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第五章 碳排放交易與碳稅之比較與評估
了 解 政 策 形 成 之 過 程 、 政 策 目 標 與 現 況 後 ， 本 章 根 據 學 理 上 之 基 礎 以 及 資 料 蒐 集 的 內 容 ， 期 望 了 解 碳 排 放 交 易 與 碳 稅 之 差 異 、 政 策 工 具 特 點 ， 比 較 碳 排 放 交 易 與 碳 稅 政 策 有 何 優 點 與 缺 點 ， 了 解 在 政 策 設 計 的 過 程 中 有 何 種 核 心 因 素 將 會 影 響 碳 排 放 交 易 政 策 的 形 成 、 政 策 工 具 背 後 的 選 擇 ， 最 後 找 出 我 國 面 對 碳 排 放 交 易 的 政 策 設 計 困 難 ， 以 回 答 本 研 究 研 究 問 題 三 、 研 究 問 題 四 與 研 究 問 題 五 ， 因 此 ， 本 章 的 內 容 安 排 如 下 ： 第 一 節 為 碳 排 放 交 易 之 政 策 工 具 評 估 ； 第 二 節 為 碳 稅 之 政 策 工 具 評 估 ； 第 三 節 則 透 過 前 兩 節 之 理 論 與 實 務 經 驗 ， 進 而 比 較 碳 排 放 交 易 與 碳 稅 ， 以 瞭 解 碳 排 放 交 易 與 碳 稅 之 差 別 ， 前 三 節 之 分 析 用 以 回 答 本 研 究 之 研 究 問 題 三 。 第 四 節 分 析 我 國 中 央 政 府 面 臨 政 策 工 具 選 擇 時 的 決 策 因 素 ， 用 以 回 答 本 研 究 之 研 究 問 題 四 ； 第 五 節 則 討 論 我 國 地 方 政 府 選 擇 之 政 策 工 具 決 策 因 素 ， 及 中 央 政 府 反 對 地 方 政 府 使 用 碳 稅 之 原 因 ， 用 以 回 答 本 研 究 之研究問題五；最後 第 六節則 探 討我國 在 政策執行 過程中 所遭遇之困 境。
第一節 碳排放交易之政策工具評估
經 濟 誘 因 是 經 濟 學 者 所 極 力 擁 護 的 一 項 政 策 工 具 ， 包 含 汙 染 泡12制 度 、 環 境 污 染 排 放 權 交 易 制 度 、 環 境 污 染 特 別 捐 制 度 三 者 ， 其 主 要 提 倡 焦 點 為 ： 環 境 為 破 壞 後 難 以 回 復 的 ， 因 此 需 在 一 定 限 度 內 使 用 ， 否 則 必 須 要 被 禁 止 (黃 錦 堂 , 1998)。 本 節 主 要 分 為 對 碳 排 放 交 易 的 兩 大 評 估 方 式 ， 一為 理論 上之 分析 ，二 為 實 務上之 評 估。
一、碳排放交易理論上之分析
全 球 環 境 問 題 需 要 全 球 政 策 工 具 ， 近 年 來 發 展 出 可 交 易 排 放 權 ， 將 注 意 力 放 在 透 過 設 定 環 境 污 染 總 量 ， 因 此 出 現 實 施 溫 室 氣 體 總 量 管 制 ， 期 望 藉 由 排 放 源 減 量 的 努 力 ， 得 到 買 賣 剩 餘 的 排 放 配 額 利 益 ， 因 為 總 排 放 量 配 額 可 以 反 映 環 境 政 策 的 總 體 目 標 ， 政 府 直 接 對 廠 商 的 外 部 成 本 行 為 予 以 徵 費 ， 且 允 許 受 管 制 者 間 的 許 可 權 交 易 ； 透 過 資 源 在 排 放 源 間 移 轉 ， 對 排 放 源 而 言 ， 比 起 直 接 移 轉 給 政 府 ， 反 彈 感 受 較 不 強 烈 ， 且 碳 排 放 交 易 可 自 動 適 應 通 貨 膨 脹 的 問 題 ， 簡 而 言 之 ， 透 過 建 構 一 個 全 球 或 跨
