電子治理應用於環境管制行政成效評估指標之建立-以環保機關事業廢棄物管制為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 電子治理應用於環境管制行政成效評估指標之建立 —以環保機關事業廢棄物管制為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：蕭乃沂博士研究生：呂羿潔撰中華民國 99 年 7 月.

(2) 謝辭這本論文是碩士生涯是政大八年這本論文是腦力激盪是思考加速這本論文是學生生活是精采階段感謝有寫論文的人生經驗，感謝因為有這個過程，讓我有機會勇於睜大眼看社會；感謝因為有這個過程，讓我學習到怎麼在困境中感謝老天；感謝有這個過程，讓我有機會謝謝身邊一直支持我的家人和朋友。. 治政大感謝指導教授蕭乃沂老師，在研究室的生活中，是您溫暖的心與冷靜的頭腦，立. 讓我對熱情學術和精采生活有了概念；在論文的寫作過程中，感謝您耐心十足、啟. ‧ 國. 學. 發力十足的討論風格，論文變得很有趣，即使是暫時的研究結果令人坐困囚城，相. ‧. 信自己會有一番適切的詮釋是我最大的收穫！感謝心靈導師，同時也是口試委員的. y. Nat. 莊國榮老師，感謝您從大學以來，耐心陪伴傻小孩成長，鼓勵我面對生活上各種困. er. io. sit. 境，學習認識自我本質，讓我得以有能力與信心選擇我所面對的道路。感謝口試委員杜文苓老師，是老師對環境保護的熱情與關切，讓我在論文寫作過程中獲益良多。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 而在研究所生涯中，也要感謝黃東益老師在我選擇研究所時的懇切建議，政大公行所是我不會後悔的選擇；感謝朱斌妤老師在課程與研究案的過程中，敏銳又清楚的耐心教導；感謝蕭武桐老師在人生道理上的深切啟發；感謝周韻采老師在課程中與生活中的溫暖指導與關懷。感謝系辦怡瑩學姐及漢琪學姐在學校生活的協助。感謝我的家人。感謝爸爸媽媽的無私奉獻以及呵護，是寫論文過程中安全的避風港與休息站，是我成長過程中最嚴格卻也最慈祥的支持來源，是我這輩子最重要的親情依賴。感謝小嬸與小叔叔，謝謝你們最溫暖的關懷，還有提供如朋友的討論空間，讓我知道自我負責是我開始要學習的課題。感謝舅媽總是提醒我要照顧身體健康、心情放鬆。感謝哥哥的支持和學習刺激，時常提供我耳目一新的新想法。謝.

(3) 謝哲愷最可愛的笑容和最開心的抱抱。感謝我的一群好朋友，是你們一直陪伴我這個天兵。謝謝玲裕，生活所有酸甜苦辣，都可以和你一吐為快，而又相互鼓勵成長。謝謝同居人千慧，你搞笑卻又聰明的陪我討論，是論文得以突破的重要關鍵。謝謝揚程一直以來的嚴格鼓勵以及休閒支持。感謝研究所一群上山下海玩樂，同甘共苦的朋友，人瑋、姿秀、怡真、芸甄，謝謝你們對待學姐如學妹，和你們每次相聚，真的都是我研究所最棒的回憶！謝謝子熠這個最可靠的學弟兼朋友，還有可愛又精明的靖婷；謝謝湘琦的後山與河堤一同散步；謝謝佳安最甜的問候；謝謝大俞學姐在研究室的照顧以及訪談的出遊. 政治大聰學長在 MSN 及訪談過程中的問候。謝謝所有一直在我身邊的好朋友們。立. 陪伴；謝謝思伶的鼓勵小物；謝謝祐瑄的一直關懷；謝謝羅晉學長的鼓勵；謝謝文. ‧ 國. 學. 最後，要感謝秀美阿姨、王叔叔的關懷與協助，讓我的論文訪談得以順利，也在生活上給我很溫暖的鼓勵與照顧，很幸運能向你們學習。謝謝環保署邱組長、詹. ‧. 組長的耐心協助與主動關懷，讓我在論文上有更大的動力。也謝謝所有受訪者的熱. y. Nat. n. al. Ch. engchi. er. io. 謝謝大家，因為有你們，真的覺得自己很幸福！. sit. 心協助與耐心回答，使得本論文得以順利完成。. i n U. v. 羿潔. 謹誌於政大公行所. 2010 年 7 月 22 日.

(4) 摘要透過電子治理的推行與應用，來促成政府資訊公開、服務傳遞、民主參與以及跨域整合為當前政府公共事務管理的重要趨勢；然相較於電子治理應用於公共服務的討論，對於電子治理應用於環境管制行政的檢視與探討卻相對缺乏，但管制政策實為影響社會與民眾深遠的重要政策類型，針對其進行檢視乃當前刻不容緩之議題。是以本研究旨在透過文獻檢閱、深度訪談與實物分析，建構電子治理應用於環境管制行政的成效評估架構，希冀藉此提供後續研究一系統性成效評估檢視基礎，來協助評估電子治理應用於環境管制行政的成效檢視，並進一步協助管制目的的達成。. 立. 政治大. 本研究結果發現，電子治理應用於環境管制行政應是包含開始的資源投入到結. ‧ 國. 學. 果產出的一系統性之評估，以呈現整體環境管制行政的電子治理應用過程，是以本. ‧. 研究提出包含功能面向（使用易用性、系統整合性、統計功能完整性、系統穩定性、. y. Nat. 資訊品質）、使用行為面向（使用者感知、使用者類型）、與效益面向（效能、即時. er. io. sit. 性、效率、回應性、正當性）此三大構面的電子治理應用於環境管制行政的成效評估架構，並針對各評估次構面進行指標操作化與提出評估設計之建議。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 基於前述研究過程與結果，本研究認為應提升對電子治理應用於管制政策的成效評估關注，並透過系統性的評估來探討當前使用情形與待改進之面向，同時，也應重視環境管制行政有別於公共服務而具有的強制性特質，並具有達成重要公共利益的管制目的任務；本研究更針對後續研究，提出透過資訊公開角度、民眾公開參與規劃等角度來檢是電子治理應用於環境管制行政的成效，以臻進電子治理的應用討論以及管制目的與公共利益的達成。關鍵字：電子治理、環境管制行政、事業廢棄物管制.

(5) Abstract E-governance has been a trend to enhance government transparency, service delivery, democracy participation and cross-boundary. However, comparing to the study of using E-governance in delivering public service, there are lack of literatures which is focus on revising or evaluating how E-governance works on the environmental regulatory administration which is a very important public policy type and would have great impact on the whole society. By reviewing related literatures, conducting interviews and material analysis, this thesis aims to propose an evaluation framework and indicators to help later. 政治大. researches to have a systematic evaluation framework as the basis to evaluate how the. 立. current E-governance works in environmental regulatory administration area and know. ‧ 國. 學. what should be improved.. ‧. An evaluative framework is proposed, with three dimensions including function. y. Nat. aspect（in terms of usability, system integration, complicity of statistical functions,. er. io. sit. stability of system and information quality）, usage aspect（in terms of user perception and types of users）, and benefit aspect（in terms of effectiveness, immediacy, efficiency,. al. n. v i n responsiveness and legitimacy）. The the evaluative indicators and C hthesis also proposes engchi U evaluation designs.. Based on the finding, the author suggests that it is necessary and important to revise on the use of E-governance in environmental regulatory administration in a systematic way. Also, we cannot ignore the enforcement and the public interests oriented characteristics of the environmental regulatory administration when we use the E-governance. Keywords: E-governance, Environmental regulatory administration, Regulatory of industrial waste.

(6) 目次第一章緒論 ................................................................................................................ 1 1.1 研究背景與動機..................................................................................... 1 1.2 研究問題與目的..................................................................................... 4 1.3 研究流程................................................................................................. 5 第二章文獻回顧 ........................................................................................................ 7 . 治政 2.1 電子治理影響評估................................................................................. 7 大立 ‧ 國. 學. 2.2 管制政策與電子化政府....................................................................... 12 2.3 管制性 G2B 電子治理成效影響評估構面與指標 ............................. 21 . ‧. 第三章研究方法 ...................................................................................................... 27 . sit. y. Nat. io. n. al. er. 3.1 初步影響評估架構............................................................................... 27 . i n U. v. 3.2 深度訪談法............................................................................................ 28 . Ch. engchi. 3.3 文獻與實物分析法................................................................................ 34 第四章台灣事業廢棄物管制的電子治理應用 ...................................................... 36 4.1 事業廢棄物管制電子治理應用分類與研究範圍............................... 36 4.2 事業廢棄物管制相關資訊系統功能簡介........................................... 37 第五章電子治理應用於管制行政的成效評估指標建立 ...................................... 52 5.1 修正後之初步成效評估架構............................................................... 52 5.2 功能構面............................................................................................... 55 i.

