
就開放系統理論而言，任何組織欲維持其生存與發展，必須與其所處環境保持良 好的互動關係。Cutlip 等人（1985）就嘗試以生態學的觀念說明組織公關行為與環境 的關係。他們認為，公共關係工作是組織適應環境的產物，因此組織必須接受社會所 賦予的社會責任，而且不論面臨多少困難都須與大眾進行交流，以便和整個社會結合 在一起，此乃為了組織的生存或延續。 Cutlip 等人提出「公共關係的開放系統模式」（圖2-1），說明組織如何運用公關 行為，調適組織與外界環境的關係（卜正珉，2004：16-17）。 圖 圖圖 圖 2-1 公共關係開放系統作業模式公共關係開放系統作業模式公共關係開放系統作業模式 公共關係開放系統作業模式 （資料來源：卜正珉，2004：17） Broom 則認為：在開放系統中，公關行為是組織調適次系統的一環，其任務在蒐 集、探析、傳遞有關組織與環境的資訊，協助其他次系統共謀組織之生存與發展。Broom 進一步認為，定期進行新聞發佈的產出方式和公共關係對外界環境反應的傳統被動作 用方式，代表「封閉系統」的思考模式。而開放系統模式則把公共關係視為環境輸入 的結果，隨著外部環境與組織本身內部環境的變化，公共關係的角色與過程亦隨之改 變（Broom，1986：15-22；韓慈穎，2000）。 就上述論點而言，公共關係在開放的組織系統中，同時扮演組織與公眾之間的媒 介及關係建構的角色。而在其過程中，「回饋」是組織與公眾互動中，最重要的關鍵 公眾的意向 及行為 組織的計劃 及方案 機構所期望 的 回饋 回饋 回饋 回饋 （公共關係目標進展的實際情 （組織所設定的或需要修正的關係） 產出 產出 產出 產出 投入投入投入投入 （對外界公眾所採 取的行動及傳播） 公眾的行動或 有關公眾的資訊
作為，組織透過公共關係活動建構與公眾之間的理想關係時，公眾對組織所企圖建構 的互動關係也應該會有所回應，透過這些回應，組織才能重新，調適處於最佳狀況來 適應內外環境的變化。 在封閉的組織系統中，公共關係只有單向傳播的功能，對外界環境的變化處於被 動，無法隨時調整適應，長期下來，組織系統將更為封閉，公共關係的功能並逐日式 微。唯有在開放的組織系統中，組織系統隨時因應外界環境的變化而調整、修正組織 的結構及計畫，公共關係的功能亦顯多元，其功能才得以全然發揮。 （二）公共關係理論學派 公共關係的研究範疇，大體上可依照理論觀點與背景差異，區分成為管理學派、 語藝學派與整合行銷傳播學派。管理學派認為公共關係為組織的「溝通管理者」，業 務範圍包含所有組織與公眾間可能透過「溝通」解決的問題。語藝學派則認為公共關 係為組織的「修辭者」，因此舉凡組織的口號、標語、宣傳與演說等都是公關人員職 責所在。整合行銷傳播則講求公共關係應發揮「實用」性的功能，主要處理「行銷推 廣」的問題(黃懿慧，1999)。 1、管理學派─認為公共關係是組織的「溝通管理者」，業務範圍則涵蓋了所有組織及 公眾間可能透過「溝通」解決的問題。管理學派 秉持「雙向對等溝通」、「混合動機 模式」與「策略管理」的理念，兼顧組織與公眾的利益，透過談判、協商與合作的方 式解決問題。 2、語藝學派─認為公共關係是組織的「修辭者」，因此舉凡與符號產製有關的業務， 口號、標語、宣傳、公共演說等，都是公共關係人員職責所在，形象與名譽管理更是 工作重點。 3、整合行銷學派─認為公共關係應發揮「實用性」的功能，此學派主張公共關係業務 主要是處理「行銷推廣」的問題，目的是為了增加產品銷售、服務使用，以及維持或 加強消費者的品牌忠誠度。（王怡雯，2006） 表2-1 西方公共關係理論學派論點比較 管理學派 語藝學派 整合行銷傳播學派 公共關係界定 組織與其相關公 眾間溝通的管理 組織的語藝者 對所有產品或服務 的消息來源進行整 合管理 問題本質 溝通管理 衝突管理 語意／修辭問題 形象與名譽問題 行銷管理 （續）
