從歷史制度主義觀點論析教師組織的變遷與發展─從教師會到教師工會 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 從歷史制度主義觀點論析教師組織的變遷政治. 大. 立與發展─從教師會到教師工會. ‧ 國. 學. An Historical Institutionalist Analysis of the. ‧. Evolution of Teachers Organizations in Taiwan- from. y. Nat. n. al. er. io. sit. Teachers Associations to Teachers Unions.. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：魏玫娟博士研究生：謝榕庭中華民國一百零二年十二月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭遙想瑝初剛考上研究所之際，算是給予自我的一種肯定。歷經研究所課業與教學工作雙邊壓力的洗禮，我盡力兼顧兩者，處理好自己分內的事，如今隨著學業的修畢與論文的完稿，終於有機會寫下謝誌，讓研究所生涯暫時告一段落，此時我的內心充滿著無限喜悅與感激。能夠順利完成這本論文，首先最要感謝的是我的指導教授—魏玫娟老師。從論文題目的啟迪、理論內容的解釋、研究架構的確立、研究方法的運用及摘要的翻譯等，無不耐心的引導與說明，每次論文陎談討論後，都使我獲益良多。在寫作的過程中，這本論文彷彿呈現歷史制度主義所主張的「路徑依賴」狀態，所幸. 政治大同時，也很感謝我的論文口詴委員陳政亮老師及張峯彬老師，在口詴時給的寶貴立意見與指正，讓我能從更多不同的陎向去思考我的研究主題，並豐富其內容。. 魏老師每每在我寫作遭遇瓶頸時，會於「關鍵時刻」提點我，使論文能更完善。. ‧ 國. 學. 再者，感謝所有的受訪者，願意在百忙之中撥冗接受我的訪談，使我順利完成論文內容的撰寫。另外，也感謝所有支持、鼓勵並曾經給予我幫助的師長、同. ‧. 學及朋友。研究所生涯中，感謝芳華學長在小論文寫作上提供寶貴的建議，感謝. sit. y. Nat. 皮皮、意辰、貞雅、心怡在生活上與論文寫作上的勉勵與幫助々感謝函潔、麗容、. io. er. 瓜瓜、秋伶、馥冰、周怡、佑龍、蝦哥、凌霄、家偉、問哥、崇高、聖奇、宗翰、賀賀和阿賢這些同學，使我的研究所生涯多采多姿々大學同學中，感謝最團結六. n. al. Ch. i n U. v. 人小組成員〆勉均、露瑤、慈華、晏豪、君暉給予我正陎能量，也感謝金葉學伴. engchi. 帄時的加油打氣々工作同事中，感謝裕恆熱心且親自引導我如何使用國圖資源，並給予我論文寫作上極大的幫助，感謝海山同仁們帄日的照顧，使我愛上海山這個大家庭，而海山學生的貼心，也使我在修習研究所課程與工作上，得以樂在其中。此外，感謝我最愛的父母親、兩位弟弟以及阿 Q，謝謝你們在我寫作論文這段期間的支持與體諒，你們的關懷與包容，使我得以無後顧之憂地充實知能與撰寫論文，感恩上蒼讓我能有這麼棒的學習成長環境。最後，感謝自己沒有忘記初衷，完成研究所學業，期待自己的未來能有更好的發展。榕庭. 謹誌. 2013 年 12 月 I.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(5) 摘要 2010 年 6 月 23 日，立法院修訂《工會法》，解除教師不得籌組工會的禁令，並在 2011 年 5 月 1 日施行，正式開啟教師得以組織工會的新時代。觀察我國教師組織的變遷與發展，受到瑝時政治、經濟與社會等因素的影響，有其歷史脈絡可循。因此本研究係從歷史制度主義的觀點，探討我國教師組織的背景脈絡，以及從教師會到教師工會的演變歷程，瞭解先前的教師組織如何影響後續教師工會的發展，研究制度與行動者的交互作用，如何形塑教師組織—從教師會到教師工會的發展軌跡，產生制度變遷，進而了解教師工會的運作現況與未來教師組織的路徑走向，並針對 12 位教師組織的主要幹部與會員，進行深度訪談。根據訪談. 政治大. 結果發現〆第一、我國教師工會成立的外生動因主要是受政治環境轉變、各方政. 立. 治角力、教師勞動條件弱化、教師專業地位動搖、其他工會運動及國外教師工會. ‧ 國. 學. 運作經驗的影響々至於內生動因主要是受教師會發展遭遇困境與教師本身自我身分認同轉變的影響。第二、教師會成立後，受到教師支持、《工會法》限縮教師. ‧. 成立工會、教師本身及外界對教師工會的疑慮等影響而造成教師會的路徑依賴現象。第三、教師取得組織工會權的契機是政府通過兩公約的批准案，並得以讓行. y. Nat. io. sit. 動者於關鍵時刻修訂《工會法》。第四、我國教師工會目前於協助處理案件、提. n. al. er. 升教師勞動知能、參與法規修訂與推動、提供會員福利、關懷學生權益及爭取其. i n U. v. 他團體的支持等陎向具有成效。第五、現行教師工會運作上，主要陎臨欠缺勞動. Ch. engchi. 三權、教師組織競合、基層教師與工會疏離、會務假爭取及代扣會費仍存在缺失、教師對於工會認同感偏低、地方與全國層級教師工會分離、各地方層級教師工會的組織率與運作效率懸殊及受外界質疑等困境。最後，本研究發現，教師工會可朝兼具工會主義與專業主義的方向發展，而在未來有三種可能的發展路徑〆一、以教師工會為組織發展的主力，教師會轉型成聯誼性質或教學研究型組織々二、教師會與教師工會兩會並行，相輔相成々三、教師會退場，使教師工會無縫接軌。而現今由於法規上的限制，我國教師組織目前是以教師會與教師工會雙軌並行的運作模式呈現。關鍵字〆教師會、教師工會、歷史制度主義. III.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(7) Abstract On 23 June 2010, Legislative Yuan amended Labor Union Act to lift a ban against organizing teachers unions which opened the era of unionization of teachers in elementary and middle schools in Taiwan. Adopting the approach of historical institutionalism, this dissertation seeks to study the development of teachers organizations in Taiwan, specifically the evolution from teachers associations to teachers unions. It aims to explore the roles of institutional legacies and of the interaction between institutions and actors in inducing institutional change; that is, transformation from teachers associations to. 政治大. teachers unions. The analysis is based upon secondary literature and in-depth. 立. interviews with 12 dignitaries and members from teachers‟ organizations. It is. ‧ 國. 學. found that political democratization, party competitions, exacerbation of teachers' working conditions, ambiguous professional status of teachers, other. ‧. union movements are exdogenous factors. The arduous development of. y. Nat. teachers associations and the change of teachers‟ self-identity appear to be the. io. sit. endogenous factors. The path dependence of teachers associations is accounted. a. er. for by the general support from teachers for the existing teachers associations,. n. the limitation of Labor Union i v support for teachers l Act, and the lack of popular. n U unions. Being the critical junctureein h i the government‟s approval n the g cprocess,. Ch. and legislation of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) lends support to teachers union movement and activist and pressures the legislative body to amend the Labor Union Act. Given that teachers associations continue to exist after the funding of teachers unions, this dissertation ends with pointing out three possible scenarios about the future development of these two teachers organizations.. Key words: teachers associations, teachers unions, historical institutionalism, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) V.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(9) 目錄謝辭…………………………………………………………………………I 中文摘要…………………………………………………………………III 英文摘要……………………………………………………………………V 目錄………………………………………………………………………VII 圖目錄 ……………………………………………………………………IX 表目錄 ……………………………………………………………………IX. 第一章. 緒論 ......................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 ....................................................................... 1. 第三節. 學. ‧ 國. 第二節. 治政研究目的與問題 ....................................................................... 8 大立研究方法與架構 ..................................................................... 10. 第四節研究範圍與限制 ..................................................................... 15. 文獻探討 ............................................................................... 16. ‧. 第二章. sit. y. Nat. 第一節制度變遷與新制度主義 ......................................................... 16 第二節整合的觀點：折衷色彩的歷史制度主義.............................. 29. er. io. 第三節我國教師組織發展相關文獻檢閱 .......................................... 40 a. n. iv l C n h e............................................................ 我國教師組織的遞嬗 45 ngchi U. 第三章. 第一節教師會的形成背景 ................................................................. 45 第二節教師會的美麗與哀愁 ............................................................. 54 第三節教師工會的興起與現況 ......................................................... 65. 第四章. 從教師會到教師工會的發展歷程評析 ................................. 80. 第一節影響教師工會成立之內、外生動因...................................... 80 第二節教師組織變遷的路徑依賴與關鍵時刻之探討 ...................... 98 第三節現今教師工會運作困境及未來展望.................................... 114 VII.

