都市更新整合作為對參與意願之影響 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士學位論文. 政治大. 都市更新整合作為對參與意願之影響立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i n U. v. engchi 研究生：楊雲龍. 指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一ｏ七. 年. 七. 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(3) 謝誌回歸校園生活的四年學習歷程中，這一路上要感謝的人很多，無論是教導雲龍的諸位任課教授、103 級最親密的所有同班同學、熱心提攜指導雲龍的學長姐們，都是雲龍這輩子最珍貴的寶藏、最豐收的成果。今日順利完成畢業論文的撰寫，理應表現歡欣鼓舞的神情，以及立馬呼朋引伴大肆慶祝一番，但在內心深處對政大地政的不捨及感恩，也在雲龍即將結束在校學習的同時，佔據了我情感的空間。首先特別感謝啟蒙雲龍論文之路的賴宗裕教授，這四年以來的指導，不僅讓雲龍在論文架構及邏輯思考方面迅速成長進步，亦細心教導身為研究者應有的研究精神與謹慎嚴格的處事態度。賴宗裕教授於雲龍撰寫論文的撞牆時期，連續一個月熬夜指導，耗費無數心力指導雲龍突破論文的瓶頸，才讓雲龍今日得以如願取得畢業資格。同時也感謝三年來一直呵護著 103 級的陳立夫導師，您對本班的細心指導及對雲龍的關懷照顧，班代雲龍謹代表 103 級全體同學向您說聲「您辛苦了」。正所謂「一日為師，終生為師」，賴宗裕教授的恩情及陳立夫導師的關懷，雲龍一世銘記於心。誠摯感謝雲龍的論文口試委員，政治大學地政學系邊泰明教授，以及台北科技大學建築系蘇瑛敏教授，兩位教授對雲龍論文的評論及建議，使論文內容更加完整、清晰。在此也感謝協助雲龍論文評論的麥怡安學長、張志湧學長，以及協助雲龍論文口試的神夥伴-李鴻英學姊，還有幫助雲龍論文期末報告的小賴家族夥伴們，詹宥稜、陳尚妤、林俊堯，以及彭一哲，有您們真好。 103 級最親密的所有同班同學們，感謝各位對雲龍班代的支持及體諒，這四年來我們彼此如同家人般的有福同享、患難與共。「一個都不能少」是我們恆毅力的展現及立場，「金田、欣怡、宏偉、裕政、紀子、冠凱、麗莉、聖東、高震、佩珊、佩儒、湘怡、靖雅、思宏、江彥、明現、志強、淑惠、育頤、廷華、靜茹、少佑、文勇、逸凡、偉仁」25 位親愛的同學，將是雲龍一輩子最珍藏的寶藏。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 最後，感謝我最親愛的家人，謝謝這一路上您們對我的支持與體諒，讓我在強大工作壓力之下，仍能兼顧課業及論文的撰寫。更因為有您們，讓雲龍更無後顧之憂的邁向人生更高的里程碑，謝謝您們。畢業是另一學習的開始，雲龍將珍惜政大地政系四年來教授們的無私付出，將以「今日我以政大為榮，明日政大以我為榮」回報教授們對雲龍的指導，並獻上感恩及祝福。. 雲龍謹誌於台北北投 2018.08. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(4) 摘要自民國 87 年 11 月 11 日發布都市更新條例以來，辦理都市更新至今已耗時近二十年，由台北市都市更新處統計資料顯示都市更新事業推動不易，成效亦不如預期。實務上多數的實施者在推動都市更新整合作業時，最常遭遇更新單元內「關鍵人物難尋、資訊不對稱、財產分配不透明、難以提高信任度，以及找不到適當的作為化解衝突」等困境，也造成實施者取得地主參與意願困難度提高。故在信任危機及衝突困境的強烈衝擊之下，地主的參與意願低落進而導致都市更新案件核准申請率降低，也因傳統的整合方式並無標準作業模式可供實施者作為參考方針，因此往往造成實施者誤用整合作為而導致與地主彼此之間衝突不斷，繼而影響地主對重建更新的參與意願。. 治政大討因信任危機與衝突困境產生之都市更新整合問題，是否影響實施者整合都市更立新之成效及地主參與都市更新之意願，並分析實施者運用「都市更新整合作為」本研究嘗試從台北市推動之都市更新事業計畫暨權利變換案例進行檢討，探. ‧ 國. 學. 對地主參與都市更新重建意願之影響。本研究以研究者參與的 16 個都市更新案例中篩選三個重點都市更新案例及調查個案進行問卷調查，並以實務整合過程中. ‧. 所遭遇的信任危機及整合衝突困境進行危機處理說明及分析。為能明確瞭解「都市更新整合作為」影響地主參與都市更新之意願，本研究以問卷結果作為基礎參. sit. y. Nat. 考資料，以實務整合經驗進行實證分析，並運用「整合作為配套措施」協助實施. io. 參考。. n. al. er. 者建構「都市更新整合作為機制」，以提供未來推動都市更新事業之整合作為之. Ch. i n U. v. 本研究建構「都市更新整合作為機制」，並建議「整合作為配套措施」，以提. engchi. 供產、官、學界未來研究及推動都市更新事業整合作為之參酌。首先由意見整合作為中建構「關鍵人物機制」，尋找有關鍵人物特質的都更整合人員協助實施者與地主進行溝通及收集意見。實施者以資訊整合作為及財產整合作為建置「資訊對稱機制」與「財產透明化機制」，並主動揭露財力背景資訊、邀請地主參加都更說明會及辦理專業課程講座，搭配「建立資訊交流的管道」及「開放財產透明化平台」的配套措施，以避免資訊不對稱及財產分配不透明。實施者以信任整合作為及衝突整合作為建構「信任提高機制」及「衝突化解機制」，派遣具備誠信特質的整合人員，主動辦理都更專業法規講座，利用駐點、電話聯繫，以及一對一親訪等接觸方式，建立地主的信賴感，並搭配「積極主動的關懷接觸」方式及「危機處理的調解平台」配套措施，以提高地主的信任度及化解彼此的衝突困境，並藉以提升地主對都市更新的參與意願。關鍵字:都市更新、整合作為、參與意願、信任危機、衝突困境、配套措施。. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(5) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 章節目錄第一章緒論 ....................................................................................... 