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的 方 式 為 由 地 方 代 替 中 央 「 試 試 看 」 ， 但 深 入 了 解 試 試 看 一 詞 背 後 代 表 的 深 層 思 考 模 式 為 ─ 何 不 讓 地 方 政 府 在 增 加 地 方 稅 收 的 同 時 ， 順 便 在 溫 室 氣 體 減 量 上 有 所 貢 獻 。 從 以 上 分 析 我 們 可 以 看 出 地 方 政 府 欲 收 取 碳 稅 進 行 溫 室 氣 體 減 量 ， 但 更 多 的 是 當 拿 到 所 課 徵 的 稅 金 後 ， 真 正 運 用 多 少 於 減 碳 上 呢 ？ 藉 此 ， 從 後 實 證 理 論 的 視 角 可 以 看 出 地 方 政 府 選 擇 碳 稅 之 決 策 因 素 是 為 了 得 到 更 多 地 方 資 源 ， 減 量 議 題 僅 是 附 註 在 增 加 稅 收 上 的 優 點 罷了 。
第六節 政策推動面臨的困難
從 第 五 章 第 四 節 了 解 在 政 策 形 成 過 程 之 重 要 問 題 共 分 為 四 大 面 向 ， 分 別 為 法 規 競 合 、 部 會 溝 通 、 政 策 慣 性 及 選 票 考 量 ， 本 節 主 要 內 容 為 分 析 並 評 論 這 些 問 題 ， 並 提 出 碳 排 放 交 易 政 策 在 我 國 所 面 臨 的 困 難 。 主 要 面 臨 的 困 難 可 以 分 為 三 大 項 目 ， 分 別 為 碳 排 放 交 易 究 竟 以 哪 一 個 法 規 做 為 適 用 最 為 恰 當 ； 其 次 為 法 規 中 總 量 目 標 與 減 量 目 標 為 清 楚 設 定 所 帶 來 的 問 題； 最後 為我 國碳 排放 交 易 政策的 政 策設計 挑戰 。
一、法規適用
在 法 規 適 用 的 困 境 中 ， 我 國 目 前 面 臨 到 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 未 過 及 空 氣污 染 防 制法 適用 性不 足兩 項問題 。
(一 ) 溫室氣體減 量 法草案 未過
中 華 經 濟 研 究 院 研 究 員 受 訪 者D2認 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 未 過 的 原 因 在 於 政 治 阻 力 ， 法 案 無 法 滿 足 所 有 的 利 害 關 係 人 ， 不 同 的 遊 說 團 體 在 立 法 院 進 行 角 逐 ， 以 至 於 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 動 彈 不 得 ， 在 實 務 上 呈 現 法 規 無 法 通 過 、 部 會 無 法 協 調 、 政 府 與 企 業 溝 通 不 良 的 僵 局 ， 然 而 卻 形 成 一 種 無 法 言 喻 的 平 衡 狀 態 ， 當 環 保 署 想 要 推 動 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 時 ， 又 擔 心 在 法 規 上 會 有 與 碳 稅 、 能 源 稅 條 例 草 案 競 合 的 問 題 ， 也 就 是 說 就 算 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 已 經 進 入 立 法 進 行 審 議 ， 然 而 現 在 法 規 尚 未 通 過 ， 也 非 為 「 重 大 」 議 題 需 要 被 密 切 關 注 ， 環 保 署 在 溫 室 氣 體 減 量 所 面 臨 的 困 境 為 無 法 可 據 的 無 能 為 力 。 財 團 法 人 基 金 會 研 究 員 受 訪 者 D5認 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 未 過 所 產 生 的 困 境 在 於 現 今 處 於 自 願 階 段 ， 法 規 未 通 過 怎 麼 能 夠 對 排 放 量 過 多 的 企 業 做 處 罰 呢 ？ 我 國 政 府 或 環 保 署 現 在 最 大 的 困 境 在 於 除 了 自 願 減 量 以 外 ， 對 廠 商 的 要 求 都 需 要 有 法 規 依 據 ， 沒 有 法 規 不 管 做 什 麼 管 制 都 沒 有 依 據 ， 事 實 上 ， 是 不 能 做 任 何 管 制 。 在 碳 排 放 交 易 中 重 要 的 總 量 管 制 必 須 要 在 法 規 落 實 後 的 第 三 步 驟 才 能 制 定