(7) 5.3 使用行為構面....................................................................................... 64 5.4 效益構面............................................................................................... 67 5.5 評估架構綜合比較分析....................................................................... 78 第六章結論與建議 .................................................................................................. 83 6.1 研究結論與實務建議........................................................................... 83 6.2 後續研究建議....................................................................................... 91 . 政治大. 參考文獻 .................................................................................................................... 94 . 立. . ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(8) 圖次圖 1 本研究流程圖 .................................................................................................... 6 圖 2 電子治理評估重點 ............................................................................................ 9 圖 3 HEEKS 價值鏈模型............................................................................................ 10 圖 4 D&M 模型 ........................................................................................................ 10 圖 5 電子治理應用管制政策影響之交集圖 ........................................................... 22 圖 6 初步影響評估架構 .......................................................................................... 27. 政治大圖 8 事業廢棄物管制資訊網介面 .......................................................................... 38 立圖 7 事業廢棄物管制相關資訊系統 ...................................................................... 37. ‧ 國. 學. 圖 9 廠商申報流程 .................................................................................................. 39 圖 10 聯單管理流程 ................................................................................................ 40. ‧. 圖 11 各年度累計申報率 ......................................................................................... 41. sit. y. Nat. 圖 12 全國事業廢棄物管制系統介面 .................................................................... 43. io. er. 圖 13 勾稽作業項目與統計 .................................................................................... 44. al. 圖 14 GPS 即時追蹤示意圖 ..................................................................................... 46. n. v i n Ch 圖 15 GPS 路線追蹤 ................................................................................................ 46 engchi U 圖 16 GPS 系統介面功能 ......................................................................................... 47 圖 17 EEMS 系統介面 ............................................................................................. 49 圖 18 EEMS 系統功能 ............................................................................................. 49 圖 19 EMS 系統介面 ................................................................................................ 51 圖 20 本研究評估架構與指標建構過程示意圖 ..................................................... 53 圖 21 修正後之成效評估架構 ................................................................................ 54. iii.

(9) 表次表 1 環保單位業務人員與稽查人員訪談名單與執行過程 ................................... 29 表 2 業者訪談名單與執行過程 .............................................................................. 31 表 3 環保團體訪談名單與執行過程 ...................................................................... 31 表 4 環保單位業務人員與稽查人員訪談大要設計 .............................................. 32 表 5 業者訪談內容大要設計 .................................................................................. 33 表 6 環保團體訪談大要設計 .................................................................................. 33 表 7 實物資料編碼表 .............................................................................................. 35. 政治大表 9 使用行為構面操作化與評估設計 .................................................................. 66 立. 表 8 功能構面操作化與評估設計 .......................................................................... 62. ‧ 國. 學. 表 10 效益構面操作化與評估設計 ........................................................................ 75 表 11 前後架構比較分析 ........................................................................................ 80. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(10) 第一章緒論 1.1 研究背景與動機 “There cannot be many things in man’s political history more Ancient than the endeavor of governments to direct economic affairs.”… by George J. Stigler1 公共事務的本質就誠如史蒂格勒索〈1975〉所說，在政治歷史過程中長久以來政府採用最為古老的手段即是對經濟社會的干預，然而放任政府不斷擴大似乎是人類一直極力避免也做不來的天性，如何監督政府的作為、要求其有效運作、以及政府作為的好壞結果，都是推動公共行政相關研究趨勢變化的主要因素，從早期因為. 政治大專業化官僚的控制，到 1970、80 年代的公共管理、新公共管理因為官僚體制無效率、立分贓制度造成美國政府無效率而開始倡導的傳統公共行政理論重視行政政治二分下. ‧ 國. 學. 財政赤字等政府失靈的責難風潮而朝向一個將公共事務視為公共服務並減少政府干預的概念，以顧客為導向的服務精神，至 90 年代的新公共服務，到最新的公共治理. ‧. 概念，呈現政府不再是推動執行公共政策唯一的行動者，公民、企業及其他正式、非正式組織都能成為公共服務的輸送者，只要能有效達成目的、體現民主價值都好；. y. Nat. sit. 然而，前述所說的公共事務其實包含了公共服務與管制政策兩個意涵，除了建立良. er. io. 好公共服務品質外，政府的干預手段仍然沒有在理論發展與變化中被消滅，管制品. al. v i n Ch 造中，管制改革為主要項目之一，並採取民營化、去管制等減少政府干預的精神， engchi U n. 質仍是公共事務中另一個重要面向（OECD, 2002），呈現在公共管理倡導的政府再. 再發展到社會管制數量愈趨成長、必要的經濟管制等再管制的出現，以及 OECD 提倡管制革新提出的「更好的管制」(better regulation)，仍提醒我們除了關注公共服務外，政府管制依然不可忽視，然而與公共服務為提供利益相較之下，當本質上乃在限制被管制者行為與利益的管制政策，要如何透過管制革新創造更好的管制品質，. 1. George J. Stigler(1975)的”The Citizen and The State”為管制研究的重要代表著作，其於書中的引言中一開頭即是提出此對管制政策的重要描述。. 1.

(11) 使得被管制者與管制者之間呈現雙贏的局面2，本研究卻認為其中過程更是耐人尋味，也是值得探討的問題。. 1.1.1 電子治理的發展資訊與通訊科技(Information and Communication Technologies, ICTs)的快速發展與應用為 20 世紀中重大變革，這股資訊化的浪潮對於社會各個層面皆帶來衝擊，但也帶來的新契機，公部門自從美國在 1993 年提出「經由資訊科技再造政府」 (Reengineering Through Information Technology)報告，並推動國家資訊基礎建設 (National Information Infrastructure, NII)以來，使用資訊科技於政府行政及服務項目上的概念便逐漸在世界各國形成一股風潮，也被認為具有改善行政運作方面的潛力. 政治大 digital government)」被視為在行政上資訊與通訊科技使用的具體展現，其通常被定立. (黃東益、朱斌妤、蕭乃沂，2009)，「電子化政府(electronic government；e-government；. ‧ 國. 學. 義為：「政府利用網路傳送資訊與服務給市民」(UN & ASPA, 2002)，並以其互動對象而有三大類別；政府對政府 (government to government；G2G )、政府對市民. ‧. (government to citizen；G2C)、政府對企業 (government to business；G2B) ( Brown & Brundney, 2001)；這股電子化政府潮流，隨著公民社會的成長，以及對政府公開透. y. Nat. sit. 明、課責，參與等需求，僅扮演服務的的傳遞工具、單向的資訊提供已不再足夠，. er. io. 而是開始訴求引進資訊與通訊科技於社會價值權威性的分配過程，其內容應包含基. al. v i n Ch (e-service)和公民參與(e-participation)，以達成良善治理目標，包括效率與效能、透 engchi U n. 礎建設(e-infrastructure)、管制(e-regulation)、政府行政(e-administration)、政府服務. 明與課責、平等與法制、民主與參與、以及對政府的信任與滿意〈黃朝盟、朱斌妤、黃東益，2008〉。可以發現，電子治理與電子化政府最不同的地方在於挹注了參與精神，同時是一種新的政府運作模式，不僅著重在政府單方面的服務提供，而是進一步著重與民眾或企業的互動、甚至與民眾、企業或其他正式、非政組織成為公共政策中的合作或共同行為者。在此氛圍之下，除了透過電子治理落實公共服務外，管制政策面上，則被認為在管制革新做為重要品質革新工具，OECD 在其 1997 年的「管 2. 如同台灣學者張其祿(2000)在其《政府管制與公共行政》一文中提到，政府管制雖然還是最重要的公共行政手段之一，但也可能是最受批評與責難的公共行政事項，這是因為管制的本質是一種規範與限制，同時還可能呈現「你得我失」或「我得你失」的零和賽局情況，不僅如此，政府管制也可能衍生出巨大的成本，而此成本的負擔者除了管制者政府之外，還有被管制者甚至擴及社會大眾。. 2.

