論高權性公法債權之保全－以代位權及撤銷權為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 論高權性公法債權之保全－以代位權及撤銷權為中心政治大 On the Preservation of 立Obligatory Payment under Public Law：. ‧ 國. 學. the Rights of Subrogation and Revocation. ‧ er. io. sit. y. Nat. n. 指導教授：吳秦雯博士 a v. i l C n U hengchi. 研究生：黃禹達撰. 中華民國 109 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(3) 謝辭本篇論文得以完成，要感謝的人實在是太多了。從一開始問題的發想到最後送印完成，實為漫漫征途。從大一入學以來數個年頭，有幸用這本論文的研究成果作為一個小結論，覺得能夠在政大念書、做研究，真的好開心。. 首先，由衷感謝指導老師吳秦雯老師，感謝老師在碩士班的學習過程上給我的指導，也給我最大的自由空間，讓我得以赴日交換。非常感謝兩位口試委員，詹老師以及胡主任執行官，在口試中給我的寶貴意見，使本篇論文得以完. 政治大. 整。謝謝大學班導師劉定基老師。. 立. ‧ 國. 學. 感謝爸爸、媽媽，在我求學路上付出的辛勞以及給予我無盡的應援，讓我能夠有那麼好的大學、研究所生涯。謝謝大姊、二姊、宥忠以及剛出生的小泡. ‧. 芙。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 謝謝彥霖學長、俊良學長、哲瑋學長、甯伃學姊，謝謝您們教我的奮戰精. i Un. v. 神。謝謝一路上的戰友王井、汪汪、蓓君、談律、芳秀、耀鴻；謝謝一輩子的. Ch. engchi. 隊友小藍、大秉、振德、俊賢（以背號大小排列）。. 謝謝黃楷超先生，在論文寫作上與我辯證，使我的寫作思路得以清晰。謝謝李官、黑妞的幫助。恕我無法一一列出內心誠摯感謝的人名，但看著這段謝辭的你/妳，請收下我的感謝。日本岡山大學の皆様、誠にありがとうございました！黃禹達 2020 年夏寫於深夜的家中. DOI:10.6814/NCCU202001487.


(5) 摘要民法上為了保障私法上債權人之債權得以實現，於民法債編之第一章第三節第三款債之保全章節中設有債權人代位權及撤銷權之規定。是以，私法上債權人欲保障其債權，於債務人怠於行使權利時，得於符合法定要件下前提下，代位行使債權人之權利；於債務人所為之無償行為，有害及債權人時，得聲請法院撤銷之。惟民法上債之保全之規定，於公法上金錢給付義務之債權人得否據以主張？換言之，民法第 242 條及第 244 條所稱之債權人，是否包含公法上金錢給付義務之債權人？申言之，最高法院見解認為，公法上金錢給付義務之. 政治大此項見解恐造成國家之債權落空。針對此問題，本文先論述我國法制上，法規立債權人基於公私法案件性質之差異，不得主張民法上債之保全規定，法院實務. ‧ 國. 學. 適用是否有法律漏洞，進而討論公法上漏洞類推適用關稅法或民法規定之可能性，並爬梳我國法院判決實務上之現況，最後藉由比較法上之觀點檢討我國法. ‧. 制之不足。. y. Nat. n. al. er. io. 稅徵收法。. sit. 關鍵字：公法上金錢給付義務、代位權、撤銷權、類推適用、國稅通則法、國. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001487.


(7) 簡目第一章緒論........................................................ 1 第一節. 研究動機與問題意識 ........................................ 1. 第二節. 研究方法與研究範圍 ........................................ 9. 第三節. 論文架構 ................................................. 10. 第二章高權性公法債權與私法債權之性質與保全....................... 12 第一節. 高權性公法債權與私法債權之性質探討 ....................... 12. 第二節. 高權性公法債權與私法債權之保全比較 ....................... 26. 第三章公法上漏洞之類推適用....................................... 45. 第二節第三節. 政治大公法上漏洞得否類推適用私法規定之學說爭議 ................. 53 立類推適用之方法論 ......................................... 45. 案例操作 ................................................. 70. 學. ‧ 國. 第一節. 第四章法院實務見解之整理......................................... 76 否定得類推適用民法保全規定之見解 ......................... 76. 第二節. 肯定得類推適用民法保全規定之見解 ......................... 94. 第三節. 對最高法院及晚近下級審法院見解之評析 .................... 103. ‧. 第一節. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第五章日本立法例與行政執行法修正草案評析........................ 115. i Un. v. 第一節. 日本立法例 .............................................. 115. 第二節. 法務部 105 年行政執行法修正草案第 15 條之評析 ............. 131. Ch. engchi. 第六章結論...................................................... 137 參考文獻.......................................................... 141. i. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(8) 詳目第一章緒論........................................................ 1 第一節. 研究動機與問題意識 ........................................ 1. 第一項. 研究動機 ................................................ 1. 第二項. 問題意識 ................................................ 4. 第一款. 代位權之部分.......................................... 4. 第一目. 設計案例一：因繼承而公同共有不動產之執行 ............ 5. 第二目. 設計案例二：不動產經紀業營業保證金之執行 ............ 6. 第二款. 撤銷權之部分.......................................... 7. 治政大第二目設計案例四：為規避稅捐而移轉不動產之情形 ............ 7 立第三款修法之妥適性.......................................... 8 學. 第二節. 設計案例三：為規避罰鍰而移轉不動產之情形 ............ 7. ‧ 國. 第一目. 研究方法與研究範圍 ........................................ 9 研究方法 ................................................ 9. 第二項. 研究範圍 ............................................... 10. y. Nat. 論文架構 ................................................. 10. sit. 第三節. ‧. 第一項. al. n. 第一節. er. io. 第二章高權性公法債權與私法債權之性質與保全....................... 12. i Un. v. 高權性公法債權與私法債權之性質探討 ....................... 12. Ch. engchi. 第一項. 公私法之區分理論 ....................................... 12. 第二項. 高權性公法債權 ......................................... 13. 第一款. 行政執行法上之定義................................... 14. 第二款. 學說上之定義......................................... 15. 第一目. 稅捐 ............................................... 16. 第二目. 非稅公課 ........................................... 17. 第三款. 小結................................................. 19. 第三項. 私法債權 ............................................... 20. 第四項. 高權性公法債權與私法債權之比較 ......................... 21. 第一款. 高權性公法債權與私法債權相異之處..................... 21 ii. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(9) 第一目. 目的之面向 ......................................... 22. 第二目. 主體之面向 ......................................... 22. 第三目. 履行之面向 ......................................... 23. 第二款. 高權性公法債權與私法債權相同之處..................... 23. 第一目. 均具有債權之保全必要性 ............................. 23. 第二目. 二者之標的均係針對財產關係 ......................... 24. 第三目. 大部分高權性公法債權與私法債權平等受償 ............. 24. 第五項第二節第一項. 小結 ................................................... 25 高權性公法債權與私法債權之保全比較 ....................... 26 私法債權之保全 ......................................... 26. 第一款. 政治大. 代位權............................................... 27. 立. 代位權之意義 ....................................... 27. 第二目. 代位權之要件 ....................................... 27. 代位權之法律效果 ................................... 30. y. sit. 撤銷權............................................... 31. io. er. 第二款. 代位權之行使 ....................................... 30. Nat. 第五目. 代位權之標的 ....................................... 29. ‧. 第四目. ‧ 國. 第三目. 學. 第一目. 第一目. 撤銷權之意義 ....................................... 31. 第二目. 撤銷權之要件 ....................................... 31. 第三目. 得撤銷之客體 ....................................... 35. 第四目. 撤銷權之行使 ....................................... 35. 第五目. 撤銷權之效力 ....................................... 36. 第六目. 撤銷權之消滅 ....................................... 37. n. 第二項. al. Ch. engchi. i Un. v. 高權性公法債權之保全 ................................... 37. 第一款. 對物之保全手段....................................... 38. 第一目. 禁止財產之移轉及設定他項權利 ....................... 38. 第二目. 限制營利事業之減資或註銷登記 ....................... 39. 第三目. 聲請假扣押 ......................................... 39 iii. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(10) 第二款. 對人之保全手段....................................... 41. 第一目. 移送行政強制執行前 ................................. 41. 第二目. 移送行政強制執行後 ................................. 42. 第三項. 小結 ................................................... 43. 第三章公法上漏洞之類推適用....................................... 45 第一節第一項. 類推適用之方法論 ......................................... 45 法律漏洞之概念 ......................................... 46. 第一款. 圓滿性............................................... 47. 第二款. 違反計劃性........................................... 48. 法律漏洞之種類 ......................................... 49. 第一款第二款. 法律漏洞的填補方式 ..................................... 50. 學. 第三項. 政治大公開之漏洞及隱藏之漏洞............................... 49 立有認識及無認識之法律漏洞............................. 