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總 和 以 上 ， 筆 者 認 為 環 保 署 之 所 以 遲 疑 將 總 量 目 標 入 法 的 原 因 在 於 未 來 可 能 面 臨 達 不 成 總 量 目 標 時 ， 將 遭 受 國 際 間 的 處 罰 與 譴 責 ， 然 而 ， 這 都 只 是 目 前 的 假 設 而 已 ， 未 來 是 否 真 的 會 如 同 專 家 學 者 所 預 測 ， 因 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 總 量 目 標 與 減 量 目 標 入 法 後 ， 卻 又 達 不 成 而 讓 我 國 因 為 沒 有 談 判 籌 碼 面 臨 更 多 現 在 所 未 知 之 壓 力 ， 從 自 願 減 量 的 量 力 而 為 到 必 須 盡 力 而 為 的 減 量 困 境 ， 這 是 現 在 在 政 策 設 計 時 所 難 以 控 制 的 因 素 ， 藉 此 ， 這 也 是 我 國 在 總 量 目 標 與 減 量 目 標 難 以 設 定 的 原 因 。 然 而 ， 屏 除 掉 這 些 未 知 的 壓 力 時 ， 環 保 署 為 了 行 政 的 便 利 ， 希 望 在 法 規 中 保 留 一 些 彈 性 的 偏 好 也 相 當 明 顯 ， 不 想 要 因 為 法 規 的 強 制 限 定 ， 面 臨 未 來 達 不 成 減 量 目 標 的 壓 力 ， 假 使 可 以 透 過 行 政 命 令 、 施 行 細 則 等 由 環 保 署 可 以 控 制 的 彈 性 空 間 ， 在 政 策 落 實 上 就 可 避 免 掉 譴 責 與 執 行 成 效 不 彰 等 問 題。
三、政策設計面對的挑戰
在 政 策 設 計 挑 戰 中 ， 欲 探 討 五 項 我 國 政 府 在 設 計 碳 排 放 交 易 時 可 能 面 臨 的 挑 戰 ， 分 別 為 我 國 碳 交 易 市 場 過 小 、 對 企 業 及 民 眾 之 減 量 誘 因 不 足 、 企 業 核 配 量 等 問 題 ， 加 上 企 業 與 政 府 間 的 溝 通 、 部 會 間 的 溝 通 ， 以 及 我 國 在 國 營 事 業 色 彩 多 的 狀 況 下 ， 國 營 事 業 面 對 碳 排 放 交 易 的 包 袱 ， 以 下 詳述 之。
(一 ) 我國 碳 排放 交易 市 場 過小
我 國 碳 排 放 交 易 能 否 成 功 的 關 鍵 在 於 主 要 的 排 放 源 是 否 加 入 市 場 之 中(受訪者D4)，當排放量較大的企業加入市場之後，市場的買方才可以建 立 出 一 定 的 需 求 ， 我 國 目 前 主 要 的 排 放 源 為 台 電 、 中 鋼 、 台 塑 等 等 ， 從 企 業 的 排 放 源 就 可 以 觀 察 出 哪 幾 大 企 業 為 主 要 廠 商 ， 碳 排 放 交 易 可 以 因 為 大 型 排 放 源 的 加 入 增 加 購 買 量 ， 然 而 ， 水 能 載 舟 亦 能 覆 舟 ， 儘 管 主 要 排 放 源 加 入 後 可 以 形 成 一 定 的 市 場 ， 卻 也 可 能 造 成 一 定 的 壟 斷 ， 這 樣 形 成 的 碳 排 放 交 易 並 非 自 由 競 爭 的 市 場 。 在 自 由 市 場 中 最 常 見 的 現 象 就 是 供 給 方 多 、 需 求 方 也 多 ， 這 樣 所 形 成 的 價 格 才 有 競 爭 的 機 會 ， 在 競 爭 的 情 況 下 ， 提 升 設 備 、 減 量 效 能 便 是 角 逐 成 功 與 否 的 關 鍵 。 假 使 市 場 上 只 能 供 給 給 少 數 企 業 ， 價 格 競 爭 的 機 會 減 少 ， 市 場 的 活 絡 度 也 會 下 降 。 換 句 話 說 ， 碳 排 放 交 易 在 國 內 的 市 場 規 模 小 ， 容 易 形 成 寡 頭 壟 斷 (Oligopoly)，且 需 求 方 較 集 中，價 格 訊 號 不 易 明 確，發 生 排 放 權 被 壟 斷 之 機 率 不 小 ， 未 來 推 動 時 ， 將 面 臨 碳 排 放 交 易 制 度 的 效 率 問 題 。 