(12) 制革新報告」《The OECD Report on Regulatory Reform》中也進一步建議應利用資訊與通訊科技來簡化政府行政管制，並於 2000 年的調查中發現 28 個會員國中，資訊與通訊科技為已為 26 個國家的具體行政管制革新方案中最常被採用的方式，顯見電子治理的應用除了在公共服務中被視為重要以外，在管制政策領域中也被視為是改革的重要工具之一。. 1.1.2 電子治理應用於事業廢棄物管制的重要性與特殊性由於事業廢棄物管制乃屬管制政策類型之一，是以本段首先探討管制政策的討論為什麼重要？以了解本研究之背景並做為本研究定位之支持。身處於民主國家的人民，對於政府的期待乃在於提升人民的經濟與社會福祉，為民服務的精神則是當. 政治大明修、陳定銘、陳秋政，2009〉立，要求政府提供具效率效能的公共服務在民主國家的前各國政府必喊的口號，所以各國在人民對於政府的滿意度調查上都不餘遺力〈江. ‧ 國. 學. 人民心中也顯得理所當然，不過，當面臨政府反過來限制或要求人民有所作為或必須採取某些行動時，首當其衝的便是以是否侵害到人民權益作為反應，並盡可能的. ‧. 爭取減少這些限制與要求，而政府的角色則是要確保這些管制被遵行，這種非自願性的順服行為於公共事務中即為常見，猶如 Rosenbloom〈2000，呂育誠等譯〉對於. y. Nat. sit. 公共行政的定義為「政府立法、行政、司法部門對社會進行全部或局部管制，或提. er. io. 供服務的過程」，即民主政府的功能是以其對民眾的「管制」與「服務」過程來呈現，. al. v i n Ch 府對一部分或全部人民活動的干涉與限制，但其亦是以此來對另一部份的人提供服 engchi U n. 張其祿〈2007〉認為服務與管制可被視為是政府行政行為的一體兩面，管制雖是政. 務，是以政府「服務」目的的達成，必須有賴政府「管制」手段的精進與改善。這個想法可以從公共利益模式〈public-interest model〉來理解，此模式可能是最早的管制理論，其假設管制者基本上是在反應公眾的利益，因此管制者扮演公共利益代理人的角色，經由工業管制的執行達到角色要求，管制主要是為了保護大多數中下階層民眾的利益〈Stigler,1975〉，是以，本研究認為管制的定義與特性在於，政府對於某特定的人以控制或命令的方法要求其行特定行為，並將同時對被管制者產生限制，對被管制者以外的人產生影響，所以是一個牽一髮而動全身的重要公共政策類型。. 3.

(13) 而電子治理在管制革新中的應用主要呈現在單一入口網的設置來協助企業可以快速取得申請執照（張其祿 2007）、減少企業重複提供相同資料（OECD, 2006），這樣的應用主要在經濟管制領域，即目的在於提供企業開放、自由無障礙的經濟環境；相較於此，電子治理應用在社會管制政策上的探討則較少被提及，然筆者認為，與公共利益關乎重大的社會管制政策如何透過電子治理的應用來更有效的達成管制目的，並同時兼顧減少企業的順服負擔以及政府的管制成本則是當前在經濟與公共利益拉扯的時代下更需要被探討與關注的。台灣在管制革新以及電子治理應用發展的潮流下，除了透過資訊通訊科技促進行政革新外（張其祿，2007；OECD，2006），在事業廢棄物管制上，由於 1950 年代工業化的快速發展，但也造成非法傾倒的案件層出不窮（施信民，2006），故於 1999 年成立環保署事業廢棄物管制中心（林柏碩，. 政治大出、清除、處理等資料的申報，並於廢棄物清理法中明定一定規模事業透過網路申立. 2007），並陸續透過事業廢棄物管制相關網站系統的設置予業者進行事業廢棄物的產. ‧ 國. 學. 報，以減少事業廢棄物的不法傾倒事件，掌握事業廢棄物的流向與數量；筆者認為事業廢棄物管制的電子治理應用實具特殊性與重要性，其不僅在社會管制政策的範. ‧. 疇下應用電子治理來促進管制目的達成，更具有業者使用政府網站的強制性，與過去電子治理相關研究著重在民眾可自由使用的服務型政府網站不同，也使得資訊通. y. Nat. sit. 訊科技成為管制工具的方法之一，筆者也認為針對此不同於服務型政府網站的應用. er. io. 進行成效檢視是重要的，然不論是管制政策方面的研究還是電子治理理論方面的研. al. n. v i n Ch 理系統與網站做較有系統地蒐集質化或量化資料，原因乃在於未有考量管制特性的 engchi U 究相較於在公共服務輸送上的應用討論，卻未有針對應用於環境管制行政的電子治. 系統性相關評估指標，是以引發筆者欲建構應用於環境管制行政的電子治理成效評估指標之動機。. 1.2 研究問題與目的基於上述研究動機並考量相關文獻的缺乏，是以本研究乃採取透過使用者實際使用經驗與感受為基礎來建構電子治理應用於管制政策的成效評估架構，並以事業廢棄物管制為個案，基此，此本研究提出研究問題如下： 1.基於事業廢棄物管制相關資訊系統或網站使用者的使用經驗與感受，探討在電子治理應用於環境管制行政時，有哪些面向應該被評估？. 4.

(14) 2.基於事業廢棄物管制相關資訊系統或網站使用者的使用經驗與感受，並基於前項研究問題探討得出之評估面向，進行指標操作化。基於上述研究問題在於透過使用者實際使用經驗與感受來建構電子治理應用於環境管制行政的成效評估架構，並進行指標操作化，研究者希望達到以下研究目的： 1.在學術上：電子治理的應用與成效評估相關研究在服務型政府網站已漸趨成熟，然則缺乏對管制型政府網站進行成效評估的探討，是以研究者希望從使用者的實際使用經驗來探討出電子治理應用於環境管制行政時應被評估的面向，以補充電子治理研究範疇在管制政策應用上的探討；同時在管制政策的研究領域上，則希望提供當電子治理做為管制工具時應如何評估其帶來的成效以及管制目的的達成。. 政治大. 2.在實務上：則希望提供政府管制型網站或系統的建置維運者一成效評估架. 立. 構，以對現況有進行具實證基礎的瞭解與掌握，便於後續研究電子治理應用在環境. ‧ 國. 學. 管制行政未來需持續努力之方向。. 1.3 研究流程 . ‧. y. Nat. 本研究旨在建立電子治理應用於環境管制行政成效評估指標，為做較細緻之檢. io. sit. 視，本研究將擇定具體管制政策領域之一「事業廢棄物管制」之實行進行檢證，研. n. al. er. 究流程圖如圖 1，首要是先界定本研究出使之動機與目的來確定本研究方向，再者，. i n U. v. 透過研究主題相關文獻的檢閱與整理，挑選並介紹個案，再輔以深度訪談結果與相. Ch. engchi. 關文獻理論基礎的整合建立成效評估構面與指標，最後則是提出本研究之發現以及未來後續研究與實務上之建議。. 5.

(15) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 1 本研究流程圖資料來源：本研究. 6. i n U. v.

(16) 第二章文獻回顧本章首先介紹電子化政府影響的相關評估模式，以做為本研究探討電子治理影響的基礎；接著於第二節探討管制政策的內涵並檢視台灣事業廢棄物管制電子治理應用的發展脈絡，再於第三節透過檢視管制革新中有關電子化政府應用的相關討論，找出適切於管制性政策的電子化政府影響，藉以初步擬定影響構面與指標。. 2.1 電子治理影響評估 2.1.1 電子治理的內涵 . 治政大基礎建設、公共服務的普及應用以及促進行政效率，更促使了現在政府部門出現新立的治理型態，即「電子治理」的概念〈項靖，2008；蕭乃沂，2009〉。世界銀行(World 資訊與通訊科技 ( ICT )在公部門中的應用，從電子化政府著重資訊通訊系統的. ‧ 國. 學. Bank)曾在 2000 年提出，運用資訊通訊科技於治理上，可以提升政府資訊公開、行政效能與效率，並透過網際網路無遠佛屆的特性，將政府的責任更進一步轉變為政. ‧. 府與民眾、企業與其他政府部門間的關係。Heeks(2001)認為電子治理存有改善政府. sit. y. Nat. 程序(電子管理)、連結公民(公民和電子服務)以及建構與外部的良性互動(電子社會). io. er. 三種主要貢獻。聯合國教科文組織(United Nations Education、Scientific and Culture Organization, UNESCO)曾於 2002 年指出，電子治理係指以電子化的方式支持並促進. n. al. Ch. i n U. v. 良善治理，電子化管理的策略性目標是支持並簡化各方的管理，包括政府、公民及. engchi. 企業。從前述定義發現，電子治理與電子化政府最大不同之處在於，納入參與與民主之精神，同時重視政府、公民及企業等公共事務各行為者的相互關係，並對公共事務治理上皆各有其功能。而除了民主與參與精神的體現外，本研究同時發現少數學者的定義中特別將電子化管制設為一類，強調政府管制政策在電子治理中也是重要發展面向之一，而不同與以往電子化政府僅強調服務的提供，Finger & Pécoud (2003)提出，電子化治理包含電子化政府、電子化管制及電子化民主，基於本研究所關心的焦點在管制政策，本研究詳細將其所提出內涵分述如下：一、電子化政府：國家在什麼程度上可以使用資訊和傳播技術以提供更好的服務，通常伴隨著和私部門及公民社會組織的合作。. 7.