49. ‧ 國. 第二項. 法律漏洞填補之方法論................................. 50. 第二款. 類推適用之方法論..................................... 51. y. Nat. 學說見解整理 ........................................... 53. io. 第一款. sit. 第一項. 公法上漏洞得否類推適用私法規定之學說爭議 ................. 53. 否定公法上漏洞得類推適用私法之見解................... 53. n. al. er. 第二節. ‧. 第一款. i Un. v. 第一目. 早期行政法學界之見 ................................. 54. 第二目. 公私法嚴格區分說 ................................... 54. 第二款. Ch. engchi. 肯定公法上漏洞得類推適用私法之見解................... 54. 第一目. 特性相容類推適用說 ................................. 54. 第二目. 法原則適用說 ....................................... 55. 第三目. 同一法理類推適用說 ................................. 55. 第三款. 類推適用限制說....................................... 56. 第一目. 法律保留原則限制說 ................................. 56. 第二目. 內外部界線限制說 ................................... 57. 第二項. 實務見解整理 ........................................... 59 iv. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(11) 第一款. 司法院大法官釋字第 40 號.............................. 59. 第二款. 司法院大法官釋字第 151 號............................. 59. 第三款. 司法院大法官釋字第 474 號............................. 59. 第四款. 行政法院 86 年 8 月份庭長評事聯席會決議................ 61. 第三項. 法務部行政程序法修正小組第 174 次會議之內容整理 ......... 63. 第一款. 否定得類推適用民法保全規定之見解..................... 63. 第一目. 不利類推禁止說 ..................................... 63. 第二目. 高權行為禁止說 ..................................... 64. 第三目. 上下隸屬關係禁止說 ................................. 65. 第四目. 非對等地位方不得類推適用說 ......................... 65. 第三目. 公共利益維護說 ..................................... 69. 案例操作 ................................................. 70. io. sit. 第三節. 公法漏洞借鏡民法制度說 ............................. 68. Nat. 第五目. 行政法債務關係得類推適用說 ......................... 67. ‧. 第四目. 公法債權實現說 ..................................... 67. 學. 第二目. y. 第一目. 政治大債權之保全說 ....................................... 66 立. 肯定得類推適用民法保全規定之見解..................... 66. ‧ 國. 第二款. 代位權之案例操作 ....................................... 70. 第二項. 撤銷權之案例操作 ....................................... 73. n. al. er. 第一項. Ch. engchi. i Un. v. 第四章法院實務見解之整理......................................... 76 第一節第一項. 否定得類推適用民法保全規定之見解 ......................... 76 撤銷權相關判決 ......................................... 76. 第一款. 最高法院 72 年台上字第 3471 號判決..................... 76. 第二款. 最高法院 79 年度台上字第 635 號裁判.................... 77. 第三款. 最高法院 93 年度台上字第 1518 號裁判................... 77. 第四款. 最高法院 103 年度台上字第 586 號判決................... 78. 第五款. 臺灣臺南地方法院 96 年重訴字第 262 號民事判決.......... 81. 第六款. 臺灣高雄地方法院 96 年訴字第 1767 號民事判決........... 82 v. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(12) 第七款第二項. 臺灣臺中地方法院 95 年訴字第 1833 號民事判決........... 83. 代位權相關判決 ......................................... 84. 第一款. 最高法院 91 年台上字第 1452 號判決..................... 84. 第二款臺灣高等法院暨所屬法院 104 年法律座談會民事類提案第 9 號 ............................................................. 84 第三款. 臺灣高等法院 104 年上易字第 521 號民事判決............. 89. 第四款. 臺灣雲林地方法院 107 年重訴更一字第 2 號民事判決....... 90. 第三項. 否定說實務見解之立場與論述整理 ......................... 91. 第一款. 最高法院傾向採取否定說立場........................... 91. 第二款. 最高法院否定見解之論述理由........................... 91. 第二目第三目. 肯定得類推適用民法保全規定之見解 ......................... 94. y. Nat. 第一項. 國家有較多之直接強制及間接強制手段 ................. 93. 撤銷權相關判決 ......................................... 94. sit. 第二節. 保護第三人正常之交易安全 ........................... 92. ‧. 第五目. 學. 第四目. 治政大..................... 92 此為立法政策抉擇而非法律上漏洞立法律保留原則之貫徹 ................................. 92 民法保全規定係專為私法債權人而設 ................... 91. ‧ 國. 第一目. er. io. 第一款臺灣高等法院暨所屬法院 97 年法律座談會民事類提案第 10 號 ............................................................. 94. al. n. iv n C 臺灣臺中地方法院 19 號民事判決............ 94 h103 e n年醫字第 gchi U. 第二款第三款. 臺灣彰化地方法院 104 年訴字第 62 號民事判決............ 95. 第四款. 臺灣高雄地方法院 99 年訴字第 1424 號民事判決........... 96. 第五款. 臺灣臺南地方法院 91 年重訴字第 508 號民事判決.......... 97. 第二項. 代位權相關判決 ......................................... 99. 第一款. 臺灣臺中地方法院 107 年家繼簡字第 1 號民事判決......... 99. 第二款. 臺灣嘉義地方法院 105 年訴字第 354 號民事判決.......... 100. 第三款. 臺灣苗栗地方法院 104 年訴字第 421 號民事判決.......... 100. 第三項. 肯定說實務見解之立場與論述整理 ........................ 101. 第一款. 晚近下級審判決挑戰否定說之立場...................... 101 vi. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(13) 第二款. 下級審採取肯定說之理由.............................. 102. 第一目. 公法與私法間有其共通之處 .......................... 102. 第二目. 公法上金錢給付義務債權具有類推適用之必要 .......... 102. 第三目. 人民負擔義務之公平性之保障 ........................ 103. 第三節第一項. 對最高法院及晚近下級審法院見解之評析 .................... 103 本文反對最高法院見解之理由 ............................ 103. 第一款. 評析一：所謂「公法上債權與私法上債權本質不同」...... 103. 第二款. 評析二：所謂「此為立法政策抉擇而非法律上漏洞」...... 106. 第三款. 評析三：所謂「法律保留原則之貫徹」.................. 107. 第四款. 評析四：所謂「保護第三人正常之交易安全」............ 108. 政治大. 第五款評析五：所謂「行政執行法定有較多之直接強制及間接強制手段」........................................................ 110. 立. 本文贊成下級審判決之理由 .............................. 113. 學. ‧ 國. 第二項. 第五章日本立法例與行政執行法修正草案評析........................ 115. 日本之行政執行體系概述 ................................ 115. Nat. y. 第一項. 日本立法例 .............................................. 115. ‧. 第一節. 第二款. 公法上金錢給付義務之強制執行........................ 117. er. al. iv n C hengchi U 日本稅捐債權之強制執行.............................. 118 n. 第二項. sit. 行為、不行為及忍受義務之行政執行.................... 116. io. 第一款. 日本之公法上金錢給付義務行政執行體制介紹 .............. 117. 第一款第一目. 概說 .............................................. 118. 第二目. 執行機關 .......................................... 119. 第三目. 程序 .............................................. 120. 第四目. 滯納處分 .......................................... 122. 第五目. 第二次納稅義務制度 ................................ 124. 第六目. 詐害行為撤銷權與第二次納稅義務 .................... 125. 第二款. 稅捐以外其他費用之強制執行.......................... 126. 第一目. 罰鍰之執行 ........................................ 126. 第二目. 社會保險費用之執行 ................................ 126 vii. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(14) 第三項. 日本法上高權性公法債權保全規定之準用條款 .............. 127. 第一款. 國稅通則法準用民法.................................. 127. 第一目. 債權人代位權 ...................................... 128. 第二目. 債權人撤銷權 ...................................... 128. 第二款. 日本民法撤銷權及代位權之規定........................ 129. 第一目. 債權人代位權之規定 ................................ 129. 第二目. 債權人撤銷權之規定 ................................ 130. 第二節第一項. 法務部 105 年行政執行法修正草案第 15 條之評析 ............. 131 修正草案內容之介紹 .................................... 131. 第一款. 修法草案第 15 條之條文內容........................... 131. 第二款. 修法草案之修法理由.................................. 132. 第二項. 政治大修正草案內容之評析立 .................................... 133 增訂準用條款之必要性................................ 133. 第二款. 準用條款置於行政執行法之疑義........................ 134. ‧ 國. y. 將準用條款規定於行政程序法中之檢討 ................ 135. io. sit. 第三目. 將準用條款規定於行政執行法中之檢討 ................ 135. Nat. 第二目. 將準用條款規定於稅捐稽徵法中之檢討 ................ 134. ‧. 第一目. 學. 第一款. n. al. er. 第六章結論...................................................... 137. Ch. i Un. v. 參考文獻.......................................................... 141. engchi. viii. DOI:10.6814/NCCU202001487.