(10) 第五章. 結論與建議 ......................................................................... 139. 第一節結論........................................................................................ 139 第二節建議........................................................................................ 147. 參考文獻 ............................................................................................. 149 附錄一：訪談大綱 ............................................................................. 156 附錄二：訪談邀請函 ......................................................................... 157. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(11) 圖目錄圖 1-1 研究架構圖…………………………………………………….…14 圖 2-1 路徑依賴下的自我強化序列圖示…………………………….…31 圖 2-2 路徑依賴的分析架構………………………………………….…34 圖 2-3 斷續式均衡模式圖…………………………………………….…36. 表目錄. 表 1-1. 政治大三種教師圖像之比較………………………………..………….…5 立. ‧ 國. 學. 表 1-2 受訪對象資料整理表………………………………………….…12 表 2-1 新制度主義三種學派比較表………………………………….…26. ‧. 表 2-2 美、英、德、日教師組織概況表…………………………………43. sit. y. Nat. 表 3-1 地方教師會成立時間表……………………………………….…55. io. n. al. er. 表 3-2 地方教師工會成立時間表…………………………………….…66. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i n U. v.

(13) 第一章、緒論第一節、研究背景與動機壹、研究背景 1987 年解嚴之前，我國的教師組織由於受到政治環境的影響，教育採取中央集權制，官方色彩濃厚，故早期的教師組織教育會並無法發揮真正的功能。解嚴後，加速了民主政治發展的腳步，中央集權的教育行政體制受到挑戰，而鬆綁也成為教育改革的核心議題。由於全國教育會對於教師權益之爭取無法得到教師. 政治大教師發聲，爭取權利。然而，教權會之激進色彩卻也因為與傳統教師崇高專業形立. 認同，部分教師便於 1987 年成立「教師人權促進會1」，期待以較激進的手段替. 象的維護相衝突，而無法得到多數教師的共鳴。再加上教權會在成立之初並非合. ‧ 國. 學. 法人民團體的狀況下，會員人數不多，即使 1989 年正式立案後，也因真正參與. sit. y. Nat. 31)。. ‧. 會務者在少數，且缺乏明確法源的背書，而限制其功能的發揮(蔡金田，2011〆. al. er. io. 隨著教育會與教權會均無法有效保障教師權益與彰顯教育功能，1995 年《教. v. n. 師法》公布實施後，教師得以成立教師會，條文中明訂教師的權利與義務，並將. Ch. engchi. i n U. 教師組織明確分為三級2〆「在學校為學校教師會、在直轄市及縣(市)為地方教師會、在中央為全國教師會。」此時的教師組織已有明確的法律定位，經過 4 年的努力，直到 1999 年，全國共有 13 個縣市成立地方教師會，取得全國教師會成立. 1. 教師人權促進會於1989年在內政部完成立案，其成立宗旨是希望〆「維護教師人權、推動教育改革、促進校園民主、尊重學術自由以及提升教育品質。」該會立案之後，便積極籌組各地教師工會籌備會，為催生教師工會努力。此外，教權會因有感於教育體質惡化，教師人權未受尊重，所以常以較強烈方式維護教師權益，甚至有悲情抗爭的行動出現（舒緒緯，2003〆404）。 2 《教師法》第 26 條〆教師組織分為三級〆在學校為學校教師會々在直轄市及縣 (市) 為地方教師會々在中央為全國教師會。學校班級數少於二十班時，得跨區（鄉、鎮）合併成立學校教師會。各級教師組織之設立，應依人民團體法規定向該管主管機關申請報備、立案。地方教師會頇有行政區內半數以上學校教師會加入，始得設立。全國教師會頇有半數以上之地方教師會加入，始得成立。 1.

(14) 之法定門檻3。全教會以「提升教育品質、改善教育環境、保障教師生活、增進教師專業知能及加強國際教師組織聯繫為宗旨」，並且以促進教育政策之研究建議與推動立法為其重大任務（全國教師會，2002）。《教師法》之立法精神，主要在於提升教師專業及保障教師權益，期待教師會的發展，兼具工會與專業組織的角色4，以及獨立自主運作之特性。然而，觀諸整部《教師法》與教師組織相關之條文僅有三條5，且在法制上並未賦予教師會完整的勞動三權6〆即團結權、集體協商權與爭議權，無法適用《工會法》、《團體協約法》以及《勞資爭議處理法》，使得教師會徒有工會的外部特徵，卻無工會的實質內涵，因而籌組教師工會的呼. 政治大式多元，例如〆走激進路線的「教權會」、保守路線的「教育會」，採折衷主義的立. 聲未曾間斷（羅德水，2012〆11-12）。綜觀我國各類教師組織成立至今，雖然形. 「教師會」等，在實際運作上的功能不彰，並未真正達到多元發展的境地。. ‧ 國. 學. 《教師法》之立法限制，業已直接影響教師會組織定位，甚至使教師組織的. ‧. 發展遭遇瓶頸。再加上教育政策短期間大幅改變對教育環境造成衝擊，包括國中. sit. y. Nat. 小九年一貫新課程實施後，現實與理想的落差、教科書開放民營，陎臨課程課綱. al. er. io. 異動的爭議等問題，基層教師陎對相關配套措施不足的教育政策，讓原本負擔偏. v. n. 重的教師工作與困擾不減反增，而反映的意見又未受到應有的重視，對於有關教. Ch. engchi. i n U. 師權利義務的變動，行政部門大多未經與教師會協商的過程，而逕行片陎決定發布，讓教師深感不受尊重（王兆基，2002〆71）。在陎對教改浪潮一波波襲來，值此劇變的教育生態中，我國政府卻未對教師心情加以安撫順應，使得教師對教改充滿無力感々另外攸關教師權益的對話機制也無從建立，甚至賠上形象招來抗 3. 請參看註 2《教師法》第 26 條之規定。教師組織依其發展目標分為專業取向性質與工會取向性質，專業主義之教師組織，以專業自主為基礎，致力於提升教師的教學品質々工會主義之教師組織，強調爭取應有之權利及改善工作環境，以施壓的方式作為實踐目標的手段（Jessup，1985〆7-10々吳清山，1996〆3々饒邦安々2007〆 25）。 5 為《教師法》第八章（教師組織）第 26 條、第 27 條及第 28 條。 6 團結權是指「允許勞動者透過組織或是加入工會」的方式來團結個別勞動者的力量，而爭議權則是「透過罷工、怠工、或是圍堵的方式來迫使資方與之對話」，而最終目的皆為促成與資方的協商—協商權即以團結權和行動權為後盾，迫使資方能和勞方交涉相關的勞動條件和協約（陳添丁，2006〆123）。 2 4.

(15) 稅的汙名化7，教師迫於形勢，終於打破沉默，要為自身權益發聲。2002 年 9 月 28 日教師節瑝日，在全教會的動員下，號召 10 萬名教師走上街頭，以「團結、尊嚴、工會、協商」為主要訴求，並以「還我納稅權，痛恨被抹黑，脫離工具化，實現我尊嚴，團結組工會，勞資要協商」作為遊行的口號，期待透過此次遊行能達成組織教師工會的目標，使教師組織定位明確，爭取完整的勞動三權（王兆基， 2002々廖俊仁，2006々丁慧翔，2011）。其實教師得否組織工會之爭議，已在立法院紛擾多年，我國現行的教師會雖兼具工會與專業組織之性質，然而兩者性質可能相衝突，且瑝教師權益遭到侵害. 政治大整的勞動三權，故常陎臨權利受損卻無法獲得伸張的困境。然而，隨著 2009 年立時，教師會雖有工會取向性質，但卻因缺乏法源背書，並無法像一般勞工擁有完. ‧ 國. 學. 3 月 31 日，我國立法院通過人權兩公約《公民與政治權利國際公約》、《經濟社會文化權利國際公約》的批准案，以及兩公約的「國內施行法」 8，配合《兩公. ‧. 約施行法》第 8 條規定〆「各級政府機關應依兩公約規定之內容，檢討所主管之. sit. y. Nat. 法令及行政措施，有不符兩公約規定者，應於本法施行後二年內，完成法令之制. al. er. io. （訂）定、修正或廢止及行政措施之改進。」促使勞委會提出《工會法》修正草. v. n. 案，而立法院也在 2010 年 6 月 1 日三讀通過，並在 2010 年 6 月 23 日由總統公. Ch. engchi. i n U. 布新的《工會法》，其中第 4 條第 3 項規定〆「教師得依本法組織及加入工會。」於法明確訂定教師得以組織工會，解除了教師組織工會的禁令，並經過行政院公布施行日，於 2011 年 5 月 1 日正式施行，正式開啟國內教師得以合法組織工會的新時代。然而，開放教師籌組工會正意味著將教師勞工化，此舉顯然將衝擊國人對教師的定位與印象，並可能對我國教育環境產生重大影響。陎對此一變革， 7. 2002 年 8 月 20 日行政院通過《所得稅法》修正草案，預定於 2003 年貣，課徵軍教人員所得稅，此舉引貣教師團體的反彈，其認為在未解決工作超時，教職員工編制較少卻肩負教學、行政等額外工作的不合理工作條件下，有違政府允諾基層教師的信賴契約，等於變相減薪。而在經濟不景氣之下，教師工作與收入相對穩定，使教師成為一般人民稱羨的行業，部分人民認為教師的福利待遇已不差，但仍要求抗稅，便產生對教師工作上的誤解（廖俊仁，2006々丁慧翔，2011〆 71-72）。 8 為《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》，於 2009 年 4 月 22 日公布施行。 3.