(17) 二、電子化管制：藉由資訊和傳播技術，國家在什麼程度上可以提供更好的管制公共服務，例如價格品質以及取得。三、電子化民主：國家如何使用資訊與傳播技術去增強制定規則的功能，例如在決策過程中包含更多不同的社會角色。另外黃朝盟、朱斌妤、黃東益（2008）的研究透過文獻檢閱後將電子治理定義為政府大量引進資訊與通訊科技於社會價值權威性的分配過程，其內容應包含基礎建設 (e-infrastructure)、管制(e-regulation)、政府行政(e-administration)、政府服務(e-service) 和公民參與(e-participation)，以達成民主、效率與效能良善治理目標，包括效率與效能、透明與課責，平等與法制、民主與參與、以及信任與滿意。. 政治大. 綜前所述，顯見 ICTs 在政府的應用，從一開始致力於政府發展通訊科技基礎建. 立. 設、提升行政與公共服務效率的概念，到近期開始強調電子治理的應用是在強化多. ‧ 國. 學. 元利害關係人在公共事務與政策中參與的重要媒介，而不再僅止於協助政府單方面的服務提供，如同孫國祥〈2001〉所提出，由於著眼於政府運作成本過高、傳遞服. ‧. 務過少，同時未具有充分回應或負責之能力，電子治理確實提供一項改進至新方式、協助改進政府處理公務的流程、連結公民以及建立政府內部與政府和公民社會的互. y. Nat. sit. 動；此發展也強化了本研究所認為的：管制政策為電子治理的重要應用面向之一，. n. al. er. io. 同時電子治理為管制政策中政府與企業互動的重要媒介平台，並據此促成政府在管. i n U. v. 制政策公務流程的改變，以及與企業的互動並回應，同時更是透過電子治理的應用達到更好的管制品質。. Ch. engchi. 2.1.2 電子化政府影響評估相關模型與研究政府應用資訊與通訊技術於公共事務上，已從電子化政府強調行政效率與效能，發展到電子治理在促進良善公共治理的達成，相關學術研究也對於 ICTs 應用在公共事務後所帶來的改變進行探討，當前有關電子化政府與電子治理的研究，已隨著資訊通訊科技基礎建設的完備、網站系統品質的提升，影響評估的重要性隨之提升（蕭乃沂、羅晉，2007）；Heeks（2006）於其研究中針對各國主要電子化政府標竿評估指標進行整理，顯示各標竿評估的焦點在數量上即從電子化政府的整備度評估、可使用性以及應用情形到影響評估為主要趨勢（如圖 2），這樣的發展趨勢也呈現了，除了著重資訊通訊科技如何應用，更強調瞭解其應用對社會與公共治理所帶. 8.

(18) 來的成效或影響。. 政治大. 圖 2 電子治理評估重點. 立資料來源：Heeks（2006）. ‧ 國. 學. 本研究旨在電子治理應用於管制政策的成效評估指標之建立，由於目前電子化. ‧. 政府評估模型主要分為計畫評估模型與系統評估模型，故本研究擬整合 Heeks 於 2006 年提出的價值鏈(value chain)模型與 D&M(2003)提出的系統評估模型中所提出. Nat. sit. y. 有關成效影響層面的部分進行參酌，主要原因在於該 Heeks 模型描述了電子化政府. er. io. 計畫從投入到產出的過程，強調了電子化政府應用過程後的產出以及價值；而 D&M. al. v i n Ch 應用上缺乏討論的環節相符，並透過影響來探討電子治理應用價值對管制品質的促 engchi U n. 模型中則有淨利益的部分；與本研究認為成效影響評估為當前管制性政策電子治理. 進；除了此兩模型外，本研究也將輔以目前相關電子治理影響評估研究檢視，瞭解電子治理的研究上，有什麼影響曾被討論。首先，Heeks 價值鏈模型描述與評估電子化政府計畫由投入到成果一系列階段性過程，乃是對電子化政府的評估做系統性的理解與統整，強調電子化政府計畫透過不同利害關係人的採納與使用，最終產出電子化政府的實質影響。模型中將電子化政府的影響分成三個面向：(1)產出(output)：包含對政府特定服務的滿意度、民眾對電子化政府服務的抱怨程度以及對於資訊取得促進的感知，(2)影響(impact)：指財務或非財務面的效益，包含民眾時間節省、系統使用後政府與使用者在財務支出的減少，後端的改變(包括作業流程的改變、作業流程處理時間的改變，(3)結果. 9.

(19) (outcome)：指公共目標的達成(參見圖 3)。. 圖 3 Heeks 價值鏈模型. 政治大. 資料來源：修改自 Heeks（2006）. 立. DeLone & McLean（2003）因應電子商務盛行對於服務品質的要求，並且回應. ‧ 國. 學. 其他學者對於之前模型的批評，於 2003 提出更新模式（以下簡稱 D & M 模型，參. ‧. 見圖 4）。此模型除了原先的資訊品質與系統品質，另外增加了服務品質，服務品質非網站本身的硬體條件，而是系統所提供服務的完善程度，例如服務提供者的回應. Nat. sit. y. 性、服務敏捷度及提供服務的水平等。另外因考量到使用度難以衡量且具有爭議，. al. er. io. 因此在某些情況下以使用意願來替代；另外個人影響與組織影響整合成淨利潤（net. n. benefits），泛指系統所產生出的影響或利益。而此影響或利益也會影響到使用者再次使用的意願或使用滿意度。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 4 D&M 模型資料來源：DeLone & McLean（2003）. 10.

(20) 本研究認為，管制革新治理實務上，透過 ICTs 的應用來創造更好的管制品質即是一種創新3，其藉由 IT 平台的應用來改進公共管制政策的執行或規劃，故適用於 Heeks 的價值鏈評估模式；而雖然本研究認為，管制政策的品質可能與服務的內涵有所不同，不過因 D&M 模式提供了使用者因使用系統或網站而帶來的影響概念，故仍參酌其淨利潤的部份。除了主要評估模式的瞭解外，相關電子治理研究在帶來的影響討論上也為本研究建構影響構面的基礎。Montagna（2005）以電子化政府計畫預評估的角度，歸納出電子化政府計畫的四種績效評估指標，包括效率、效能、策略效益、公開性與制度性價值，並將這些指標進一步搭配電子化政府計畫的產出、距離、互動性、時間、以及程序等四大構面加以檢視，本研究認為，雖然其所提出的電子化政府計畫預評. 政治大. 估指標，可能於計畫實際投入執行後的效果有所出入，同時採用的是績效的概念而. 立. 非影響，然由於本研究乃為探索性研究，故仍參酌其中提到有關績效的指標，並基. 學. ‧ 國. 於管制政策的特質考量其適用性，採用其中幾項指標於本研究構面操作化。朱斌妤、李鳳梧、林岳嶙（2003）探討台灣電子採購系統對政府面帶來的效益，. ‧. 包括對行政機關帶來的行政效率、改善資料蒐集能力、減少流程循環時間、減少人. Nat. sit. y. 工重複作業及錯誤來減少不必要的成本，而對廠商則可因使用電子採購而可降低產. n. al. er. io. 品生產成本，提升廠商競爭力。. i n U. v. 蕭乃沂（2003）以透明化觀點建立政府採購電子化成效評估架構，將政府或行. Ch. engchi. 政透明化定義為政府機關可即時、精確、且適當地提供政府相關業資訊的程度，即在不涉及國家安全、行政機密或與其他個人隱私或權益之下，政府資訊公開需具備時效、正確與完整性，並透過此來降低政府採購的貪污行為。 OECD（2006）提出電子化政府效益評估的架構，其將受益者分為政府與非政府兩個群體，並將效益分成直接可得財務成本與效益（direct financial cost and benefits）、直接可得非財務成本與效益（direct non-financial costs and benefits）以及非直接可得成本與效益即良善治理（indirect costs and benefits: good governance as a public good），對政府來說即分別是減少成本（reducing costs）、投入所帶來的整體效 3. 在價值的討論上，本研究以 Rogers（1995）所提的說法來理解，其提出創新是一種理念、實務或目標，其被個人或提他單位採用而產生價值。. 11.