1-1 第一節研究動機與目的 ................................................................................ 1-1 第二節研究範圍與內容 ................................................................................ 1-4 第三節研究方法與流程 ................................................................................ 1-6. 第二章文獻分析與理論基礎 .......................................................... 2-1 第一節都市更新相關文獻 ............................................................................ 2-1 第二節相關理論基礎 .................................................................................. 2-11. 第三章整合作為下之信任危機與衝突困境 .................................. 3-1. 政治大. 第一節研究個案背景說明 ............................................................................ 3-1 第三節信任危機處理 .................................................................................. 3-11 第一節衝突困境化解 .................................................................................. 3-15. 立. ‧ 國. 學. 第四章研究設計及調查分析 .......................................................... 4-1. ‧. 第一節研究設計 ............................................................................................ 4-1 第二節問卷結果分析 .................................................................................. 4-13 第三節深度訪談分析 .................................................................................. 4-31. sit. y. Nat. io. al. er. 第五章都市更新事業整合作為機制之研擬 .................................. 5-1. n. 第一節整合作為機制之架構 ........................................................................ 5-1 第二節整合作為機制之提出 ........................................................................ 5-4 第三節整合作為機制之配套措施 .............................................................. 5-19. Ch. engchi. i n U. v. 第六章結論與建議........................................................................... 6-1 第一節結論 .................................................................................................... 6-1 第二節建議 .................................................................................................... 6-6. 參考文獻 ............................................................................................ 參-1 附錄一都市更新整合作為對參與意願之影響居民問卷調查表 . 附-1. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(6) 目錄. 圖目錄圖 1-1 ：研究流程圖 .................................................................................................1-7 圖 3-1 ：大安郵政新村更新案更新單元位置圖 .....................................................3-3 圖 3-2 ：大安郵政新村更新案更新後建築立面圖 .................................................3-3 圖 3-3 ：南港東新街更新案更新單元位置圖 .........................................................3-6 圖 3-4 ：南港東新街更新案更新後建築立面圖 .....................................................3-6 圖 3-5 ：士林天母更新案更新單元位置圖 .............................................................3-9 圖 3-6 ：士林天母更新案更新後建築立面圖 .........................................................3-9 圖 3-7 ：大安郵政新村更新案建物位置圖 ........................................................... 