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第二節 碳稅之政策工具評估
在 防 治 污 染 的 經 濟 誘 因 政 策 工 具 中 ， 此 項 政 策 工 具 最 常 也 最 普 遍 被 使用，污染 費(稅)是根據製造 污染的總量與型態，對每家製造 污染 的廠商 課 稅 ， 使 用 經 濟 誘 因 替 代 政 治 化 的 官 僚 集 權 式 支 配 。 本 節 主 要 分 為 兩 大 評 估 方式 ，一 為碳 稅 理 論上之 分 析，二 為 碳 稅 實務上之 評估。
一、碳稅理論上之分析
碳 稅 主 要 針 對 廠 商 每 一 單 位 的 污 染 予 以 徵 費 ， 來 減 少 污 染 ， 並 設 定 污 染 最 高 標 準 量 ； 超 過 標 準 量 ， 則 予 以 處 罰 ， 但 並 無 對 於 超 過 標 準 後 的 污 染 物 排 放 量 給 予 最 高 上 限 標 準 ， 換 句 話 說 ， 透 過 向 污 染 者 收 取 稅 收 ， 以 降 低 污 染 者 的 污 染 意 願 ， 將 提 供 個 人 、 廠 商 與 地 方 政 府 經 濟 誘 因 ， 以 尋 求 最 便 宜 、 最 有 效 率 的 方 法 限 制 污 染 。 稅 收 的 收 取 金 額 設 定 為 受 污 染 者 的 邊際 損失 成本，污 染 者 為了減 少 被課予 之稅收，而盡 可 能 利 用 廉 價 、 有 效 率 的 方 式 來 降 低 污 染 量 ， 成 功 降 低 污 染 量 之 廠 商 可 以 獲 得 較 低 稅 賦 與 較 高 利 潤 之 報 酬 ； 反 之 ， 不 減 少 污 染 量 之 廠 商 可 能 轉 嫁 成 本 至 消 費 者 身 上 ，變 相減 少顧 客數 量。
此 項 政 策 工 具 主 要 目 標 是 透 過 將 資 源 的 重 新 分 配 ， 非 特 別 針 對 單 一 污 染 事 件 「 專 款 專 用 」 ， 藉 此 可 能 出 現 資 源 的 不 有 效 配 置 ， 而 且 在 稅 收 價 格 訂 定 後 ， 也 難 以 進 行 調 整 ， 甚 至 是 更 加 嚴 格 控 管 ， 且 在 付 完 罰 款 後 的 排 放 量 ， 政 府 並 無 一 套 嚴 格 標 準 ， 假 使 廠 商 的 財 力 許 可 下 ， 便 可 以 無 上 限 的 排 放 污 染 物 。 在 減 碳 相 關 政 策 工 具 中 ， 被 提 出 的 政 策 即 為 收 取 碳 稅 。
其 優 點 在 於 允 許 廠 商 能 自 由 的 選 擇 其 適 當 的 產 量 ， 當 政 府 收 費 後 ， 廠 商 會 選 擇 適 當 的 減 少 一 些 產 量 ， 以 限 制 其 繳 交 罰 款 的 金 額 ； 缺 點 在 於 社 會 利 益 與 社 會 成 本 的 不 易 確 定 ， 使 得 費 率 不 易 訂 定 ， 唯 有 知 道 外 部 效 果 不 經 濟 行 為 對 社 會 損 害 造 成 的 程 度 為 何 ， 才 有 辦 法 精 確 找 出 費 率 應 該 訂 為 多少 。儘 管我 們可 以透 過 「 嘗試錯 誤 」(trial and error)來找出處罰金 額 數 字 ， 但 嘗 試 錯 誤 的 狀 況 可 能 會 因 為 不 確 定 性 、 廠 商 之 投 機 、 政 治 上 的 不 可行 性以 及行 政成 本等 問 題 而找不 出 最佳碳 稅價格 。
一 般而言， 課 稅對於 效 率的影 響 ，可以 分為兩種情 況：
1、 匡正 某特 定市 場的 外部 效 果， 進 而提升 效率
外部效果是指在進行經濟活動時，以非市場 活動方 式影響其他 經濟 個 體 之 利 益 ， 可 稱 為 此 經 濟 個 體 產 生 經 濟 活 動 之 外 部 效 果 ； 外 部 效果 可 以 為 正 的 外 部 效 果 或 負 的 外 部 效 果 ， 且 不 論 是 生 產 或 是 消 費 都 有可 能 產生外部效 果。
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2、 目標 在於 重分 配時 ，將 產 生淨 的 無謂損 失
無 謂損失是指 政 府課稅 使 消費者 之 經濟行為 扭曲，效 用減少，又可 稱 為超額負擔(excess burden)。