(21) 益（capturing total benefits of investment）和正當性強化（supporting legitimacy）；對政府以外的的群體（即公民或企業），則分別是減低負擔（reducing burden）、增加使用者滿意度（increasing user satisfaction）和進步成長（supporting growth）。黃東益、朱斌妤、蕭乃沂（2009）提出 G2B 電子治理成效評估架構，建立包括功能構面、使用行為與影響構面一完整性的評估架構，其中影響構面包括態度（滿意度、使用意願）、投入資源（金錢、人力、安全）、立即可見效益（時間減少、成本下降），以及非立即可見效益（整合、參與、信任、其他），可堪稱為目前最為完整的評估模型，並強調以使用者角度進行評估，然本研究認為，一個政府網站的使用者可能同時包括政府的內部顧客與外部顧客，同時，應用政府網站產生對使用者產生影響以外，也可能對提供該網站的政府機關或單位產生影響，此研究缺少對 G2B. 政治大. 電子治理網站或系統企業以外的其他利害關係人進行探討，例如政府，是本研究較. 立. 為缺憾之處。. ‧ 國. 學. 最後，電子化政府的評估很大一部分著重在網站服務的提供以及網站服務品質的評估，最終目的在於希望計算出市民對某一項電子化政府服務滿意度指數；Barnes. ‧. & Vigen（2004）針對英國政府稅務網站的服務品質做為政府互動系統的評估研究；. Nat. sit. y. 目前國內最為完整的研究則是周思伶（2009）採用 AHP 法針對台灣的政府網站進行. n. al. er. io. 服務品質指標之建構，並針對各構面間設計權重。. i n U. v. 從前述電子治理評估的相關文獻檢閱可看出，目前電子治理領域的評估對象或. Ch. engchi. 探討範圍多侷限於將電子化政府或電子治理的應用視為一項政府服務，即使是針對個案進行探討的相關研究也無針對具強制使用性質的管制政策相關電子治理應用，然本研究認為在電子治理應用於管制政策領域也是重要的探討領域，是以本研究將對此領域進行涉獵。. 2.2 管制政策與電子化政府由於事業廢棄物管制屬於管制政策類型的類型之一，故本節第一段將先從管制政策的內涵談起，以瞭解管制政策與公共服務政策的差異；接著於第二段瞭解當前的管制革新背景與發展，且由於事業廢棄物管制乃屬於社會管制的類型，故也將藉此凸顯社會管制在管制革新中有別於經濟管制的發展；第三段中則承接上一段管制. 12.

(22) 革新理論，進一步探討的電子治理於管制革新中的應用，以瞭解管制革新當前電子治理應用的樣貌；最後則進一步聚焦於台灣事業廢棄物管制的電子治理應用發展脈絡，並瞭解目前相關研究，以確立本研究之研究定位。. 2.2.1 政府管制的內涵首先分述經濟管制與社會管制，再敘述行政管制對兩種途徑的重要角色與關係。 1.經濟管制 Vietor(1996)認為管制界定了市場的既得利益範圍，進而要求被管制者必須使用各種策略於受管制的市場不斷競爭，而政府採取此種管制的目的，在於提升及與維. 政治大. 持市場有效的競爭條件、所關心的是市場結構，或者是市場內的行為。OECD（1997）. 立. 對經濟管制的定義則是指：直接干預私人市場決策，例如市場價格、競爭情況、市. ‧ 國. 學. 場進入或退出的規範與干涉。經濟管制革新的目標則以增進經濟效率、排除競爭、投資、創新障礙為方向；Salamaon(2002)亦認為，管制一詞主要是指利用法規來治理. ‧. 私人活動，經由機關所制定的法令、政府首長利用授權方式，將法規制定的權利授與管制機關，前述主要是基於經濟性的觀點所提出，亦即政府管制的產生在於控制. y. Nat. sit. 自然獨佔、廠商的暴利、減少外部成本與市場過度競爭，所採取的經濟管制活動主. n. al. er. io. 要包含三種：第一、控制市場進出與退出：例如透過證照的取得與核發，採取限制. i n U. v. 性競爭的方式；第二、價格控制：以避免獨佔性事業取得鉅額利益，促進企業間的. Ch. engchi. 競爭，使每個人都能合理取得服務；第三、管制企業行為與產品：約束企業在市場上的表現，或是特別要求產品要達到某種技術性條件。是以，經濟管制包含了政府協助私人活動維持經濟市場中的開放競爭，矯正市場失靈，同時也致力於減低市場產生的外部性、促進消費者的價格保護而避免損及公共利益(Pongsiri, 2001；Ogus, 2001)。而對於經濟管制的反思與檢討，主要有管制俘虜理論的提出以及廠商因管制所衍生的成本問題。管制俘虜理論主要形成於 Berstein(1955)對於管制機關與廠商關係的系統性闡述，認為管制政策將僅圖利於生產者或廠商而不利於消費者，或受到廠商或產業的控制，基於廠商的需求而非公共利益來制定管制。另外一個對於經濟管制的反對，則是企業是不喜歡政府對其進行管制的，Head & Mccoy(1991)指出，主. 13.

(23) 要原因在於成本問題，例如：為了應付政府各式各樣的文書作業所必需支付的成本，以及其他直接負擔的成本，包括證照費用與賦稅等，此面向也是行政管制的概念，本研究將於後詳述說明。 2.社會管制另一方面，則有基於公共利益觀點所提出的定義，認為管制是一種控制公私部門運作行為的法規性議題，政府機關透過法律命令的控制行為，以出現符合社會預期的活動與社會價值的行為 (Majone, 1996；Loughlin & Scott, 1997)；OECD（1997）則將社會管制定義為社會管制主要在保護公眾的利益，譬如衛生健康、工業安全、環境品質與消費者權益等，社會管制的經濟效果雖不是政策制定時最重要的考量，. 政治大治干預的模式，本身即是一種政策工具或資源控制，主要利用法律規範達到服務的立但其影響卻不應小覷；Schneider(2003)認為，管制是一種不斷需要的社會協調與政. 提供；也就是說，社會管制主要藉由限制私人活動以提升公共利益，與經濟管制在. ‧ 國. 學. 於限制廠商行為的不同，在於使用控制或命令的方式來保護社會大眾免於侵害，例. ‧. 如空氣汙染防治、食品添加物檢驗等 (Francis, 1993)。Salamon(2002)認為，社會管制主要在限制那些會直接影響公共健康、安全、福利等行為，這些行為包括環境汙. Nat. sit. n. al. er. io. 下要素：. y. 染、不安全的工作環境、不健康的生活條件等。據此，政府的社會管制都會包含以. i n U. 第一、管制法規：用來管理預期出現的行為或結果. Ch. engchi. v. 第二、管制標準：做為判斷順服的基準第三、對違反管制法規的各種處罰. 第四、管制機關：負責強化落實管制法規與處罰的專責政府單位。配合上述要素，政府採取社會管制的行政過程，則包含四階段：階段一、制訂法規，建立預期的行為結果階段二、發展標準與評估順服的程度階段三、建立懲處機制，促進管制順服. 14.

(24) 階段四、設計與執行，來監督與取得管制順服 Salamonm 除了對社會管制的內涵與要素介紹外，於其研究中進一步提出政府採取社會管制時面臨的挑戰，包括利用經濟性誘因來克服社會管制過於強調限制性的缺陷、強化管制機關對管制的監督以達到進行管制的本意、減少管制過程中的衝突，例如：管制法規制定時必須讓相關產業參與、視情況採用許可制度以及保留強化執行的資源來減少不適當的資源浪費與管制成本上的負擔。 3.行政管制對於行政管制提出明確定義者乃 OECD(1997)，指因政府管制所衍生出的各類文書與行政程序作業要求，即所謂「官樣文章」或「繁文縟節」〈red tape〉，透過這. 政治大. 類官式文書與程序的命令與要求，政府將可對私人的經濟活動與行為進行監控；行. 立. 政管制將可能對私部門的生產績效造成相當大的衝擊與影響，例如因為申請程序冗. ‧ 國. 學. 長延宕廠商申辦業務之進成，形成成本負擔等或影響其市場競爭力與生產力；而行政管制所衍伸出的成本可分為：管制成本，即管制機關行政成本，或稱為直接成本、. ‧. 以及被管制者的順服成本，稱為間接成本(Parker, 2002)，例如表格的填寫、許可或. y. Nat. 證照的申請、廠商資訊的申報以及法令變更的資訊搜尋與取得等，行政管制成本通. sit. 常最為受管制者所詬病，但卻也是支持前述經濟管制與社會管制品質與成功與否的. n. al. er. io. 重要關鍵。Deloitte(2003)則將企業與政府的管制互動分成五大類：登記、證照、許. i n U. v. 可、申報、付款，並將順服成本分成三大項：(1)搜尋需要順服的規則與管制法規. Ch. engchi. (find)，(2)了解管制規則且知道如何去順服(understand)：例如企業通常要花顧問費與律師費，(3) 服過程中的成本(comply)：即順服過程中應付的費用、使用者付費等，認為是最大的成本，成本展現在汽油費用、時間、顧問費、購置或安裝新設備或雇用更多人力或其他資源。綜前所述，本研究認為政府管制的與公共服務的差異內涵在於，政府對於某特定的人以控制或命令的方法要求其行特定行為，並將同時對被管制者產生限制，對被管制者以外的人產生影響；而為達成各項管制政策的目的，也衍生出不同的行政管制以來支持。. 15.