3-11 圖 3-8 ：大安郵政新村更新案自辦說明會示意圖 ...............................................3-12. 政治大. 圖 3-9 ：南港東新街更新案都更講習說明會示意圖 ...........................................3-13 圖 3-10 ：士林天母更新案地上物示意圖 .............................................................3-14. 立. 圖 3-11 ：大安郵政新村更新案畸零地位置圖 .....................................................3-15. ‧ 國. 學. 圖 3-12 ：士林天母更新案地主協商示意圖 .........................................................3-18 圖 3-13 ：士林天母更新案排除 452 地號後更新單元示意圖 .............................3-19 圖 5-1 ：整合作為機制架構圖 .................................................................................5-3. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(7) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 表目錄表 3-1 ：大安郵政新村更新案基本資料表 .......................................................... 3-2 表 3-2 ：大安郵政新村更新案辦理歷程表 .......................................................... 3-4 表 3-3 ：南港東新街更新案基本資料表 .............................................................. 3-5 表 3-4 ：南港東新街更新案辦理歷程表 .............................................................. 3-7 表 3-5 ：士林天母更新案基本資料表 .................................................................. 3-8 表 3-6 ：士林天母更新案辦理歷程表 ................................................................ 3-10 表 4-1 ：問卷調查發放對象屬性區隔表 .............................................................. 4-2 表 4-2 ：問卷調查內容表 ...................................................................................... 4-6 表 4-3 ：訪談大綱 .................................................................................................. 4-8. 政治大. 表 4-4 ：深度訪談對象一覽表 .............................................................................. 4-9 表 4-5 ：問卷調查受訪者對象類別 .................................................................... 4-10. 立. 表 4-6 ：回收問卷調查受訪者背景資料表 ........................................................ 4-12. ‧ 國. 學. 表 4-7 ：委託中人溝通-受訪者認同度調查 ....................................................... 4-13 表 4-8 ：委託法律專業者溝通-受訪者認同度調查 ........................................... 4-14 表 4-9 ：實施者派遣所屬公司人員溝通-受訪者認同度調查 ........................... 4-15. ‧. 表 4-10 ：白紙黑字的契約文件及同意書-受訪者認同度調查 ......................... 4-15. y. Nat. 表 4-11 ：都市更新權利變換的專業知識-受訪者認同度調查 ......................... 4-16. sit. 表 4-12 ：都市更新估價的公開透明機制-受訪者認同度調查 ......................... 4-17. er. io. 表 4-13 ：實施者財力背景相關資訊揭露-受訪者認同度調查 ......................... 4-17. al. n. v i n Ch 表 4-15 ：權利變換的共同負擔公平合理-受訪者認同度調查 ......................... 4-19 engchi U 表 4-16 ：實施者協助地主辦理房地融資-受訪者認同度調查 ......................... 4-19 表 4-14 ：都市更新權利變換的選屋機制-受訪者認同度調查 ......................... 4-18. 表 4-17 ：實施者委託信託機構辦理信託-受訪者認同度調查 ......................... 4-20 表 4-18 ：實施者建築結構與建材設備符合標準-受訪者認同度調查 ............. 