從後實證觀點探討碳排放交易與碳稅的政策工具選擇 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. ‧. ‧ 國. 學. 治 Instruments The Choice of政 Policy 大 立 Carbon Emission between Trading Scheme and Carbon Tax : in the View of Postpositivism. er. io. sit. y. Nat. n. Advisor:a l Dr. Kuo-Jung Chuang iv n Ch e n gChing-Yin chi U Graduate Student: Huang. January, 2015.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(5) 謝誌 夢想，是一 個目標； 是一個讓自 己開心的 原因；是一 個會帶你 走 過 喜 怒快樂的旅程 ；那種喜悅是只有體驗過的人才能了解的。 首先要感謝 我的指導 教授莊國榮 老師，在 我任性地說 要以碳排 放 交易政策做論 文題目 時，豪邁的一 口答應 我收我為指導 學生， 至今我 都忘不了那一 幕。在 我寫論文的其 間不斷 鼓勵我要成為 一位生 命充滿 養分的人；在 我每一 次沮喪、擔心 及難過 的時候叮嚀我 放下情 緒、照 顧自己。讓我 從政大 公行所畢業不 只帶走 專業知識，更 學到如 何好好 生活。也特別感謝口試委員蔡秀涓老師，不管是 proposal或 是 final時 ，. 政 治 大 都細心的註記 應該改 進及調整的地 方，讓 我感受到滿滿 的筆記 關懷； 立 感謝口試委員 張其祿 老師提供一針 見血的 分析方式，讓 我明白 如何使. ‧ 國. 學. 論 文 更加有動態的美感 。 謝謝你們。. ‧. 更不能忘記 當初鼓勵 我到台北念 書的項靖 老師，您一 句試試看 在 決定喜不喜歡 讓我踏 上了研究之路 ，才有 今天寫謝誌的 機會； 在東海 大學的純瑩學 姐、榮 容學姊學姐謝 謝你們 以過來人的角 度教會 我如何 一步一腳印完 成；同 樣身為研究生 的穎蔧 老師讓我在論 文過程 有人一 起過招 。有緣 相遇 於 先知研究室的 玟宜及 聿伶，在捉摸 心情好 或壞的. io. sit. y. Nat. n. al. er. 同時，共同勇闖論文這道關卡；以及謝謝孟芩讓我在研究所課業繁重、 心事重重時有一個最佳軍師兼聆聽夥伴，讓我在研究所一點也不孤 單 ， 有妳真好。. Ch. engchi. i Un. v. 最後，謝 謝 媽媽支持 與輔助著我 在研究所 的生活，謝 謝弟弟總 是 守 護 著我讓我不用擔憂；以及謝謝宗翰的陪伴，時差十二小時的距離， 卻總是無怨無 悔地陪 我過著同一個 時區的 時間，還派遣 小山跟 維尼督 促著我。感謝生命中有你們，伴我走過無數的風雨與挫折，我愛你們 。 這本論文對 我而言， 不只是一本 論文而已 ，裡面盛載 著我的堅 持 與 付 出。 靜吟 謹誌於 台北文山,. 2015.05.14.
(6) 摘要 近年來，溫 室效應成 為全球需要 共同面對 與處理的問 題，溫室 氣 體減量也成為 關鍵的 決定性因素 。 本論文 主要關注的議 題為我 國 中央 政 府使用碳排 放交易 之政策設計與 其所 選 擇 之政策工具 ，並以 後實證 主義作為主要 視角進 行分析。 透過 對後實 證主義、政策 設計、 政策工 具 等 理論做文 獻蒐集 ，並以質性研 究方法 蒐集 相關利害 關係人 之 想法 建 構 出碳排放交易政策的 多元觀點。 本研究之分 析發現 ， 我國中央政 府 （ 以環 保署為例 ） 面對 溫室 氣 體減量的政策 工具選 擇以碳排放交 易為主 ，主要認為 溫 室氣體 減量是. 政 治 大 全球性的議題 ，京都 議定書主要利 用成本 有效性 進行溫 室氣體 減量 ， 立 藉 此我國面對溫室氣體減量政策 需利用國際通用的手段（碳排放交易 ） ‧. ‧ 國. 學. 來 降 低我國的 溫室氣 體減量 。然而 本研究 卻發現在溫室 氣體減 量法草 案中並無將總 量管制 這項重點手段 放入法 規之中 ； 另一 方面 ， 政府在 政策設計時大 都會依 賴過去曾經使 用過或 納入考量過的 政策工 具，因 此，政策工具選擇上是 受制於 過去的經驗（ 空氣污染防制法 ）所挑選 ； 再加上，溫室 氣體減 量不僅僅只是 環保的 議題，一旦對 廠商進 行要求 減量或是課徵 相關稅 收，勢必會增 加廠商 的成本， 藉此 在選舉 年時，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 特 別不容易提 出會影 響經濟的相關 政策 。 相較於中央政 府， 地 方政府 （以 高雄市、 雲林縣 為例 ）選擇碳 稅作為 主要政策工具 的因素 為 透過 外部成本內部 化，促 使廠商降低溫 室氣體 排放量。但本 研究卻 也發現 地 方 政府主張 收取碳 稅的用意在於 碳稅可 以為地方財政 帶來 收 入 ，溫 室 氣 體減量是附帶於收取稅收的一項優點。. Ch. engchi. i Un. v. 從後實證理 論觀點發 覺 公共政策 的形成涉 及到政策設 計者本身 的 觀點所影響， 政治家 與政策設計師 經常會 過度包裝自己 號稱中 立的公 共 政 策，許多 看起來 客觀超然的政 策工具 選擇，有其背 後隱藏 的價值 利益、政治利 益 或經 濟利益， 我國 之「碳 排放交易 與碳 稅的政 策工具 選 擇」 也不例外。 關鍵字：後實證理論、溫室氣體、政策設計、溫 室 氣 體 減 量 法(草 案 )、 京 都 議定書.
(7) Abstract In recent years, global warming has become a global issue that needs to be deal with, and the key determining factor is how to reduce the greenhouse gases. This study will focus on the policy instrument and the policy design in Taiwan’s central government (Environmental Protection Agency, EPA) which chose carbon emission trading system (ETS) as the top solution to reduce greenhouse gases. And use the Postpositivism as main analysis perspective. In order to analyze relevant stakeholders ’ diverse point of view in carbon emissions trading policy, this research not. 政 治 大. only reviews the literature of Postpositivism, Policy Design and Policy Instruments, but also uses Qualitative Research Method.. 立. ‧. ‧ 國. 學. This study shows that Taiwan’s central government (EPA) chose carbon emission trading system as the policy instruments to reduce greenhouse gases, and it is the main reason that greenhouse gas reduction is a global issue. Cost effectiveness is the main advantage of carbon emission trading system in Kyoto Protocol, thereby we should follow it. However, the most important fact that ‘cap-and-trade’ should set a cap. sit. y. Nat. n. al. er. io. before trading carbon credit which didn’t put into Greenhouse Gas Reduction Act (draft). On the other hand, that past experiences (Air Pollution Control Act) will affect future policy design (ETS), in this case policy designer chose those policy instruments which had been chosen before. Additionally, greenhouse gas reduction is not only an environmental issue, but also relevant to the economy. If public policies increase companies’ expenses, there is a higher possibility the policy will fail and it is rather harder for politicians to success in their elections.. Ch. engchi. i Un. v. Compared to the central government, local government (Kaohsiung City, Yunlin County) chose carbon tax as the policy instruments to reduce greenhouse gases. They try to internalize external costs and to restrict companies from greenhouses gas emission. This study found that carbon.
(8) tax will help the local government to generate more revenue; meanwhile, they can achieve greenhouse gas reduction unintentionally. In the perspective of Postpositivism, public policies usually related to policy designers’ own point of view. Policy designers and politicians often advertise their public policies on so-called objective and neutral policy analysis. In fact, they choose not to tell their ‘real’ thoughts including political or economic interests, so as ‘The Choice of Policy Instruments between Carbon Emission Trading Scheme and Carbon Tax: in the View of Postpositivism’.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. Keyword: Postpositivism, Greenhouse Gas, Policy Design, Greenhouse Gas Reduction Art (Draft), Kyoto Protocol. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.
(9) 簡目 簡 目 ...................................................... I 詳 目 .................................................... III 表 次 .................................................... VII 圖 次 ..................................................... IX 第一章. 緒論 ........................................... 1. 第一節. 研究背景 ..................................... 1. 第二節. 研究動機 ..................................... 3. 第三節. 研究目的與問題 ............................... 5. 第四節. 研究範圍 ..................................... 6. 第五節. 個案簡介 ..................................... 6. 第三節. 碳排放交易相關 研究 .......................... 36. 研究方法與設計 ................................ 41. Nat. 第三章. 政策工具 .................................... 30. ‧. 第四節. 政策設計 .................................... 20. y. 第二節. 後實證主義 .................................. 11. 學. 第一節. 立. 文獻檢閱 ...................................... 11. ‧ 國. 第二章. 政 治 大. 第二節. 研究流程與研究 方法 .......................... 42. 第三節. 個別深度訪談法 .............................. 46. er. al. n. 第四章. sit. 研究架構 .................................... 41. io. 第一節. Ch. i Un. v. 我國碳排放交易政策 及法令之發展 ................ 53. engchi. 第一節. 我國碳排放之現 況 ............................ 53. 第二節. 碳排放交易之政 策目 標分析 .................... 59. 第三節. 碳排放交易相關 法規 之發展 .................... 68. 第四節. 我國碳排放交易 政策 執行現況 .................. 76. 第五章. 碳排放交易與碳稅之 比較與評估 .................. 91. 第一節. 碳排放 交易之政策工 具評估 .................... 91. 第二節. 碳稅之政策工具 評估 .......................... 99. 第三節. 碳排放交易與碳 稅之 比較 ..................... 106. 第四節. 中央政府選擇碳 排放 交易之決 策因素 ........... 118. 第五節. 地方政府選擇碳 稅之 決策因素 ................. 128. 第六節. 政策推動面臨的 困難 ......................... 133. 第六章. 研究發現與研究建議 ........................... 155 I.