(15) 第一章. 緒論. 本章節「緒論」作為本論文之首章，主要係從研究動機出發，以兩則新聞報導帶出本論文所研究題目之視角。在對於研究題目有一個宏觀之觀察後，再透過問題意識之提出，聚焦本論文研究之核心。後續章節之論述均係以問題意識一節所點出之困境為中心，環繞此一中心並發展出法學之介紹以及論證。另外，在進入主文之論述前，先藉由研究方法、研究範圍以及論文架構之鋪陳，對本論文之論證方式及其架構能有先一層之認識。. 政治大. 立研究動機與問題意識第一節. ‧ 國. 學 ‧. 第一項研究動機. sit. y. Nat. io. er. 公法上金錢給付義務之執行，其是否能成功並有效率地徵起，將牽涉國家. al. 公共利益之二層面。首先，將影響國家提供公給付行政之公益，例如各項公共. n. iv n C 設施、社會安全措施之建置。再者，常有藉由罰鍰手段維護社會秩序者，若無 hengchi U 法落實該罰鍰債權之徵起，將對公益造成重大損害。關於上述所提到之兩個面向得藉由下述二則新聞想見其重要性：第一則：「台中一名 74 歲陳姓婦人，曾是超級業務員，她於 2010 年至 2012 年間受人委託，賣出 18 筆房屋物件，銷售額超過 1 億元，卻逃漏稅遭補徵稅賦並處罰緩共 1292 萬多元拒繳，行政執行署新北分署查出陳婦將 3 千萬財產移轉至子女名下，昨向法院聲請管收獲准，但陳婦仍堅不繳錢。新北分署指出，陳婦於 2010 年至 2012 年間，未依規定申請營業登記，經營不動產買賣銷售房屋共 18 筆，銷售額合計超過 1 億元，後來被國稅稽徵機關查獲，除補徵營 1 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(16) 業稅、營利事業所得稅、綜合所得稅，並處罰鍰，共計 1292 萬 3676 元，由於陳婦拒不繳納，被移送新北分署強制執行。新北分署查出稅捐機關於 2012 年間調查陳婦逃漏稅事件時，她為避免財產遭強制執行，而陸續處分資產，將名下價值 2400 萬多元股票贈與子女，並將坐落基隆市價值 740 萬元土地建物 2 分之 1 持分贈與其子，事後收到稅單又拒繳。陳婦昨被移送新北分署時，仍拒不繳納欠稅，說起話來仍中氣十足、鏗鏘有力，她態度強硬表示：「我沒有任何財產，無從繳納，也無從分期。」新北分署因此向法院聲請管收獲准，而陳婦今被新北分署提詢時仍表示沒錢可繳，家人也暫時聯繫不上，目前持續管收中。（饒偉生／新北報導）1」由新聞中可以看出，納稅義務人縱使滯欠大筆稅金，. 政治大. 行政執行署新北分署之執行人員縱使出動現行法制下最嚴厲之管收手段，亦無. 立. 法使納稅義務人履行其納稅義務。更有甚者，針對該為納稅義務人將財產移轉. ‧ 國. 學. 於子女之行為，竟無法糾正其詐害行為。此無疑造成國家稅捐債權落空，亦打. ‧. 擊執行人員之士氣，並且造成其他納稅義務人效法此一詐害行為，造成公益重大損害之三輸局面2。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第二則：「防疫指揮中心日前宣布封關，大批海外台人搶著回國避難，卻. v. 有部分民眾不遵守居家檢疫 14 日規定，四處趴趴跑，搞得人心惶惶，全國衛生 1. Ch. engchi. i Un. 〈7 旬婦 2 年賣 18 屋業績破億逃稅 1292 萬脫產遭管收〉記者饒偉生／蘋果日報／2020 年 3 月 18 日，https://tw.appledaily.com/local/20200318/N2WGOPGYOFFIWV5TMR4YFCIAYE/?fbclid=Iw AR36zgqJiS_yCo_gOD-Lnsns3BKK8dB9SP9jbTB85y_jeErzArWfUoJ0_74（最後瀏覽日：2020/04/1 1）。 2 相同案例可見：〈夫妻欠稅逾 6 千萬被關子女繼承鉅額財產不救：別來煩〉「彰化分署指出，這對夫妻分別為梁姓男子與施姓女子，梁男因逃漏稅捐遭課營業稅等，總欠稅金額約新台幣 465 8 萬元，民國 103 年 8 月起陸續移送彰化分署執行，彰化分署查獲梁男 107 年提領名下人壽保險滿期保險金 250 萬元，並拒絕說明流向，因此，22 日向法院聲請管收獲准。彰化分署表示，梁男曾遭國稅局查獲逃漏稅，案件移送執行前，就惡意脫產提領 3000 萬元存款，並將名下不動產贈給兒子，還將保險契約要保人變更為女兒，因此 106 年 7 月就曾聲請管收並獲裁准，沒想到梁男管收期滿後，沒學到教訓，繼續使出惡意脫產手段。而梁男的妻子施女也因短漏開發票被核課 1544 萬元營業稅，105 年 2 月移送彰化分署執行，彰化分署查到施女 103 年 2 月變更保險契約受益人給兒子、提領郵局存款等方式惡意脫產，因此今年 3 月 2 日聲請管收獲准。彰化分署指出，這對夫妻名下財產都轉到子女名下，因此無法清償稅捐債務，分署人員管收前更曾不斷詢問他們的子女「是否願意幫爸媽處理稅捐債務，以免父母被關」，但他們的子女絲毫不關心，甚至說「不要拿我們父母欠稅的事來煩」，所以最後只能聲請管收。」〈夫妻欠稅逾 6 千萬被關子女繼承鉅額財產不救：別來煩〉記者饒偉生／蘋果日報／2020 年 3 月 18 日， https://udn.com/news/story/7321/4516398（最後瀏覽日：2020/05/0）。. 2 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(17) 主管機關共開出 275 張罰單，沒想到竟然有一對夫妻趁著罰單到期前落跑出境，留下 30 萬元爛帳，行政執行署已向法院聲請限制出境獲准。據悉，該夫妻回國後未遵守居家檢疫規定，新北市衛生局前往查訪發現兩人擅離住所，違反武漢肺炎特別條例，分別對兩人開出各 15 萬元罰單，未料夫妻倆竟趁著繳納期限前的空窗期，買飛機票大搖大擺出境，直到衛生局通知繳納卻找不到人、移送行政執行署強制執行，戶籍所在地的台中分署一查才知道兩人早就落跑出境，名下也沒財產。雖然兩人已不在國內，執行官仍於 20 日向法院聲請限制出境獲准，日後這對夫妻一旦入境，未繳清罰鍰前不得再出境。而衛福部也發現此一漏洞，23 日緊急發函通知各縣市衛生主管機關，要求把 15-30 天不等的的. 政治大. 裁罰日數一律縮短為 7 天，一逾期就移請強制執行。行政執行署統計，目前為. 立. 止各縣市共裁罰 275 案，其中 82 案已繳清 297 萬元罰鍰，12 案逾期未繳，送強. ‧ 國. 學. 制執行，共追回 15 萬 4000 元；台北、桃園、新竹分別開出一張百萬罰單，至. ‧. 今無人繳納，因尚未逾期，無法強制執行；除了 2 夫妻外，新北一名郭男失聯，27 日亦被限制出境〔記者吳政峰／台北報導〕 3 。」。由此篇報導可以看. y. Nat. er. io. sit. 出，現代國家大量依靠罰鍰手段以維繫重要公共利益之維護，例如本件新聞中為了達到防疫目的，而對人民開出罰單。若在罰鍰執行落空之情形，將使各項. n. al. Ch. 行政法規所欲達成之目的無法實現。. engchi. i Un. v. 綜上所述，公法上金錢給付義務之執行，對於公共利益之維護至為重要。無論在干預行政或給付行政中，均扮演重要角色。然而，在現行行政執行實務中，或許基於法規之不足抑或實務見解未見支持之情況下，常有執行無著之情形出現。以下就本文之問題意識加以介紹，並且提供相關設計案例供研究思考。. 3. 〈檢疫趴趴跑挨罰 30 萬元夫妻倆竟落跑出境〉，記者吳政峰／自由時報／2020 年 3 月 28 日，h ttps://news.ltn.com.tw/news/society/breakingnews/3115340（最後瀏覽日：2020/04/11）。. 3 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(18) 第二項問題意識. 民法上為了保障私法上債權人之債權得以實現，於民法債編之第一章第三節第三款債之保全章節中設有債權人代位權及撤銷權之規定。是以，私法上債權人欲保障其債權，於債務人怠於行使權利時，得於符合法定要件下前提下，代位行使債權人之權利；於債務人所為之無償行為，有害及債權人時，得聲請法院撤銷之。惟民法上債之保全之規定，於公法上金錢給付義務之債權人得否據以主張？換言之，民法第 242 條及第 244 條所稱之債權人，是否包含公法上. 政治大權及撤銷權之部分提出相應之設計案例供本文討論：立. 金錢給付義務之債權人？針對此一問題意識，以下分就三點詳述之，並就代位. ‧ 國. 學. 第一款. 代位權之部分. ‧ sit. y. Nat. 按民法第 242 條規定：「債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權得. io. er. 以自己之名義，行使其權利。但專屬於債務人本身者，不在此限。」