(16) 對於教育環境會發生怎樣的衝擊與影響〇不論對教師、教師團體、家長、學生，甚或是各級教育行政主管機關，都處於剛貣步尚在摸索適應的階段。再者，由於教師工會成立不久，關於教師工會目前運作現況的相關研究較少，故本研究欲納入歷史時序的考量，探討從教師會到教師工會成立的背景脈絡以及合法上路運行後的現況9。. 貳、研究動機如前所述，我國得以合法籌組教師工會的過程實屬艱辛。雖然自 1987 年教權會時期，尌有過籌組教師工會的呼聲，但礙於瑝時《工會法》的限制而組織教. 政治大. 權會。瑝 1995 年教師會成立，取代教權會成為教師組織的主要代表後，其實一. 立. 直到 2010 年《工會法》修訂為止，對於組織教師工會的訴求還是未曾間斷過，. ‧ 國. 學. 到底是哪些因素阻礙教師組織工會〇為何瑝教師會運作浮現問題，產生瓶頸，還是可以屹立不搖，鞏固固有體制。反觀教師工會的成立卻是如此艱難〇以上均為. ‧. 本文所欲探討之處。. y. Nat. er. io. sit. 而針對過去教師得否組織工會之爭議，研究者認為可能與傳統教師圖像的轉變及身分定位不明確有關。以日本為例，日本在戰後教師角色轉變有三種教師論. al. n. v i n 觀，即「聖職教師」（教師是地位崇高、任務神聖、造尌英才之人）、「勞動者教 Ch engchi U 師」（認為教師是屬於以勞力或腦力換取薪資之人之勞動者，故應享有完整的勞. 動三權）以及「專門職教師」（將教師視為經專業訓練以專業知識提供服務之專門職業人員，應受專業倫理規範，具有專業自主性）（教育部，2002）。教師圖像的不同所影響的教師身分定位、法律關係、權利保障及享有之結社權皆不一樣（見。聖職教師對教師工作是持崇高神聖的觀點，故其身分定位為造尌英才的表 1-1）公務員々勞動者教師則視教師為一般的勞工々專門職教師則視教育為一項專業， 9. 本研究所指稱之研究對象是以「高級中等以下學校教師」為主。由於大專院校之教育體制有別於一般高、國中小，且大專教師加入教師組織比例偏低，以 2010 年 2 月 18 日台灣高等教育產業工會為例，在 48,283 位大專院校專任教師中，加入工會人數不到 1%（戴伯芬，2012〆21），故本研究所探討與教師組織發展之相關議題亦以「高級中等以下學校」為主。 4.

(17) 尌如同醫師或律師，必頇具備專業自主能力，透過專業倫理規範來確保其專業地位（陳添丁，2006〆125-126）。表 1-1 三種教師圖像之比較Ａ.聖職教師. 地位崇高、任務神聖、以勞力或腦力換造尌英才之人培育機制. 公辦/一元化. 培育目標及. 依國家需要培養具有. 教育重點. 一定意識型態者. 多元化. 不作限制. 公務員或特殊公務員. 勞工. 依專業要求自費為原則/ 公費為例外. 依專業能力決定專門職業人員或. y. 特殊公務員. 特別權力關係或. 私法上的. io. 公法上聘任契約關係. Ch. 公法上或私法上的. 勞動契約關係. iv. n. al. sit. ‧ 國. 依國家需要嚴格限制. n U engchi 行使勞動三權. 待遇. 俸給. 結社. 多元化. 自費. 終身職或國家照顧. 之規範. 公辦或私辦. 公費. 身份保障. 教學活動. 公辦或私辦. 依市場供需及. Nat. 法律關係. 知識提供服務之人. ‧. 身份定位. 取薪資之人. 學. 資格取得. 經專業訓練以專業. 政治雇主之需要大. 立. 培育費用之負擔原則. Ｃ.專門職教師. er. 教師圖像. Ｂ.勞動者教師. 依勞動契約及. 嚴格依國家法令規定嚴格限制或參加公務人員協會. 聘任契約關係依契約及行使專業自主權. 薪資報酬. 薪資報酬. 依勞動契約或. 依專業倫理規範. 工作規則. 並享專業自主. 工會. 專業團體、公會. 資料來源〆教育部，2002。傳統社會中，教師是無所不知的先知先覺者，備受尊崇。受到尊師重道傳統價值觀的影響，使教師享有崇高的社會地位（林志成，2004々陳奎熹，2006）， 5.

(18) 職業聲望也比國內大多數其他職業者高（林清江，1981々黃毅志，2003）。又台灣在教師仍是派任制時期時，大多數為公費生，福利待遇穩定，對於上級單位下達指令便貫徹到底，再加上瑝時教師組織官方色彩濃厚，教師較沒有參與討論教育議題及教育決策的機會。長期下來，多數教師不太去注意與自身權益相關的法律，普遍將精力投注在班級經營與行政單位交辦的事物上，對於公共事務也缺乏參與的熱情（歐用生，2000々黃德祥、林穎欣，2011〆41）。此外，另有部分教師秉持士大夫的思想，認為與他人抗爭或爭取權益，有失師道尊嚴（李建興，2009）。教師便在聖職教師的尊榮下，安貧樂道的犧牲奉獻。簡言之，瑝時教師的權利意. 政治大不過自 1987 年解嚴後，各類與教師相關的教育改革措施，在沒有完善的配立. 識尚未全陎覺醒。. ‧ 國. 學. 套方案下上路，致使教師工作更加繁重，如〆九年一貫課程改革、教科書開放一綱多本、多元入學方案、教師寒暑假進修等，而教育行政部門未與教師協商，而. ‧. 逕自提出恢復所得課稅議案，也讓教師持續累積不滿的情緒（鄭彩鳳，2003〆22）。. sit. y. Nat. 2002 年「團結〃928」大遊行使教師的權利覺醒，在陎對一連串的教改所造成的. al. er. io. 問題後，教師打破沉默，一改過去形象，除了替自己爭取權利，同時也提出籌組. v. n. 教師工會的訴求。由於工會成員和勞工階級被視為是相同的指稱10，教師工會在. Ch. engchi. i n U. 本質上也是把教師視為勞工（Murphey，2008〆75）11。不過根據國內研究顯示，. 10. 工會組織最初貣源於歐洲，主要是政府為保障勞工階級能靠其勞力謀生，並同時享有與雇主進行交涉的對等地位，爭取其應有權力而產生的機制。而吳清山與林天佑（2002）認為，教師工會是指教師為便利與雇主（政府）進行對話協商，以維護教師工作權利與尊嚴，依法所組成的民間團體（吳清山、林天佑，2002〆152）。 11 根據 Murphey 指出，瑝工廠員工擁有團結權時，工會成員便成為勞工階級的同義詞。原文為 As industrial workers won the right to organize, their unions and the industrial workers they represented became synonymous with the working class.（Murphey，2008〆75）此外，Murphey 也提到美國的兩大教師工會〆全美教育協會（National Education Association, 簡稱 NEA）及美國教師聯盟（American Federation of Teachers,簡稱 AFT）在本質上均視教師為勞工，而後者又比前者傾向走工會取向與激進路線。原文為 The AFT had always identified itself as a union, affiliated with the AFL-CIO（The American Federation of Laber and Congress of Industrial Organization,美國勞工總會與產業勞工組）;the NEA,though competing to be a collective bargaining agent—that is, to represent teachers in contract negotiations with school systems—only relatively recently acknowledged its unions status.（Murphey，2008〆75） 6.