(10) 第一節. 研究發現 ................................... 155. 第二節. 政策建議 ................................... 165. 第三節. 研究限制與後續 研究 建議 ..................... 167. 附 錄 一、 訪談提綱 ：環保署行政人員 ....................... 169 附 錄 二、 訪談提綱 ：高雄市政府官員 ....................... 170 附 錄 三、 訪談提綱 ：雲林縣政府官員 ....................... 171 附 錄 四、 訪談提綱 ：企業 ................................. 172 附 錄 五、 訪談提綱 ：專家學者 ............................. 173 附 錄 六、 訪談提綱 ：環保團體 ............................. 174 附 錄 七、 行政院提 案條文與立法院審查 條文 ................. 175 參 考 文獻 ................................................ 191. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.
(11) 詳目 簡 目 ...................................................... I 詳 目 .................................................... III 表 次 .................................................... VII 圖 次 ..................................................... IX 第一章. 緒論 ........................................... 1. 第一節. 研究背景 ..................................... 1. 第二節. 研究動機 ..................................... 3. 第三節. 研究目的與問題 ............................... 5. 第四節. 研究範圍 ..................................... 6. 第五節. 個案簡介 ..................................... 6. 政 治 大 一 、 國 際 碳排 放 交 易 政 策之 發 展 與演 變 ..................... 6 立. ‧ 國. 第二章. 學. 二 、 臺 灣 碳排 放 交 易 法 令簡 介 ............................. 9. 文獻檢閱 ...................................... 11 後實證主義 .................................. 11. ‧. 第一節. 一 、 實 證 主義 與 後 實 證 主義 .............................. 11. y. Nat. sit. 二 、 後 實 證主 義 與 價 值 觀 ................................ 13. n. al. er. io. 三 、 Fischer 之 政 策 審 議 ................................ 15. i Un. v. 四 、 後 實 證主 義 之 分 析 特點 .............................. 19. 第二節. Ch. engchi. 政策設計 .................................... 20. 一 、 政 策 設計 之 概 念 .................................... 20 二 、 政 策 設計 的 特 性 與 影響 因 素 .......................... 22 三 、 政 策 設計 的 邏 輯 結 構 ................................ 25 四 、 政 策 設計 的 類 型 .................................... 27. 第三節. 政策工具 .................................... 30. 一 、 命 令 控制 型 的 管 制 政策 .............................. 31 二 、 經 濟 誘因 型 的 管 制 政策 .............................. 33 三 、 命 令 控制 型 與 經 濟 誘因 型 之 比較 ...................... 35. III.
(12) 第四節. 碳排放交易相關 研究 .......................... 36. 一 、 法 規 制度 .......................................... 36 二 、 政 策 面 ............................................ 37 三 、 金 融 面 ............................................ 38 四 、 小 結 .............................................. 39. 第三章. 研究方法與設計 ................................ 41. 第一節. 研究架構 .................................... 41. 第二節. 研究 流程與研究方法 .......................... 42. 一 、 研 究 流程 .......................................... 42 二 、 研 究 方法 .......................................... 44. 政 治 大 一 、 環 保 署行 政 人 員 .................................... 49 立. 第三節. 個別深度訪談法 .............................. 46. ‧ 國. 學. 二 、 地 方 政府 .......................................... 49 三 、 企 業 .............................................. 50. ‧. 四 、 專 家 學者 .......................................... 50. sit. 我國碳排放交易政策 及法令之發展 ................ 53. 一、. 我國碳排放之現 況 ............................ 53. al. iv n C hengchi U 減 量 目標 .......................................... 60 n. 第二節. io. 第一節. er. 第四章. y. Nat. 五 、 環 保 團體 .......................................... 51. 碳排放交易之政 策目 標分析 .................... 59. 二 、 政 策 目標 .......................................... 62 三 、 政 策 目標 對 象 ...................................... 66. 第三節. 碳排放交易相關 法規 之發展 .................... 68. 一 、 溫 室 氣體 減 量 法 草 案之 推 動 歷程 ...................... 68 二 、 溫 室 氣體 減 量 法 草 案之 內 容 .......................... 70 三 、 行 政 院提 案 條 文 與 立法 院 審 查條 文 之 比 較 .............. 74 四 、 空 氣 污染 防 制 法 對 溫室 氣 體 的管 制 .................... 75. 第四節. 我國碳排放交易 政策 執行現況 .................. 76. 一 、 申 報 、能 力 建 置 .................................... 76 IV.
(13) 二 、 先 期 專案 與 抵 換 專 案 ................................ 77 三 、 溫 室 氣體 減 量 法 草 案 ................................ 82 四 、 環 境 影響 評 估 與 溫 室氣 體 ............................ 85 五 、 空 氣 污染 防 制 法 對 溫室 氣 體 管制 的 執 行 現 況 ............ 88. 第五章. 碳排放交易與碳稅之 比較與評估 .................. 91. 第一節. 碳排放交易之政 策工 具評估 .................... 91. 一 、 碳 排 放交 易 理 論 上 之分 析 ............................ 91 二 、 碳 排 放交 易 實 務 上 之評 估 ............................ 96. 第二節. 碳稅之政策工具 評估 .......................... 99. 一 、 碳 稅 理論 上 之 分 析 .................................. 99. 政 治 大. 二 、 碳 稅 實務 上 之 評 估 ................................. 102. 第三節. 立. 碳排放交易與碳 稅之 比較 ..................... 106. ‧ 國. 學. 一 、 工 具 特性 的 比 較 ................................... 106 二 、 受 訪 者支 持 碳 排 放 交易 的 理 由 ....................... 109. ‧. 三 、 受 訪 者支 持 碳 稅 之 理由 ............................. 110. Nat. sit. y. 四 、 受 訪 者支 持 碳 排 放 交易 與 碳 稅併 用 的 理 由 ............. 111. n. al. er. io. 五 、 國 際 貿易 市 場 ..................................... 113. i Un. v. 六 、 企 業 競爭 力 與 公 平 性 ............................... 115. 第四節. Ch. engchi. 中央政府選擇碳 排放 交易之決策因素 ........... 118. 一 、 我 國 中央 政 府 採 用 碳排 放 交 易 ....................... 118 二 、 碳 稅 價格 ......................................... 119 三 、 法 規 競合 ......................................... 120 四 、 部 會 溝通 ......................................... 122 五 、 政 策 慣性 ......................................... 124 六 、 選 票 考量 ......................................... 126. 第五節. 地方政府選擇碳 稅之 決策因素 ................. 128. 一 、 我 國 地方 政 府 採 用 碳稅 ............................. 128 二 、 地 方 政府 的 稅 收 考 量 ............................... 130 V.
(14) 三 、 中 央 政府 擔 心 權 力 被瓜 分 ........................... 132. 第六節. 政策推動面臨的 困難 ......................... 133. 一 、 法 規 適用 ......................................... 133 二 、 總 量 目標 與 減 量 目 標未 清 楚 設定 ..................... 138 三 、 政 策 設計 面 對 的 挑 戰 ............................... 142. 第六章. 研究發現與研究建議 ........................... 155. 第一節. 研究發現 ................................... 155. 一 、 我 國 碳排 放 微 幅 下 降， 碳 排 放源 以 火 力 發 電為 主 ....... 155 二 、 我 國 碳排 放 交 易 政 策設 計 過 程表 面 上 似 乎 符合 理 論 邏輯 . 156 三 、 碳 排 放交 易 與 碳 稅 各有 優 缺 點 ....................... 160. 政 治 大. 四 、 客 觀 中立 的 迷 思 ................................... 160. 立. 五 、 企 業 支持 碳 排 放 交 易的 利 益 考量 ..................... 161. ‧ 國. 學. 六 、 我 國 中央 政 府 選 擇 碳排 放 交 易受 政 治 因 素 影響 最 重 ..... 161 七 、 我 國 地方 政 府 選 擇 碳稅 受 稅 收因 素 影 響 最 重 ........... 163. ‧. 八 、 我 國 中央 政 府 反 對 碳稅 的 主 因為 維 護 權 力 ............. 164. y. Nat. 政策建議 ................................... 165. sit. 第二節. n. al. er. io. 一 、 碳 排 放交 易 與 碳 稅 應併 用 ........................... 165. i Un. v. 二 、 溫 室 氣體 管 制 應 回 到溫 室 氣 體減 量 法 ................. 166. 第三節. Ch. engchi. 研究限制與後續 研究 建議 ..................... 167. 一 、 研 究 限制 ......................................... 167 二 、 後 續 研究 建 議 ..................................... 167. 附錄一、 訪談提綱 ：環保署行政人員 ................... 169 附錄二、 訪談提綱 ：高雄市政府官員 ................... 170 附錄三、 訪談提綱 ：雲林縣政府官員 ................... 171 附錄四、 訪談提綱 ：企業 ............................. 172 附錄五、 訪談提綱 ：專家學者 ......................... 173 附錄六、 訪談提綱 ：環保團體 ......................... 174 附錄七、 行政院提 案條文與立法院審查 條文 ............. 175 參考文獻 ........................................... 191. VI.