公法上金. al. iv n C hengchi U 手段可以行使。換言之，我國稅捐稽徵法、行政程序法以及行政執行法上，並 n. 錢給付義務之債權人，除關稅法之特別規定外，欠缺有民法 242 條之代位權之. 未有類似上述債權人代位權之規定，故國家或地方自治團體本於其稅捐或者罰鍰、費用債權，是否得行使代位權，即存有疑義4。學說上即有指出，此一問題. 4. 法務部行政執行署 107 年 1 月 9 日行執法字第 10700501590 號函：「主旨：函轉法務部就有關公法上債權人類推適用民法第 242 條代位權規定疑義之見解，請查照。說明：一、依法務部 107 年 1 月 4 日法律字第 10603510410 號函辦理。二、前揭法務部函略稱：（一）按民法第 242 條規定：『債務人怠於行使其權利時，債權人因保全債權，得以自己之名義，行使其權利。但專屬於債務人本身者，不在此限。』有關本條規定所稱「債權人」是否包括稅捐債權人？所稱『權利』是否包括公法上之權利？法務部前曾以本條規定之類推適用為據，肯認稅捐債權人得代位行使債務人之公法上權利（法務部 104 年 8 月 25 日法律字第 104035101200 號函參照）。揆諸行政法規範並非完足無缺，如確認民法或公法之間存有相同或類似的利益狀態，應得以類推適用民法相關規定，作為補充行政法不完備之方法，以符應行政實務需求（李建良著，行政法基本十講，2013 年 9 月四版，第 163 頁至第 168 頁參照）。爰法務部對於公法上債權人得類推適用民法第 242 條規定行代位權之見解並未變更。」. 4 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(19) 5. 涉及私法規定可否適用於公法關係，尤其可否適用於稅捐法關係之問題。如此之情形，在公法上金錢給付義務人(以下稱義務人)怠於行使其權利，是否造成行政執行機關無法執行義務人之財產？. 第一目. 設計案例一：因繼承而公同共有不動產之執行. 舉例言之，台中市政府對某甲有公法上之罰鍰債權，因查得某甲名下尚有與其他遺產繼承人公同共有之不動產存在且尚未分割，故台中市政府主張因甲怠於行使該分割公同共有遺產之權利，致使其無法對於甲之上開不動產為行政. 政治大. 強制執行為由，而依民法第 1164 條之規定及民法第 242 條代位法律關係訴請法. 立. 院准予裁判分割上開遺產，則台中市政府得否依民法第 242 條規定代位甲訴請. ‧ 國. 學. 法院分割遺產6？申言之，若有公法上金錢給付義務之義務人，且其債權人僅有國家未有其他私法上債權人存在，其責任財產僅有一件繼承得來之不動產，且. ‧. 此不動產尚處於未經分割之公同共有狀態，則此時，國家是否得代位債權人請. y. Nat. io. sit. 求分割遺產，存有疑義。國家或各級地方政府於相關行政法規未設有準用民法. n. al. er. 保全債權規定之情形下，若義務人名下有與其他遺產繼承人公同共有之不動產. Ch. i Un. v. 存在且尚未分割，此時債權機關得否依民法第 242 條規定代位訴請法院分割遺. engchi. 產？針對此一問題曾於臺灣高等法院暨所屬法院 104 年法律座談會民事類提案. 5. 陳清秀，稅捐債權人可否行使債權人代位權及撤銷權，植根雜誌，3 卷 12 期，頁 461 至 464， 1987 年 12 月。 6 法務部民國 100 年 12 月 09 日法律字第 10000043930 號函：「主旨：有關『繼承人有數人，在分割遺產前，繼承人中一人之債權人聲請法院拍賣債務人對特定不動產之公同共有權利，執行法院是否應予准許？』之法律疑義乙案，復如說明二，請查照參考。說明：一、復貴署 100 年 5 月 4 日行執一字第 1006000193 號函。二、旨揭疑義，案經轉准司法院秘書長 100 年 11 月 24 日秘台廳民二字第 1000025754 號函略以：『公同共有之不動產未分割前，公同共有人中部分共有人之債權人雖不得對該不動產聲請強制執行，但可就該公同共有人之權利，依對於其他財產權執行之規定執行之。如債務人公同共有權利之標的為不動產，其拍賣程序，應類推適用不動產之執行程序。惟債務人公同共有之權利，如係基於繼承關係而來，則因繼承人於遺產分割析算完畢前，對特定物之公同共有權利，尚無法自一切權利義務公同共有之遺產中單獨抽離而為執行標的，故應俟辦妥遺產分割後，始得進行拍賣（本院『法院辦理民事執行實務參考手冊』第 243 頁參照）。臺灣高等法院暨所屬法院 98 年法律座談會民執類提案第 21 號已就旨揭法律問題作成研討結果。』」. 5 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(20) 第 9 號提出討論，結論採否定說，認為公法上之債權並無民法第 242 條規定之適用或類推適用。若依此見解，將導致前述設計案例中之公法債權將無法實現。. 第二目. 設計案例二：不動產經紀業營業保證金之執行. 設有義務人某乙為不動產經紀業者，其有依照不動產經紀業管理條例，請求退還營業保證金之權利。惟某乙怠於依規定提出退還營業保證金之申請，此時債權機關得否代位某乙提出申請7？申言之，內政部 103 年 6 月 23 日內授中辦. 政治大. 地字第 1036651334 號函釋涉及，不動產經紀業有依不動產經紀業管理條例第 9. 立. 條第 2 項及不動產經紀業管理條例施行細則第 13 條之 1 規定，請求退還營業保. ‧ 國. 學. 證金之權利，惟稅捐債權人得否類推適用民法第 242 條規定代位行使該權利。內政部於民國 103 年以此函針對國稅局代位義務人不動產經紀業向不動產仲介. ‧. 經紀商業同業公會請求退還營業保證金抵繳稅款之案件，同意國稅局得以公法. y. Nat. io. sit. 上稅捐債權人之身分行使代位權。惟後於民國 105 年，不動產仲介經紀商業同. n. al. er. 業公會全聯會就此爭議函請內政部進一步釋疑，認為須待法院針對代位權有再. Ch. 進一步的判決確定後再行解繳。. 7. engchi. i Un. v. 內政部 103 年 6 月 23 日內授中辦地字第 1036651334 號函釋：「【要旨】財政部國稅局得代位申請不動產經紀業註銷營業備查及請求退還該經紀業所繳存之營業保證金【內容】一、依不動產經紀業管理條例（以下簡稱本條例）第 7 條第 3 項、第 8 條第 3 項、第 9 條第 1 項及第 2 項、第 26 條第 4 項、不動產經紀業營業保證金繳存或提供擔保辦法第 2 條規定略以：經紀業應依中央主管機關規定向中華民國不動產仲介經紀商業同業公會全國聯合會繳存營保金；該營保金，除本條例另有規定外，非有依第 26 條第 4 項之情形，不得動支；另經紀業得請求退還營保金之情形，依本條例施行細則第 13 條之 1 規定，包括：公司組織申請解散者……。二、綜上規定，得請求退還營保金之主體為原繳存之不動產經紀業，至於公法上之債權人，得否主張代位請求退還經紀業所繳存之營保金，本條例並無相關規定。惟依法務部行政執行署 93 年 1 月 4 日行執一字第 0936000034 號函說明一所示，法務部已同意暫依該署法規及業務諮詢委員會第 40 次會議決議：『公法債權人得依民法第 242 條及第 244 條之規定行使代位權及撤銷權。』之見解辦理，基於法務部為民法之主管機關，其既已暫時同意公法上債權關係，得依民法第 242 條規定行使代位權，則貴局擬以公法上債權人身分代位向第三人中華民國不動產代銷經紀商業同業公會請求退還○○廣告事業有限公司所繳存之營保金 1 節，本部同意辦理。」. 6 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(21) 第二款. 撤銷權之部分. 按民法法第 244 條規定：「債務人所為之無償行為，有害及債權者，債權人得聲請法院撤銷之。債務人所為之有償行為，於行為時明知有損害於債權人之權利者，以受益人於受益時亦知其情事者為限，債權人得聲請法院撤銷之。」公法上金錢給付義務之債權人，除關稅法之特別規定外，欠缺有民法 244 條撤銷權之手段可以行使。因此，此將產生一項困境在於，在義務人已移轉其責任財產所有權之階段，公法上金錢給付義務之保全手段相較於私法債權. 政治大罰行政之大量性，在行政執行實務上，實難期待行政機關針對所有案件判斷其立保全而言，缺乏得以撤銷詐害公法上債權行為之途徑。又基於課稅行政或者裁. ‧ 國. 學. 是否有脫產嫌疑，並均能事先為保全程序。此時，若無撤銷權之規定是否造成公法上金錢給付義務之執行落空？換言之，公法上金錢給付義務之保全之手. ‧. 段，是否無法解決公法上債務人藉由積極移轉財產之行為來規避繳納義務之問. sit. al. er. io. 設計案例三：為規避罰鍰而移轉不動產之情形. n. 第一目. y. Nat. 題？. Ch. engchi. i Un. v. 