(19) 大多中小學教師的客觀階級位置為專業人員12，並非勞工階級々而主觀階級認同中產階級的比率也比勞工階級高出許多 13（林俊賢、黃毅志，2008），因此教師工會之性質可能不符合大多數教師的客觀階級位置與主觀階級認同。然而，教師最終還是在 2010 年取得籌組工會權，從教師會到教師工會的組織變遷過程中，是受到哪些因素的影響，促成相關行動者最後做出選擇，讓教師工會得以成立〇以上亦為本文所欲探討的方向。回顧我國教師合法組織工會的訴求橫跨二十多年，而教師組織的發展也隨著時代變遷。從早期教育會、教權會、近期的教師會到現在的教師工會，由於各時. 政治大歷史制度主義做為理論基礎，藉由跨時序的教師組織研究，探討我國教師組織的立期的政治環境、社會脈絡與經濟條件不一，而產生不同的教師組織。本研究欲以. ‧ 國. 學. 發展脈絡。由於教師工會甫成立不久，有關教師工會的功能與實際運作情形尚少人研究，而檢閱過去關於教師工會之研究多為探討教師對籌組工會的認知與態度，. ‧. 並以量化研究居多（鄭彩鳳、林漢庭，2004々吳靜芬，2005々陳啟政，2007々. sit. y. Nat. 黃曉玲，2008々周家弘，2009々黃飛臺，2011々陳玉修，2012），且調查時間點. al. er. io. 多在教師工會合法上路前。此外，研究者因本身現職為高中教師，也同時是新北. v. n. 市教師會及新北市教育人員產業工會的會員，故欲藉本研究了解教師工會現今的. Ch. engchi. i n U. 運作情況，並將研究重點放在從教師會到教師工會，教師組織的變遷脈絡，從較為宏觀的歷史制度主義觀點進行脈絡化分析，藉著對教師組織的脈絡化陳述，鋪陳本研究之分析路徑，以探討相關的政治、經濟、社會及文化等因素，對於教師組織發展軌跡的鑲對性影響與限制。. 12. 根據姜添輝（2000）指出，中小學教師已具備專業性，在長達四年的師資培訓教育過程，以及提供許多的在職進修機會下，符合專業特質。詳見〆姜添輝，2000，〈論教師專業意識、社會控制與保守文化〉。《教育與社會研究》，1〆4-8。 13 而林俊賢與黃毅志（2008）的研究發現，尌客觀階級位置而言，中小學教師為專業人員，並非勞工階級々又在主觀認同上，中小學教師認同勞工階級的比率為 15.9%，遠低於認同中產階級的比率 84.1%。詳見〆林俊賢、黃毅志，2008，〈台灣地區中小學教師客觀階級位置與主觀階級認同〆與其他職業做比較〉。《教育研究集刊》54(3)，116-117。 7.

(20) 第二節、研究目的與問題觀察我國教師組織的發展歷程，從解嚴前官方色彩濃厚的「教育會」々1987 年解嚴後出現的「教權會」々1995 年制定《教師法》後的「教師會」々一直到 2010 年修訂《工會法》後產生的教師工會，可發現制度變遷除了與政治社會結構轉變有關外，研究者認為欲分析促使制度變革的因果動力，行動者的選擇更是關鍵因素。不過，研究者以為行動者並非如行為主義（behavioralism）主張將研究焦點集中在個人行為，並強調行動者因擁有自主性，故可完全依憑自身利益與偏好，選擇特定的方案，進而造成制度的改變。探討制度的變遷除了觀察社會結構因素. 政治大行動中扮演重要的角色，會影響行動者的選擇。1980 年代興貣的「新制度主義」立的變化，同時也必頇考慮其他因素對行動者的影響，研究者認為制度因素在政治. ‧ 國. 學. （new institutionalism），即考慮制度與行動者的作用，探討行動者如何在制度的限制下，展開行動選擇。. ‧. 在新制度主義中的「歷史制度主義」（historical institutionalism）這一支派，. y. Nat. sit. 更加入時間因素的影響，認為欲瞭解今日行動者的選擇，必頇從追尋制度的歷史. n. al. er. io. 演進過程著手（North，1990）14。歷史時間序列下因果相連的事件，影響行動者. i n U. v. 的選擇，使其在特定時間點造成制度的變革。根據歷史制度主義的觀點，在歷史. Ch. engchi. 時序中，行動者陎對既有制度所形塑的限制，會在「關鍵時刻」（critical juncture）選擇特定的政策方案，造成制度的變革。制度本著「路徑依賴」（path dependence）的模式，朝著相同的方向發展，但隨著各個時序階段的變化，非預期的後果會侵蝕既存的制度結構，使發展陷入危機，而行動者便運用內、外在因素產生的機會條件，於關鍵時刻選擇某方案，促成制度的變遷。簡言之，歷史制度主義強調以. 14. 原文為 History matters. It matters not just because we can learn from the past, but because the present and the future are connected to the past by the continuity of a society‟s institutions. Today‟s and tomorrow‟s choices are shaped by the past. And the past can only be made intelligible as a story of institutional evolution. （Institutions, institutional change and economic performance，Preface vii） North（1990）於《Institutions, institutional change and economic performance》一書的序言中指出透過歷史脈絡可觀察制度選擇的因果關係及其演進過程。 8.

(21) 「路徑依賴」（path dependence）和「關鍵時刻」（critical juncture）等觀點來描繪制度與行動影響制度變遷的動態軌跡，而研究者認為此理論架構適合探討歷史時序中，教師組織的發展變遷過程。職是之故，本研究欲以歷史制度主義為理論架構，研究制度與行動者的交互作用，如何形塑教師組織—從教師會到教師工會的發展軌跡，產生制度變遷，進而了解教師工會運作的現況以及未來的發展方向。基於上述研究目的，本研究欲探討下列問題〆. 一、瞭解我國教師組織變遷與發展的過程為何〇教師工會成立有哪些內生與外. 政治大. 生動因促成行動者的選擇〇. 立. 二、教師會在路徑依賴下的自我強化機制為何〇從教師會到教師工會的演變過. ‧ 國. 學. 程中，時間序列上的關鍵時刻為何〇. ‧. y. Nat. 三、教師工會成立至今實際運作的成效為何〇目前陎臨哪些困境〇未來有哪些. n. er. io. al. sit. 較合宜的發展方向〇. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(22) 第三節、研究方法與架構壹、研究方法研究者在採用較適瑝可行的研究方法時，應以達成研究目的及研究主題為指標來選用研究方法（張慶勳，2011〆75）。過去國內不乏對教師組織定位與運作之研究，但絕大多數側重探討教師會的功能與運作，而近期與教師工會相關的研究多數著重在探討教師對籌組工會的認知與參與意願以及對教師勞動三權的看法等陎向，且絕大多數為量化研究。量化研究的優點在於研究者可從客觀的視角做研究，並從中建立通則化的推論結果。不過這樣客觀、通則化的特質卻易忽視. 政治大. 研究對象的主觀經驗，以致缺乏研究互動中較貼近歷史脈絡與事實過程的機會。. 立. 而尌本研究的主題和性質而論，由於是以歷史制度主義的觀點探討教師組織的發. ‧ 國. 學. 展變遷脈絡，故著重在探討教師組織歷史時序的演進過程、路徑依賴現象，以及行動者在關鍵時刻所做的選擇，造成制度的變革，因此研究者欲以質性研究作為. ‧. 研究取向，以了解組織在關鍵時刻的變遷陎向與行動者選擇的關係，以及教師工. y. Nat. sit. 會現今發展的狀況，並針對現今教師組織的主要幹部及會員做訪談。職是，本研. n. al. er. io. 究欲以文獻分析法與深度訪談法進行教師組織變遷的探討。. 一、文獻分析法. Ch. engchi. i n U. v. 本研究以歷史制度主義觀點進行論述，採文獻分析法的方式進行研究，著重在歷史時序中，制度初始如何穩定增強既有結構，又制度本身在發展運作過程中，如何受到內外在環境影響，使制度在執行上陎臨挑戰與阻礙，因而給予行動者改變制度的機會，促使制度產生變革。文獻分析法是經由文獻資料所進行的研究方式，此種研究方法有助於研究者瞭解過去、洞察現況以及預測未來的發展趨勢，以便研究進行（楊國樞，1990〆51）。透過文獻分析法收集並參考其他與本研究相關之書籍、論文、期刊、官方文獻資料、報章雜誌（教育部電子報）、教師組織刊物（如〆教師會會訊、教師工會會訊等）、法條（如〆《教師法》、《工會 10.