(15) 表次 表 1： 研究問題及對 應之研究方法 .......................... 44 表 2： 受訪者名單 ........................................ 48 表 3： 各部門燃料燃 燒 𝐂𝐎𝟐排放量(不包含電力消費排放 ) ....... 54 表 4： 部門燃料燃燒 𝐂𝐎𝟐排放量(包含電力消 費排放) ........... 55 表 5： 與碳排放權相 關之溫室氣體減量法 草案條文 ............ 71 表 6： 排放交易制度 理論上之優點與實際 成效 ................ 95 表 7： 碳排放交易與 碳稅之比較 ........................... 107. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i Un. v.
(16) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i Un. v.
(17) 圖次 圖 1： 2013 年各國碳排放交易 ............................... 8 圖 2： 政策評估的邏 輯結構 ................................. 18 圖 3： 政策設計之邏 輯結構圖 ............................... 25 圖 4： 研究架構圖 ......................................... 42 圖 5： 研究流程 ........................................... 43 圖 6： 國內能源消費 （按部門別） ........................... 56 圖 7： 台灣電力公司 2009 年~2013 年溫室氣體排放量 .......... 57. 政 治 大. 圖 8： 中國鋼鐵公司 2009 年~2013 年溫室氣體排放量 .......... 57. 立. 圖 9： 台灣中油電力 公司 2011 年~2014 年溫室氣體排放量 ...... 58. ‧ 國. 學. 圖 10： 台塑企業 2008 年~2012 年溫室氣體排放量 ............. 59 圖 11： 溫室氣體減 量法草案階段性作法 ...................... 69. ‧. 圖 12： 溫室氣體減 量法草案架構 ............................ 70. Nat. sit. y. 圖 13： 我國溫室氣 體三階段管制現況 ........................ 75. er. io. 圖 14： 先期專案示 意圖 .................................... 78. al. iv n C 我國碳排放 交易之政策設計邏輯 U ............... 157 h e n g c h i結構圖 n. 圖 15： 抵換專案示 意圖 .................................... 78 圖 16：. IX.
(18) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i Un. v.
(19) 第一章. 緒論. 近年來，溫室效應成為全球需要共同面對與處理的問題，溫室氣體 減量也成為關鍵的決定性因素。本論文主要關注的議題為我國使用碳排 放交易之政策設計與其所使用之政策工具，並以後實證主義作為主要視 角進行分析。在本章緒論中，首先將介紹碳排放交易之相關背景，以及 筆者對此研究產生興趣之研究動機與目的，最後綜合上述內容，提出 本 論 文主軸之 研究 問題。. 第一節 研究背景. 政 治 大. 自從工業革命以來，人類的經濟活動大多依賴著化石燃料，而這種 過 度 使 用 的 後 果 造 成 二 氧 化 碳 及 其 他 溫 室 氣 體 (greenhouse gases, GHGs) 在大氣中的濃度大幅度的增加，由於溫室氣體可讓短波輻射通過，但會 吸收長波輻射之特性，使得氣溫逐漸的升高，被認定為造成此現象的溫 室 氣 體 包 括 二 氧 化 碳 (CO2 )、 甲 烷 (CH4 )、 氧 化 亞 氮 (N2 O)、 氫 氟 碳 化 物 (HFCS )、全氟碳化物 (PFCS )、六氟化硫 (SF6 )等六種氣體，其中，二氧化碳 為 造 成 溫 室 影 響 效 應 的 最 大 宗 約 佔 55％ 、 氟 氯 碳 化 物 則 佔 了 24％ 、 甲 烷 15％ 、氧化亞氮6％，藉此產生越來越明顯的氣候不穩定，如全球增溫、 冰川消失與海平面上升，甚至產生暴雨、乾旱、土地沙漠化，及生態環. 立. ‧. ‧ 國. 學. al. er. io. sit. y. Nat. 境 的 改變等。. v. n. 自 1980年 代 開 始 科 學 研 究 對 於 溫 室 氣 體 之 增 加 所 造 成 的 全 球 暖 化 與 氣候變遷議題持續的提出相關之研究證據，且日漸為世界各國所正視與 採 納(顧洋、申永順, 2005)。政府間氣候變化專門委員會 (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) 第 四 次 評 估 報 告 (Fourth Assessment Report, AR4)指出：「在過去12年來(1995~2006)有11年名列於儀器紀錄至 1850 年 來 最 溫 暖 的 12 年 ， 全 球 平 均 溫 度 上 升 超 過 1.5~2.5°C ( 相 較 於 1980~1999年)，平均海平面以平均每年 1.8 mm的速度上升，將造成許多島 嶼國家 的國 土消 失， 且到目 前為 止評 估過 的動植 物， 大約 20~30%的絕種 風險可能上升。根據數千年來的冰芯量測推斷，人類活動造成地球大氣. Ch. engchi. i Un. 中 二 氧 化 碳 、 甲 烷 和 氧 化 亞 氮 濃 度 自 1750年 以 來 明 顯 升 高 ， 如 今 已 遠 超 過 工 業 革 命 前 之 濃 度 值 。 」 因 此 ， IPCC呼 籲 需 要 盡 速 控 制 及 穩 定 溫 室 氣 體之排放濃度，否則 當全球增溫超過3.5°C，將會產生全球性的物種滅 絕， 造 成 不可逆的衝擊與環境毀滅(Lenny Bernstein, 2009)。在2012年聯合國氣 候 變 化 綱 要 公 約 第 十 八 次 締 約 方 會 議 (United Nations Framework Convention on Climate Change Conference, COP18/ CMP8)中，更提出本世 1.
(20) 紀 末 溫度將會上升4°C以上 之預測。這樣 的影響不只造成「溫度」 變化， 長期而言會對自然生態系統、水資源、農作物生產及人類健康等皆有負 面 的 影響。 面對全球暖化的趨勢，為了減緩人類活動中所產生之溫室氣體，至 1990年 代 時 ， 一 系 列 的 氣 候 變 化 國 際 研 討 會 呼 籲 世 界 各 國 應 重 視 氣 候 暖 化所導致的氣候變遷，並提出訂定全球性條約的必要性，才能夠解決各 種 因 為氣候變化 所產生 的問題，此外，並 召開各種 氣候變化 的 相 關 會 議 ， 如 1990 年 第 二 屆 世 界 氣 候 大 會 (The 1990 Second World Climate Conference)， 使 得 世 界 各 國 對 於 氣 候 變 化 相 關 處 理 措 施 有 大 幅 的 進 展 ； 聯 合 國大會(United Nations General Assembly)為了回應 IPCC之相關科學 研究建議，在1990年 決議設立「氣候變化綱要公約政府間談判委員會」(The Intergovernmental Negotiating Committeefor a Framework Convention on Climate Change, INC/FCCC)，並授予它起草公約條文及任何其認為有必要 的 法 律工具之權力(顧洋、申永順, 2005)；1992年聯合國在巴西里約熱內. 政 治 大 盧 召 開 的 「 聯 合 國 環 境立 與發展會議」，通過「聯合國氣候變化綱要公約 ‧. ‧ 國. 學. (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 」， 並 明 定對於人為溫室氣體(Anthropogenic Greenhouse Gases)之排放做全球 性 的 防治(Lenny Bernstein, 2009)，並於1994年3月21日正式生效 ，可謂為 第一部關於氣候變遷並具有法律約束力的全球性條約，公約目標定於將 大氣中溫室氣體之濃度維持在可以預防氣候變遷受到人類行為干擾之水 準 之 下。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 為落實各國對於此項公約之重視及確實執行 溫室氣體排放的管制， 於 1997年 12月 在 日 本 京 都 舉 行 之 聯 合 國 氣 候 變 化 綱 要 公 約 第 三 次 締 約 方 會 議(COP3)中 簽 署 「 京 都 議 定 書 (Kyoto Protocol)」 ， 明 文 規 定 38個 附 件 一國家的減量義務與促進發展中國家永續發展的雙重目標 。因歷史上對 於溫室氣體之排放大宗多源於已開發國家多年工業發展歷史所 造成之排 放累積，故公約中明定各國家可依「共同但有差異之減量原則」進行溫 室 氣 體減量的目標(郭博堯, 2001)，換句話說，各國對於減量責任可以因 其 國 家 經 濟 能 力 及 技 術 條 件 做 出 可 負 擔 的 減 量 行 動 ； 京 都 議 定 書 於 2005 年 生 效 ， 附 件 一 國 家 需 在 2008年 至 2012年 間 將 該 國 的 溫 室 氣 體 排 放 降 至 1990年 平 均 水 準 再 減 5.2%以 下 ， 為 達 成 此 目 標 ， 受 規 範 之 國 家 藉 由 各 種 政策工 具進行 溫室 氣 體 減量 ，如管 制政 策 之 經濟 誘因 型 政策 工 具 (碳稅與. Ch. engchi. i Un. v. 碳排放 交易 )， 其中 又以建 置與京 都機 制 連結的 碳排放 交易 市 場機制 ，成 為國際間用於減量溫室氣體的主要手段，而國際碳排放交易市場成為了 各 國 溫室氣體減量的政策重心。 藉此為因應全球化趨勢，我國行政院於 2008年第3095次院會通過「永 續能源政策綱領」宣告溫室氣體減量目標：「全國二氧化碳排放量減量 2.