然 而 ， 環 保 署 認 為 現 在 市 場 不 大 的 原 因 在 於 市 場 尚 未 出 現 ， 因 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 尚 未 通 過 ， 不 能 管 制 企 業 的 碳 排 放 量 ， 在 廠 商 沒 有 減 量 的 義 務 的 情 況下，就沒有碳額度 的需求，這樣 碳排放 交易 怎 麼會有 需求方 的出 現呢？
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廠 商沒 有 被 強迫 性 或 者 沒有 約 束 性， 他 沒 有 這需 求 啊 ，他 除 了 受 外 在 的 ...也 許 依 賴 或 者 是 產 品 競 爭 的 要 求 ， 他 都 沒 有 ， 所 以 你 需求 不容 易創 造起 來。(A2)
企 業 在 我 國 碳 排 放 交 易 是 否 能 形 成 一 定 的 市 場 大 小 所 提 出 的 意 見 則 是 與 專 家 學 者 一 致 ， 國 營 企 業 環 境 保 護 處 員 工 受 訪 者 C1認 為 就 算 我 國 有 碳 排 放 交 易 ， 但 是 根 本 沒 有 企 業 願 意 去 做 減 量 ， 當 大 家 都 不 減 量 的 狀 況 下 ， 碳 額 度 從 何 出 現 ？ 沒 有 碳 額 度 的 情 況 下 ， 碳 排 放 交 易 怎 麼 進 行 交 易 呢 ？ 這 是 我 國 碳 排 放 交 易 在 市 場 過 小 狀 況 下 出 現 的 供 需 問 題 。 以 簡 單 的 經 濟 學 供 需 市 場 來 看 碳 排 放 交 易 ， 在 期 望 以 成 本 有 效 性 進 行 我 國 的 溫 室 氣 體 減 量 時 ， 供 給 方 與 購 買 方 的 數 量 一 定 要 夠 多 ， 才 能 夠 營 造 出 競 爭 的 市 場 ， 否 則 供 過 於 求 將 會 產 生 碳 價 過 低 的 市 場 崩 壞 ； 抑 或 需 求 大 於 供 給 會 導 致 碳 價 過 高 ， 也 不 符 合 成 本 有 效 性 的 減 量 初 衷 。 民 營 企 業 員 工 受 訪 者C3則 認 為 現 在 碳 交 易 市 場 過 小 的 原 因 在 於 單 靠 環 境 影 響 評 估 來 要 求 企 業 減 量 ， 假 使 企 業 不 打 算 擴 廠 就 不 受 到 環 境 影 響 評 估 所 限 制 ， 大 幅 減 少 碳 排 放交 易的參 與者 ， 當然會 有 市場過 小 的狀況產 生 。
但 是大 家 都 不做 ， 誰 來 做減 量 ？ 哪來 的 碳 出 現， 讓 人 來買 ？ 這 才 是真 的問 題！(C1)
光 靠現 在環 評的 一點 點承 諾，這 個 看起來 是不夠的。(C3)
此 外 ， 與 國 際 市 場 連 結 的 必 要 性 也 是 企 業 關 心 的 焦 點 (受 訪 者 C1、
C2)，光 在 我 國 內 部 進 行 碳 交 易 市 場 供 給 方 無 法 滿 足 需 求 方，假 使 在 溫 室 氣 體 減 量 無 法 創 造 出 足 夠 的 碳 額 度 進 行 銷 售 ， 我 國 碳 排 放 交 易 就 沒 有 存 在 的 目 的 ， 碳 交 易 市 場 崩 壞 的 可 能 性 極 大 。 如 果 要 在 我 國 建 立 碳 排 放 交 易 ， 政 府 就 必 須 確 定 市 場 參 與 者 夠 多 ， 否 則 有 碳 額 度 需 求 者 要 跟 誰 進 行 交 易 呢 ？ 因 此 我 國 的 碳 排 放 交 易 一 定 要 與 國 際 接 軌 ， 或 是 可 以 至 國 外 進 行 交 易 ， 我 國 政 府 在 設 計 政 策 時 必 須 要 考 量 到 當 政 府 給 予 企 業 一 定 的 減 量 目 標 、 總 量 目 標 時 ， 企 業 也 願 意 配 合 進 行 溫 室 氣 體 減 量 ， 卻 無 法 單 靠 企 業 內 部 的 減 碳 措 施 降 下 溫 室 氣 體 排 放 量 ， 又 加 上 在 國 內 的 碳 排 放 交 易 沒 有 碳 額 度 提 供 ， 這 樣 的 困 境 企 業 該 如 何 達 成 政 府 所 訂 定 的 目 標 呢 ？ 