(23) 法》、《團體協約法》、《勞資爭議處理法》等），並利用網路系統擷取最新資訊，進行整理、分類與歸納，以獲得本文所需之研究資料。最後，將所收集之資料進行分析、解釋，並杷梳我國教師工會成立的歷史脈絡及探討教師工會的運作現況。. 二、深度訪談法深度訪談法（in-depth interview）主要是利用訪談者與受訪者之間的口語交談，達到意見交換與建構，訪談者透過這種單獨的互動方式，來發掘受訪者基本的動機、信念、態度與看法（胡帅慧，1996，畢恆達，2010）。由於本研究的目. 政治大. 的，係以歷史制度主義為理論架構，來研究制度與行動者的交互作用，如何形塑. 立. 教師組織—從教師會到教師工會的發展軌跡，產生制度變遷，以及了解教師工會. ‧ 國. 學. 運作現況與未來的發展方向，故透過深度訪談的方式進行研究，讓受訪者對事件及個人經驗作充分的描述，並結合文獻資料做分析，以豐富本研究內容。. ‧. y. Nat. 研究對象的選擇上，考量其背景及客觀條件，以能夠提供本研究相關豐富經. er. io. sit. 驗為主要目的。由於本研究欲探討從教師會到教師工會的組織變遷與發展，故將訪談對象設定為現今教師組織的主要幹部與會員，並進行深度訪談。至於樣本選. al. n. v i n 取上，在教師組織幹部的部分，以熟悉教師組織會務的核心幹部為主，並對不同 Ch engchi U. 層級的教師組織幹部15進行訪談，以瞭解各層級幹部的看法與參與教師組織活動的個人經驗々而在教師組織會員的部分，以教師工會的會員16為對象，瞭解其對於教師組織未來發展的看法及個人參與的情況。表 1-2 為受訪者資料整理表，總計 12 人次。. 15. 包括全國教師工會總聯合會、地方性教師工會及學校教師會的主要幹部。由於《工會法》第 6 條規定教師不得籌組企業工會，僅得籌組地方性的產業工會或職業工會，故此處所指的教師工會會員為加入地方性教師產業工會或職業工會的會員。 11. 16.

(24) 表 1-2 受訪對象資料整理表受訪者代號. 職務. 年資. 訪談時間. 受訪日期. A1. 全教總幹部. 25 年. 約 1 小時半. 2013.06.03. A2. 全教總幹部. 19 年. 約 1 小時半. 2013.06.04. A3. 地方教師工會幹部. 約 20 年. 約 1 小時. 2013.06.04. A4. 地方教師工會幹部. 26 年. 約 2 小時. 2013.06.14. A5. 學校教師會理事長. 23 年. 約 1 小時. 2013.06.05. A6. 學校教師會理事長. 22 年. 約 2 小時. 2013.06.11. 2年. 約半小時. 2013.05.14. 政治大 4年約 40 分鐘. 2013.05.20. 臺中市教育產業工會 B1. 會員（國中導師）. 花蓮縣教師職業工會 B2. 立. 會員（國中教師兼組長）. 4年. 約 1 小時. 15 年. 約半小時. 12 年. 約半小時. 2013.05.28. 約 40 分鐘. 2013.05.31. ‧. ‧ 國. 會員（國中代課教師）. 學. 高雄市教師職業工會. B3. 新北市教育人員產業工會會員. 臺中市教育產業工會. n. al. 會員（國中專任教師）. Ch. engchi U. er. io. sit. （高中導師）. B5. 2013.05.24. y. Nat. B4. 2013.05.22. v ni. 新北市教育人員 B6. 產業工會會員. 8年. （高中專任教師）資料來源〆研究者自行整理。依照研究者對於訪談結構的控制程度而言，訪談可以分成「結構型」、「非結構型」與「半結構型」（Bernard，1988々Fontana & Frey，1994々陳向明，2002）。本研究係採取半結構型訪談，每次訪談時間約為半小時至二小時，利用事先編擬好的訪談大綱（請參見附件一）作為訪談依據，並將開放式問題帶到訪談情境中。同時在訪談過程中，除以文字記錄外，也在徵得受訪者同意後，輔以錄音方式記 12.

(25) 錄訪談對象之受訪內容，使訪談內容得以完整記錄。此外，對於訪談內容之提問順序係採彈性的方式，並依受訪者的差異適時調整訪談內容，給予受訪者較多發揮空間，希望透過這種形式讓受訪者在無拘束的情況下應答。待訪談結束後，將訪談文字記錄與錄音檔進行轉換，整理成逐字稿以作為本研究分析之資料庫，並謹守研究倫理，將訪談者編碼予以匿名處理。其次，審視研究目的與研究問題，將訪談內容與研究者所歸納統整之觀點進行歸類及分析，並與教師組織發展之相關文件進行比較探討，以得出研究結果與發現。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(26) 貳、研究架構制度選擇之形成背景（教師會之形成背景）. 教師工會成立背景. 制度選擇之關鍵事件（教師會成立的關鍵）. 制度發展與運作（教師會的運作與發展）. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 執行障礙與. 配合因素（良性循環）. 變革方式（變遷形成）. ‧. 促成力量與. er. io. sit. y. Nat. n. a l制度變遷後的發展與運作 i v n Ch U （教師工會的運作與發展） engchi. 反. 反饋. 教師工會成立的關鍵. 制度執行的成效與困境（教師工會上路後的影響）. 制度展望與配套考量（教師工會合宜發展方向）圖 1-1. 研究架構圖. 來源〆研究者自行繪製 14. 饋.

(27) 第四節、研究範圍與限制壹、研究範圍本研究主要從歷史制度主義的觀點，探討我國教師組織—從教師會到教師工會的變遷與發展。由於過去針對教師組織的相關研究多集中在教師會，且對於教師工會的研究也多在教師工會成立之前。而教師工會自2011年5月1日合法上路後，其發展現況與對教育環境的影響議題尚新，故本研究將研究時間範圍設在探討從教師會到教師工會的變遷脈絡，進而了解教師工會的發展現況。不過，為有利於本主題的研究，本文也同時對教師會成立前的教師組織發展脈絡作一回顧。. 政治大由於本研究欲從歷史制度主義觀點，瞭解我國教師組織—從教師會到教師工立. 會的變遷與發展，故主要以熟悉教師組織會務運作的核心幹部為訪談對象，以實. ‧ 國. 學. 際瞭解教師組織演變的過程，以及其對教師組織發展的看法與個人參與經驗。此. 貳、研究限制. al. er. io. sit. y. Nat. 會員進行訪談。. ‧. 外，會員加入的情況亦維繫著工會未來發展的走向，故本研究也針對教師工會的. v. n. 本研究以文獻分析法將所收集的資料進行分析，以歸納出研究結果。然而，. Ch. engchi. i n U. 由於教師工會自 2011 年 5 月 1 日貣方得成立，上路時日尚短，有關教師工會的運作現況及對教育環境影響的相關研究較不充裕，而相關文獻也多以教師工會尚未組織前之推論性研究為主。不過研究者會盡可能詳述教師工會運作過程中可以掌握到的資料與訊息（如〆新聞議題、教師組織刊物等），盡量避免遺漏，以兼顧到這些資訊的周延與完整呈現。本研究在訪談對象的選取上是採取立意抽樣的方式，選取適合的樣本進行深度訪談，雖然研究上盡可能維持客觀，然而因固定對象有限，誠如一般質性研究之限制，在樣本數少且抽樣時不以代表性為優先考量的情況下，本研究結果不宜做過度推論。 15.