（續上頁） 公共關係之內容 情境分析 策略管理 雙向溝通 協商 談判 組織定位 知名度宣傳工作 製作符號、標 語、口號 進行意識形態區 隔 品牌接觸 訊息傳遞 對社會運動與各 類衝突事件的因 應 將衝突管理 列為公共運作的 日程 視行動為要 件 以符號、文字進 行溝通 基本上不考慮 「執行」層面 沒有將衝突管理 納入日常公關運作 的範疇之中 資料來源：黃懿慧（1999：14）
四、公共關係行為模式
談到公共關係的行為模式，最著名也引起眾多學者討論的，莫過於 Grunig & Hunt 在 1984 年提出的「四個公共關係行為模式」，其分別為新聞代理(press agency)、公眾 資訊(public information)、雙向不對等(two-way asymmetrical)與雙向對等(two-way symmetrical)模式。Grunig 並指出這四種行為模式代表著組織實踐公共關係時的價值、 目標與行為： （一）公共關係行為四模式 1、新聞代理(Press Agency/Publicity)模式 此種模式以單向溝通為主，以宣傳(propaganda)為目的，所傳遞的資訊通常都不完 整，扭曲誇大聳動，或是半真半假(新聞代理模式常衍生公關道德的問題)。資訊的傳遞 者以告知為主，並不主動探知聞聽人的反應。Grunig做了一個大約的估計，認為這種 模式佔公關運作的15%，許多以造勢宣傳為目的影視體育等娛樂性新聞可做代表。 2、公共資訊（Public Information） 此種模式以單向溝通為主，透過對外資訊的傳佈，主要目的為告知大眾，次要目 的為說服。 3、雙向不對等（Tow－Way Asymmetric）模式 此種模式以雙向溝通為主，以說服為目的。資訊傳遞者（公關人員）與資訊接收 者（公眾）之間有相互交流行動，不過溝通的結果僅有利於一方（公關人員所代表的 組織）而已。 4、雙向對等（Tow－Way Symmetric）模式
此種模式以雙向溝通為主，以促進共同了解為目標。溝通的雙方在互動時，不但 有資訊的交流與回饋，而且溝通的結果是以雙方互蒙其惠為主。（孫秀蕙，1997： 67-69） 學者孫秀蕙（1997）指出，在Grunig所注重的研究議題中，旨在建構一個理想(且 有效)的公關運作模式，Grunig從功能性的問題開始，探討「好」的公關運作的先決條 件是什麼?要如何做才能夠同時滿足「道德」(ethics)與實際表現(performance)上的要求? 孫秀蕙並綜合Grunig各文獻後發現，Grunig以平等互惠為出發點的「雙向對等」溝 通，是優越的觀觀條件之一，原因為： 1、不對等的溝通模式，是以操縱大眾為目的，無法產生卓越的效果。 2、對等的溝通模式，不以功利為出發點，在尊重對方權益的前提下，增進彼此的瞭 解，才可以維持長期穩定的公關效果。 3、以道德性的觀點而言，雙向對等模式不以說服為目的，不蓄意操控閱聽人，最符 合公關的道德標準。 （二）對於Grunig公關模式的批評 Grunig 對於公關模式與優越公關的強烈主張，引起學者們極大的迴響，也激發許 多熱烈的討論。