設有義務人某丙，其因私運貨物進口，經財政部關務署基隆關科處罰鍰後，某丙將其自身房產以贈與為原因，將其房產移轉於丙之子女，並辦理移轉登記在案8。此時，基隆關得否依民法 244 條，主張撤銷某丙之無償贈與行為及移轉登記之行為？. 第二目. 8. 設計案例四：為規避稅捐而移轉不動產之情形. 針對此設計案例可參最高法院 72 年台上字第 3471 號判決。. 7 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(22) 設有義務人某丁經營食品業，長年滯欠大筆營業稅，為規避稅捐之執行，某丁將其所有不動產一棟贈與並移轉登記於某戊，嗣後某戊又以買賣為原因，將該不動產移轉登記於某己9。此時國稅局得否提起撤銷訴訟，請求撤銷丁、戊所為之債權行為及所有權移轉登記之行為？. 第三款. 修法之妥適性. 立法院於 93 年 5 月 5 日增訂關稅法第 48 條第 4 項規定：「民法第二百四十二條至第二百四十四條規定，於關稅之徵收準用之。」其立法說明指出：. 政治大. 「納稅義務人或受處分人怠不行使其債權或對其財產為處分、設定等法律行. 立. 為，有意妨害政府對於稅捐債權之行使，若稅捐機關不能行使民法上債權人之. ‧ 國. 學. 代位權及撤銷權，則欠稅實難以徵起。法務部行政執行署鑑於近年來納稅義務人脫產以逃避執行之情況極為嚴重，爰參照日本國稅通則法第 42 條，增列海關. ‧. 徵收關稅得準用民法債權人代位權及有害行為撤銷權之規定以利徵收。」然. y. Nat. io. sit. 而，依關稅法第 1 條之規定，關稅法僅適用於關稅之課徵，惟公法上金錢給付. n. al. er. 義務不限於關稅，於關稅以外之公法上金錢給付義務之情形，究竟應否允許類. Ch. i Un. v. 推適用關稅法第 48 條第 4 項或民法保全之規定？若否，則是否應增訂如同關稅. engchi. 法第 48 條第 4 項之規定10？法務部 105 年行政執行法修正草案第 15 條草擬，移送機關為保全行政法上金錢債權，得向法院聲請假扣押，並得代表國家行使代位權、詐害行為撤銷權及信託行為詐害債權之撤銷權。於本條之修法理由中明文揭示係參酌日本國稅通則第 42 條規定而增訂，則日本國稅通則法相關規定之內容為何？此項修法草案之規定是否妥適？. 9 10. 針對此設計案例可參臺灣高雄地方法院 96 年訴字第 1767 號判決。何弘光，健全稅捐保全制度之修法建議，當代財政，27 期，頁 73，2013 年 3 月。. 8 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(23) 第二節. 研究方法與研究範圍. 第一項研究方法. 本文擬將以「文獻分析法」、「案例分析法」及「比較分析法」作為研究之方法。關於公法事件類推適用民法之議題，或是討論公法上金錢給付義務之債權人得否主張類推適用民法保全規定之議題，在學說上均累積為數不少之文獻。為使探討之視角有多元性，本文運用「文獻分析法」，蒐集、彙整及分析. 政治大. 相關文獻並進行整理。而關於公法上金錢給付義務之債權人得否主張民法第. 立. 242 條及 244 條之問題，將以法學文獻、相關研討會議內容及司法院大法官解釋. ‧ 國. 學. 之資料進行分析探討。. ‧. 再者，此一問題並非僅止於學理上之討論，反之，藉由行政機關依民法第. sit. y. Nat. 242 條行使代位權後提起代位訴訟或者依民法 244 條提起撤銷訴訟，而將使此一. io. al. er. 問題訴諸於司法途徑，故相關司法判決亦為本文研究之重要素材。因此本文運. v. n. 用「案例分析法」，藉由判決之整理，歸納出各級法院是否有不同之看法。. Ch. engchi. i Un. 最後，本文運用「比較分析法」，基於關稅法第 48 條第 4 項修法理由以及法務部 105 年行政執行法修正草案第 15 條修法理由，均指出其係參照日本國稅通則法第 42 條，因此本文藉由日本法制經驗對照我國法制，比較法兩國之行政強制執行法制上現況。亦即，經由比較討論外國法制上如何處理此類問題，藉由該模式能帶給我國一定程度之啟發。當然在過程中亦須注意兩國在行政執行實務上因制度不同所帶來之因素，充分考量後方得使我國能借助國外立法例以解決本國法所存在之問題。. 9 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(24) 第二項研究範圍. 公私法區分理論下，可依據債權人為國家或私人而區分為公法債權與私法債權。私法領域上，學說上在討論債權人得請求他方為給付之此項權利時，係以「債權」或「私法債權」稱之，相較於公法領域較為統一。而在公法領域中，公法債權則可依據是否具有高權性質而區分為以行政處分形塑之高權性公法債權與由契約雙方意思表示形塑之行政契約法律關係。在國家作成行政處分使人民負有金錢給付義務之時，以國家之角度而言，此時為高權性公法債權之. 政治大政執行法第 11 條，由債權機關移送行政執行署所屬各分署執行之，此方為本文立. 債權人。而針對人民依行政處分而負擔公法上金錢給付義務，其執行乃依據行. ‧ 國. 學. 所著重點論之處。反之，國家與人民利於平等地位訂立行政契約時，國家基於該行政契約亦取得相關權利，惟因其不具有強烈高權性質，且該權利之履行必. ‧. 須經由行政法院之訴訟途徑並由行政法院依據行政訴訟法第 305 執行之，並非. er. io. sit. y. Nat. 本文所探討之範圍。. n. a第三節論文架構 i v l C hengchi Un. 本論文之架構總共分為六章，具體研究架構如下：「第一章. 緒論」，本章提出研究動機以作為本論文研究之開端，並敘述. 本論文之問題意識、研究範圍及研究方法。使讀者得以對本論文作概括性之綜覽，有利於對議題核心討論之理解。「第二章. 高權性公法債權與私法債權之性質與保全」，本章將介紹公法. 上金錢給付義務之內容以及私法債權之內容，並藉由比較公私法上針對債權保. 10 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(25) 全之手段，指出債權機關及行政執行機關在行政執行實務上將面臨無法適用民法保全規定之漏洞。「第三章. 公法上漏洞之類推適用」本章將在上述公法上漏洞存在之前提. 下，討論公法上漏洞填補之容許性及其方式。並介紹法務部行政程序法修法小組第 174 會議針對上述漏洞是否得類推民法保全規定之討論。最後透過案例操作將本章提出之方法用於問題意識之設計案例中。「第四章. 法院實務見解之整理」，本章將回顧、統整我國裁判實務，針. 對公法上金錢給付義務類推適用民法第 242 條及第 244 條，究竟存有何種之意. 政治大. 見，並進一步分析不同意見之間其論述基礎何在。並整理具有統一實務見解功. 立. 能之最高法院見解，以及下級審法院之不同意見。. ‧ 國. 學. 「第五章. 日本立法例及法務部 105 年行政執行法修正草案第 15 條評. ‧. 析」，基於關稅法第 48 條第 4 項修法理由以及法務部 105 年行政執行法修正草. sit. y. Nat. 案第 15 條修法理由，均指出其係參照日本國稅通則法第 42 條，因此本章將首. io. al. n. 對於法務部前開修法草案提出個人意見。「第六章. Ch. engchi. er. 先介紹日本法上行政執行之制度，進而介紹日本國稅通則法相關規定。最後，. i Un. v. 結論」，將統合各章重要論述與結論，歸納出本研究之具體研. 究成果，並提出未來可能之修法建議，以作為未來行制執行法制之展望。. 11 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(26) 第二章. 高權性公法債權與私法債權之性質與保全. 接續本文第一章關於問題意識之論述，本論文係在探討公法上金錢給付義務之債權保全，得否借用民法保全之規定以解決設計案例中所提到之難題。因此，首應探討者為高權性公法債權與私法債權其性質及內容為何，又二者有如何之相同及相異之處。在比較二者之性質後，仍需進一步探討者為，現行法制上，私法債權有如何之保全手段，高權性公法債權又有如何之保全手段。再經過此二層次之比較後，是否確能得出高權性公法債權之保全規定確有不足之結. 政治大. 論，以下詳述之。. 高權性公法債權與私法債權之性質探討. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. 立. 第一項公私法之區分理論. sit. y. Nat. n. al. er. io. 本文既然涉及「公法上」金錢給付義務之保全，自然需要先從債權之公法. i Un. v. 性的角度先予闡述。於此將碰觸到公法學上如何區辨公法與私法之問題。針對. Ch. engchi. 