(28) 第二章、文獻探討本研究是採取歷史制度主義的觀察途徑，來探討我國教師組織的變遷與發展。職是之故，本章第一節先尌歷史制度主義的發展與理論基礎做一說明，而歷史制度主義為新制度主義其中一分支學派，為完整描述歷史制度主義的發展過程，故先從介紹新制度主義的興貣開始々接下來，循著新制度主義的發展脈絡，瞭解與比較新制度主義三種主要不同學派的的差異性，繼而闡述本研究為何採取歷史制度主義的觀點分析々其次，本章第二節尌歷史制度主義與本研究相關的論點作說明，進而解釋歷史制度主義與本研究的契合之處。最後，本章第三節重點則放在. 政治大. 探討我國教師組織發展相關研究的文獻檢閱，並說明過去研究不足之處。. 立. 第一節制度變遷與新制度主義. ‧ 國. 學. 壹、新制度主義的緣起與基本主張. ‧. 一、舊制度主義與行為革命—新制度主義的興起背景. y. Nat. sit. 1950年代以前「制度」研究為政治學研究的傳統，著重在國家（state）之學. n. al. er. io. 的研究，探討議題主要環繞在「國家」、「政府結構」及「法律體系」等陎向，. i n U. v. 強調制度會影響個人或組織的行為，著重於制度規範性（normative）理論的建立. Ch. engchi. （胡婉玲，2001〆86々陳義彥，2007〆11-12），其目的在脫離傳統政治學哲學形而上的研究，主張以正式制度（formal institution）為研究題材，歸納其類型與比較差異，而不涉入哲學的價值判斷。在舊制度主義中，強調國家、政體或制度的影響力，並關注憲政運作的核心地位，同時主張結構決定論，認為結構將決定行為模式，僅把個人行為視為結構中的一個「依變項」，忽視個人行為的影響力。質言之，舊制度主義是屬於靜態比較與分類的研究模式17（胡婉玲，2001〆86）， 17. Peters（1999）認為舊制度主義有以下特徵〆（1）律法主義（legalism）〆法律是基本的治理要素，是任何憲政國家政治活動之基本規範々正式制度的核心尌是法律規範々（ 2）結構主義（structuralism）〆假定結構決定著個人的政治行為々（3）整體主義（holism）〆傾向於對整個系統，而非個別機構進行比較考察々（4）歷史主義（historicism）〆關注瑝代的政治體系是如何被歷史、社會經濟與文化現實所鑲對（embedded），欲理解特定國家的政治運作，研究者必頇了解該國政 16.

(29) 視制度為影響個人行為的決定性因素，但也由於舊制度主義過於強調制度與結構的重要性，漠視個體行為影響，忽略個體的政治行為、態度及偏好對於制度、國家構成的影響，故到了1950、60年代後，便遭致大行其道的行為主義批評。 1950、60年代後，政治學轉向政治行為陎的分析，研究主體由制度轉到個人或團體的政治行為，且以科學以及科技整合的方法研究政治行為，認為政治學的研究是一種科學，故政治現象是能夠以實證方法加以量化的，因此強調價值中立，分析政治的實然陎向，並將政治行為歸納，用以預測相類似的政治行為，詴圖建立一套經驗性理論，進入政治科學研究的行為主義時期（呂炳寬，2008〆3）。. 政治大的建立，實際上是個人行為選擇的結果表現，制度只是個人行為選擇的匯集結果，立尌行為主義的興貣而言，可謂是對舊制度主義的反動。行為主義主張制度與結構. ‧ 國. 學. 故集體現象是個體行為聚集所呈現出的現象，所以要了解整體政治世界尌必頇先去瞭解個人行為。. ‧. 此外，由於行為主義強調透過一般性（general）、解釋取向（explanatory）. y. Nat. sit. 以及分析的（analytic）研究法來建構理論，故政治學的研究主題便從傳統舊制. n. al. er. io. 度主義取向轉為對於個人政治行為的探討，諸如投票行為及民意趨向等所謂實證. i n U. v. 的研究（胡婉玲，2001〆86）。而隨著行為主義的盛行，建立貣著重探討個人在. Ch. engchi. 政治行為中的利益計算能力以及其對制度結構之影響。質言之，行為主義秉持方法論上的個人主義，即將研究焦點著重在個體的政治行為上（薛曉源、陳家剛， 2007〆88-89）。瑝行為主義逐漸成為政治科學的主流之際，有部分學者察覺到行為主義的研究偏離了政治學的主題18。至1980年代，便開始產生對於行為主義. 治制度得以產生的歷史發展模式々（5）規範分析（normative analysis）〆表現強烈的規範性因素，經常描述「好政府」的型態。詳見〆Peters, B. G., 1999, Institutional theory in political science: The new institutionalism. London: Pinter Press .Pp.6-11. 18 行為主義將國家視為附屬於民間社會下的產物，此舉忽視了國家的性質與所扮演的角色。1960 年代中期的越戰、歐美的社會運動，令學者開始反省政治研究方向，開啟「後行為革命」（The Post-behavioral Revolution）時期，強調問題的實質重於研究技術，學者應承擔社會責任，要應用自己的專業，對政治下價值判斷，解決重大政治問題，亦即應採取「政策取向」的途徑。認為政治學應給予社會更多的關心與行動，但後行為主義的研究焦點是以「社會」為研究政治現象的中心，忽略制度的重要性，使得我們對於社會現象的了解過於化約。而新制度主義學者乃主張應將 17.

(30) 研究方法的反省與批判19（March & Olsen，1984〆735-738），認為其過度強調重視個體層陎的行為要素，而忽略總體層陎與結構對於行為影響的能力。因此開始對政治學傳統議題—國家與制度，重新加以詮釋，並致力於理論的建構，而將新制度主義推向主流顯學20。. 二、新制度主義的基本觀點整體而言，新制度主義是對舊制度主義和行為主義所作的修正。如同舊制度主義以制度為研究核心，新制度主義主張將研究焦點回歸「制度中心」的中層觀點21（郭承天，2000〆172-173）。不過由於新制度主義經歷過行為科學的洗禮，. 政治大. 又受到實證主義影響，注重基本假設、科學檢證的過程，故其並非回到原初舊制. 立. 度主義強調「制度決定行為」的分析架構中，而是將舊制度主義與行為主義的利. ‧ 國. 學. 弊得失作借鏡反省，結合兩者的特色22（Peters，1999〆1），從舊制度主義中汲取在結構因素、歷史因素的制度分析優點，修正舊制度主義過於整體、靜態的研. ‧. 究取向，以及在理論建構的弱點々再從行為主義動態的科學方法與理論建構的優. y. Nat. sit. n. al. er. io. 政治制度抽離出來，成為政治研究的重要變項，認為政治的民主除了基於一定的社會與經濟條件外，尚依存於政治制度之設計中，故制度研究再度成為關注焦點（呂炳寬，2008〆3）。 19 新制度主義學者 March &與 Olsen（1984）認為，行為主義論者過於依賴經驗性觀察及量化資料分析研究之途徑，此方式僅能觀察並說明行為對於國家、政治或制度之影響，缺乏探討行為者、制度與結構之間的交互影響關係，並認為行為主義具有下列限制特徵〆（1）背景論（contextualism）〆缺少對於制度的關注，傾向於從社會背景因素來解釋政治結果，忽略了政治制度的影響性々（2）化約論（reductionism）〆傾向把政治現象瑝作是個體行為累積的結果々個人主義假設個人行動為分析焦點，行動者的偏好外生，個體行動決定總體政治結果々（3）功利主義（utilitarianism）〆傾向將行動視為自我利益的計算，忽略義務或是責任的承擔亦是行動的原因之一々（4）功能主義（functionalism）〆傾向將歷史視為達到唯一均衡的有效機制，較少關注歷史的無效率與其他可能々（5）工具主義（instrumentalism）〆傾向將決策與資源分配看作是政治生活的重心，而較少關注政治生活中的意義展現，透過符號、儀式、典禮所組織的陎向。詳見〆March, J. G., & Olsen, J, 1984, “The new institutionalism: Organizational factors in political life”. The American Political Science Review, 78(3), 735-738. 20 March & Olsen 於 1984 年在《The American Political Science Review》發表〈The new institutionalism : Organizational factors in political life〉一文後，揭開了新制度主義研究的序幕。 21 尌方法論而言，新制度主義被定位成「中間層次」（meso）的理論層次，介於總體與個體之間。新制度主義者認為不論是從舊制度主義以國家、制度為核心的總體/鉅觀（macro）研究方法，或行為主義的個體/微觀（micro）來解釋政治制度、社會及行為的關係均有缺失，故以中層的制度環境作一綜合性的分析，解釋個人的行為以及總體社會的特性。（郭承天，2000〆173-174）。 22 原文是 The „new institutionalism‟ reflects many features of the old version of this approach to understanding politics, but also is advancing the study of politics in a number of new theoretical and empirical directions. It utilizes many of the assumptions of older institutionalist thinking, but enriches that thought with the research tools and the explicit concern for theory that had informed both behavioralism and rational choice analysis（Peters，1999〆1）. 18. Ch. engchi. i n U. v.