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（ 我 國 溫 室 氣 體 三 階 段 管 制 ） ， 法 規 未 過 即 不 能 設 定 ， 沒 有 法 規 就 沒 有 後 續 的配 套， 如總 量管 制、 核 配 權分配 、 碳排放 交易。
實 務上 遇 到 的那 種 政 治 阻力 ， 不 同的 遊 說 團 體跟 利 害 的… ， 以 至 於很 多 法 都沒 辦 法 過 ，… 環 保 署的 困 境 是 環保 署 想 要做 一 些 事 情， 可是 它沒 辦法 做因 為它沒 有 依據、 沒有法的。(D2) 你 要處 罰 別 人你 必 須 要 先有 法 在 前面 ， 你 沒 有法 你 怎 麼能 去 做 處 罰呢 ？(D5)
以 環 保 署 的 角 度 而 言 ， 政 府 機 關 在 進 行 任 何 政 策 執 行 時 ， 必 須 要 根 據 法 規 中 明 文 規 定 才 可 依 法 行 政 ， 然 而 在 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 推 行 多 年 尚 未 通 過 的 狀 況 下 ， 環 保 署 在 溫 室 氣 體 減 量 的 推 廣 上 僅 能 以 能 力 建 置 、 基 礎 建 設 、 自 願 減 量 等 方 式 ， 儘 管 目 前 已 經 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 進 行 管 制 ， 身 為 環 保 署 行 政 人 員 的 受 訪 者 A2表 示 畢 竟 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 與 空 氣 污 染 防 制 法 在 法 規 設 定 規 範 的 污 染 物 性 質 是 不 同 的 ， 立 法 目 標 、 管 理 規 則 、 罰 則 等 等 皆 不 相 同 ， 所 以 還 是 要 回 歸 到 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 進 行 溫 室 氣 體 的 管 理 才 是 真 正 的 有 法 規 依 據 ， 然 而 ， 行 政 與 立 法 兩 者 是 獨 立 的 ， 環 保 署 目 前 的 角 色 僅 能 以 鼓 勵 的 方 式 希 望 立 法 院 盡 速 排 入審 查 、通過。
我 們第 一 個 因為 溫 減 法 還沒 有 通 過嘛 ， 所 以 你要 訂 比 較嚴 格 規 定 ，在 法 裡 面沒 有 授 權 你 做 這 個 事情 ， 齁 ， 畢竟 政 府 單位 還 是 比 較依 法行 政嘛 。(A2)
我 們 溫 減 法 目 前 還 是 在 立 法 院 希 望 去 推 動 ， 最 大 的 原 因 也 是 ...
因 為它 畢竟 兩個 管理 的規 則不太 一 樣。(A2)
民 營 企 業 環 保 管 理 處 員 工 受 訪 者 C5表 示 溫 室 氣 體 減 量 的 法 規 依 據 也 應 該 回 到 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 才 是 ， 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 在 設 計 過 程 中 有 幾 個 程 序 ， 最 後 才 落 實 到 總 量 管 制 中 ， 藉 此 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 有 根 據 產 業 的 特 性 、 產 業 的 競 爭 力 進 行 考 量 ， 這 是 在 空 氣 污 染 防 制 法 中 沒 有 考 量 的 部 分 ， 假 使 以 空 氣 污 染 防 制 法 做 管 理 溫 室 氣 體 為 主 的 法 規 ， 這 些 程 序 、 政 策 設 計 細 節 都 是 沒 有 考 慮 進 去 的 。 國 營 企 業 員 工 受 訪 者 C4認 為 目 前 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 未 過 不 只 影 響 在 法 規 上 的 適 用 性 ， 更 是 影 響 政 策 參 與 者 的 類 型 、 積 極 度 ， 因 為 沒 有 法 規 依 據 ， 不 需 要 配 合 政 府 機 關 ，