此一問題，學說文獻上指出，法制之歷史沿革上，有所謂公私法區別之形成，與歐陸法系之發展之進程有高度相關，而有所謂公法與私法之區分，最早可溯源至古羅馬時期，當時係依照規範重點，將規範區分為國家法與個人法，此一區分乃基於傳統上國家團體與家族團體之的對立11。然而，針對公法與私法之區分，是否為邏輯上或本質上之必然？學說上認為，在公法與私法兩大領域之區. 11. 李建良，行政法基本十講，頁 109，2017 年 9 月。. 12 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(27) 分中，行政法一向被歸類為公法，惟將法律區分為公法與私法，並非毫無爭議，且此公私法二元理論亦非於任何法系中均存在12。大陸法系中，傳統上有公法及私法之區分。惟其區分標準為何，在學說之探討上有主體說、利益說、權力說以及歸屬說等。學說上指出，所謂「歸屬說」係指以法律所規定之權利義務之歸屬主體為區別公私法之標準，該法律僅限於以國家或其他高權主體為歸屬主體者，為公法；反之，人人皆得適用之法律，為私法13。此一理論，與主體說不同者，在於所謂之「人人」者，包括國家在內，因此亦稱「修正主體說」14。學說上認為，在公行政與人民之行政法法律. 政治大政處分，而人民則相對負有一定之義務，公行政並得以自身公權力手段強制人立關係上，居於公權力主體地位之公行政，得對人民行使公權力，單方面作成行. ‧ 國. 學. 民履行義務，依修正主體說，行政法屬於公法15。此外，學說上亦指，出公法與私法之區分必要之其中一點在於，在強制執行上，對於行政之公法債權或人民. ‧. 之公法義務，行政機關始得以行政執行手段實現之。行政對人民之私法權利，. er. io. sit. y. Nat. 則須經民事法院之審理，於取得執行名義後方得請求法院強制執行之16。. n. a 第二項高權性公法債權. iv l C n hengchi U. 基於前述公私法區分理論下，可依據債權人為國家或私人而區分為公法債權與私法債權。而就公法債權而言，尚可基於雙方關係屬於平等或高權而分為行政契約所成立之債權債務關係以及公行政基於行政處分而使人民負擔行政法上義務之法律關係，若從國家之角度則係藉由行政處分取得相較於行政契約法律關係具有高權性之公法債權，本文稱之為高權性公法債權。換言之，本文中. 12. 李建良，同前註，頁 109 至 110。陳敏，行政法總論，頁 33 至 34，2019 年 11 月，10 版。 14 陳敏，同前註，頁 33 至 34。 15 陳敏，同註 13，頁 35 至 36。 16 陳敏，同註 13，頁 39。 13. 13 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(28) 「公法上金錢給付義務」與「高權性公法債權」二者屬於同義詞，僅前者之用語係著重於其義務性，而後者則著重於其債權性。是以，本文在行文上若欲強調文句脈絡之債權性，例如討論債權之保全時，乃使用高權性公法債權之用語，以符合「債權」方為保全客體之法學邏輯。反之，若於論述行政執行法上，公法上金錢給付義務之執行時，欲強調其義務性，則以公法上金錢給付義務稱之。申言之，相較於私法領域多以「債權」或「私法債權」稱之，反之，公法學說之討論上，因在實定法中，「公法上金錢給付義務」一詞可見於行政執行法之規範中。且該法之施行細則亦列舉各項屬於公法上金錢給付義務之類型。然而，行政執行法基於其行政執行之角度，係以人民負擔「義務」之角. 政治大. 度，故以公法上金錢給付義務稱之，惟若以國家之角度觀之則屬於高權性公法. 立. 債權。本文主要之討論集中在以行政處分所形塑之公法上金錢給付義務，而公. ‧ 國. 學. 法上金錢給付義務之定義、區分及種類為何？有深入說明之必要。以下詳述. y. Nat. io. n. al. sit. 行政執行法上之定義. er. 第一款. ‧. 之：. Ch. i Un. v. 「公法上金錢給付義務」一詞，於實定法上主要可見於行政執行法中，按. engchi. 行政執行法第 2 條規定：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」而關於公法上金錢給付義務之文義，可參照行政執行法施行細則第 2 條將其列舉如：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：一、税款、滞納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務。」學說上認為，行政執行法上之公法上金錢給付義務，係指稅捐及其附帶給付、行政制裁之罰鍰及其附帶給付、怠金、代履行費用及其他非税公課17。且. 17. 葛克昌，論公法上金錢給付義務之法律性質，載：行政程序與納稅人基本權，頁 124 至 125， 2012 年 4 月。. 14 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(29) 按司法院釋字第 621 號指出：「罰鍰乃公法上金錢給付義務之一種，罰鍰之處分作成而具執行力後，義務人死亡並遺有財產者，依上開行政執行法第十五條規定意旨，該基於罰鍰處分所發生之公法上金錢給付義務，得為強制執行，其執行標的限於義務人之遺產。」據此可知，釋憲實務將罰鍰認為係屬公法上金錢給付義務之類型之一18。. 第二款. 學說上之定義. 學說上認為，所謂高權行政，係指以公法方式所為之行政，公行政行使公. 政治大. 權力時，其地位優越於相對人具有高權性，學說上進一步指出，公行政基於其. 立. 公權力行使之高權地位，單方行使公權力，設定人民之權利義務者屬之，最典. ‧ 國. 學. 型之高權行政行為乃行政處分19。而人民基於行政處分負有「行政法義務」，係指人民依據行政法相關規範，應服從行政之公權力，作成特定之作為、容忍或. ‧. 不作為時屬之20。人民之行政法義務係與高權主體之權力相對應，法律授與公行. y. Nat. io. sit. 政權力，公行政則據以對人民將其抽象之義務具體化，進而完成行政任務21。學. n. al. er. 說上認為，所謂公負擔係指人民對行政提供勞務、工作、實物或金錢，以供其. Ch. i Un. v. 用以達成行政目的之行政法義務22。其中以勞務、工作、實物或金錢之給付為內. engchi. 容者，稱為「狹義之公負擔」，而在公負擔中，以勞務、工作或物之給付為內容者，稱為「自然負擔」；以金錢給付為內容者，稱為「公課」23。詳言之，公課係國家以金錢給付為內容而對人民課處之公負擔，亦即，國家基於法律授. 18. 學說上有認為，國家對違法行為，以公權力科處並強制收取之罰鍰，雖亦產生財政收入，但其課徵乃對違法行為所為之制裁，並非以獲得財政收入為目的，因此並非公課。參陳敏，同註 13，頁 280。 19 陳敏，同註 13，頁 16。 20 陳敏，同註 13，頁 273。 21 陳敏，同註 13，頁 273。 22 陳敏，同註 13，頁 273。 23 陳敏，同註 13，頁 274。. 15 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(30) 24. 權，並以財政收入為目的，對人民強制徵收之金錢給付義務，統稱為公課。學說上指出，在貨幣經濟之社會中，各項物資及勞務得以金錢作為中介，經由交易而取得，基於此一特性，國家推行各項政務時，亦須以金錢換取所須之人力、物力25。又學說認為，公課可分為稅捐與非稅公課，而非税公課係指規費、受益費及特別公課等26。關於其種類及其內容詳述如下：. 第一目. 稅捐. 按所謂租稅，係國家為支應財政需要或為達成其他行政目的，向人民強制. 政治大. 徵收之金錢給付義務27。學說上認為，租稅因無須對納稅人為對待給付，為最大. 立. 量之財政收入來源，且現代國家如無租稅即無法維持政府運作，故可稱為「租. ‧ 國. 學. 稅國家」28。而就稅捐而言，可分類為國稅與地方稅。前者，例如綜合所得稅、營業稅；後者，例如牌照稅、土地稅、房屋稅。按憲法第 107 條第 7 款：「左. ‧. 列事項，由中央立法並執行之：……七. 國稅與省稅、縣稅之劃分。」再按，. y. Nat. io. sit. 司法院釋字第 277 號解釋指出：「中央應就劃歸地方之稅課，依財政收支劃分. n. al. er. 法......制定地方稅法通則，或在各該稅法訂定可適用於地方之通則性規定，. Ch. i Un. v. 俾地方得以行使憲法......所賦與之立法權。」據此可知，租稅為國家、地方. engchi. 自治團體或其他公法人向人民課徵之金錢給付義務。又學說上認為，稅捐作為公法上金錢給付義務，須以財政收入目的，或至少其次要目的係在取得財政收入，反之，非以財政收入為目的者均非稅捐，例如：罰金、罰錢、怠金、滯納金、短估金、利息、代履行費用29。. 24. 陳敏，同註 13，頁 275。陳敏，同註 13，頁 276 至 277。 26 葛克昌，同註 17，頁 126。 