(21) 於 2020年 回 到 2005年 排 放 量 ； 於 2025年 回 到 2000年 排 放 量 。 」 而 為 落 實 此 目 標 ， 我 國 於 2010 年 12 月 28 號 發 布 「 國 家 溫 室 氣 體 減 量 額 度 交 易 平 台」，希望能以碳排放交易促使我國邁向「永續能源政策綱領」中之節 能 減 碳目標(行政院經濟建設委 員會, 2011)。以我國現況，行政院環保署 推動溫室氣體減量法草案，期望能透過減少經濟衝擊的方式達成對於環 保的貢獻。儘管我國未簽署「聯合國氣候變化綱要公約」及處於不明確 之國際角色中，尚未被賦予任何明確的減量責任；然而，溫室效應屬全 球性的議題，不管在貿易上或是責任上在未來仍難以避免國際減量壓 力。因此在政策擬定上，唯有建立適當且具效率之減碳政策，才是我國 當 前 重要的政策課題 。. 第二節 研究動機. 治 政 對 於 溫 室 氣 體 的 管 理 方 式 ， 世 界 各 國 衍 生大 出許多種不同的形式，例 如 碳 稅 、 能 源 稅 ， 或 者立 由市場機制及公權力結合的 碳排放交易。然而各 ‧. ‧ 國. 學. 種政策工具之間皆有不同的適用情況、優勢劣勢及需要不同政策工具間 互相配合的考量，如先實施管制工具再加入經濟誘因手段，或者共同落 實截長補短等。我國對於因應京都議定書所訂定關於降低溫室氣體的相 關 政 策 發 展 至 今 ， 似 乎 已 經 偏 向 使 用 碳 排 放 交 易 ， 法 規 顯 示 我 國 在 1999 年第三次修正空氣污染防制法時，早已引進排放權交易制度；八年後於 2007年 5月 7日 ， 立 法 院 一 讀 通 過 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 ， 並 將 落 實 排 放 交. sit. y. Nat. n. al. er. io. 易制度做為減量的方法。然而，在政策的執行過程中，仍有許多反對的 聲音出現，如未訂定總量管制標準，該如何有效降低整體二氧化碳排放 量？企業間、不同產業間之核配權究竟該發放多少？溫室氣體減量法草 案遲遲無法通過，對於相關廠商的約束力為何？ 這些都是我國在落實碳 排 放 交易前所需解決的 問題。. Ch. engchi. i Un. v. 節能減碳已蔚為全球化風潮，但就筆者的觀察，我國政府對於節能 減碳等相關議題處於僅有環保署應該著手處理的「分工」，故只要牽涉 到環保問題，一律歸為環保署所管轄，久而久之，對於環保相關問題， 環保署也自然而然認為由環保署自己處理就好，只要立法院通過法案就 可 以 直接執行，卻忽略了 在環保這項議題，所牽涉到的不 只 是 環 境 保 護 ， 更多的是經濟議題，如民眾、廠商是否願意配合？如果要投入環保所需 要花費的金錢是否遠比短時間之內污染的所需付出的金額還高？在京都 議定書之影響之下，國際碳排放交易成為各國溫室氣體減量的政策之 一，並透過執行京都議定書的機制過程，建立碳排放交易，促使其成為 新興服務業。回到我國的政策現況，我國在推行碳排放交易時，並非京 都議定書會員國之一，實質上並無遵循京都議定書之必要，使得我國相 3.
(22) 關機關認為碳排放交易推動之重要性較低，這也是溫室氣體法草案遲遲 未 在 立法院通過的阻力 之一 。 在制定公共政策的過程中會牽涉到許多的利害關係人，而公共政策 的訂定經常難以滿足所有相關的參與者並做到完全的公平，高度存在著 資源分配不均的可能性，促使公共政策在制定過程中，成為相關利害關 係人角逐資源的場域。管制政策的出現是從市場失靈或政府失靈的角度 去切入，形成政府對於企業或市場的管制措施，假使市場失靈時，政府 便 可 以以介入(intervention)作 為其管制的依據；假使政府失靈 時，解除管 制(deregulation)及民營化(privatization)變成為首選。然而以本研究 主軸之 台灣碳排放交易所處於之地位可以發現並非僅有政府或市場兩種可能 性，還有介於政府與企業間的模糊地帶，舉例而言，美國政府不涉入降 低 溫 室氣體的減量責任，市場上自行形成 碳排放交易(市場主導)；以歐盟 各 國 而 言 ， 則 強 制 會 員 國 參 與 減 量 責 任 (政 府 主 導 )； 轉 換 至 我 國 政 府 角 度，環保署建立碳排放交易，但未設立總量管制目標去要求須減量之相. 政 治 大 關 企 業 ， 形 成 看 似 半 官立 方半市場的狀態，這樣的狀態是如何形成的呢？ ‧. ‧ 國. 學. 從以上例子我們可以觀察出，管制政策的形成不只受到單一因素所影 響，而是需要將公共利益、管制者的意識形態、消費者利益保障等因素 納 入 考量。. sit. y. Nat. 政治制度(political institution)是管制過程中重要的角色，但在許多管 制 政 策的形成經常將政治過程 視為黑箱作業(葉一璋、張其祿, 2001)，因 此避而不談，或是以「這就是政治」來概括一切。 事實上，在政策制定. n. al. er. io. 背後的參與者不僅僅是透過理性分析而做出最佳政策方案，而是 經由許 多政治上的考量影響政策的指定及執行。儘管在理論上，公共政策出現 的目的是為了追求公共利益極大化，透過理性分析政策之優缺點進而將 政策的形成化為一種實務而非理論，然而，從後實證主義的角度我們可 以發現理論上的理性分析不等於最終落實現實世界中的政策；況且，如 何「 理 性分 析 」 也 是 可以 透 過數 據操 控 、 話語 呈 現 ， 如Stone在政 策 弔 詭 一 書 中所描繪符號、數字、原因、利益與 決策等 (D. Stone, 2007)，對於政 策面臨之問題的操作方法不同，即可以形塑出不同面向政策，藉此，我 們應更應該了解在這些決策過程中的權力與利益的角逐究竟從何而來， 及 如 何形塑政策的出現。. Ch. engchi. i Un. v. 故本研究基於我國社會、人文、政治、經濟的脈絡下進行撰寫，首 先了解我國碳排放之現況；接著分析我國對於碳排放交易政策的概況及 政策目標；再者，釐清與比較我國碳排放交易與碳稅，兩種政策工具所 擁有之優劣勢，了解我國政府在面對相關政策制定時其選擇的參考依 據；最後，利用後實證之角度了解在經過比較不同政策工具後，我國溫 室氣體減量法草案選擇碳排放交易作為主要政策工具之原因與過程等關 4.
(23) 鍵性因素，並透過深入訪談我國碳排放交易之支持與反對者對於此政策 的主要觀點，了解在不同政策工具供選擇的政策現實中， 我國仍選擇發 展碳 排放交易 政策之政策主要核心 因素。. 第三節 研究目的與問題 在全球氣候變遷及溫室效應造成之暖化現象已經成為世界各國必須 付諸行動改變的重要議題，在京都議定書之後，建立溫室氣體減量的相 關機制與政策儼然成為首要的政策目標，與溫室氣體減量的相關政策工 具 包 含 命 令 與 控 制 (command and control) 、 自 願 性 減 量 ， 及 經 濟 誘 因 (economic incentive)，如 碳排放 交易與碳稅等，這 三大政策工具 目前 為首 要且最常被使用之政策工具。以我國現狀而言，溫室氣體減量法草案與 相關的溫室氣體減量政策工具皆處於研擬階段中，對於溫室氣體減量法. 治 政 草 案 中 所 包 含 的 自 願 性 減 量 協 議 、 總 量 管 制 與大 碳排放交易等相關的減量 立 。 政 策 工具仍位於模糊不清的角色 ‧. ‧ 國. 學. 在我國以碳排放交易做為減量工具的政策設計前，政府相關研究報 告顯示出，建議政府採碳稅或碳排放交易作為主要的政策手段皆有其提 倡 者；在學理上，碳 排放交易與碳稅 兩者應是具有相同之政 策 執 行 結 果 ， 在此前提之下，我國溫室氣體減量法草案之所以選擇包含碳排放交易而 非碳稅，其政策制定之原因與過程為何？且在政府採碳排放交易作為主 要政策手段後，大多數研究則轉而針對我國將碳排放交易納入「溫室氣. sit. y. Nat. n. al. er. io. 體減量法草案」之政策執行與法制之後續研究上，對於此項政策一開始 是如何將碳排放交易視為此政策唯一採行之政策工具的研究卻少之又 少。. Ch. engchi. i Un. v. 政策工具之選擇並非如此簡單，在政策設計過程中也並非所有政策 工具皆可進入選擇內，可能會因為部門之權限、路徑依賴等原因而制定 出政策。因政策工具出現的邏輯大多是類比過去的政策工具，以舊方法 管制新事物，很少是全新的制度。但在過去文獻中大多強調政策目標的 設定與工具的連結，比較少探討在選擇工具時可能遇到的部門掌管之權 限問題，當然的，也不只是政治角力就可以解釋一切，也可能是在政策 工具選擇時的結構性問題，如合法性問題，因為「比什麼」就是一個篩 選 的 標準與過程。 在此本研究欲透過政策設計與政策工具相關理論並配合後實證理論 之精神，進而深入探討我國當初選擇碳排放交易作為主要政策工具之過 程及其核心目的，並對照碳稅了解我國在此減量議題上，政策工具是否 達 成 其政策目標。 5.