有就實務運作的適切性提出質疑，強調不同的情境使用不同操作方式， 無絕對的優越；有就「雙向對等」的溝通模式，提出「齊頭式」的平等是否是「真平 等」的討論，亦有就其認為「說服」是企圖操控閱聽人的做法，不符道德標準的認定， 大表異見。 對於Grunig 主張公關模式與優越公關標準之批評與回應可以歸納為三類（孫秀 蕙，1999：10）： 第一類的批評質疑 Grunig 模式理想性格的適切性。在公關實務中，為追求溝通 效益與溝通效果，公關模式並無所謂絕對的優劣之分，而是根據不同的情境使用不同 的公關操作類型。有批評者質疑：同樣的公關模式是否適用於不同的溝通情境？另外 有些學者主張，大部分的組織可能是四種模式兼用的。 Grunig（1996）曾提出修正性的說明，他承認在現行的組織中，有效的公共關係 往往是同時運用對等與非對等的溝通模式。他認為對公關人員而言，公關溝通的說服 與關係的建立是同等重要，他稱這種方式為混合動機模式（mixed-motive model）。（孫 秀蕙，1999：10） 在多元發展的社會中，同樣的公關模式無法滿足所有的溝通情境，除了視情境， 使用不同的溝通模式之外，亦需針對溝通的對象予以分眾，再就情境與對象的交互關 係，選擇適合的溝通方式。
第二類批評則質疑 Grunig 模式的規範性價值（normative value）。批評者指出， 企業組織的目標以營利為主，所有企業的行動也都以成本效益為優先考量。因此，將 對等性溝通模式（要求企業主動捨棄或分出利益，站在平等基礎上與目標對象溝通） 視為優越公關重要準繩，似乎與企業組織原先的目標扞格不入。（孫秀蕙,1999：10） 在這類質疑中，強調立足點即非對等地位，要求優勢的一方捨棄部份利益，齊頭 式的對等，就企業營利的目標而言，有所違背。 第三類批評則質疑說服被認為是「不符合倫理規範」的說法。Grunig 認為，「勸
服」（persuasion）是一種言語和行動的操控，有違公關倫理規範，也不符合對等性溝 通的精神，對於企業公關追求優越表現會有所阻礙。批評者卻認為，應就說服者的角 色、動機與說服情境加以區別。公關人員受雇於企業組織，凡事以客戶的利益為前提， 並據此向大眾進行說服活動，這是屬於專業職責，也是工作常規。只要說服者的動機 被充分理解，而說服的過程中不涉及任何蓄意的欺騙或訊息的誤導，如此的勸服方式 應是不會涉及倫理問題的（孫秀蕙，1999：10）。 在實際的公關操作中，由於溝通的情境複雜多變，對等性與不對等性的溝通模式 的交叉運用，似乎是無可避免的。針對學者們的批評，Grunig 等人也曾提出修正的論 點：「雖然類似的例子非常少，但即使是不對等性的溝通方式仍有可能達到倫理規範 的標準。」（Grunig & Grunig，1996；Huang，1997；孫秀蕙，1999：10）。
（三）對於「雙向對等溝通模式」的質疑 對於Grunig的「雙向對等溝通模式」，孫秀蕙(1995)從概念、測量與在實務界應用 三方面，探討「雙向對等溝通模式」的「效果」與「優越性」，並質疑其在現實生活 中的適用程度。 以概念而論，在溝通過程中，雙方地位本來就屬於不平等的狀態，若要「對等溝 通更加有效」，則必須要求強勢一方減少籌碼，遷就弱勢者權益，然而，這樣的做法 似乎很難說服強勢者。從實證測量角度而論，Grunig 所列舉的研究皆是以反證的方式 來証實「雙向對等溝通」的優勢，卻缺乏了直接證據支持。從實務界應用角度而論， Grunig所勾勒的公關理想忽略了現實世界中組織與個人因素限制。 