(25) 2.2.2 管制革新 1970 年代起因為政府失靈〈government failures〉使得各國紛紛開始提倡改革，並對「大有為政府」概念與實務進行反省與檢討4，政府管制已成為各國行政革新工作的焦點 (Swann, 1993)，原因乃在於政府管制所造成的貿易障礙、競爭限制、產品價格提高、創新受限以及大有為政府特色之一的政府管制浩繁與績效不彰，因此各國紛紛提出許多新策略，例如管制解除〈deregulation〉、民營化〈privatization〉、委外〈outsourcing〉、行政簡化〈administrative simplification〉等皆以政府管制的鬆綁、干預的降低以及繁文縟節的減少做為改革方向；然而，有趣的是，學者卻觀察出管制政策數量並沒有確實減少的趨勢〈Kooiman, 1999；OECD, 2002〉，針對這個現象，. 治政大〈Jackson and Price, 場中「看不見的手」似乎仍需要藉管制者「看得見的手」來加以輔佐立 1994〉，提出在管制國家中，民營化、解除管制、委外等的倡導是政府將某些財貨或 Majone(1997)以「管制國家」〈regulation state〉興起的概念來解釋此現象，即所謂市. ‧ 國. 學. 勞務停止直接供給並轉由民間經營與提供，但是仍會對私人的市場架構與運作給予更多、更嚴格的規範與限制，以確保民眾經濟與社會福祉的達成，「管制革新」. ‧. 〈regulatory reform〉的概念因此而生，即管制政策仍為政府重要職能與政策工具之. sit. y. Nat. 一，如何增進管制措施的品質與績效、減少政府不當之干預、增進行政的效率與效. io. er. 能，並強化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益等皆是當前重要的議題〈胡至沛，2007〉。OECD〈1997〉藉由長期對會員國的觀察與調查，對管制革新. n. al. Ch. i n U. v. 提出以下定義：管制革新在於促進管制以及政府相關管制形式的品質〈quality〉、提. engchi. 升管制績效〈performance、cost-effectiveness〉或者法規品質〈legal quality〉，並針對管制類型的不同，而有不同的目標和策略：第一、經濟管制〈economic regulation〉：策略為解除管制、改進市場運作機能，以及引進具有誘因且能增加效率的管制機制。第二、社會管制〈social regulation〉：社會管制革新的目的在於檢討管制本身的必要性、重新設計管制方法或其他工具的採用，例如導入具有市場. 4. 張其祿於其書中提到，當代以新右派思想及治理理論為基礎的行政革新運動，無論是新公共管理所主張的企業型政府，亦或是在治理途徑下認為政府不再是唯一的治理機制，都是對大有為政府的一種檢討與反省。. 16.

(26) 誘因的管制制度，使管制更具有彈性、更簡單有效，以及更節省成本。第三、行政管制〈administrative regulation〉：行政管制革新的目標因此在於去除不必要的審驗工作、對必要行政程序的精簡化與自動化，以及落實各項行政程序的公開化與透明化。而針對行政管制的改革上，1998 到 2003 之間的管制改革是強調在去除政府的直接控制，而當前的重點則落在去除貿易、投資以及企業創新障礙（OECD,2006）。行政管制的過時或不當設計將會導致創新的阻礙、進入的障礙以及產生不必要的貿易、投資障礙以及經濟效率；然而從前述的論述中發現，相較於社會管制範疇，管制負擔及行政負擔的降低目的，多是在經濟管制改革範疇之下的討論，也就是說，. 政治大社會管制範疇下，由於控制與命令仍為主要手段來維護公共利益，是以相關研究在立仍在協助促進提供企業更為自由、開放的競爭環境，並以經濟效率為前提；然而在. 行政負擔的降低上則較少談及，較常被談論的仍是以經濟誘因的制度設計來取代控. ‧ 國. 學. 制與命令；然本研究認為，必要的社會管制是需要存在的，而行政改革以及管制負擔的降低在此概念下則意謂著更有效的管制以及更低成本的完成，以避免減少無謂. ‧. 的錯誤成本或支出；是以除了企業順服成本以及政府管制成本的降低此效率目的. Nat. sit. y. 外，是否有效達到管制目的也應是電子治理應用於管制政策應探討的範疇，此也是. n. al 2.2.3 管制革新中電子治理的應用 Ch. engchi. er. io. 社會管制政策有別於經濟管制政策在應用電子治理時所應深入探討的面向。. i n U. v. 管制革新提出之後，為回應受管制者對管制負擔減除的要求、檢視不必要或相衝突之管制法規或標準，以及促進政府與被管制者之間互動上更有效率，快速發展的資訊與通訊科技以及其帶來的速度、資料存取便利功能等，便成為各國在促進管制品質上的重要應用，舉凡被視為是減低行政管制負擔的主要途徑（OECD,2003； Malyshev, 2006）、或者透過資料或資訊的再利用提供管制政策制定的實證基礎，提高管制政策較符合社會發展趨勢，甚至進而提升受管制者的順服，達到控制的目的（Chevallerau, 2005），這些規範性的提倡突顯了電子治理在管制政策中的重要角色。是以在管制革新中，電子治理應用的興起除了因為資訊通訊科技的快速發展外，也有來自企業減低管制負擔的要求以及促進更好的經濟績效。所以，電子化政府或電子治理將對政府的政策措施帶來什麼樣重大的績效促進變成為重要的議題之一. 17.

(27) （OECD,2006）。而在如何應用上，張其祿〈2007〉於其研究中將電子治理的應用與各國革新策略相結合，主要應用呈現在：(1)強化新管制措施之品質：例如應用 ICTs 達成系統性的公共諮商程序，(2)管制措施品質的改良：包含對既有管制政策的重新評估予更新，以及對政府行政管制繁文縟節的減少，例如應用單一窗口式的證照申請或許可程序，以減低業務申辦程序的複雜性、減少公文往返的延宕以及降低企業的順服成本，或者透過電子化公文與資料交換系統取代傳統紙上的文書作業，減少企業紙本、書信往來等通訊成本。Deloitte（2003）則將企業與政府的管制互動分成五大類：登記、證照、許可、申報、付款，將順服成本分成三大項並分別提供改進策略：(1) 搜尋需要順服的規則與管制法規〈find〉：透過入口網、搜尋引擎、專家建議系統來協. 政治大. 助企業取得管制法規的資訊，(2)瞭解管制規則且知道如何去順服（understand）：由. 立. 於企業為了瞭解與該產業相關的法規通常需要花費聘用顧問或律師的花費，建議透. 學. ‧ 國. 過常見問答、熱門格式或者是公布欄來協助企業了解法規內容或者避免購置錯誤的設備，(3)順服過程中的成本（comply）：包含管制過程中企業應付的費用，被認為. ‧. 是最大的成本，建議透過共同的資料標準格式與中介性科技（common data standards. y. Nat. and middleware technology）去整合格式與申請表格，減少受管制者對不同機關重複. io. sit. 申報一樣的資訊，使得企業因此省下其他資源或減少環境資源的使用。Chevallerau. n. al. er. （2005）認為，透過 ICTs 的應用在：(1)提供易達性與友善使用者的服務資訊，(2). i n U. v. 簡化與流暢化（streamlining）申報要求，(3)減少格式文件（forms）的數量，(4)使. Ch. engchi. 交易更為簡單，包含付費、許可申請，以及(5)協助公民與企業了解與其相關的法規，以及如何順服，並認為透過此五個面向的應用，來達成更好的管制。較具體地針對管制性 G2B 電子治理產生的影響，有 Deloitte（2003）提出，認為透過 e 化政府的使用可以達到直接成本與間接成本的節省，其所謂的直接成本例如：郵資、通訊、汽油（旅費）、專業性費用（律師、會計、顧問費）、個人（員工花較少時間在順服管制上）、以及從強制轉變到順服的管制節省（regulatory savings via transition from enforcement to compliance）；而間接成本則是包括企業因為申請與順服時間上的節省，而加速其上市的時間，減低未上市前所花費的成本，其以石油經濟競爭力為研究對象，說明透過許可、證照與申報的 e 化與流程流暢化，可以確實對於企業在管制順服負擔上有很大的減輕。而對政府面上則指出政府透過 ICTs 的. 18.