(24) 綜合上述，本研究主要的研究問題如下： 1、 我國碳排放 之現況為何？ 2、 我國碳排放交易政策之 過程及政策目標為何？ 3、 碳排放交易與碳稅這 兩種 政策工具之 評估 與比較 ？ 4、 我國 中央政府選擇碳排放交易作為 政策工具 之決策 因素為何？ 5、 我國地方政府選擇碳稅作 為政策工具之決策 因素為何？ 中央政府 的反對原因為何？. 在政策背後有現實考量的思維問題，當整理出我國在推動碳排放交 易之政策設計與政策工具之選擇因素，並加以後實證主義的視角，便可 以瞭解了政策設計背後的困境，另一方面，也有助於筆者了解未來對於 我 國實際執行 碳排放交易政策之相關 情況，進而做出 政策建議。. 學. ‧ 國. 立. 政 治 大. 第四節 研究範圍. ‧. 本研究之研究範圍，係以我國推動與溫室氣體減量相關之政策 、草 案作為主要研究對象，並包含政策之目標、制定、 內容、政策工具及對 於 政 策支持及反對者之相關 觀點，作為主要分析目標。. sit. y. Nat. 就個別溫室氣體減量政策工具之探討，將概述命令控制 、經濟誘因. io. n. al. er. 等政策工具，接著延伸至與本研究最相關之碳排放交易、碳稅等減量政 策 工 具，理解其基礎理論、優 缺點等。. Ch. engchi. i Un. v. 第五節 個案簡介 在本節中主要簡述兩大部分作為個案簡介，第一部分為 國際碳排放 交易政策之發展與演變，透過了解國際碳排放交易形成的原因，找到為 什麼碳排放交易成為國際主流政策工具；第二部分為落實於我國個案 中 ， 瞭解臺灣碳排放交易法令之 簡介。. 一、國際碳排放交易政策之發展與演變 國際上有許多溫室氣體減量的方法，從碳稅、能源稅的思考到簽訂 京都議定書而產生的碳排放交易，或者非簽約國卻自願減量之碳排放交 易，都可以看見全球對於溫室氣體的重視。自1997年京都 議 定 書 簽 訂 後 ， 排 放 交易具有總量管制與成本 有效性(cost effectiveness)的優點，促使 全球 6.
(25) 抑制二氧化碳的政策以排放權交易機制為主，期望透過建立碳排放交易 制度使溫室氣體的買賣不但可以用於溫室氣體減量，也促成另外一種環 保 的 新興產業。 碳排放交易當初成立的原因是希望透過京都 議定書之簽屬，促使排 放 二 氧化碳較多的國家能開始 進行減量，然而，儘管 強制 訂 定 嚴 苛 標 準 ， 能讓附件一能在短期之內迅速減量，卻會強烈衝擊到企業的生計，而無 助於溫室氣體減量，因此提出碳排放交易制度，希望透過一方表明向另 一方購買溫室氣體的排放權，進而履行其減緩溫室氣體排放的承諾。透 過此種模式可以讓不同企業在減碳處理上有更彈性的處理空間，提升減 碳 效 率，卻又不失維持企業生 計。 聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)， 更將京 都機制 視為 促 進國際 達成第 二減 量 承諾的 誘因機 制 (李 堅明、 許紜 蓉, 2010)，期望 附件一國家需在2008年至2012年間將該國的溫室氣體排放 降 至 1990年 平 均 水 準 再 減 5.2%以 下 。 換 句 話 說 ， 碳 排 放 交 易 期 望 能 透 過 把二氧化碳產權化，將二氧化碳當成可以交換的商品，有其競爭價格，. 政 治 大 促 使 企 業 重 視 二 氧 化 碳立 的排放，將減少二氧化碳的排放 ，透過政治、經 濟 、 科學與技術的手段，進而 解決全球必須一起面對的永續問題。. ‧ 國. 學. ‧. 在 國 際 公 約 部 分 ， 聯 合 國 氣 候 變 遷 綱 要 公 約 成 立 於 1992年 並 於 1994 年生效，公約中第3條的原則，規範提供各 締約方從事減量與調適行為的 準 則 與 依 據 ， 尤 其 在 第 3條 第 3款 要 求 締 約 方 在 採 取 氣 候 變 化 的 政 策 與 措 施 時 ， 都 要 達 成 成 本 有 效 (cost-effectiveness)， 亦 即 用 最 低 的 成 本 達 到 減 緩 氣 候變遷的目標(蘇義淵, 2013)。 藉此，京都議定出提出了三種機制，. sit. y. Nat. n. al. er. io. 清 淨 發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)、排放交易 (Emission Trade, ET)及 聯合 減量(Joint Implementation, JI)，透過以不同方式鼓勵附 件一國家及非附件一國家共同制定全球減碳計畫，將減量責任交給附件 一國家，給予一定數量之排放權並訂定排放及減量標準，假使附件一國 家無法達成其減量目標，便透過碳排放交易制度購買其超額的排放量， 其投入的費用將會協助減碳效率較好的國家、企業提升其減量效率，就 政策工具的選擇上為透過經濟誘因來引起企業以最低成本達成最大的減 量 目 標，進而減緩全球暖化現象 。. Ch. engchi. i Un. v. 國際碳排放交易可以簡單分為政府有強制規定減量目標量與自願減 量 兩 部 分 ： 政 府 有 強 制 規 定 分 別 有 歐 盟 排 放 交 易 (European Union Emissions Trading System, EU ETS)、 美 國 區 域 溫 室 氣 體 倡 議 1 (Regional Greenhouse Gas Initiative, RGGI) 、 日 本 東 京 都 碳 排 放 交 易 (Tokyo. 1. 美 國 東 北 與 中 部 十 州 (Connecticut, Delaware, Maine, New Hampshire, New Jersey, New York and Vermont)成 立 之 溫 室 氣 體 減 量 倡 議 。. 7.
(26) Metropolitan Trading Scheme) 以 及 紐 西 蘭 排 放 交 易 (New Zealand Emissions Trading Scheme, NZ ETS)；自願減量部分，分別有美國 西部氣 候 倡 議 2 (Western Climate Initiative,WCI) 、 美 國 加 州 碳 排 放 交 易 計 畫 (California Cap-and-Trade Programme, ARB) 、 日 本 自 願 性 放 交 易 體 系 (Japan’s Volutary Emission Tranding Scheme, JVETS) 等 (WorldBank, 2013)。其他交易系統，詳見圖1。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. 2013年各國碳排放交 易 a圖1： i vand Prospects(p. l 資 料 來 源 ： Mapping Carbon Pricing Initiatives: Developments n C 11),byWorld Bank, 2013, WashingtonhDC: i U . e nEcofys g c hConsultancy 碳排放交易中有兩種碳權商品：一為在減量計畫基礎下的減量額 度，如京都議定書、其他自願性減量計畫，來源是減量計畫的基線(Business As Usual， BAU)排放量與 減量 計畫 執行 後之排 放量 的差 額。 例如， 在清 潔 發 展 機 制 (CDM) 計 畫 之 「 經 認 證 的 排 放 減 量 (Certified Emission Reduction,CERs)」碳權商品；京都機制下的聯合減量 (JI)之「排放減量單 位(Emission Reduction Unit, ERU)」 ；二為在 碳排放交易 制度下，根據政 府 特 定的核配準則之許可權，核配給排 污染 源的排放權(Allowance) (黃宗 煌、李堅明, 2008)。透過這些碳 權的買賣，促使 被投資國可以接受 不同國. 2. 成員分別有美國加州、加拿大魁北克、曼尼托巴省、安大略省及英屬哥倫比亞。. 8.
(27) 家之間對於溫室氣體減量的共同付出，而將二氧化碳的減量信用轉移至 投資國身上，換句話說，被投資國將本身努力減量達成目標後，而剩餘 的碳權賣給投資國做利用；此外，任何一個附件一國家承諾減量溫室氣 體，可以利用排放權交易與聯合執行兩種機制達成溫室氣體減量的目 標。事實上，清潔發展機制與聯合執行兩者執行方式相當接近，不過清 潔發展機制納入非附件一國家的減量責任，藉此，已開發國家與開發中 國家所 減少的 溫室 氣 體排放 量成果 是共 同 分享， 而非單 一國 家 所得 (魏國 棟 、 何昇融, 2004)。 然而，在跨國聯合執行下極易產生無效率的情況，因為參與國家間 會有虛報減排量數據的傾向，故此制度的有效性與否，對資訊落差的考 量是 相當 重 要的 (Wirl, 1998)，所以 如 果要 進行 排放 權 交易 或其 他跨 國 減 量機制，必定需要設立國際性的監督機構，才能降低無效率的程度。此 外，目前在國際上也不只有如何監督的問題出現，洪德欽對於聯合國氣 候 變 化綱要公約諦約國 之會議(COP)研究中也發現，國際氣候 談判的核心. 政 治 大 議 題 包 括 ： 該 如 何 明 訂立 各國的溫室氣體的減量目標與減量期程？國際氣 ‧. ‧ 國. 學. 候變化公約是否應該明訂各種治理機制、監測機制、管理處罰機制？假 使遇到國際間的碳權爭議問題，該如何解決？後續該如何規範？對於溫 室氣體減量議題外，該如何去改善因為氣候變化所帶來的各種威脅與天 災 的 調 適 (Adaptation)問 題 ？ 共 同 責 任 或 差 別 責 任 ， 包 括 哪 些 國 家 ？ 對 於 大型排放溫室氣體的國家，如中國、印度、巴西、南非等國，該如何在 不影響其經濟外，分配其所應該承擔的減量。此外，對於未被投資的被 投 資 國，該如何協助 其建立 調適能力？(洪德欽, 2013)？. er. io. sit. y. Nat. 將類似的狀況轉換 至我國 ，在國際上對於使用碳排放交易的減碳手 段 面 臨的問題， 與台灣最為注意的減量具體目標與期程、核配權 發放標 準等 基礎減量條件的設定 不謀而合； 對於大排放源之廠商該如何規範？ 監 測 、管制等技術問題如何解 決；最後， 對於 加上欲落實國際公約時， 國 與 國之間該如何遵守同一套 規範，抑或同一套規範是否真的公平 等問 題， 而我國處於哪種規範範圍呢？. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 二、臺灣碳排放交易法令簡介 台灣溫室氣體減量法草案主要設計原因是因為溫室氣體物質的特性 與空氣污染防制法所管制之空污物質特性不同，且溫室氣體減量法草案 所 管 制 之 標 的 ， 已 經 超 越 環 境 基 本 法 第 21條 規 定 各 級 政 府 應 該 要 管 制 二 氧 化 碳之要求(蘇義淵, 2013)。我國透過訂定 溫室氣體減量法草案 ，彰顯 儘管我國並非屬於京都議定書之會員國之一，也願意加入全球對於溫室 氣 體 減量。. 9.