12污 染 泡 (bubble)： 污 染 排 放 源 假 設 為 在 一 個 泡 泡 中 ， 因 此 泡 泡 裡 有 污 染 者 所 排 出 的 污 染 物 ， 然 而 因 為 減 量 活 動 而 使 泡 泡 內 的 污 染 量 減 少 ， 在 經 過 驗 證 與 認 證 後 ， 政 府 可 以 對 這 些 減 下 的 的 額 度 給 予 認 證 ， 讓 持 有 的 人 可 以 買 賣 。 額 度 持 有 者 可 以 透 過 買 賣 給 需 要 之 廠 商 ， 補 償 自 己 減 量 行 為 之 支 出 ， 也 可 透 過 寄 存 留 在 公 司 內 部 。
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區 域 的 碳 排 放 交 易 市 場 ， 促 使 不 同 產 業 、 廠 商 可 以 買 入 減 量 成 本 最 低 的 排 放 權，同時可 由 廠 商自行 彈 性 調 配產品 的 生產量。
排 放 權 交 易 政 策 在 理 論 上 是 希 望 在 所 有 被 管 制 的 企 業 裡 ， 其 所 需 要 付 出 的 成 本 加 總 能 夠 最 小 ， 也 就 是 極 小 化 不 同 企 業 間 的 聯 合 防 治 成 本 ， 然 而 ， 且 最 小 化 成 本 必 須 要 達 到 最 大 化 減 量 二 氧 化 碳 排 放 總 量 (Zhang, 1998)。因 為每 一家 廠商 的 排 放 污 染 量 有 所 不 同，但 總 排 放 量 給 定 了 目 標，
彈 性 的 交 易 機 制 可 以 鼓 勵 技 術 創 新 ， 擁 有 較 新 技 術 之 廠 商 可 以 在 遵 守 規 定 之 總 排 放 量 前 提 下 ， 出 售 多 餘 之 排 放 額 。 換 句 話 說 ， 排 放 費 是 一 種 政 府 對 污 染 所 課 徵 的 稅 或 財 政 罰 款 ， 透 過 以 排 放 之 廢 棄 物 為 單 位 進 行 課 徵 ， 其 優 點 為 單 純 以 財 政 誘 因 方 式 進 行 、 干 預 較 少 、 對 執 行 者 較 簡 單 、 提 供 廠商 改善 污染 防治 技術 的 誘 因(Dye, 1999; 陳凱俐(譯), 2001)，政府僅 需 要 處 理 總 量 目 標 ， 其 餘 由 廠 商 自 行 處 理 。 進 而 衍 生 出 可 交 易 排 放 權 (Tietenberg, 2000)，主 要 希 望 資 源 能 夠 進 行 有 效 的 配 置，假 使 污染 可以被 交 易 ， 利 用 訂 定 污 染 排 放 的 總 量 管 制 ， 並 透 過 公 開 的 價 格 競 爭 ， 促 使 污 染 減 量 效 率 較 高 的 廠 商 將 污 染 許 可 轉 換 給 污 染 減 量 效 率 較 低 之 廠 商 ， 透 過 買 賣 或 轉換 多餘 的 排放權 ，使廠 商獲 取 利潤或 者避免 受到 政 府處罰 (張 其 祿, 2002)。
此 項 政 策 工 具 最 成 功 的 案 例 出 現 於 1990 年 的 美 國 對 硫 性 二 氧 化 物 (sulphur dioxide)的污 染 管制政 策 。主要 優 點可以分 為五項 ：
1、 較低 成本 ： 以 得 到相 同結 果的前 提 下 ， 比較 污染物 排放稅 跟訂定 污 染 物 容許 標準 ， 後者可 花 費 較少的 成 本。
2、 創新 ， 促使 廠 商研發 新 技術 ： 研發 誘 因的效果 會持續 到新技術的 邊 際成本等 於 支出 於汙 染 物 的邊際 成 本 。
3、 資訊 的需 求： 廠商 有誘 因 去獲 得 更 多 如何減量 溫室氣 體 的資訊 。 4、 降低 行政 成本 ： 最 小化 政 府 介入 之 管 理成本， 並 促 使廠商自我 控