27 陳敏，同註 13，頁 276。 28 陳敏，同註 13，頁 276。 29 葛克昌，同註 17，頁 131。 25. 16 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(31) 第二目. 非稅公課. 學說上認為，租稅以外之公課可稱為非税公課，而非稅公課又有規費、受益費以及特別公課等種類30。關於非稅公課之種類及其內容詳述如下：壹、規費所謂規費，係指因國家提供特別之公務服務，人民因而負擔之金錢對待給付義務，目的在於滿足國家財政需求而課徵之金錢給付義務31。換言之，當國家對個別人民在行政上為特定之給付，因而向受領給付者所收取，作為該項給付. 政治大. 之報償者稱為規費，且規費之特徵，在於給付與相對給付之對待關係32。又規費. 立. 之內容，可依國家對待給付之不同而區別為行政規費、使用規費及特許規費。. ‧ 國. 學. 一、行政規費. ‧. 所謂「行政規費」係指，國家因提供特別之行政服務因而產生之費用，亦. sit. y. Nat. 即，因個人之請求而從事一定行政行為之公法上對價稱為行政規費33。例如，行. io. er. 政機關基於其職務上行為，而核發證書、騰本、許可、建築執照等行政文書34。. al. v. n. 且學說上認為，由人民引發之行政行為，其主要雖在於公益之實現者，亦得徵. i n C U 收規費，例如，強制執行之費用 h 。e n gchi 35. 二、使用規費所謂「使用規費」，係指基於人民對公共設施之利用，由公權力機關課徵之金錢給付義務，例如，垃圾清運費、高速公路過路費、公立學校學費、公立. 30. 葛克昌，同註 17，頁 158。葛克昌，同註 17，頁 161。 32 陳敏，同註 13，頁 276 至 277。 33 葛克昌，同註 17，頁 161。 34 葛克昌，同註 17，頁 161。 35 陳敏，同註 13，頁 276 至 277。 31. 17 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(32) 36. 博物館以及公立停車場費用等。又例如依海關徵收規費規則，海關對扣存海關倉庫之一般進口貨物收取之貯存費37。三、特許規費所謂「特許規費」，係指主管機關授與特許權利之對價。例如，主管機關於核准水權、礦業權或漁業權等特許權時，所徵收之規費，規費法將特許規費亦納入行政規費38。貳、受益費所謂「受益費」係指，國家因公共利益而設置公共設施時，對因此建設享. 政治大. 有特別利益之人民所強制徵收之費用。換言之，政府為滿足財政需求，而對因. 立. 建造公共設施而受有利益之人所徵收之金錢給付稱之39。例如，因鋪設道路、整. ‧ 國. 學. 建水道等，足使此建設鄰近不動產增值或增加營業者之獲利可能者40。學說上認為，應由受利益之人負擔受益費，以避免以公共之財力創造特定個人之利益，. ‧. er. io. sit. Nat. 法官釋字第 212 號解釋涉及之工程受益費。. y. 且受益費之徵收，並不以繳納義務人事實上享用該利益為必要41。例如司法院大. al. n. iv n C hengchi U 所謂「特別公課」係指，由國家對人民課徵，並納入封閉之財政循環系. 參、特別公課. 統，用以挹注國家特別支出之金錢給付義務42。換言之，特別公課係為配合特定之財政收入目的，對具有某一相同屬性之使用人所徵收之費用稱為特別公課43。學說上指出，國家並不得將特別公課之收入用來支應一般財政需求，否則無異. 36. 葛克昌，同註 17，頁 161 至 162。陳敏，同註 13，頁 276 至 277。 38 陳敏，同註 13，頁 276 至 277。 39 葛克昌，同註 17，頁 167。 40 陳敏，同註 13，頁 277。 41 陳敏，同註 13，頁 277。 42 陳敏，同註 13，頁 278 至 279。 43 陳敏，同註 13，頁 278 至 279。 37. 18 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(33) 使少數具有特定屬性之人，承受較一般人民為重之負擔，如此將違憲法之平等原則 44。學說上另有認為，特別公課之特別之處，在於其課徵非為憲法所得預見，亦即，就國家收入來源中，與稅、規費、受益費性質均不相同，因此才需要由釋憲實務賦予其合憲地位及其相關要件45。例如司法院大法官釋字第 426 號涉及之空氣汙染防制費。另外，近日司法院大法官作成釋字第 788 號，涉及廢棄物清理法中回收清除處理費之問題。關於回收清除處理費之性質，本號解釋理由書中指出：「其目的係經由針對上述特定性質之一般廢棄物，課徵金錢上負擔，建立特別之回收清除處理體系，並促進資源回收再利用，以保護環境及生態。此項回收清除處理費依其性質，係國家為一定政策目標所需，對於有特. 政治大. 定關係之人民所課徵之公法上金錢負擔，其課徵所得自始限定於特定政策用. 立. 途，而與針對一般人民所課徵，支應國家一般財政需要為目的之稅捐有別（本. ‧ 國. 學. 院釋字第 593 號解釋參照）。」惟依本號解釋理由書之文義觀之，大法官多數. ‧. 意見並未將回收清除處理費定性為特別公課，而於本號解釋意見書中有認為應命名為環境公課者46。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 肆、社會保險費. v. 所謂「社會保險費」如其文義所示，係指因法律規定應強制參加社會保險. Ch. engchi. i Un. 所應負擔之費用。例如全民健康保險、公教人員保險、軍人保險及勞工保險等。學說上認為，用以換取保險給付之保險費，係由被保險人及投保單位分擔之，因此與受益費不同47。. 第三款. 小結. 44. 陳敏，同註 13，頁 278 至 279。葛克昌，同註 17，頁 170。 46 參司法院大法官釋字第 788 號黃昭元大法官意見書。 47 陳敏，同註 13，頁 280。 45. 19 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(34) 綜上所述，在本文之行文中，「公法上金錢給付義務」與「高權性公法債權」二者屬於同義詞，僅前者之用語係著重於其義務性，而後者則著重於其債權性。本文在行文上若欲強調文句脈絡之債權性，例如討論債權之保全時，乃使用高權性公法債權之用語，以符合「債權」方為保全客體之法學邏輯。反之，若於論述行政執行法上，公法上金錢給付義務之執行時，欲強調其義務性，則以公法上金錢給付義務稱之。. 第三項私法債權. 政治大. 所謂「債」者，係指特定當事人間得請求一定給付之法律關係 48 。另有認. 立. 為，債者係指相互對立之特定人間，一方要求他方為一定行為或不行為之權. ‧ 國. 學. 利，而他方負有一定作為或不作為之義務為其內容之法律關係49。學說上指出，債之意義其實是一種法律關係，又稱為「債之關係」，係指一方當事人得向他. ‧. 方當事人請求特定行為或給付之關係，債權人享有債權，屬於得請求給付之一. y. Nat. io. sit. 方，反之，負有給付義務的一方當事人，稱為債務人50。按民法第 199 條規定：. n. al. er. 「債權人基於債之關係，得向債務人請求給付。給付不以有財產價格者為限。. Ch. i Un. v. 不作為亦得為給付。」民法關於債權債務之規定例如，民法第 348 條第 1 項規. engchi. 定：「物之出賣人，負交付其物於買受人，並使其取得該物所有權之義務。」以及第 367 條規定：「買受人對於出賣人，有交付約定價金及受領標的物之義務。」再者，學說上認為，債之關係可分為「狹義債之關係」及「廣義債之關係」51。前者係指，個別之給付關係，自債權人之角度而言是為債權，自債務人之角度而言則為債務。例如：物之出賣人所負交付其物及移轉其所有權之義務，買受人所負支付價金，受領標的物之義務，屬於狹義債之關係，是以，民. 48. 王澤鑑，債法原理，頁 4，2012 年 3 月。林誠二，民法債編總論，頁 6，2000 年 9 月。 50 王澤鑑，同註 48，頁 4。 51 王澤鑑，同註 48，頁 5。 49. 20 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(35) 法第 199 條所謂債權人基於「債之關係」，得向債務人請求給付，指的就是狹義債之關係52；後者係指，包括多數債權、債務的法律關係，亦即包含多數狹義債之關係。民法第二編債之分則所稱各種之債屬之，例如買受人依債之本旨支付價金時，其狹義債之關係雖歸於消滅，但買賣契約之廣義債之關係仍繼續存在，須待當事人均履行買賣契約所生之一切義務時，廣義債之關係始歸於消滅 53. 。最後，私法上債之發生原因可分為二類：（１）基於法律行為（２）基於法. 律規定54。前者，稱為意定之債，基於法律行為而發生之債。契約係意定之債的 55. 主要發生原因。