除外，公關策略優越與否，除了是否能夠善用有限資源、具備創意外，更重要的 因素是在時空限制下，是否具有「可行」性。再者，Grunig 反覆陳述「說服」是對閱 聽眾的操控、道德上的欺瞞，是無效的溝通策略，然而對於現實公關策略而言，卻是 最常採用的策略，故在理論與實務間，確實存在極大落差（孫秀蕙，1999：10）。 不過，也有學者提出不同的意見，臧國仁（1998）在其著作中引用學者VanTurk 研 究美國政府部門發送新聞稿件及其成效所發現的結論，新聞發佈內容越無說服意圖 （persuasive），見報率反而越高，因此得出採取雙向溝通方式與新聞媒體的溝通作用， 可能大於傳統宣傳方式的作法。Grunig & Hunt（1994）以過去的研究為例，指出消息 來源之媒體運用需建立於「雙向對等」的基礎，視新聞媒體為對等組織，方能改進與 媒體的關係，增加報導的正確性（郭書祺，2001）。 針對上述的問題，Murphy(1987)以博弈理論的觀點說明，他指出博奕理論注重溝 通談判中的「循環反應」，也就是談判的一方隨著對方期望或條件，加上自身利益考 量，時時修正談判立場以達成雙贏目標（孫秀蕙，1997：75-77）。 就上述對於Grunig「雙向對等溝通模式」的質疑，學者們將「對等」定位於實質 上「條件」的對等，因此在實務面與技術層次的操作上，存有窒礙。在政府公共關係 的運作上，若把Grunig「雙向對等溝通」解釋為「心態」上的對等，強調尊重對方的 態度，「雙向對等溝通」的模式即不失Grunig所望，為一名實相符的優越公關模式。
五、小結
筆者綜合國內、外學者提出之論點，歸納出國外學者對於公共關係的解釋，著重 於管理、溝通與傳播三個面向，國內學者則增加了公共利益的面向，並就其中要義做 如下說明： （一）管理面向：公共關係是一種特殊的管理職能。包含問題管理、議題管理、組織 內部及外部管理。 （二）溝通面向：公共關係是一種與特定目標建立良好關係的機能。包含雙向溝通、 增加瞭解、偵測意見、適時回應、爭取支持。 （三）傳播面向：公共關係是一種有效的傳播技術。包含說服性宣傳、媒體宣傳、傳 播媒介與管道的建立及運用。 （四）公共利益：公共關係是一種以公共利益為前提的互利關係。包含社會責任、善 意關係。 另就上述國內、外多位學者對於公共關係之功能，筆者綜合各學者論述，並就「工 具性」的觀點，將公共關係歸納為測量、溝通、傳播之工具，其功能為： （一）測量工具：偵測組織與特定公眾之間的各種回應與訊息，並解釋、評估特定公 眾之態度，據以擬訂相關回應及策略。 （二）溝通工具：藉由組織對內部員工的意見交流，以及對外部公眾的溝通互動，以 獲得瞭解、爭取認同與支持。 （三）傳播工具：整合運用各種傳播媒介及管道，有效達到組織行銷目的。
第二節 政府公共關係意涵
一、政府公共關係意義
Deutsch認為政府公共關係的功能就在隨時告知政府的表現，反映民眾意見，而透 過資訊的交流與溝通，政府與民眾間更能了解彼此的立埸，使政治系統之運作更能發 揮其功能（翁興利，2004）。公共關係學者Cutlip 等人則認為，政府公共關係指的是 公共事務（public affairs）和公共資訊（public information），而其存在與發展基於二 個重要前提：1.政府有義務向其人民報告政府的決策與行為；2.有效的行政管理需要公 眾的參與及支持(湯賓等譯，Cutlip 等原著，1991：535-536)。。 