另 一 方 面 ， 民 營 企 業 員 工 受 訪 者 C2 也 提 到 企 業 界 目 前 在 討 論 碳 排 放 交 易 時，大多數的企業都表示未來一定是購買方，成為供給方 的 可 能 性 極 小 ， 白 話 而 言 ， 大 家 都 缺 碳 額 度 ， 沒 有 一 家 公 司 不 缺 碳 額 度 ， 如 果 不 缺 碳 額 度 的 公 司 ， 大 概 就 是 未 來 並 非 為 環 保 署 所 管 制 的 企 業 。 因 此 ， 光 只 有 台
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灣 內 部 進 行 碳 交 易 市 場 的 狀 況 下 ， 會 因 為 一 下 價 格 過 高 或 一 下 價 格 過 低 而 造 成市 場發 展不 健全。在 價格訊 號 如此不 明確、投資風 險 過 高 的 政 策 ， 企 業 投 入 減 量 的 意 願 也 會 大 幅 降 低 ， 也 就 是 以 企 業 資 本 對 溫 室 氣 體 減 量 做 投 資為 一種 賭注 ，在 不知 道 風 險多高 之 下的投 資 。
我 一直 要 講 說台 灣 要 實 施這 個 碳 交易 真 的 要 很小 心 ， 因為 台 灣 真 的太 小了 ，台 灣政 府真 的太小 了 。(C2)
另 外 一 個 市 場 過 小 的 原 因 在 於 我 國 環 保 署 管 得 動 的 對 象 大 多 是 具 有 國 營 事 業 色 彩 的 企 業 ， 民 營 企 業 在 溫 室 體 減 量 法 未 過 之 前 皆 採 觀 望 的 態 度 ， 藉 此 ， 除 非 法 規 可 以 要 求 民 營 企 業 必 須 加 入 碳 排 放 交 易 ， 否 則 在 僅 有 少 數 需 求 方 的 市 場 組 成 下 ， 未 來 在 進 行 碳 排 放 交 易 時 會 出 現 沒 有 商 品 交 易 的狀 況(受訪者C4)。假使未來我國碳交易市場建置完成後，國營事業 該 如 何 進 行 碳 排 放 交 易 呢 ？ 是 否 必 須 要 透 過 採 購 法 才 能 進 行 交 易 ？ 在 這 種 限 制 下 ， 國 營 事 業 減 碳 的 效 率 勢 必 會 比 一 般 民 營 企 業 來 的 低 (受 訪 者 C2)。 況 且，當 國 營 事 業 無 法 達 成 政 府 設 定 的 管 制 目 標 時， 究 竟 以 何 種 方 式 去 處 罰 這 些 國 營 事 業 呢 ？ 這 也 是 另 一 個 問 題 。 因 此 民 營 企 業 員 工 受 訪 者C2認 為 如 果 要 在 我 國 進 行 碳 排 放 交 易 ， 最 好 是 以 民 營 企 業 為 主 ， 才 不 會 有 這 種 困 境 出 現 。 然 而 ， 筆 者 在 這 點 上 抱 持 疑 惑 的 態 度 ， 如 果 在 我 國 碳 排 放 交 易 的 參 與 者 要 扣 除 具 有 國 營 色 彩 的 企 業 ， 這 樣 主 要 的 大 型 排 放 源 就 被 屏 除 在 外 ， 畢 竟 碳 排 放 交 易 就 是 期 望 能 達 成 溫 室 氣 體 減 量 ， 假 使 主 要 排 放 源 不 適 用 碳 排 放 交 易 ， 是 否 要 以 其 他 方 式 限 制 溫 室 氣 體 排 放 呢 ？ 且 大 型 排 放 源 不 是 用 碳 排 放 交 易 後 ， 需 求 者 的 數 量 大 幅 降 低 ， 對 於 市 場 應該 越多 參與 者越 好 的條 件 便不符 合 。
(二 ) 對企業 、民 眾 減量 之 誘因 不 足