此種基於意思合致而發生之債，乃在實踐私法自治的理念。後者，稱為法定之債，基於法律規定而發生之債。例如民法債編中之：無因管. 政治大. 理、不當得利及侵權行為。以及民法各編中之：如法人侵權行為、因相鄰關係. 立. 而生的損害賠償請求權；遺失物拾得人的報酬請求權等56。. ‧ 國. 學 ‧. 第四項高權性公法債權與私法債權之比較. y. Nat. io. sit. 綜合上述兩項之討論可知，所謂私法債權債務關係，係指債權人得向債務. n. al. er. 人請求依債之本旨為給付。而基於債之發生原因，又可分為法定之債者或意定. Ch. i Un. v. 之債。反之，所謂高權性公法債權，係指國家得向人民請求金錢給付。據此，. engchi. 高權性公法債權與私法債權有何不同之處？又有何相同之處？而關於其相異及相同之處整理如下：. 第一款. 高權性公法債權與私法債權相異之處. 52. 王澤鑑，同註 48，頁 5。王澤鑑，同註 48，頁 5 至 6。 54 孫森焱，民法債編總論（上冊），頁 21 至 22，2018 年 11 月。 55 王澤鑑，同註 48，頁 6。 56 王澤鑑，同註 48，頁 7。 53. 21 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(36) 基於公法上金錢給付義務之債權人一方為國家，此一特徵將造成高權性公法債權與私法債權法理上之差異。公法上之金錢給付義務係對人民財產權之干預，自應受基本權條款之保障，是以，國家身為公法上金錢給付義務之債權人一方應受依法行政原則拘束。關於高權性公法債權與私法債權不同之處，整理如後：. 第一目. 目的之面向. 國家作為公法上金錢給付義務之債權人一方，國家作為公共利益之維護. 政治大. 者，其所做之各項行政行為亦在於貫徹公共利益，是以，公法上金錢給付義務. 立. 之目的為公共利益之維護。反之，私法債權乃基於私法上法律關係而生，其權. ‧ 國. 學. 利義務關係受利益對立之支配。例如，私法上雙方當事人締結買賣契約，雙方當事人意思表示合致時，買賣契約即為成立。而在契約目的上，在相同債之本. ‧. 旨之情形下，賣方希望儘可能提高賣價，買方則儘可能減少價金。. sit. n. al. er. io. 主體之面向. y. Nat. 第二目. Ch. engchi. i Un. v. 公法上金錢給付義務之債權人一方為國家。反之，一般來說，私法上之債權其債權人係私人。除非是國家基於私經濟行政而踐行各項行政私法、行政輔助及行政營利行為時為例外。申言之，公法上金錢給付義務中，債權人（國家）係居於公權力統治地位，具有上下服從關係。例如，國家以公權力主體身分，得自行下達行政處分以確定債權。反之，在私法關係上，債權人與債務人間，係基於平等地位各負債權債務關係。故二者契約當事人並不相同。公法金錢給付義務關係中，因為其債權人為國家或地方自治團體，自受到憲法上相關憲法及法律原則之拘束。例如法律保留原則、法律優位原則、明確性原則、平等原則、比例原則、信賴保護原則及合義務性裁量原則等原則之拘束。法規部 22 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(37) 分則受到各項行政法總論及各論之個別領域例如稅捐、環境、勞工保險法、健康保險法以及道路交通管理處罰條例等行政法規之拘束。. 第三目. 履行之面向. 私法上之債權人、債務人，係基於平等地位各負債權債務關係，因此，對於契約內容非經訴訟請求不得強制對方履行。換言之，私法上債權債務關係，須由當事人起訴並透過舉證活動證明後，獲得法院勝訴判決救濟，並藉由該勝訴判決向地方法院民事執行處聲請強制執行。反之，公法上金錢給付義務，國. 政治大. 家係居於公權力統治地位，以公權力主體身分自行下達行政處分並確定債權。. 立. 申言之，藉由高權行為所確定之債權，無須透過法院獲得勝訴判決即可直接進. ‧ 國. 學. 入強制執行程序。又公法上金錢給付義務之執行，依行政執行法第 11 條，若義務人逾期不履行債務則由主管機關移送行政執行署所屬各分屬就義務人之財產. ‧. 執行之。是以，公法上金錢給付義務之執行，雖非由處分機關自行為之，惟透. y. Nat. n. er. io. al. sit. 過行政執行署各分屬執行亦屬行政機關自力執行。. Ch. 第二款. 高權性公法債權與私法債權相同之處. 第一目. 均具有債權之保全必要性. engchi. i Un. v. 高權性公法債權與私法債權，在法律關係結構上而言，均屬於債權人得向債務人請求依債之本旨為給付。在此前提下，二者均可能面臨債務人不履行之情形而有保全債務人責任財產之必要，亦即，無論高權性公法債權或私法債權人均有運用保全責任財產相關規定之可能。因此，並非僅有私法債權人有運用保全規定之權利。學說上認為，關於財產之行政法律關係，性質上如類似於債 23 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(38) 之關係，為「行政法債務關係」，其未經法律明文規定之事項，得類推適用民法，尤其是民法中有關債務不履行之相關規定57。就何謂「行政法債務關係」學說上進一步指出，行政法律關係之種類，有所謂關於財產之行政法律關係，係指在各行政領域內皆可能產生財產給付義務或金錢支付義務，例如，租稅之繳納義務規定於租稅法內、公務員之俸給規定於公務員法中、社會法中之給付規定於社會救助法等相關法規中58。據此而言，高權性公法債權與私法金錢債權二者均為財產法律關係之角度下，二者並無差異。. 第二目. 二者之標的均係針對財產關係. 立. 政治大. 按行政執行法第 26 條：「關於本章之執行，除本法另有規定外，準用強制. ‧ 國. 學. 執行法之規定。」學說上認為，高權性公法債權與私法上金錢債權雖然在本質及目的上有其不同之處，然而，仍認為公法上金錢給付義務之執行，係以人民. ‧. 之財產為執行標的，與民事執行並無不同，故行政執行法未明定者，應準用強. y. Nat. io. sit. 制執行法規定59。又依強制執行法第 30 條之 1 之規定：「強制執行程序，除本. n. al. er. 法有規定外，準用民事訴訟法之規定。」綜上可知，公法上金錢給付義務，其. Ch. i Un. v. 係以人民之責任財產為執行標的，與私法金錢債權在此點上並無不同。. 第三目. engchi. 大部分高權性公法債權與私法債權平等受償. 除有優先受償之特別規定（例如稅捐稽徵法第 6 條、勞工保險法第 17 條之 1、健康保險法第 39 條）外，其餘各項公法上金錢給付義務，例如罰單債權、規費債權等債權，在同時有多數債權人之情形（同時含有私法債權人與國. 57. 陳敏，同註 13，頁 221 至 222。陳敏，同註 13，頁 221 至 222。 59 葛克昌，同註 17，頁 124。 58. 24 DOI:10.6814/NCCU202001487.

(39) 家），依據行政執行法第 26 條準用強制執行法第 31 條、同法第 34 條之 1 及同法第 38 條，國家係與私法債權人平等受償。況且，縱使是具有優先受償特性之稅捐債權，依據稅捐稽徵法第 6 條第 1 項，仍無法優先於抵押權受償，在大部分私法債權存有抵押權作擔保之情形下，國家債權未必均有優先受償之優勢。是以，就有多數債權人之情形而言，國家與其他私法上債權人間，並非處於高權行政之法律地位，毋寧係基於債權平等原則，與其他私法上債權人立於相同之地位。. 第五項小結. 立. 政治大. 行政執行法施行細則第 2 條就公法上金錢給付義務列舉如：稅款、罰鍰、. ‧ 國. 學. 怠金、代履行費用及其他公法上應給付金錢之義務。又依據法務部行政執行署所制訂之「行政執行案件編號計數分案報結實施要點」第 6 點之規定，亦就公. ‧. 法上金錢給付義務之行政執行案件，分案如：欠繳稅款案件、欠繳罰鍰執行案. y. Nat. io. sit. 件、欠繳健保費案件以及欠繳其他費用案件等。且在釋憲實務上，「公法上金. n. al. er. 錢給付義務」一詞亦經司法院釋字第 621 號所明文，因此本文以下行文均以行. Ch. i Un. v. 政執行法領域所討論之公法上金錢給付義務之方式為之。是以，以下所稱之公. engchi. 法上金錢給付義務，乃指國家基於高權統治地位，以行政處分確定債權金額者，包含稅捐、罰鍰、及其他公法上應給付金錢之費用等，因行政契約所成立之公法上債權則亦非本文所討論之範圍。再者，經由前述之整理可知，高權性公法債權及私法債權有其相異及相同之處。主要之相異點在於，因公法上金錢給付義務是國家基於高權地位而確定債權金額，其行使公權力行為自然須受到憲法、行政法上相關原理原則之拘束。相同之處在於二者均有可能面臨債務人責任財產不足或者刻意規避責任財產之情形，且財產關係之特色上，二者均係針對財產標的為執行。在此一角度 25 DOI:10.6814/NCCU202001487.