(28) 期望能藉由溫室氣體減量法草案的通過在國內建立碳排放交易，以 經濟誘因的手段推動企業能重視溫室氣體減量的議題。我國溫室氣體減 量 法 草 案 之 歷 程 大 致 上 可 分 為 兩 個 階 段 ： 第 一 階 段 自 1997年 至 1998年 ， 環 保 署草擬溫室氣體減量法草案、2006年9月通過行政院審查；第二階段 自 2007年 迄 今 ， 於 立 法 院 進 行 立 法 程 序 ， 歷 經 第 6屆 與 第 7屆 會 期 完 成 一 讀 程 序，於2011年列為優先審議法案，立法院第8屆會期完成一讀程序 。 在立法過程中，環保署除持續推動溫室氣體減量法草案外，為了配合國 際間已經存在之碳排放交易，故在法規未通過前，將溫室氣體納入空氣 污染防制法，並 依照 環境影響評估法 去管制重大開發案之溫室氣體排放。 整體而言，為使各產業提早適應溫室氣體管制的衝擊，環保署在草 案尚未通過之前即開始著手輔導相關產業進行溫室氣體排放量之盤 查與 登錄等，如溫室氣體查驗機構作業原則、溫室氣體先期專案暨抵換專案 推動原則、溫室氣體盤查及登錄管理原則等三大與碳排放交易相關之法 規，作為溫室氣體減量法草案尚未立法通過及施行前，推動先期溫室氣. 政 治 大 體 排 放 量 登 錄 盤 查 及 減立 量之原則。溫室氣體減量法草案，除碳稅、能源 ‧. ‧ 國. 學. 價格補貼因部門權責未納入外，其他如盤查登錄及查證、國家溫室氣體 減量推動方案、部門行動方案、排放源效能標準、境內外碳權抵換、總 量管制及排放交易等策略皆已包含在內。我國政策與法令之詳細介紹， 請 參 閱第 四章我國 碳排放交易政策及法令之發展 。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.
(29) 第二章. 文獻檢閱. 本研究欲探討我國碳排放交易之政策設計，藉此本章節針對後實證 主義、政策設計及碳排放交易之相關研究等進行文獻相關檢閱，藉此了 解在 政策形成過程中可能面對 哪些價值衝突、目標 選擇及工具 抉擇問題。. 第一節 後實證主義 一、實證主義與後實證主義 在公共政策領域中，Harold D. Lasswell在1950年代提出了「政策 科學」 (Policy Science)， Lasswell認為在政策分析 過程 與面對社會問題時， 期待 能由科學化的研究得到相關資料，進而對政策問題提供較為理性的判斷 (deLeon, 2009; Lasswell, 1948)；William Dunn認為政策分析 是一門 能夠實. 政 治 大 際 運 用 於 社 會 之 中 的 學立 科，主張利用各種研究方法與論證，產生政策的 ‧. ‧ 國. 學. 相 關 資訊，以達成尋找現 實公共 政策問題 的解答(Dunn, 1994)；1960年末 期 至 1970年 初 期 政 策 分 析 的 興 起 ， 美 國 政 治 學 界 放 棄 了 傳 統 的 政 治 行 政 二分，即所謂價值中立的觀點，客觀中立被量化研究奉為圭臬，藉此， 公共行政從工具技術觀點出發，追求以科學化資料作為政策研究的重 點，並加上專業的知識解決社會問題，因此，實證主義特別強調個人價 值觀在研究過程是不容許涉入的，研究者與被研究者的關係必須要保持 疏 離 ，以便找尋 「外在的社會真實」(潘慧玲, 2003)。. er. io. sit. y. Nat. 實證 主義 (Positivism)與邏 輯實 證 主義 (Logical-positivism)認為 政 策 分 析在社會科學領域中，皆可藉由科學實驗、數據進行應證，當使用科學 方 法 進行政策研究時 ，必須是客觀、價值中立 (Value-Neutral)的， 才能加 以捕 捉社 會中 的真 實 (reality)、 客觀 現象 ，以 及事 實現 象背 後 不斷 重複運 作的定律、現象發生的因果法則，也因為捕捉到這項規律，政策分析師 可 以 將此法則套用至各種現象 進行解釋與預測(林子倫、陳亮宇, 2009)。 實證主義強調政策分析師必須著重在經驗研究的設計、運用抽樣技術和 匯集資料的程序，大量依賴量化的途徑，包括統計、成本效益分析、實 驗等方式來進行，對理想中的政策制訂透過量化研究方法衡量，找出政 策 方 案(David L.Weimer, 1992)。政策分析 被認為 是科學、價值中立的典. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 範，實證主義者將事實與價值二分，並認為價值是主觀的 ，無法納入社 會科學的分析對象。然而，這樣的科學理性，並非如其所宣稱的價值中 立 ，事實 上， 這樣客 觀中立的 政策 分析已 經將 功利 主義 (Utilitarianism)做 為其中心的價值觀，然而許多執行者容易被客觀中立與科學數據的包裝. 11.
(30) 所蒙騙，藉此功利主義此一規範性價值可以順利通過各種政策的查驗， 功 利 主義的價值觀進而被當作 理所當然的前提。 不過，實證主義的政策分析在近年來遭受到許多挑戰與限制，在傳 統政策分析者眼中，只要遵從嚴謹的科學方法，便能得到客觀有效的知 識。然而並非所有的事件皆為同「一個」唯一的價值觀，因此實證主義 者口中的真實並非客觀存在，而是透過信念與價值，加上社會，三者所 形塑出來，在其傳統觀念中的客觀理性分析，已經無法完全處理在政治 場 域中，對於「 非技術 」的 需求。 後實證主義(Postpositivism)政策理論思潮的興起，即是針對實證政策 研究中強調的科學與技術理性的反向思考，在後實證主義的論點中認為 客觀難以存在，並將重點放於不同權力間的互動關係與各種價值觀擁護 者間的溝通，重視價值觀念的形成與論述方式，最終批評實證論者所抱 持 的 過分強調價值觀中立的迷 思不應存在 (Dunn, 2004)，認為在政策分析. 治 政 過 程 中 ， 應 多 加 重 視 相 關 政 策 提 倡 者 所 論 述 的大 語言、溝通方式與文字材 料 ， 將 以 上 的 證 據 放 入立 有系統性建構的分析、理論中觀察，並重新理解. al. er. io. sit. y. Nat. 音與 意見 。. ‧. ‧ 國. 學. 與 闡 述 對 於 政 策 的 本 質 與 過 程 (Fischer, 1995; D. Stone, 2007; 林 子 倫 , 2008)。 政策 分析師 在制定 政策 的過 程中 ， 會發 現該 如何 訂定 政策目 標 這 件事情本身需要面對社會中各種不同的價值考驗，儘管看似支持同一個 政策目標，也可能面臨不同價值觀間的衝突，當衝突產生時，政策分析 師必須將不同的利害關係人持有之價值觀納入政策 制定的過程，以不斷 溝通與對話的方式，引導利害關係人真實的表示其內心深處的需求、聲. v. n. 阮新邦提出社會問題的現象是由社會文化的意義與現實社會中各種 不同的價值所構成，在這之中，特別強調研究者對社會科學研究的價值 涉入，社會科學現象無法像自然科學對於現象的產生有客觀中立的數據 產 生，並 獨立於人類社會 的影 響之外，因此，必 須 要 透 過 文 化 的 社 會 化 ， 建立起人類本身對社會問題的認識、了解與闡述。藉此，我們可以觀察 出社會問題並非如實證論者所言的客觀中立與科學數據呈現，成為獨立 於 人 類社會以外的真實存在(阮新邦,1994，轉引自蔡勝男, 2005)。人們絕 不可能不帶任何的先前理解與屏除任何的先入為主進行研究，潘慧玲也 提出假使去除研究者的主觀價值，這並不代表研究者成為一個價值中立. Ch. engchi. i Un. 的參與者，反而成為一個腦袋空無一物的研究者。既然價值對研究者而 言無法不涉入其中，研究者無法跳出所有價值觀之外去觀察研究過程， 對 研究者 而言，更 應該把自己 當成一個反省對象 進行研究(潘慧玲, 2003)。 人類對於現實社會的問題或現象上的解釋，是經由一系列的溝通互 動、研究推敲、加上反覆證明所產生的知識，藉由這些管道所產生的知 12.