制 。
5、 降低 交易 成本 ：避 免官 僚 管制 的 隱藏成 本，如協議 、遊說 等交易 成 本。
儘 管 此 項 政 策 工 具 可 以 有 效 的 提 升 資 源 分 配 效 率 ， 並 非 每 一 個 政 策 工 具 都 是 完 美 無 缺 ， 由 於 對 於 受 害 者 並 沒 有 直 接 或 間 接 的 補 償 措 施 ， 使 得 讓 人 直 接 聯 想 為 「 付 費 即 可 污 染 」 ， 事 實 上 排 放 權 交 易 所 欲 傳 達 的 是
「 不 要 製 造 污 染 ， 否 則 你 必 須 付 出 代 價 」 ， 然 而 在 制 度 或 法 規 上 卻 難 以 直 接 看 出 污 染 環 境 是 不 道 德 的 ， 且 事 後 回 復 對 環 境 的 損 害 與 事 前 防 護 有 極 大 的 差 別 ， 或 許 在 政 策 成 效 可 以 快 速 呈 現 ， 然 而 在 社 會 公 平 正 義 的 議
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查 過 程 所 必 須 支 付 的 成 本 將 會 降 低 中 小 型 企 業 、 排 放 源 因 為 成 本 過 高 而 無 法 進 入 碳 排 放 交 易 市 場 之 中 ， 對 於 整 體 碳 排 放 交 易 市 場 的 參 與 者 將 會 僅 集 中於 大型 企業(羅時芳等人, 2010)。
第 二 ， 經 常 受 人 質 疑 的 還 有 排 放 權 的 核 配 ， 當 政 府 核 發 過 多 的 碳 權 促 使 廠 商 不 需 要 大 量 投 入 成 本 於 溫 室 氣 體 的 減 量 ， 也 就 是 原 本 理 想 的 促 使 廠 商 提 升 減 碳 研 發 技 術 、 替 代 能 源 尋 找 等 誘 因 將 會 消 失 。 此 外 ， 對 於 溫 室 氣 體 額 度 的 核 發 多 寡 也 容 易 引 起 不 同 利 害 關 係 人 之 間 的 逐 利 行 為 (rent seeking) (王 京明 等 人 , 2011)， 且 額 度 核發並 沒有一 定之標準可 以遵 循 ， 藉 此 碳 排 放 交 易 機 制 容 易 受 人 為 因 素 所 操 控 ， 如 刻 意 的 選 擇 性 不 規 範 某 些 排 放 源 ， 或 者 企 業 透 過 操 縱 及 賄 賂 立 法 者 與 執 行 者 以 獲 得 較 多 的 配 額 量 等 。 藉 此 我 們 可 以 發 現 排 放 量 額 度 的 多 寡 對 於 排 放 源 必 須 要 付 出 多 少 成 本 是 關 鍵 因 素 ， 在 立 法 院 訂 定 總 量 目 標 所 遭 遇 之 困 難 也 可 以 觀 察 出 此 種 現 象 ， 未 來 政 府 機 關 面 對 四 面 八 方 的 利 害 關 係 人 的 遊 說 與 逐 利 行 為 是 不 可 避 免 的 ， 而 這 些 行 政 成 本 也 是 政 府 欲 落 實 碳 排 放 交 易 政 策 前 所 需 面 對 的 問 題 。 另 外 ， 對 於 中 小 企 業 究 竟 該 如 何 限 制 其 排 放 量 呢 ？ 假 使 排 放 權 的 分 配 原 則 傾 向 對 大 型 排 放 源 較 有 利 ， 對 於 中 小 企 業 受 到 的 影 響 與 可 能 面 對 的 壟 斷 市 場 等 問 題 應 在 政 策 落 實 前 事 先 考 慮 清 楚 。 