國內學者張潤書亦從行政學的角度，就「政府公共關係」之定義，提出下列論點(張 潤書，1998：488-491)： （一）民主參與理論 民主政治的基本精神之一是人民參與「公共事務的管理」，經由各種途徑來表達 他們的意見，所以民主政治又稱為「參與政治」或「民意政治」。 （二）決策制定理論 如何制定一個合理或理性的決策，是組織管理領域中很重要的一項工作。美國行 政學者賽蒙(Herbert A. Simon)在1950 年代即提出「決策理論」，除區分目的與手段、價值與事實之外，他說明了決策制定過程的三個主要活動：情報活動、設計活動、抉 擇活動，這三項活動必須密切環環相扣，居間扮演重要角色的就是「溝通」。理性決 策所透過的手段就是溝通，政府不僅要與人民溝通，還要與政府組織內部人員溝通， 這樣才能制定出較佳的決策。 （三）動態組織理論 傳統組織理論太注重靜態的、法規的研究，忽略了人的問題；人是組織的基本元 素，如不以人為中心來研究組織現象，則對組織的問題不能作根本的解決。人是有思 想，有感情的動物，人與人之間一定有交往，有互動行為，這就是所謂的「溝通」； 此一溝通表現出組織的活力與動態。機關首長要成為溝通網路的中心，以使機關充分 了解機關內外的訊息，掌握情況，妥善因應。 （四）人格尊重理論 在民主社會裡，政府對待人民是尊重的，因為人民是國家的主人，主權在民。政 府施政會以民意為依歸，而了解民意的最佳途徑就是經由溝通，人民與政府之間建立 了暢通的溝通網路，大家能夠自由的表達個人及團體的意見，這正是尊重人格的具體 表現。學者陳德禹亦從「民主理論」、「系統理論與組織管理理論」、「政治溝通理 論」及「顧客導向理論」四項觀點，探討「政府公共關係」的意義： （一）民主理論的觀點 人民有「知的權利」，藉以了解政府施政過程與成果，據以評估其績效，亦有權 利讓政府知道其需求與意見；而相對的，政府一方面必須將其一切作為，使人民充分 獲知；另一方面亦應主動發掘民意及提供人民反映意見之各種管道，並藉民意修改其 政策。 （二）系統理論與組織管理理論的觀點 就開放系統理論而言，任何組織欲維持其生存與發展，必須與其所處環境保持良 好的互動關係。其次就組織與管理學者實證研究結果發現，愈是規模龐大而複雜的組 織，其整合與發展尤其端賴有效的溝通。「溝通」乃是社會互動的重要基礎，亦是是 群體關係中達到彼此了解，爭取他人好感與支持之重要途徑。公共關係最主要的功能 與角色就是在於「溝通」，而政府公共關係即是政府組織與環境間的溝通樞紐，亦是 政府與民眾間的雙向溝通管道。 （三）政治溝通理論的觀點 根據 Deutsch 的政治溝通理論，政府在追求目標的過程中，應隨時根據回饋系統 中送回之有關外在環境之訊息，得知本身的表現及政策與行動所引起的反應，進而調 整政策方向與行動，以因應政治、經濟及社會環境的挑戰；而政府公共關係的功能就 在隨時告知政府的表現，反映民眾意見，而透過資訊的交流與溝通，政府與民眾間更 能了解彼此的立埸，使政治系統之運作更能發揮其功能。 （四）顧客導向理念的觀點 政府部門應將民眾視為政府的顧客，體認顧客的真正需求，找出顧客心中對政府 組織所提供服務之期望，透過來自顧客角度的認知與評估，持續改善服務品質，追求 顧客滿意。從公關的角度視之，政府部門應有「全員公關」的理念，所有組織成員均