(28) 應用將有助於分類企業所提供的資料，Chevallerau（2005）提到，透過 ICTs 應用來達成更好的管制，主要有以下幾種呈現：首先，在管制政策的初期創制階段，透過 ICTs 提供適當的資訊管理工具，來支持有效率的決策制定、以實證為基礎的政策以及有效的影響評估機制。除此之外，ICTs 在降低企業與公民順服管制與行政命令時扮演主要角色，透過許可、證照、申報與付款等 E 化促進與流程整合，來節省時間與金錢。另外則有針對因為電子化政府的採用，而影響廠商的行為面向，Barbara Roberts & Mark Toleman（2007）論影響酒莊 e 化商務採用的因素中，電子化政府對其產生的影響是很強的，主要因為政府法律與管制順服的力量，影響 e 化商務採用 e-mail 與對外的網路，例如，稅務、環境報告、政府為顧客；另外，為取得政府網站上有關管制的必要資訊，也是影響澳洲酒莊 e 化的因素之一，而廠商本身的電子. 政治大業流程改造而產生比以往好立 3-7 倍的績效。而在政府行為面的影響上，Nick Malyshev 化將會提升其本身的競爭力與生產力（Momentum Research Group, 2004），並促成企. ‧ 國. 學. （2006）提出除了 IT 科技帶來的行政簡化與效率外（主要在資訊的傳播與交易面向），因為政府資訊的公開透明，也促使管制政策制定時相關利害關係人的參與，甚. ‧. 至進一步形成政府簡化管制負擔的壓力與強力的催化。. y. Nat. 從前述的文獻討論，本研究發現管制革新中所談的電子治理應用多著重在經濟. io. sit. 管制領域，即強調透過電子治理的應用來減低企業在順服政府相關經濟管制政策時. n. al. er. 所產生的成本，以協助提供更為開放、自由競爭的市場環境，提升企業與政府的競. i n U. v. 爭力；然而，卻在社會管制的討論上，則缺乏對電子治理的應用瞭解與倡導，也較. Ch. engchi. 少討論因為要求企業的強制性使用電子治理相關系統或網站，將帶來什麼的效益或影響，本研究認為相較於經濟管制與公共服務政策此將是更為迫切需要被檢視的議題，是以本研究也將以電子治理應用在經濟管制所檢視的時間、金錢、等經濟效率為基礎，進一步檢視此面向在社會管制中的呈現，同時也更深入的探討其他應該在電子治理應用於管制政策中應被評估的面向，以補充並拓展文獻上缺少對社會管制的電子治理應檢視。. 2.2.4 台灣事業廢棄物管制政策的發展與相關研究環境管制一直是管政策中備受爭議的焦點，主要在於對產業或廠商環境管制的實施與否及是否適當實施，都會同時對被管制廠商和被管制者以外的人民產生重大. 19.

(29) 影。鄭宏德、歐敏銓（1999）則提出，台灣從 1950 年代開始發展的經濟榮景，雖普遍提升人民生活水準，但也造成環境在不堪負荷候之反撲，其中尤以事業廢棄物的污染問題最為嚴重；施信民（2006）也認為台灣自 1950 年代開始工業化，因此導致大量的污染與破壞，直至 1980 年代開始因層出不窮的公害事件喚醒反公害組織以及環保團體大量出現。由於事業廢棄物的非法棄制置造成極大的外部成本社會支出，且非法棄置事件時有所聞，為在此問題上有所改善，環保署於 1996 年開始持續執行「廢棄物清理管制計畫」，並於 1999 年成立「事業廢棄物管制中心（呂鴻光、楊慶熙，2001），且於 1999 年 7 月 31 日起修法規定需上網連線申報（古晏菁，1999），即「廢棄物清理法第 31 條」對於中央主管機關指定公告一定規模之事業，明文規定以網路傳輸向主管. 政治大. 機關申報廢棄物之相關資訊，欲積極落實強制業者透過網路申報事業廢棄物產出、. 立. 清運、處理等資訊資料，掌握事業廢棄物之流向與數量，並希望透過上網連線申報，. 學. ‧ 國. 環保主管機關可透過廠商上網申報之資料，瞭解各工廠廢棄物清理之狀況、並主動抽查工廠與清理機構，改善過去僅能被動透過不明廢棄物棄置的發現再追查究責。. ‧. 在此背景脈絡之下，也有相關研究針對台灣事業廢棄物管制的電子化應用進行. Nat. sit. y. 瞭解與檢視。相關研究焦點大致可分成幾類。首先，吳幸娟（1999）於其文章中主. er. io. 要將焦點置於事業廢棄物管制中心的介紹，說明事業廢棄物管制中心的成立目的乃. al. 在於快速、有效掌握事業廢棄物產量、性質以及清除處理流向，同時主要藉由管制. n. v i n Ch 中心電腦連線系統的運作來達到廢棄物即時管制之目標；同時，該文對事業機構在 engchi U 配合申報的過程所遭遇的困難進行實務檢討，提出事業因為配合申報系統的使用而產生大量人力花費。另外，也有針對台灣事業廢棄物管制所面臨的問題進行探討，並檢視當時的政策發展；鄭宏德、歐敏銓（1999）於其文章中探討台灣事業廢棄物之問題，提出問題主要為不明廢棄物棄置事件層出不窮、事業廢棄物之質與量難以掌握；而針對當時政府當局的因應政策，則透過環保署積鑒於事業廢棄物管理之重要性，積極進行事業廢棄物管制中心計畫；古晏菁（1999）則提出，過去事業廢棄物管制所面臨的困難在於，環保主管機關不易追蹤掌握事業廢棄物之流向分布、且各地發現不明廢棄物的棄置事件日益增多，即時管制事業廢棄物流向成為一項挑戰。. 20.

(30) 除了前述兩主要焦點外，楊慶熙（2002）則以功能為主要角度檢視早期事業廢棄物管制的電子化政府發展情形，其中有少部分提及效益的檢視建議，但仍僅提出經濟性的效率觀點。同時研究採取內容分析法，且所引用的檢視角度也侷限於電子化政府的公共服務途徑，因而並無深入探究使用者在被強制使用的脈絡中實際的感受與帶來的影響，然本研究認為，突顯在強制使用的背景下，究竟什麼需要被評估而藉此呈現當前應用情形將會協助後續改進修正重要且更為貼切的基礎。由當前的相關研究焦點而言，聚焦於環保署事業廢棄物管制中心成立初期以及事業廢棄物申報系統的採用初期的介紹，較為深入探討的則是基於事業廢棄物管制所面臨的問題與挑戰，進行事業廢棄物管制申報系統的應用倡導，而持續的關注實際的應用成效檢視則僅有以功能角度，探討系統的功能現況以及提出應擴充功能的. 政治大. 建議；本研究認為，台灣事業廢棄物管制的電子治理應用發展至今已十餘年，對其. 立. 進行成效檢視實屬必要，然目前尚無一考量環境管制政策強制性使用性質之成效評. 學. ‧ 國. 估架構，此文獻檢閱結果也將支持本研究進行電子治理應用於環境管制行政之成效評估架構之建立，以為後續研究提供討論基礎。. ‧. 2.3 管制性 G2B 電子治理成效影響評估構面與指標 . sit. y. Nat. io. er. 本研究透過前述文獻，將電子治理領域所探討的影響以及 ICTs 的應用對管制政策帶來的影響進行整理，以做為本研究建構影響評估構面的基礎，兩者間關係呈現. n. al. Ch. i n U. v. 如圖 18，並據相關文獻說法進行構面定義與指標建立。同時本研究基於電子治理於. engchi. 管制政策的應用上將同時對政府與企業產生影響，故將分別針對政府與企業進行構面與指標建立。. 21.

(31) 立. 政治大資料來源：本研究. 學 ‧. 1. 時間. ‧ 國. 圖 5 電子治理應用管制政策影響之交集圖. Nat. sit. y. 綜合前述文獻，在管制政策上透過電子治理的應用主要在減少受管制者遵守管. er. io. 制政策時所需的時間，以及管制者文書處理作業所需時間(Deloitte, 2003；OECD,. al. n. v i n Ch OECD,2006；朱斌妤等，2003；黃東益等，2009)。本研究基於文獻中所提到的論述， engchi U 2003；Chevallerau, 2005；Heeks, 2006；DeLone & McLean, 2003；Montagna, 2005；. 將時間構面定義為：「因管制政策的執行與遵守而需付出的時間」，並以此作為電子. 治理應用在管制政策上影響評估構面。 Deloitte(2003)提到，電子治理應用在管制革新上將呈現在兩個階段，分別為許可/申請以及申報，透過資訊與通訊科技帶來的快速與大量儲存功能，加速(1)申請許可的處理以及(2)定期申報所耗費的時間；Heeks（2006）提出的概念則是民眾時間的節省；朱斌妤、李鳳梧、林岳嶙（2003）則以減少流程循環時間的概念來評估政府採購電子化的成效；Montagna（2005）則以(1)減少遵循行政步驟的時間、(2)減少取得搜尋與取得資訊的時間做為衡量一個電子化政府計畫的時間效率，同時在時間效能上，其以(1)隨時隨地可取得線上資訊、(2)提供民眾或企業行動協助，以及(3). 22.