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以 企 業 的 角 度 而 言 ， 要 有 足 夠 的 減 量 誘 因 才 能 讓 企 業 願 意 投 入 ， 假 使 在 法 規 尚 未 要 求 之 前 卻 必 須 要 花 費 成 本 進 行 減 量 ， 未 來 回 收 成 本 的 不 確 定 性 又 極 高 時 ， 願 意 投 入 自 願 減 量 的 企 業 自 然 數 量 不 多 ， 僅 有 未 來 一 定 會 被 規 範 到 的 國 營 事 業 、 大 企 業 才 可 能 會 遵 守 ， 至 於 其 他 中 小 型 企 業 、 廠 商 在 沒 有 誘 因 也 沒 有 罰 則 的 情 況 下 ， 對 於 此 項 議 題 皆 持 著 觀 望 的 態 度 。 藉 此 國 營 企 業 環 境 保 護 處 員 工 受 訪 者 C1則 認 為 法 規 應 該 盡 速 通 過 ， 儘 管 在 法 規 通 過 之 前 做 了 如 此 多 的 自 願 減 量 與 盤 查 ， 在 法 規 通 過 之 後 並 不 代 表 就 可 以 直 接 管 制 廠 商 了 ， 仍 然 要 有 一 段 的 政 策 適 應 期 ， 這 才 是 一 個 好 的 政 策 所 應 具 備 的 ， 因 此 現 在 最 重 的 減 量 依 據 便 是 通 過 法 規 ， 而 此 處 的 法 規 是指溫 室氣 體減 量法 草案 。
因 為溫 減 法 他有 幾 個 但 書啦 齁 ， 他有 第 一 個 整個 排 放 的標 準 ， 然 後他 會 考 量產 業 的 特 性、 他 的 競爭 力 ， 然 後還 要 再 來才 是 實 施 總量 管 制 ，總 量 管 制 以後 再 來 看能 不 能 達 到， 達 不 到的 那 個 gap，gap再來 辦排 放交 易 ， 它是有 幾 個程序要 來做的 。(C5) 假 如說 企 業 沒有 法 律 的 依據 ， 沒 有配 合 相 關 作法 ， 它 的罰 則 是 怎 樣？ 怎 麼 去誘 因 他 要 參加 ？ 我 們現 在 就 是 缺這 個 ， 紅蘿 蔔 也 沒 有、 棍 子 也沒 有 ， 所 以大 家 都 涼著 在 那 邊 看， 你 可 以看 到 私 人 企業 並不 多啦 。(C4)
我 是覺 得 政 府第 一 個 應 該是 盡 快 要有 一 個 法 規， 你 不 是搞 了 半 天 ，你 沒 有 公告 法 規 ， 然後 法 規 一公 告 ， 你 就要 實 施 ，我 覺 得 這 不是 一 個 好政 策 ， 你 應該 盡 快 有法 規 ， 然 有很 長 的 一段 調 適 期 。(C1)
然 而 ， 我 國 溫 室 氣 體 減 量 的 困 境 不 是 因 為 法 規 未 通 過 的 表 面 問 題 ， 而 是 因 為 在 條 文 內 容 中 不 夠 清 楚 明 瞭 ， 也 就 是 筆 者 在 第 五 章 第 四 節 列 出 的 政 策 形 成 過 程 之 重 要 問 題 及 本 節 後 續 討 論 。 台 灣 大 學 教 授 受 訪 者 D4則 認 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 條 文 內 容 過 多 廣 泛 性 的 用 詞 ， 假 使 通 過 法 規 後 仍 需 要 由 主 管 機 關 另 立 施 行 細 則 去 管 制 ； 儘 管 有 立 法 者 的 彈 性 考 量 ， 然 而 ， 條 文 的 過 度 單 純 ， 過 度 空 白 授 權 的 情 況 下 使 主 管 的 裁 量 權 大 於 法 律 所規定的，對環保團體來講，環保署心裡想的 很 多，表 現 得 出 來 卻 很 少 。 換 句 話 說 ， 法 律 詳 細 立 法 權 在 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 通 過 之 後 已 經 由 立 法 院 移 轉 給 環 保 署 ， 況 且 在 法 規 中 詳 細 的 政 策 目 標 、 部 會 分 工 等 問 題 皆 尚 未 釐 清， 又怎 麼能 輕易 讓 溫室 氣 體減量 法 草案 通過呢。