碳 稅 基 本 是 從 「 使 用 者 付 費 」 的 角 度 出 發 ， 針 對 一 般 常 見 能 源 ， 如 石 油 、 煤 碳 、 電 力 及 天 然 氣 等 ， 透 過 計 算 使 用 後 排 出 的 二 氧 化 碳 量 來 計 算 應 該 被 課 徵 多 少 稅 收 ， 碳 稅 又 可 稱 為 二 氧 化 碳 稅 。 通 常 碳 稅 的 邊 際 稅 率 的 起 算 點 會 盡 量 包 含 各 項 會 排 放 二 氧 化 碳 所 有 經 濟 活 動 ， 並 統 一 對 待 所 有 廠 商 ， 因 此 只 要 排 放 二 氧 化 碳 之 廠 商 願 意 支 付 碳 稅 ， 自 然 取 得 排 放 二 氧 化 碳 之 權 利 ， 然 而 ， 也 因 為 取 得 排 放 二 氧 化 碳 的 權 力 ， 對 於 整 體 降 低 二氧 化 碳 的環 境 目 標 有高 度 不 確定 性 (uncertainty)。就 理 論 上 而言 ， 政 府 機 關 設 定 越 高 的 碳 費 可 以 越 有 效 改 善 整 體 二 氧 化 碳 的 排 放 ， 但 假 使 碳 稅 價 格 不 夠 高 呢 ？ 碳 稅 的 效 果 將 會 大 打 折 扣 。 藉 此 ， 也 可 以 發 現 使 用 碳 稅 的 風 險 性 比 起 碳 排 放 交 易 之 風 險 將 取 決 於 碳 稅 價 格 之 設 定 。 碳 稅 這 項 政 策 工 具 成 功 的 關 鍵 在 於 訂 定 具 有 影 響 廠 商 行 為 的 稅 率 ， 換 句 話 說 ， 稅 率 對 廠 商 必 須 要 有 經 濟 誘 因 ， 藉 此 當 政 府 要 求 的 碳 稅 稅 率 比 廠 商 防 制 汙 染 源 的 邊 際 成 本 還 要 高 ， 廠 商 自 然 會 選 擇 減 少 二 氧 化 碳 的 排 放 ， 因 為 對 廠 商 而 言 ， 與 其 被 政 府 課 徵 碳 稅 ， 不 如 減 少 汙 染 源 的 排 放 ， 這 也 是 碳 稅 達 到 改善 環境 的原 理。
但 是 ， 政 府 機 關 對 於 廠 商 的 邊 際 防 治 成 本 相 關 資 訊 並 無 法 「 資 訊 透 明 」 ， 儘 管 碳 稅 稅 率 是 決 定 政 府 預 定 之 減 量 目 標 是 否 能 達 成 的 關 鍵 ， 但 這 樣 的 稅 率 並 不 容 易 找 出 ， 假 使 碳 稅 稅 率 低 於 環 境 污 染 防 治 成 本 ， 將 無 法 降 低 溫 室 氣 體 排 放 量 ； 當 碳 稅 稅 率 高 於 環 境 污 染 防 治 成 本 時 ， 會 產 生 無 效 率 的 扭 曲 現 象 ， 看 似 可 以 達 成 減 量 二 氧 化 碳 之 目 標 ， 事 實 上 卻 可 能 造 成 廠 商 的 無 法 負 擔 ， 間 接 養 成 政 府 因 碳 稅 而 形 成 的 小 金 庫 ， 造 成 廠 商 進 而 倒閉 。因此 碳稅 是否 能達 成目標 具有 相 當程度 的不確定性 。
(一 ) 優點
碳 稅 稅 率 對 產 業 而 言 ， 是 一 個 穩 定 且 明 瞭 的 價 格 訊 號 ， 廠 商 可 依 據 碳 稅 價 格 去 判 斷 是 否 投 入 減 量 溫 室 氣 體 的 設 備 、 技 術 。 找 出 最 適 碳 稅 稅 率 的 碳稅 制度 具有 具有 雙重 紅 利(double dividend)的效果，第一重紅利 是 政 府 機 關 透 過 課 徵 碳 稅 ， 促 使 廠 商 減 少 溫 室 氣 體 排 放 量 ； 第 二 重 紅 利 是 政 府 機 關 透 過 碳 稅 增 加 長 期 且 穩 定 的 稅 收 收 入 ， 並 可 藉 此 調 整 其 他 稅 收 課 徵 之必 要性(羅時芳、魏盟巽, 2008)。此外，碳稅之課徵也不只針對企 業 ， 更 可 以 擴 大 至 全 民 ， 讓 每 一 個 個 體 都 可 以 為 了 溫 室 氣 體 減 量 做 出 貢 獻 ， 而 非 只 是 將 減 量 責 任 歸 於 企 業 ， 人 民 也 可 了 解 到 減 量 溫 室 氣 體 之 重 要 性 。此外，碳 稅 更 可以擴 大 為綠色 財 政改革(green fiscal reform)，透過
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減 量 責 任 呢 ？ 收 取 之 稅 收 扣 除 行 政 成 本 後 ， 實 際 可 用 之 金 額 將 不 如 企 業 自 行 減量 來的 錙銖 必較，藉此，被認 為 沒 有效率，且 無 法 達 到 環 境 目 標 。 如 同 碳 稅 之 優 點 所 提 ， 不 需 要 複 雜 的 行 政 體 系 ， 然 而 李 堅 明 認 為 國 際 間 可 以 利 用 碳 排 放 交 易 產 生 更 多 的 就 業 機 會 ， 相 較 於 碳 稅 ， 其 衍 生 經 濟 活 動太 低 ，對於本 土 而言 無法創 造 就業機 會 (李堅明等人, 2006)。因此，對 政 府 而 言 ， 假 使 要 利 用 碳 稅 作 為 減 量 工 具 ， 勢 必 需 要 花 費 更 多 的 時 間 與 民 眾、 企業做 溝 通協 調。