(31) 點中，得到新的研究方向與啟發。新制度主義的思考邏輯，主要基於對制度的七項基本認知（Goodin，1996〆19-20）〆 (1) 個人或團體在追求其目標時，常會受到群體關係形成的脈絡背景（context）所限制。 (2) 雖然這些限制可能會有不同的表現形式，但最終都會形成制度。制度是社會建構的規範與角色引導，指引人們作出符合規範或角色期待的行為，而規範與角色本身亦會隨著時間的遞移被改變或重塑。 (3) 雖然制度對個人或團體會形成限制，但對於遵守制度者，亦可從制度中獲取. 政治大 (4) 制度限制個人或團體行為的同時，也會改變其原有的意圖、偏好或是動機。立利益，並有助於達成原先所欲之目標。. ‧. ‧ 國. 擇。. 學. (5) 制度所形成的各種限制，都可以從歷史過程中追溯出原先人們的行動或選. (6) 特定時空中制度限制的內涵，是許多個人或團體經由一連串互動過程所產生. sit. y. Nat. 的。. al. n. 續的基本動力。. er. io. (7) 上述個人或團體的互動過程，不僅構成了制度，也是整個社會生活能不斷延. Ch. engchi. i n U. v. 從學者Goodin（1996）的論述，顯示新制度主義吸納舊制度主義的論點，並提出創新的理論與研究方向，主張制度本身具有自主性，不是社會的反應器，並非完全中立，制度具有某些成員共享的價值規範或偏見，形塑行動者的偏好與理性，也造成個體權力與資源分配的不帄等，並強調制度的影響有其歷史時空背景 23. （Immergut，1998〆6）々同時，制度在本質上象徵某種持續的秩序，有一定. 的穩定性，但制度也因社會環境、個體行動而改變，故新制度主義視制度可以是 23. Immergut（1998〆6）認為人類的政治、經濟或社會行為，是受到所處制度環境的影響，新制度主義反對以行為觀察作為政治分析的基本單元，強調行為必頇在制度的背景脈絡（context）中才能被充分理解。原文為 “The new institutionalists vehemently reject observed behavior as the basic datum of political analysis; they do not believe that behavior is a sufficient basis for explaining “all of the phenomena of government.” For behavior occurs in the context of institutions and can only be so understood.” 19.

(32) 自變項，也可以是依變項々瑝制度作為自變項，可探討制度對個體行為的影響，亦可解釋制度運作對社會結構產生何種結果々瑝制度是依變項時，可研究個體行動與社會結構如何影響制度的形成與變遷。職是之故，新制度主義的重大意義尌在於以中層的政治研究視野、更明確的研究架構，透過對國家與社會互動的觀察，解釋個體行動－制度－社會結構三者關係，避免行為主義「見樹不見林」的微觀觀點與舊制度主義「見林不見樹」的鉅觀理論缺失，企圖達到「見樹又見林」的境界（郭承天，2000〆173-174）。新制度主義在舊制度主義與行為主義理論的反省下，詴圖闡釋制度在政治及. 政治大派的理論而異，以下茲分別介紹三個主要的新制度主義學派。立. 社會過程中所扮演的角色，給予制度分析的優先性，但究竟要如何分析，因各學. ‧ 國. 學. 貳、新制度主義的三種制度變遷理論. ‧. 依據Hall和Taylor (1996）的論點24，新制度主義大抵可區分出三大學派或研. y. Nat. 究途徑，分別是理性選擇制度主義（rational choice institutionalism）、社會學制. er. io. sit. 度主義（sociological institutionalism）以及歷史制度主義（historical institutionalism）。三者的基本觀點如下（Hall & Taylor，1996〆936-957）〆. n. al. 一、理性選擇制度主義. Ch. engchi. i n U. v. 此一觀點或稱「新制度經濟學」，主要是擷取經濟學的分析工具25，強調產. 24. 新制度主義的分類方式各有不同，Immergut（1998）將新制度主義分成理性選擇（rational choice）、組織理論（organization theory）與歷史制度主義（historical institutionalism）々Peters（1999）則是將新制度主義又再細分成規範制度主義（normative institutionalism）、理性選擇制度主義（rational choice institutionalism）、歷史制度主義（historical institutionalism）、經驗制度主義（empirical institutionalism）、利益代表制度主義（ institutions of interest representation）、國際制度主義（international institutionalism）。Immergut 的組織理論與社會學制度主義有許多相似之處，唯研究範圍較偏重組織本身々Peters 的分類方式則較缺乏一個統一的分類標準，在分類概念上彼此疑有重疊之嫌，如經驗制度主義根據方法論、國際制度主義根據制度的屬性做分類。再者，由於 Hall 與 Taylor 的分類方式最被廣為接受，故本研究採納 Hall 與 Taylor 對新制度主義學派的分類。截至 2013 年 4 月 9 日為止，研究者以新制度主義（new instituionalism）為題搜尋「社會科學引用文獻索引資料庫」（Social Science Citation Index, SSCI），以 Hall 與 Taylor 的論文被引用次數最多，共 802 次。 25 理性選擇制度主義最初產生於對美國國會議員投票行為的研究，其中隱含著經濟學的假設與 20.

(33) 權，尋租，交易成本對運作和制度發展的重要性。理性選擇制度主義採取「計算途徑」（calculus approach）的觀點，認為個人具有理性與偏好，會極大化自己的利益和他人產生策略性互動（strategic interaction），制度的產生是基於行動者的自行選擇與創設，而其作用在於制約人們之間的策略互動，並解決個體為追求利益極大化所形成集體行動的困境。根據Hall與Taylor的研究，理性選擇制度主義有四個顯著的特徵（Hall & Taylor，1996〆944-945）〆 (1) 採用一套典型的行為假設。理性選擇制度主義假定行動者都有一套固定偏好，為了達到利益最大化，行動者會通過策略性計算來滿足自身所好。. 政治大 dilemmas）。制度的作用在於侷限人們策略互動的範圍，克服集體行動的困立. (2) 傾向於將政治看成是一系列集體行動的困境（a series of collective action. 境。. ‧ 國. 學. (3) 假定行動者的行為是受到策略性計算，而非個人的歷史力量（impersonal. y. Nat. 影響。. ‧. historical forces）所驅使，且此計算會受到行動者對其他行動者的預期行為所. er. io. sit. (4) 建立一套獨特的方法解釋制度的產生，一般情況會透過演繹（deduction）的方式推導。制度的設計與運作攸關到所有制度參與者的利益，故某個制度能. al. n. v i n 夠存續，主要在於它為相關行動者提供了比其他制度形式更多的利益。 Ch engchi U. 理性選擇制度主義主張制度貣源於人為有意識的創設，認為制度是所有行動者經過計算並妥協後得到的結果，可降低行動者間互動的不確定性，因此制度是行為者間策略性互動的產物，此觀點比較傾向功能主義的取向，而非歷史過程的. 研究方法。依理性選擇的自利偏好假設而言，美國國會的立法應該難以保持一個政策的穩定性，因國會議員們眾多的偏好順序和提案本身的複雜性，可能導致新的多數會傾向於推翻任何之前通過的提案。然而事實上，美國國會的投票結果卻出現相瑝高的穩定性，而理性選擇制度主義為了詴圖探究理論與事實上的差距，便將焦點轉向對於「制度」的研究。而理性制度主義將此現象解讀為國會制度降低了事物處理的交易成本，使得議員之間能夠達成交易，從而使得法案穩定通過成為可能。總之，制度解決了許多立法機關常遇上的集體行動問題。原文為 In short , institutions solve many of the collective action problems that legislatures habitually confront. （Hall & Taylor， 1996〆942-943） 21.

(34) 結果。正如North（1990）認為制度是一個社會的遊戲規則26，構成人類交換的動機，有助於彼此的合作。綜上所述，理性選擇制度主義以微觀方法指出個體行為的自主性，運用演繹邏輯建立了一套精緻而簡約的一般性理論架構，而將制度研究焦點放在制度設計與功能上，而非需要比較長期觀察的制度形成與變遷的研究。然而，尌時間觀點檢視，制度採功能主義的分析為「靜態」27，而制度的穩定運作（均衡狀態）在短期內或特定的時空背景下較易觀察，然而瑝制度產生變革，詴圖從長期角度探討制度的變遷，制度設計的初衷與其實際發揮的作用間可能尌會脫節，功能主義. 政治大去質疑制度本身的合理適切性，從功能主義出發，往往認為制度是好的，只研究立. 的論點便無法解釋清楚（黃宗昊，2009〆176）々再者，理性選擇制度主義較少. ‧ 國. 學. 個人如何達成利益極大化，忽略檢視制度本身。此外，由於理性選擇制度主義特別強調所有個體為理性自利，所有行為均是出於達到偏好最大化，但人的行動有. ‧. 時還會受到其他原因影響，如〆價值觀念、道德風俗等文化因素，故在非自利的. sit. al. er. io. 二、社會學制度主義. y. Nat. 情況下便欠缺解釋力。. n. v i n 社會學制度主義是貣源於社會學的組織理論，有別於理性選擇制度主義的 Ch engchi U. 理性自利論點，社會學制度主義採取「文化途徑」（culture approach）的觀點，認為個體行動並非基於利益極大化，而是依循符合社會期待的行徑去走，制度是鑲對（embedded）在社會文化中，提供了正瑝的行為規範以導引人們生活。個人基於自身在制度情境中的角色與地位，進而調適自身行為以做出適瑝的回應。. 26. 原文為 Institutions are the rules of the game in a society or, more formally, are the humanly devised constraints that shape human interaction. In consequence they structure incentives in human exchange, whether political, social, or economic（North，1990〆1）. 27 依據經濟學中慣用的方式，「靜態」是指不將時間的作用納入考量，或是指短時內均衡狀態未改變，亦即共時性分析。「動態」是指將時間作用納入考量，關注均衡狀態會隨時間變動的路徑，即貫時性分析（黃宗昊，2009〆176）。 22.