4-20 表 4-19 ：實施者對法定容積及獎勵容積之申請分配-受訪者認同度調查 ..... 4-21 表 4-20 ：實施者的公司背景-受訪者認同度調查 ............................................. 4-21 表 4-21 ：實施者的接觸方式-受訪者認同度調查 ............................................. 4-22 表 4-22 ：實施者的專業服務-受訪者認同度調查 ............................................. 4-23 表 4-23 ：實施者的協商方式-受訪者認同度調查 ............................................. 4-23 表 4-24 ：實施者的專業團隊-受訪者認同度調查 ............................................. 4-24 表 4-25 ：避免地主懷疑被設陷利誘-受訪者認同度調查 ................................. 4-25 表 4-26 ：避免地主質疑被欺瞞稅費負擔-受訪者認同度調查 ......................... 4-25 III. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(8) 目錄. 表 4-27 ：避免同意戶參與意願反覆不定-受訪者認同度調查 ......................... 4-26 表 4-28 ：避免地主質疑被隱匿都市更新資訊-受訪者認同度調查 ................. 4-27 表 4-29 ：避免都市更新時程延宕增加成本-受訪者認同度調查 ..................... 4-28 表 4-30 ：受訪者性別-受訪者認同度調查 ......................................................... 4-28 表 4-31 ：受訪者年齡-受訪者認同度調查 ......................................................... 4-28 表 4-32 ：受訪者參與的都市更新案區位-受訪者認同度調查 ......................... 4-29 表 4-33 ：受訪者家庭其他居住成員總計人數-受訪者認同度調查 ................. 4-29 表 4-34 ：受訪者參與都市更新的建物屋齡-受訪者認同度調查 ..................... 4-30 表 4-35 ：受訪者居住於此都市更新地區年限-受訪者認同度調查 ................. 4-30 表 6-1 ：都市更新整合作為說明表 ...................................................................... 6-5 表 6-2 ：都市更新整合作為機制及配套措施表 .................................................. 6-8. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(9) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機我國的都市發展歷程，經過成長期、成熟期、衰退期、沒落期等四個階段，都市建物由新屋成為亟待更新之老舊頹敗建物，衍生出公共安全及建物重建之需求；無論是公辦或自辦都市更新，重建範圍內最需解決之問題為私有土地權利人參與之意願。往往更新整合業者與私有土地權利人於協調過程中，因利益協商無法達成共識及無法建立信任度而造成彼此之間衝突不斷，影響都市更新事業之推. 政治大新至今已耗時近二十年，績效不振的狀況只能說是每況愈下，依據台北市都市更立動。例如都市更新自民國 87 年 11 月 11 日發布都市更新條例以來，辦理都市更. ‧ 國. 學. 新處統計資料顯示，截至 107 年 06 月 30 日止，依都市更新條例劃定都市更新地區（單元）1369 處（市府劃定 260 處，面積 356.9280 公頃；申請自劃 1109 處，面積 264.7468 公頃）。已核定實施 336 案，其中已完工 135 案，施工中 70 案。. ‧. 由以上資料顯示，都市更新事業推動之不易，成效不如預期。. sit. y. Nat. 重建案為爭取都市更新獎勵值及稅賦減免，土地所有權人與實施者於整合期間通常會達成共識，雙方互相配合採權利變換機制實施法定程序，實質面則以私. io. er. 約另行協商重建條件。權利變換制度與私約協商雖於同時間推動施行，但也成為. al. n. v i n C 重建私約原則上以立約雙方之權利義務為基準值，採公部門行政程序進行審查；h ， engchi U 兩條無法交集之平行線，權利變換係依權利變換實施辦法計算所有權人應分配價輔以都市更新程序為時間軸，採雙方合議機制以協商分配條件方式為原則。當權. 利變換機制所核定之所有權人之權利價值優於私約條件時，往往產生信任危機及擇優爭議，並衍生出衝突行為而影響地主參與都市更新之意願。美國著名經濟學家奧爾森演譯的「集體行動的邏輯」(The Logic of Collective Action)說明個人理性不是實現集體理性的充分條件，只有一種獨立的和選擇性的激勵會驅使潛在集團中的理性個體採取有利於集團的行動，在這種情況下，集團行動的實現只有通過選擇性地面對集團個體的激勵，而不是像集體，對整個集團不加區別（Mancur Olson，2007：41）。因此現行制度採都市更新的獎助機制以有效激勵社會網絡中之個體參與意願，並衍生集體行動參與意願之共識，然而，此種獎勵反而扭曲個體對自我利益之認知，形成建立信任之障礙與衝突之來源。. 1-1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(10) 第一章緒論. 老舊公寓重建可以避免都市蔓延蛙躍現象，然而對於老舊公寓持有者引導其重建更新的誘因卻須提出公平合理的分配條件，才能避免不願參與的信任危機發生。