(31) 識是被社會大眾所普遍承認的信念，而非獨立於科學實驗與數據證據。 實證分析將政策分析最主要重點放在如何找到最適且理性的政策工具並 應用於分析和解決政策面臨的問題，這樣的重點放置促使實證分析對政 策目標與價值界定的思考漠不關心。另一方面，後實證的政策分析師明 瞭到自己本身的價值觀將對政策分析後的建議形成影響，但其認為研究 者在政策分析與建議的過程中以開放及反省思考的態度進行研究，並加 上明白闡述其評估之理由，將會遠比單純以實證分析更能回應政策問 題，這也是為什麼後實證分析在多元價值觀的後現代社會，有著不可忽 略 的 重要與相關性。 Stone提 出 資訊 的 特 性是 詮 釋性 、 不 完整 且策 略 性地 保 密 。政 策制 定 者往 往會策略性地使用、表 達或隱瞞 某些 資訊(D. Stone, 2007)，進而大力 推廣自己的觀點，試圖在政策制定過程中重新定義哪些政策議題應該被 重視，以及自己所關心的議題該如何進行政策攻防戰，進而改變人們對 於原先議題所賦予的意義。藉此，政策分析者以議題框架進行分析可以. 政 治 大 有 助 於 釐 清 為 什 麼 在 同立 一政策問題下，民眾會提出不同的解釋方式及政 ‧. ‧ 國. 學. 策選項；議題框架限縮了公共議題的邊界，在邊界 裏頭提出一種特定的 選項及理解方式去解釋現象發生，也因為這種特定選項，促使提倡者在 分析 與 說服 的過 程 中 有一 套 標準 可以 遵 循 。 從Stone資 訊 的詮 釋性 可 以 發 覺在公共政策的制定過程中，不可能是完全符合理性，政策分析師僅能 制定出最佳選項的政策，況且當面對政策議題時 以無價值觀、無個人經 驗、無社會訊息等狀態下面對政策議題，是不可能存在的 (D. Stone, 2007)。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 後實證的政策分析師不再堅持所有問題僅有一個正確的、標準的客 觀中立理性答案，政策問題的定義方式也將更加多元，因為所有的政策 問 題只是一種再現(representation)，不同背景脈絡的人會採取 不同的角度 問 題 化(problematize)同一事物。藉此，Stone 認為任何政策議題 必須包含 三 個 元 素 ： 目 標 、 問 題 與 答 案 ， 而 這 三 個 元 素 皆 是 策 略 性 表 述 (strategic representation)。 目 標 是 政 治 行 動 者 對 於 其 政 治 目 的 的 呈 現 ； 問 題 則 是 闡 述目標與現狀有哪些相符與哪些不一致的現象；答案則為如何將現狀轉 變成與其目標一致的方法。「每一種我們用來設定目標、界定問題和判 斷解決方案的分析標準，都是政治建構的」，所以公共政策分析本身就 是政治下的產物，提倡者透過精心宣傳其主打的策略目標，對其他政策 選項製造出模糊不清和弔詭，最終達成政策分析結果符合其原先預設的. Ch. engchi. i Un. v. 方 向(D. Stone, 2007; 賴沅暉, 2007)。. 二、後實證主義與價值觀 既 然 政 策 分 析 師 僅 能 採 取 一 個 部 分 的 (亦 即 不 完 整 且 帶 著 偏 見 )觀 點 了 解公共 事務(Fischer, 1995)，這也代表不可能有 一套跨越時空與文化差 13.
(32) 異皆通用的萬能政策。在價值觀與真實的詮釋，每個個體都有其歷史、 文化、社會、經濟、學術背景等不同脈絡做為參考依據。如本研究所欲 了解的碳排放交易，在國際間適合使用碳排放交易做為減量二氧化碳排 放，在 臺灣 本土的脈絡下也適合使用嗎？畢竟 每個國家有 其 歷 史、文 化 、 環境等差異，直接移用政策的情況下，出現不符合現況的可能性極高。 且Stone也提 醒 我們 ，在 面 對政 策議 題 時 ，儘 管 各行 動者 運 用 同樣 的 價 值 概念，這些價值往往會受到個體間差異極大的詮釋與表達，且其出發點 可 能 是迥然不同且相互排斥。特別是 公平、效率、自 由 和 安 全 等 價 值 觀 ， 何況是環保議題中，愛護環境是大眾所認可的價值，但在此價值之下， 不同之詮釋也會有不同之政策設計與政策工具選擇，藉此 永遠無法簡化 成 簡 單的決定準則，因此也難以 判斷政策問題 所在(D. Stone, 2007)。況且 某些政策議題在最根本的出發點是道德主導，例如碳排放交易的碳權買 賣 被 視為是贖罪券，因此政策 分析者不可能迴避道德價值觀之間的糾結。. 政 治 大 面 對 政 策 分 析 時 ， 應 先立 解構政策問題是由誰所定義？誰因為某種問題的. 總和以上兩位學者對後實證主義的觀念與想法，筆者認為當我們在. ‧. ‧ 國. 學. 出現而獲利？誰又因此遭到排除在外或被加以控制？國家在制定公共政 策 時 所經常宣稱的共同利益(common interest)也應加上一個提問：從誰的 觀點定義下的共同利益？我們可能永遠不知道自己排除了哪些利益或價 值，或者即使知道排除了哪些利益或價值，也不見得知道這樣的排除會 對誰（這裡的誰不只是「人」，也可能包括其他生物與環境）發生什麼 樣 的 影響(引用至 彭渰雯, 2008)。在衝突的利益或偏好未能 解決及 共識未 達之前，一群人被壓迫的現象消失，很可能是轉移至另外一群人壓迫的. io. sit. y. Nat. n. al. er. 開始。當政府面對「我們應該做什麼？」的問題時，人們將面對價值的 衝突。政治現實是面對政策的回應將會有各種理論之支持者，且都有不 同的想法與解讀，並試圖爭取政府的支持。政策分析師便需要透過了解 不同價值衝突的觀點，並加上自身之主張對這些價值做出判斷。因為政 策需要透過審慎思考與不同觀點間對話所討論出，而不是透過因果理論 或 迴 歸係數來回答(蘇偉業, 2009)。. Ch. engchi. i Un. v. 換言之，由於每個人對於客觀事實的認定，都必須經過主觀思考提 出，再加上身處的社會系絡乃是由政治、經濟、文化等交互影響形成。 而所面對的問題，都有不同的利害關係人以及其獨特的社會背景，故在 進行政策分析時便很難跳脫主觀價值進行分析。 我們所處的立場、社會 角色會影響我們看到的社會的內容，隨著資料累積 去解釋所觀察到的現 象與假設，我們可以挖掘到社會現象的實際內容，建立社會文化理論的 各種不同假設，進而了解對於社會科學理論與實務問題的判斷、應用程 度。在真實世界中，不同之政策分析師處理同樣 的問題，所建構出最佳 之解決方案也不盡相同，這是因為政策分析師的傾向會影響給予政策制 14.
(33) 定者不同之答案。在傳統理性主義的政策分析是為被數據所驅動，但在 政策決策中大多是價值驅動大於數據驅動，因此任何分析只要一進到政 治場域中，免不了需要處理規範層面，如支持某些人之偏好，否定某些 人之偏好。解決方案被擁戴與否不單只受技術功效發揮程度，更大部分 是 因 為最後的政策結論有多大 程度支持既定的政治議程。 後實證主義視政策為一種傳播、執行及明確實施政治價值的客觀手 段，非把公共政策視為客觀手段來達成已經確定之目的。這些結果基於 用來解讀研究結果的價值所造成，而非獨立及客觀的事實。政策分析師 不是作為穿著實驗袍的中立事實分析者，而是解讀者、調停者及推手 ， 嘗試了解不同的溝通模式，並將迥然不同觀點調和的人。後實證主義並 非直接給予所謂客觀與中立之政策方案選擇，而是透過給予意見、觀點 等答案，所有答案皆是處於同等價值與有效的。但在理性選擇支持者眼 中，後實證主義支持者所提倡的方法並無實際上的作用，卻是政策所面 臨 之 問題越討論越複雜化(蘇偉業, 2009)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 儘管如此，仍有許多政治學文獻總是這樣告訴讀者，政治是複雜、 模糊不清、難以預測，然對於為什麼政治是複雜的，以及有多複雜， 文 獻中卻無法清楚解釋說明，而只能間接的表示，政治是為達成其當下的 目標。但從後實證主義的角度可以觀察出政治行動者面對各種政策議題 時，不斷地在進行決策與抉擇，而抉擇的這項行為早已清楚顯示出政治 的複雜性。政策設計與政策規劃的實踐過程中，最主要希望政策分析師 可以觀察到社會上不同價值觀，進而將不同價值觀擁抱的方法論融合討. sit. y. Nat. n. al. er. io. 論，藉此，政策分析與政策評估不只專注於政策結果，更需要將 政治社 群的 思維與對於 衝突的評價 進一步釐清(D. Stone, 2007)。. Ch 三、Fischer 之政策審議. engchi. i Un. v. Fischer 認 為 政 策 審 議 的 邏 輯 是 建 立 在 Habermas 討 論 的 廣 博 理 性 、 Stephen Toulmin 倡 議 的 實 務 判 斷 之 非 正 式 邏 輯 (informal logic) 及 Paul Taylor提 出 的 四 個 層 次 之 規 範 性 評 估 架 構 之 上 ， 並 透 過 多 元 方 法 論 的 應 用 ， 結合規範性價值與經驗性 資料評估(Fischer, 1995)。社會行動本身具 有好壞標準，包含什麼是理想的生活標準、何者為最佳的社會標準，因 此政策過程涉及價值觀，當政策分析師設計出評估政策的標準時，如何 利 用 這些標準去決定 何者為適合的政策呢 (彭渰雯, 2006)？Fischer指出， 根 據 審 議 過 程 中 是 否 提 出 好 的 理 由 (good reasons)， 因 為 好 的 理 由 需 要 經 過實際的推理，推論過程中事實證據的呈現僅是基礎，對於資料編排與 呈現、標準的說明與解釋、標準的適用範圍，以及 其他替代性策略的討 論 等 等都必須在好的理由中一 併呈現。. 15.