再 者 ， 目 前 國 際 上 決 定 排 放 配 額 時 ， 學 理 上 及 實 務 經 驗 上 大 多 使 用 溯 往 原 則 (grandfathering)原 則進 行 免費核 發 碳權 配 額，溯往 原則是 利用計算受 管制 排 放 源 在 過 去 「 幾 年 內 」 經 過 實 際 盤 查 的 排 放 量 來 設 定 其 所 獲 得 的 碳 排 放 額 度 ， 然 而 對 於 應 該 將 多 少 年 的 碳 排 放 量 納 入 考 量 範 圍 內 將 會 影 響 企 業 能 夠 獲 得 多 少 的 碳 排 放 量 ， 特 別 是 遇 到 經 濟 不 景 氣 或 曾 經 休 業 時 ， 生 產 量 降 低 的 年 度 將 會 大 幅 度 減 少 碳 額 度 的 核 配 量 ， 此 外 ， 當 新 設 公 司 無 過 去 的 碳 排 放 量 可 以 依 循 時 ， 應 該 核 配 多 少 碳 權 ？ 也 是 政 府 必 須 設 想 的 問 題 。
第 三 ， 在 市 場 價 格 部 分 ， 碳 排 放 交 易 的 價 格 相 較 於 碳 稅 的 穩 定 度 ， 也 是 問 題 之 一 。 碳 價 的 波 動 容 易 受 到 許 多 因 素 影 響 ， 進 而 不 容 易 預 測 未 來 的 碳 權 價 格 ， 影 響 因 素 包 含 經 濟 成 長 或 衰 退 、 能 源 價 格 高 漲 或 下 跌 、 減 量 目 標 嚴 格 或 寬 鬆 ， 換 句 話 說 ， 不 管 是 市 場 結 構 、 交 易 制 度 、 供 給 需 求 等 皆 可 能 影 響 價 格 訊 號 ， 最 明 顯 的 例 子 是 歐 盟 的 碳 排 放 交 易 在 第 一 階 段 所 核發 的碳 權配 額過 多，造 成 導致2006年國際間碳價下跌60%。儘管有 學 者 提 出 安 全 閥 (safety valve) 的 概 念 ， 也 就 是 建 議 為 碳 價 訂 定 上 限 (ceiling) 及 下 限 (floor) ， 並 允 許 排 放 源 寄 存 (banking) 或 借 貸 (borrowing) 碳 權，以穩定碳市場交易價格 (Smith, 1999)，但安全閥的效果仍有待落實後 才 能 知道 效果 是否 適合 用於 全 球 性的碳 排 放交易 。
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第 四 ， 就 環 境 經 濟 學 的 觀 點 ， 此 舉 是 將 屬 於 全 民 的 環 境 財 產 分 配 給 特 定 排 放 源 ， 故 為 一 種 補 貼 ， 不 符 合 經 濟 效 率 原 則 ， 也 是 不 勞 而 獲 之 財 (windfallprofits)，不 符合 公平 正 義 原則。
在 王 京 明 等 人 之 研 究 也 發 現 在 實 際 落 實 碳 排 放 交 易 制 度 時 ， 遭 遇 之 問 題 ， 在 表 六 顯 示 。 在 排 放 減 量 效 果 上 我 們 對 於 總 排 放 額 度 總 是 擔 心 在 設 定 後 無 法 達 成 ， 藉 此 對 於 總 額 及 核 配 量 標 準 訂 得 相 當 寬 鬆 ； 在 減 量 成 本 的 預 估 上 是 否 真 的 比 命 令 控 制 型 的 政 策 手 段 來 的 低 成 本 也 是 有 待 評 估 ， 且 原 本 對 於 碳 排 放 交 易 優 點 之 一 的 ─ 減 少 行 政 成 本 ， 對 於 應 當 給 予 廠 商 多 少 額 配 就 需 要 耗 費 不 少 研 究 經 費 與 機 關 協 議 ； 最 後 ， 在 台 灣 的 中 小 企 業 較 多 之 市 場 狀 況 ， 碳 排 放 交 易 的 參 與 者 是 否 會 落 於 大 型 企 業 或 國 營 企 業 的 手 中 呢 ？ 因 此 在 台 灣 的 脈 絡 中 ， 市 場 規 模 狹 小 狀 況 下 ， 能 激 勵 多 少 研發 創新 ，不 確定 性極 高 。
表6： 排放交易制度理論上 之優點與實際成效