國 營 企 業 環 境 保 護 處 員 工 受 訪 者 C1及 財 團 法 人 基 金 會 專 案 經 理 受 訪 者C6提 出 我 國 在 溫 室 氣 體 減 量 中 對 於 廠 商 願 意 投 入 的 減 量 誘 因 不 足 。 財 團 法 人 基 金 會 專 案 經 理 受 訪 者C6認 為 我 國 因 為 溫 室 氣 體 減 量 法 草 案 尚 未 通 過 ， 導 致 碳 排 放 交 易 無 法 在 台 灣 落 實 ， 要 廠 商 在 多 減 量 也 不 會 有 好 處 的 狀 況 下 ， 增 加 溫 室 氣 體 的 減 排 量 根 本 難 以 推 動 ， 對 廠 商 而 言 ， 減 量 的 誘 因 不 只 是 補 助 而 已 ， 與 其 給 予 廠 商 部 分 提 早 減 量 的 碳 額 度 ， 不 如 讓 廠 商 早 點 可 以 把 減 下 的 碳 額 度 拿 去 市 場 上 換 取 金 錢 ， 增 加 廠 商 在 溫 室 氣 體 減 量 上 可 以 獲 得 的 收 益 ， 才 是 增 加 廠 商 想 要 減 量 的 誘 因 。 國 營 企 業 環 境 保 護 處 員 工 受 訪 者 C1則 表 示 我 國 如 果 要 提 升 企 業 溫 室 氣 體 減 量 的 數 量 ， 勢 必 要 導 入 碳 排 放 交 易 制 度 ， 我 國 的 溫 室 氣 體 減 量 政 策 最 重 要 的 誘 因 就 是 碳 排 放 交 易 ， 假 使 單 純 收 取 碳 稅 、 能 源 稅 ， 我 國 的 溫 室 氣 體 減 量 僅 會
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符 合 標 準 而 已 ， 所 謂 的 符 合 標 準 是 政 府 規 定 企 業 只 能 排 放 多 少 ， 企 業 在 執 行 時會 缺少「 多 」減 量一些 碳 排放量 的 誘因，標 準 多 少 符 合 多 少 就 好 ， 畢 竟 對 企 業 營 運 而 言 ， 缺 少 了 金 錢 誘 因 、 增 加 了 成 本 壓 力 ， 溫 室 氣 體 減 量就 是 一件不划 算 的事情 ， 而不是 賺錢的 管 道。
我 認為 現 在 環保 署 要 人 家做 減 量 根本 沒 有 誘 因啊 ， 如 果可 以 把 碳 排放 引進 來， 這樣 人家 才會想 要 去做啊 。(C6)
我 是認 為 交 易最 重 的 政 策就 是 要 來提 供 誘 因 嘛！ 你 沒 有誘 因 ， 你 沒辦 法做 。(C1)
誘 因 不 足 所 產 生 的 壞 處 不 只 是 讓 企 業 減 少 「 增 加 」 在 政 府 標 準 以 外 的 碳 排 放 量 ， 更 可 能 造 成 碳 洩 漏 。 民 營 企 業 員 工 受 訪 者 C2則 認 為 我 國 政 府 在 訂 定 標 準 時 ， 經 常 被 環 保 團 體 所 綁 架 ， 也 就 是 說 ， 要 求 企 業 在 生 產 產 品 時 不 能 有 溫 室 氣 體 排 放 ， 這 對 企 業 而 言 ， 只 有 兩 個 辦 法 ， 第 一 個 辦 法 為 關 掉 在 台 灣 的 生 產 設 備 ， 否 則 不 可 能 達 到 零 排 放 ； 另 外 一 個 辦 法 就 是 將 生 產 廠 房 遷 移 到 其 他 國 家 ， 然 而 這 樣 的 遷 廠 將 會 造 成 碳 洩 漏 ， 對 全
誘 因 不 足 所 產 生 的 壞 處 不 只 是 讓 企 業 減 少 「 增 加 」 在 政 府 標 準 以 外 的 碳 排 放 量 ， 更 可 能 造 成 碳 洩 漏 。 民 營 企 業 員 工 受 訪 者 C2則 認 為 我 國 政 府 在 訂 定 標 準 時 ， 經 常 被 環 保 團 體 所 綁 架 ， 也 就 是 說 ， 要 求 企 業 在 生 產 產 品 時 不 能 有 溫 室 氣 體 排 放 ， 這 對 企 業 而 言 ， 只 有 兩 個 辦 法 ， 第 一 個 辦 法 為 關 掉 在 台 灣 的 生 產 設 備 ， 否 則 不 可 能 達 到 零 排 放 ； 另 外 一 個 辦 法 就 是 將 生 產 廠 房 遷 移 到 其 他 國 家 ， 然 而 這 樣 的 遷 廠 將 會 造 成 碳 洩 漏 ， 對 全