(34) 當以政策審議邏輯(the logic of policy deliberation)作為政策評估的新 方法論時，便是在統一的框架中將經驗主義與規範觀點 二者進行統整， 以獲得綜合的合理性，並超越傳統的政策評估。其包含兩個層次與四個 推論階段，第一層是微觀的，包含計畫成果驗證 (outcomes)、情境指標確 認 (objectives) 兩 個 推 論 階 段 ； 第 二 層 是 鉅 觀 的 ， 包 含 政 策 目 的 的 辯 護 (goals)、 社 會 價 值 選 擇 (values)， 而 每 個 階 段 都 有 其 焦 點 問 題 ， 故 能 符 合 這 四 個推論階段才是「好的理 由」(Fischer, 1995)。 (一 ) 政策成果驗證： 檢視政策成果，為政策的產出，通常可以利用量化指標做分析。此 階 段的核心問題為： 1、 從經驗主義的角度而言， 該 政策是否 能夠 達成預期目 標？. 治 政 3、 該政策是否比其他政策選 項擁有 更有效能大 ，以達成預期目標？ 立 (二 ) 情境目標確認：. 2、 透過 經驗主義的分析， 此政策是否包含其他 非預期效果 的出現 ？. ‧ 國. 學. ‧. 對規範信仰系統的問題情境進行推理解釋的過程，用以判斷上一階 段的政策目標是否適當，並專注於政策目標與問題情境間的關係確認， 評估其是否適合特定問題之情境，通常以質性的方式進行確認。此階段 的 焦 點問題為：. y. Nat. n. al. er. io. 2、 問題情境是否有例外狀況 ？. sit. 1、 政策 目標是否與問題情境相關？. i Un. v. 3、 有沒有更多的 政策 目標也 適合於目前的問題情境？ (三 ) 政策目標的辯護：. Ch. engchi. 從此階段開始為屬於第二層次的鉅觀，評估焦點從具體的情境轉移 至整體的社會系統，評估的基本任務從政策目標是否與社會格局相配合 並對其有所貢獻。然而，此階段最困難的重點在於不同政策提倡者間對 於政策問題與優缺點之認知，因此不同的問題建構方式會形成不同的問 題目標；當設定好政策目標時，方可對政策目標進行辯護與評估，以避 免利用正確之政策工具處理錯誤之政策問題（型三錯誤）。此階段的焦 點 問 題為：. 16.
(35) 1、 政策目標對於社會整體是 否有貢獻、價值？ 2、 政策目標是否會造成重大 之社會後果？ 3、 政策目標是否會導致社會 分配不均？ (四 ) 社會價值選擇： 政策審議邏輯的最後一個評估階段，因此將重點放於意識形態與價 值觀等問題面向，因為社會上呈現的價值觀為我們所欲追求的生活方 式；不過需要特別注意，當現行的意識形態不夠理想時，是否應支持另 一項不同之價值觀呢？這時候便會面臨挑戰現行價值觀所造成的詮釋衝 突 ， 因此在評估方法上 Fischer透過David Paris及James Reynolds對「理性 的意識形態」的三種測試標準：連貫性（內部規範性原則之內部一致性 ）、 協調性（實踐的想像符合經驗證據）、說服性（主張的政策行動具有強 而有力的說服力），透過以上三種標準我們可以輕易發現經不起理性考 驗 的 意識形態(Fischer, 1995; 彭 渰雯, 2006)。此階段的焦點問題為：. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 1、 目前社會秩序的意識形態 ，是否能提供公平合理的解決衝突之基 礎？. ‧. 2、 如果目前社會秩序無法解 決根本的價值衝突，是否有其他的管道 可以提供社會秩序與公平的解決之道？. al. er. io. sit. y. Nat. 3、 透過對規範的反省與實際 經驗，是否能支持一個與現況不同之意 識型態與社會秩序？. v. n. Fischer提 出 以 上 四 個 階 段 進 行 政 策 評 估 ， 但 並 非 每 一 項 政 策 評 估 皆 需要從第一階段開始進行，重點在於這四個階段如何進行階段間之連 結，畢竟意識形態並非單一階段即可處理的問題，因此能夠讓理性對話 與審議的出現，促使利害關係人彼此間能有適當的溝通管道，加以釐清 需要探究的問題。透過由淺入深，分層的進入溝通的核心，換句話說， 假使政策內之利害關係人在論述過程中，沒有在同一個層次上，最後對 於彼此的想法及價值觀，將會變成平行線一般難以了解對方的主要論述 焦 點 ，其評估的結構如 圖2：. Ch. engchi. 17. i Un.
(36) 資料. 專業驗證. 結論. 技術-分析論述 (Technical-analytic discourse). 脈絡化論述 (Contextual. 系統論述. 學. ‧ 國. 立. 治 discourse) 政 大 (Systems. Nat. n. al. (Ideological. er. io. 意識形態論述. sit. y. ‧. discourse). v C h discourse) U n i engchi 圖2： 政策評估的邏輯結構. 資 料 來 源 ： Frank Fischer,1995； 本 研 究 修 改 。. 總和而論，後實證論支持者採行的政策規劃、政策評估與執行方式 為由下而上之研究方法，透過由下而上的意見交流與闡述 ，讓上位者或 政策分析師聆聽下層利害關係人之意見，提供各種參與政策論證的途 徑，讓不同價值觀支持者進行彼此主觀的互動、溝通與建構的方式，透 過對話達成主觀共識的建立，並根據共識訂定出社會所需之公共政策。 而非採用由上而下的政策規劃、評估執行方式，因為這是統治者宰制人 民的集 權且權 威運 作 的方式 ，將命 令、 控 制人民 當成政 策規 劃 的方式 (蔡 勝 男, 2005)。後實證 分析不必然「缺乏效率」，重點在於 政策 分析師 是否 能察覺到且明白採行量化指標背後的問題建構以及規範性理想是如何產 18.
(37) 生。此外，現今大多將後實證主義放在與審議式民主在一起討論，認為 透過理性溝通進而達成好的政策，但筆者認為除了在理性溝通部分，在 政策設計上更是重點，因錯誤之政策設計將會影響後續政策執行與設 計 ， 則會將先前的理性溝通所 埋沒。 在本研究中，筆者之所以 挑選 Fisher之政策審議主要原因在於 政策審 議是建立在廣博理性、非正式邏輯及規範性評估架構下，透過多元方法 論進行檢視，政策設計過程中會涉及政策設計師的價值觀，選擇政策工 具 過 程中也會有意識形態的論述出現，此外，在政策設計過程需要有「好 的理由」做檢驗，本研究將針 對 Fisher在第一層微觀的 兩階段 ─計畫成果 驗 證 與情境指標確認，作為主 要的研究 依據 方向，第一階 段 的 計 畫 成 果 ， 在量化數據上推估研究問題的重要性，但不被量化指標背後的問題建構 所束縛；第二階段的研究成果驗證，以質性資料蒐集確認是否有更多政 策工具適合在我國落實，因此，政策審議之方法相當符合本研究欲確認 之研 究問題 。. 立. 政 治 大. 四、後實證主義之分析特點. ‧ 國. 學. ‧. 從實證主義到後實證主義的過程中，政策分析師了解到所謂的科學 理性早已以功利主義作為主要的中心價值觀， 以此價值觀為出發點時， 客觀中立、科學數據等研究資料的呈現將可以被操控，但政策利害關係 人卻不自知，而被這樣的包裝所蒙騙。在本節的最後將統整以上後實證 主 義的特點，並說明本論文與其他論文最大不同之視角。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 1、價 值觀之溝通. v. 後實證主義追求不同權力間、不同價值 觀擁護者間 的溝 通，在進行 任 何 公 共 政 策 的 分 析 前 ， 極 少 政 策 分 析 師 可 以 不 帶 任 何 先 入 為 主 的觀 點 進 入 研 究 場 域 ， 藉 此 ， 價 值 觀 與 論 述 方 式 如 何 形 成 是 相 當 值 得 討論 的 一 環 。 後 實 證 主 義 注 意 到 價 值 觀 對 政 策 的 影 響 ， 而 非 以 看 似 客 觀的 角 度 分 析 政 策 ， 傳 統 的 實 證 分 析 中 ， 可 以 看 見 成 本 、 數 字 述 說 哪 些政 策 工 具 合 適 ， 卻 忽 略 在 政 治 決 策 中 ， 價 值 觀 早 一 步 在 數 據 之 前 決 定政 策 走向。. Ch. engchi. i Un. 特別在二氧化碳之買賣是否符合公平與道德，顯示出碳排放交易涉 及 價 值 觀 考 量 的 情 況 早 已 出 現 ， 因 此 政 策 分 析 師 要 抽 離 價 值 觀 ， 以客 觀 角度進行政策分析將難以回答一開始就面臨的道德問題。 2、資 訊的使 用 利用功利主義所包裝的 資料完全展現 資訊 是詮釋性、不完整且策略 性地保密，特定政策推廣者會選擇、策略性的提出對自己有利的 資 訊 ，. 19.
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