(32) 隨時可掌控流程三者構成。本研究依據管制政策的過程特性，採用 Deloitte(2003)的階段過程分為許可/申請以及申報，因為此兩者主要構成管制過程，以企業在此兩管制政策過程上所付出的時間提出為基礎提出時間構面指標，以「因許可申請所付出的時間」、「因定期申報資料所需付出的時間」、「為搜尋或取得管制法令所需時間」、「隨時隨地取得線上資訊」四項指標為企業面評估指標；而對朱斌妤等（2003）所提出的流程循環視為政府面之下，並與 Montagna（2005）在時間上提出的四個指標進行整合，以「許可申請資料確認所需時間」、「確認或檢查廠商申報資訊所需時間」、兩項為政府面指標。 2. 成本. 政治大制政策時所付出的成本，以及管制者執行管制政策所付出的成本(Deloitte, 2003；立. 綜合前述文獻，在管制政策上透過電子治理的應用主要在減少受管制者遵守管. OECD, 2003；Chevallerau, 2005； Montagna, 2005；OECD, 2006；黃東益等，2009)。. ‧ 國. 學. 本研究基於文獻中所提到的論述，將成本構面定義為：「因管制政策的執行與遵守而需付出的成本」。. ‧. 張其祿（2007）提出欲降低企業順服成本可透過資訊與通訊科技的應用，包括. y. Nat. sit. (1)減少因與政府公文交換產生與因申報義務而產生的企業紙本、(2)減少企業與政府. n. al. er. io. 書信往來等通訊成本；Deloitte(2003)則將順服成本分成(1)搜尋需順服的規則與管制. i n U. v. 法規、(2)瞭解管制規則所產生兩者的金錢成本；黃東益等（2009）則以耗材成本、. Ch. engchi. 設備成本、通訊成本以及交通成本為成本的指標；政府面上，朱斌妤等（2003）則是以減少人工重複作業及錯誤所付出的成本。本研究認為，管制政策為一體兩面之事，如 Heeks（2006）以系統使用後政府與使用者在財務支出的減少一樣，在企業成本面上即是順服成本的概念，在政府成本面上則是管制成本的概念，故整合前述，以「為了解管制法規所付出的金錢成本」、「為順服管制法規所付出的紙本成本」、並將交通與通訊成本視為一體提出「為順服管制法規所付出的通訊成本」，以及將減少錯誤設備的購置成本以及其他因人工重複或錯誤作業合併提出「錯誤成本」此第四項指標為企業面評估指標；政府面則以「為執行管制法規所付出的金錢成本」、「為執行管制法規所付出的紙本成本」、「為執行管制法規所付出的通訊成本」、以及「錯誤成本」四項為指標。. 23.

(33) 3.整合綜合前述文獻，在管制政策上透過電子治理的應用主要可協助管制者及被管制者本身業務流程的改造或整合，以及資訊系統的一致性或相容性，來協助遵守或完善執行管制法規 (Deloitte,2003；OECD,2003；Chevallerau,2005；Heeks, 2006；DeLone & McLean, 2003；OECD, 2006；黃東益等，2009)。本研究基於文獻中所提到的論述，將整合定義為：「內部流程再造以及資訊系統相容性整合」。 Heeks（2006）價值鏈模型中提到的整合為使用系統後對後端的改變，例如企業流程的改變；OECD（2006）於整體效益下以服務管道的整合為其中一項評估指標；黃東益等（2009）以企業業務流程整合為影響構面的次構面之一；張其祿（2007）、. 政治大透過電子資訊系統的整合進行公文交換，本研究認為，電子治理應用無論是對政府立 Deloitte(2003)與 Chevallerau （2005）則皆提出單一窗口的應用來整合申辦作業，並. 或對企業帶來的整合，皆是促成直接成本及或直接效益的產生，此概念在管制政策. ‧ 國. 學. 中，則應以資訊系統在許可/申請上的與定期申報的應用帶來的影響為詮釋，基於此而衍生出對政府及企業帶來的整合影響。本研究此概念為基礎，搭配管制政策的特. ‧. 性，提出「企業流程再造」、「企業電子資訊系統整合」兩項指標為企業面評估指標；. Nat. sit. n. al. er. io. 4.競爭力與生產力. y. 政府面則以「政府機關內部流程改造」、「管制資訊系統整合」二項為指標。. Ch. i n U. v. 總和前述文獻，在管制政策上透過電子治理的應用可能促成廠商 e 化商務的採. engchi. 用，進而提升廠商競爭力與生產力，或者加速廠商產品或運作的開始（Barbara Roberts & Mark Toleman, 1997），本研究基於文獻中所提到的論述，將競爭力與生產力定義為：「廠商因管制政策電子治理的應用而提升競爭力與生產力」。 Deloitte（2003）於其研究中提出，由於申報系統的使用，廠商因此透過定期申報資料的電子保存，對公司本身進行污染預防決策資訊運用，將資源做正確運用以避免剝奪生產資源，此即生產力的概念，並同時指出透過資訊系統應用將加速廠商上市時間，提升競爭力；（Barbara Roberts & Mark Toleman（1997）則提出企業與政府以資訊系統為互動管道的趨勢，將促成企業 e 化商務的採用，進而提升企業競爭力；鑒於前述說法與電子治理系統運用於管制政策關係深切，故本研究在競爭力與生產力構面下，提出「廠商 e 化商務的採用」、「加速廠商產品上市時間」、以及「污. 24.

(34) 染預防決策資訊運用」三項指標為企業面評估指標；而由於電子治理對政府生產力與競爭力的影響概念，與企業中的概念較為不同，主要是透過政府效率、效能以及政策績效所建構而成，其實即分散在各成效與影響構面中（朱斌妤，1999），故本研究在競爭力與生產力構面將僅以企業為探討對象。 5.正當性綜合前述文獻，透過電子治理應用在管制政策上，可以提供資訊與回饋予政府與企業，來支持有效率且具實證基礎的決策制定（Chevallerau, 2005；蕭乃沂，2003； OECD, 2006；Montagna, 2005；Heeks, 2006；DeLone & McLean, 2003）。本研究基於文獻中所提到的論述，將正當性定義為：「提升政府管制過程的正當性」。. 政治大. Deloitte（2003）認為，在管制政策上透過電子治理的應用主要可協助管制者分. 立. 類企業所提供的資料，提供管制標準制定的基礎；OECD（2006）以資訊分享和重. ‧ 國. 學. 複利用來促成更積極的服務提供，本研究認為管制政策的特質在於產生大量的廠商許可申請及申報資料，這些資料同時也是管制者監督被管制者的重要方式之一，另. ‧. 外，管制機關除了對被管制者進行控制與監督外，更有其本身的公共目的職責，例如為社會的環境嚴格把關，而這需要透過長期的資訊檢視所得出的趨勢，具有實證. y. Nat. sit. 基礎地對於相關法令標準進行符合社會環境變遷的修訂來達成；另外，本研究透過. n. al. er. io. 非正式初步訪談，受訪者提出一個極為重要的概念，即建議可透過申報資料的即時. i n U. v. 監控及趨勢分析，進行積極主動的但有證據為基礎的稽查，故本研究將 OECD 所提. Ch. engchi. 出的更積極的服務提供，修正為管制稽查過程正當性，提出以「標準的再檢視與調整」、「管制稽查過程正當性」為正當性政府面評估指標；另由於正當性概念於公部門中較為適用，故此構面不對於企業面進行討論。 6.回應性綜合前述文獻，透過電子治理應用在管制政策上，可以促進政府管制相關法規的提供、進行較為即時的法規釋疑以及申辦進度的即時查詢（Montagna, 2005；OECD, 2006；黃東益等，2009；Deloitte, 2003）。本研究基於文獻中所提到的論述，將回應性定義為「提升政府在管制法規於過程上的回應」。本研究認為，回應性在管制政策中的概念，與公共服務的回應民眾需求本質上. 25.

(35) 有所不同，而是透過電子治理的應用盡可能協助受管制者瞭解法規並知道如何順服。Deloitte（2003）建議透過常見問答、熱門格式或者是公布欄來協助企業瞭解法規內容或避免購置錯誤的設備；Chevallerau (2005)也提出以 ICTs 應用於協助公民與企業了解與其相關的法規，以及如何順服；本研究認為此即管制政策中回應性的概念，故本研究以「相關管制法規即時資訊提供」、「管制法規釋疑之回應」以及「申辦進度的即時查詢」為政府面評估指標，由於回應性概念乃是政府對其外部顧客的回應，故此構面不對於企業面進行討論。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26. i n U. v.