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我 覺 得 環 保 署 它 現 在 的 立 法 策 略 大 概 是 他 想 在 這 裡 先 取 得 授 權 ，它 的 細 緻條 文 它 不 寫在 這 裡 面， 它 想 在 其他 的 施 行細 則 。 (D4)
從 以 上 的 訪 談 紀 錄 中 ， 筆 者 觀 察 到 儘 管 現 在 已 經 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 中 進 行 管 制 ， 但 是 在 環 保 署 、 廠 商 眼 中 這 樣 的 政 策 設 計 都 只 是 暫時 的處 理方 法， 僅是 為 了 盤查廠 商 的資料 所做的前期 準備。
(二 ) 空氣污染防 制 法 適 用上 的 限 制
身 為 環 保 署 行 政 人 員 的 受 訪 者A2也 表 示 環 保 署 在 與 企 業 協 商 溫 室 氣 體 管 制 的 法 源 依 據 時 ， 廠 商 大 多 持 反 對 意 見 ， 環 保 署 現 在 的 困 境 為 儘 管 有 了 空 氣 污 染 防 制 法 做 盤 查 依 據 ， 但 後 續 管 理 的 政 策 設 計 皆 未 有 定 數 ， 環 保 署 本 身 也 認 為 現 在 以 空 氣 污 染 防 制 法 做 規 範 都 僅 是 暫 時 的 ， 未 來 回 歸 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 才 能 有 效 管 制 溫 室 氣 體 的 排 放 。 然 而 ， 產 業 對 於 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 處 於 非 常 反 對 的 角 色 ， 中 華 經 濟 研 究 院 研 究 員 受 訪 者 D2認 為 廠 商 一 開 始 反 對 將 溫 室 氣 體 列 入 空 氣 污 染 防 制 法 中 納 管 ， 是 因 為 一 旦 被 納 管 後 環 保 署 即 可 以 對 企 業 排 放 溫 室 氣 體 做 稅 收 的 課 徵 ， 在 空 氣 污 染 防 制 法 中 早 已 經 明 文 列 好 各 項 罰 則 ， 藉 此 ， 廠 商 被 立 刻 要 求減 量的 管制隨 時可以 落 實。
產 業 界 對 於 我 們 繼 續 走 空 氣 污 染 防 制 法 ， 去 管 理 後 續 後 面 很 多 ，不 管 許 可、 標 準 ， 他們 目 前 意見 還 蠻 多 的， 那 當 我們 希 望 還 是用 溫減 法的 方式 去走 。(A2)
廠 商是 退 了 兩步 想 說 我 怕被 你 收 空 污 費 ， 所 以一 開 始 就反 對 你 空 污 費納管， 空 氣 污染 防制 法 納 管。(D2)
然 而 ， 除 了 空 氣 污 染 防 制 法 的 適 用 性 不 足 外 ， 另 一 項 困 境 是 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 後 是 否 可 以 開 始 課 徵 空 污 費 呢 ？ 台 灣 大 學 教 授 受 訪 者D4認 為 政 府 已 經 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 了 ， 為 何 遲 遲 不 開 始 收 取 空 污 費 進 行 溫 室 氣 體 減 量 ， 在 理 論 上 已 經 有 法 源 依 據 了 ， 就 應 該 要 開 始 進 行 減 量 ， 否 則 法 規 的 依 據 僅 是 在 法 規 文 字 上 做 修 改 ， 無 實 質
然 而 ， 除 了 空 氣 污 染 防 制 法 的 適 用 性 不 足 外 ， 另 一 項 困 境 是 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 後 是 否 可 以 開 始 課 徵 空 污 費 呢 ？ 台 灣 大 學 教 授 受 訪 者D4認 為 政 府 已 經 將 溫 室 氣 體 納 入 空 氣 污 染 防 制 法 了 ， 為 何 遲 遲 不 開 始 收 取 空 污 費 進 行 溫 室 氣 體 減 量 ， 在 理 論 上 已 經 有 法 源 依 據 了 ， 就 應 該 要 開 始 進 行 減 量 ， 否 則 法 規 的 依 據 僅 是 在 法 規 文 字 上 做 修 改 ， 無 實 質