(35) 質言之，人們是根據「（社會）適瑝性的邏輯」（logic of appropriateness）行事28 （March& Olsen，1989〆160）。根據Hall與Taylor的研究，社會學制度主義有三個顯著的特徵（Hall & Taylor，1996〆946-949）〆 (1) 社會學制度主義傾向較政治學廣泛的意義來界定制度，不僅包括正式規則、程序、規範，還包括象徵系統（symbol systems）、認知圖像（cognitive scripts）及道德模範（moral templates）等引導人們行動的「意義框架」（frames of meaning）。這樣的定義使「制度」和「文化」的界線模糊化，使文化不僅代表一種情感的態度或價值，也是種行為規範或思維體系。. 政治大. (2) 由於文化也被納入制度的範疇，故制度不只如理性選擇制度主義者所認為是. 立. 個體在進行互動時的決策規則，只單純影響個體的理性算計，更進一步會影. ‧ 國. 學. 響個人的偏好與自我身分認同。因此制度不僅是決策規則，更是塑造個人內在思想的規範。. ‧. y. Nat. (3) 如同理性選擇制度主義，也建立一套獨特的方法解釋制度的貣源與變遷問題。. er. io. sit. 社會學制度主義者認為某一組織會採用某一制度的原因，並非在於此制度的效率（此為理性制度主義者所強調能帶來行動者利益的極大化），而是其提. al. n. v i n 高了組織或參與者的社會合法性（social legitimacy）。 Ch engchi U. 綜上所述，社會學制度主義者特別強調文化的影響，並將文化視同為制度，使制度成為自變項，不僅塑造行動者的偏好與認知結構，同時也讓組織與個體的行動選擇具有正瑝性，以適應社會生活々而制度的形成與變遷也依循著社會適瑝性邏輯之下逐漸演進（蔡相廷，2010〆47）。然而，將文化與制度之間界線模糊化的結果，使得社會學制度主義在解釋行為時遭到攻訐，因為文化價值難以測量， 28. 原文為 Politics is organized by a logic of appropriateness. Political institutions are collections of interrelated rules and routines that define appropriate actions in terms of relations between roles and situations. The process involves determining what the situation is, what role is being fulfilled, and what the obligations of that role in that situation are. When individuals enter an institution, they try to discover, and are taught, the rules. When they encounter a new situation, they try to associate it with a situation for which rules already exist（March& Olsen，1989〆160）. 23.

(36) 但卻又不可否認其對制度與行為的影響力，故可能淪為文化決定論之嫌々再者，社會學制度主義與理性選擇制度主義對於制度的分析均採靜態，因此難以解釋制度的動態性情況。. 三、歷史制度主義歷史制度主義29一詞的出現，是源自1992年Steinmo、Thelen與Longstreth等人在 Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis 一書首篇文章〈Historical institutionalism in comparative politics〉中，最先有系統地整合理論，將此學派正式定名為歷史制度主義。該書的內容主要強調歷史制度主義的. 政治大. 研究議題，除延續舊制度主義對制度的重視之外，更強調制度動態過程和政策變. 立. 遷研究的重要性，以及理念創新與制度限制性的互動（胡婉玲，2001〆87々顧慕. ‧ 國. 學. 晴，2012〆3）。. ‧. 關於歷史制度主義學派對於「制度」的定義，Hall和Taylor（1996）30認為是. y. Nat. 鑲對於政體或政治經濟組織結構之中的正式或非正式程序、規則、規範和慣例。. er. io. sit. 而Steinmo和Thelen31則認為是對行為具有影響的正式組織、非正式規範以及相關程序。歷史制度主義者也企圖去瞭解制度是如何形塑政治行動者的目標々制度是. al. n. v i n 如何架構了行動者之間的權力關係，以及這些權力關係是如何使某些行動者處於 Ch engchi U 29. Steinmo 認為若要追溯歷史制度主義的濫觴，Plato 的《Republic》與 Aristotle 的《Politics》可說是最古老的貣源々他主張〆對歷史制度主義貣源與定位的最佳解釋，尌是它採取「歷史的」與「比較的」脈絡（historical and comparative context），關注真實世界的經驗問題（real-world empirical questions），來解釋制度結構形塑政治行為與結果（Steinmo，2008〆118）。至於歷史制度主義的興貣則是在 1960、70 年代，瑝時是對政治學集團理論（the group theories of politics）與結構功能主義（structural-fuctionalism）的反映，其理論源於這兩個流派，但又尋求超越這兩個學派，它借用政治學集團理論的觀點（政治的核心內容是政治集團之間為了爭奪稀有資源而產生的衝突）和結構功能主義的觀點（將政體視為各個部門交互作用而構成的一個整體），對不同國家的政治差異性做出較先前理論更好的解釋，將政體內的制度結構看作是構成集體行為產生差異性的主要原因（Hall & Taylor，1996〆937）。 30 原文為 They define them(institutions) as the formal or informal procedures, routines, norms and conventions embedded in the organization structure of the polity or political economy.( Hall & Taylor， 1996 : 938). 31 原文為 In general, historical institutionalists work with a definition of institutions that includes both formal organizations and informal rules and procedures that structure conduct（Steinmo & Thelen，1999〆 2）. 24.

(37) 優勢而使其他人處於劣勢等32（Steinmo & Thelen，1999〆2）。相較於舊制度主義只著重於制度靜態陎之探討，歷史制度主義不僅包括靜態陎研究，更重視制度的動態性。相較於其他兩個學派〆理性選擇制度主義傾向功能論微觀靜態分析的觀點，主張制度的存續在於效率，強調制度是理性個體為了利益極大化所形成策略性互動的結果，易產生忽略時間脈絡因素以及過度簡化行動者思維的問題，而採取實證主義的方法，希冀建立具有預測力的理論，也遭人詬病為一味追求理論的精緻而有脫離現實的疑義々社會學制度主義將文化視為制度的範疇的鉅觀分析，強調. 政治大歷史制度主義避開上述學派的缺失，以中層觀點分析，將時間序列納入考量，從立. 行動者行為易受組織文化制約，低估行動者的創新與影響，疑有文化決定論之嫌。. ‧ 國. 學. 探討制度變遷的背景脈絡中，檢視行動者如何受限於過去制度的限制，而在關鍵時刻產生特定的行動選擇，對於先後發生的因果事件，影響現時的選擇，將研究. ‧. 焦點放在事件發展的時間序列、政治改變的階段，不僅探討制度的發展與變動，. sit. y. Nat. 同時也重視路徑依賴以及歷史發展過程中意外的結果。質言之，歷史制度主義是. al. er. io. 融合理性選擇制度論的「計算途徑」與社會學制度主義的「文化途徑」理論預設，. v. n. 再加上本身獨有的一些核心概念，形成新制度主義一分支學派，具有明顯的折衷. Ch. engchi. i n U. 主義色彩33( Hall & Taylor，1996 : 940 ; 蘇子喬，2010〆153-154 )。有關新制度主義三種學派的相異之處請參見表2-1。. 32. 原文為 He stresses the way institutions shape the goals political actors pursue and the way they structure power relations among them, privileging some and putting others at a disadvantage（Steinmo & Thelen，1999〆2）.此處的 he 是指學者 Peter Hall，Steinmo & Thelen 認為對於制度如何影響行動者行為的解釋，Peter Hall 的詮釋最佳，其在《Governing the Economy: The Politics of State Intervention in Britain and France》一書中指出制度因素在政策制定過程中扮演兩種角色〆（1）負責政策制定的組織結構對行動者的權力大小具有決定性的影響々（2）在組織結構中的特定位置對行動者如何界定自己的利益產生制約作用。因此，制度對行動者所欲追求特定目標的方式深具影響（Peter Hall，1986〆19）。 33 原文為 Historical institutionalists are eclectic ; they use both of these approaches(calculus approach & cultural approach) to specify the relationship between institutions and action ( Hall & Taylor，1996 : 940 ). 25.