應建立「顧客至上」的服務觀念，摒除「官僚作風」的陋習，加強與顧客的溝通互動， 藉此了解顧客的期望，以達提升民眾滿意度。（翁興利，2004：35-36） 綜上所論，政府公共關係應秉持「資訊公開」、「重視民意」、「雙向溝通」、 「即時回應」、「顧客至上」的原則，以公共利益為前提，研擬、說明及執行各項政 策，透過良好的互動溝通，爭取民眾對政府的信任及支持。 （一）資訊公開：政府一切作為，使人民充分獲知。 （二）重視民意：主動發掘民意所需，瞭解民意所欲，尊重民眾意見。 （三）雙向溝通：與公眾建立便捷、暢通之溝通管道，維持良好互動關係。 （四）即時回應：對於民眾反應，並做妥適回應。 （五）顧客至上：以服務的精神，視民眾為顧客，視政策為產品，滿足顧客期望，提 升整體品質與滿意度。
二、政府公共關係功能
公共關係的本質與功能隨著外界環境而日趨複雜與多元，其對政府機關的重要性 與日劇增。學者熊源偉認為（1994）：「政府公共關係是以政府為主體，建立、維護 和發展各種內外關係，以體現政府根本職能的一種管理思想和實踐活動。各級政府要 想有效地進行各種管理，爭取廣大公眾的信任和支持，形成和諧穩定的社會政治局面， 構建良好的政府公共關係是至關重要的。」（張順調，2004） 美國行政學者威廉斯（J. D. Williams）曾列出五項理由以彰顯政府公共關係的必 要性： （一）在民主社會中，人民對於政府的活動有知的權利，而且是一項值得堅持主張的 權利。 （二）政府組織發布新聞是為了傳達訊息，而傳達的訊息可能是民眾利益所在，也是 民眾服從與參與的基礎。 （三）政府機關須致力於公共關係，來建立對政策的支持力量。 （四）公共關係是一種有效防禦任何打擊的武器，具有積極預防失敗的功能。 （五）政府應關心回饋甚於輸出，政府公共關係的任務在於，政府須隨時知道民眾的 想法、政府事務對民眾的影響，以及該做如何的政策決定與政策的改變。（張研蕙， 1989） 政府公共關係奠基在與公眾之間的溝通與互動之基礎，政府的各項作為需詳盡告 知民眾，並向民眾說明、解釋，以爭取其認同與支持，而有效率的政府公共關係必須 獲得民眾的積極參與與熱情的支持。 美國馬里蘭大學學者James Cutlip等人也就政府公共關係內容，認為應涵蓋下列目 標： （一）政府針對不斷變遷的社會需求，所制定的各種法規及改革措施，應詳細向民眾 說明與解釋，努力促使其了解並爭取同意與支持。 （二）克服民眾因政府新增而且複雜的功能所產生的疏離和困惑，並提供正確的新聞， 使其在選舉時有明智的決定。（三）讓民眾充分瞭解政府所提供的各項功能和服務，並促其積極參與政府政策且獲 得其應有之權益。 （四）政府訂之各種法令規章，應提供人民適當可行之途徑，俾能有效且易為民眾所 接受。 （五）向各立法機構解釋民意之趨向，俾助有效訂定各種為民眾所接受之法令規章。 （六）協助民眾充分知道及瞭解政府各種規定。 （七）為政府機構累積公眾之好感和支持，以便在發生問題時，能得到適當適時的幫 助。（張紋誠，2003） 美國公共服務委員會公共事務主任William Ragan 認為政府公共關係的功能在於： （一）將政府部門的工作項目告知一般大眾。 （二）經由適當的公共資訊技術改善政府部門的行政效率。換言之，政府在充分說明 其政策與計畫後，可使一般民眾瞭解，並配合採取必要的行動，進而從這些政府政策 與計畫中獲得實益。 （三）將民眾的意願心聲反映回饋給政策決策者，使政府的決策與計畫可以適時修正、 補充或繼續推行。 （四）建議政府管理部門，如何將政府的決策或計畫告知廣泛的大眾； （五）擔任監督與調查角色，即代表一般民眾，監視政府的作為，以確定民眾的問題 能獲得解決。 （六）教育行政人員與官員，讓其瞭解大眾傳播媒體，以及如何與媒 體溝通互動 （Wilcox ,Ault & Agee，1995；李佳俐，1998：9-10）。