都市更新推動需透過社區熱心人士發起，運用當地鄰里關係、社會網絡人脈，以及長期住戶互動間所建立之信任關係，並配合實施者專業團隊、充沛資源，始以有效推動重建整合事業，實施者最常以透過社會網絡關係及結構洞之弱聯繫進行整合行為並利用都市更新獎助誘因吸引所有權人參與都市更新推動事業，但實務上卻經常面臨計畫面與實施面之嚴重的利益衝突行為，也形成雙方信任危機而影響都市更新參與意願。Olson 的理論點出了人類社會合作的困難與脆弱性，他的論點是從人性自私的假設出發，只要個人不被排除享用集體所生產的好處，他或她就會有強烈的誘因去享用這個成果而避開自己應盡的義務或責任，也因此那些想經由集體努力所達成的理想或目標並不如想像的容易成功。. 政治大主）與更新整合商(以下簡稱為實施者) 之更新整合作為，往往形成彼此信任或立衝突危機。實施者於實施都市更新階段以權利變換機制方式進行都市更新事業推. 都市更新產權整合過程及作為影響層面甚廣，私有土地權利人（以下簡稱地 1-1. ‧ 國. 學. 動，本文試就權利變換機制下的五種整合作為 1-2之問題進行分析。實施者於實施都市更新階段通常以「都市更新權利變換」為目前最為普遍的. ‧. 老舊公寓重建方式，以上所述之都市更新整合方式所遭遇之問題，欲尋求解決困. y. Nat. 境之方式，涉及都更整合作為之運用，通常由民間機構自行發起並採土地合併開. sit. 發方式評估其重建可行性，然而實施者試圖取得所有重建單元地主之同意實屬不. er. io. 易，可能涉及雙方資訊不對稱或對實施者不信任等諸多因素。. al. n. v i n Ch 的參與意願？參與意願之提高與降低是否與都市更新整合方式及整合作為有所 engchi U 關聯？實施者與地主因為整合作為而產生衝突行為是否影響彼此間之信任關係，實施者與地主的協商過程中，採用不同的都市更新整合作為是否會影響地主. 亦是否產生衝突困境而導致信任危機發生？整合作為的運用方式是否與衝突困境及信任危機有直接的因果關係？針對以上整合作為產生之結果，有待進一步探討是否影響地主之參與意願。信任被視為合作的潤滑劑或情緒基礎，信任的存在可以免除不必要的契約進而降低交易成本，甚者，它也是解決集體行動困境的關鍵（王中天，2003：139-164）。然而，都市更新整合過程中，參與者或是計算個人利益或因資訊不對稱，使得彼此存在信任問題而難以獲得共識。信任是影響參與意願最重要的課題，實施者該. 1-1 1-2. 係指依都市更新條例規定實施都市更新事業之機關、機構。整合作為係指「意見整合、資訊整合、財產整合、信任整合、衝突整合」。 1-2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(11) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 有何種整合作為才能建立彼此雙方無形的心靈契約，以避免實施者與權利關係人間之衝突危機，勢將影響都市更新事業能否成功推動。本研究擬以信任理論及衝突理論探討實施者及所有權人二者之間之連結關係，從而了解都市更新協商時，社會網絡關係與組織成員之集體行動行為，在整合過程中是否影響網絡組織成員之相互信任與合作，並探討衝突行為產生之整合困境，是否可應用相關理論找出可能解決之最佳策略，並進行深入論述分析其原因及因應策略，以成為本研究後續建構都市更新整合模式之基礎，以完整提供實施者對都市更新整合作為之策略參考。. 貳、研究目的基於上述研究動機，本研究希翼達成以下研究目的，藉此研究來提供產、官、. 政治大一、本研究嘗試從台北市推動之都市更新事業計畫暨權利變換案例進行檢討，分立析實施者運用之都市更新整合作為對更新單元內權利關係人參與重建意願學界未來實施都市更新整合作為及探詢所有權人參與意願之參考：. ‧ 國. 學. 之影響，彼此間是否存在因信任危機與衝突困境產生之都市更新整合問題，並探討此些整合問題是否影響連結老舊公寓重建之整合成效。. ‧. 二、本研究透過都市更新整合作為與更新單元內權利關係人，於互動過程中所產. y. Nat. 生之問題進行探討、分析，並提出都市更新整合作為之對策、建構都市更新. n. al. Ch. engchi. er. io. 內權利關係人參與都市更新之意願。. sit. 整合作為之機制，並建議實施者研擬整合作為之配套措施，以提高更新單元. i n U. v. 1-3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(12) 第一章緒論. 第二節研究範圍與內容壹、研究範圍本研究擬以台北市老舊公寓重建並依都市更新條例申請都市更新獎勵之個案作為研究範圍，透過都市更新實施之個案探討實施者之整合作為，其所採取之整合方式是否對於更新單元內權利關係人參與意願有所關聯？實務更新整合過程中執行都市更新程序並搭配不同整合作為，以探討信任關係與衝突危機造成都市更新更新單元內權利關係人參與意願之影響層面。一、時間範圍以民國 87 年都市更新條例頒布實施為研究時間起點至民國 106 年止，相關文獻對影響都市更新事業成效問題之彙整。二、空間範圍. 政治大. 立. 分析研究台北市都市更新案例，都市更新整合作為影響推動都市更新單元內. ‧. ‧ 國. 三、對象範圍. 學. 權利關係人參與意願之因素。. 以台北市實施都市更新事業之案例進行探討，範圍設定為都市更新事業計畫. y. Nat. 已達報核條件之更新案件之更新事業個案，參與意願之研究對象排除因個人意識. n. al. er. io. 貳、研究內容. i n U. 依據前述研究動機與目的，本研究內容分為：一、文獻分析與理論基礎. sit. 及情感問題而不願參與都市更新事業之權利關係人。. Ch. engchi. v. 彙整有關評析都市更新整合相關之文獻及理論，從法令、推動執行、都市發展、信任、整合衝突等相關研究面向瞭解文獻對更新整合問題之看法，藉以延伸探討信任理論及衝突理論等相關理論基礎。二、整合作為下之信任危機與衝突困境針對台北市實施都市更新事業之研究個案進行背景說明，並探討其整合作為與參與意願之連帶關係。本研究試以信任理論及衝突理論作為檢視都市更新個案整合過程之理論基礎，並以都市更新整合作為之階段性應用所產生之衝突行為及信任危機，探討是否影響權利關係人參與都市更新之意願，並以信任理論加以檢. 1-4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(13) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 測整合方式及整合作為之施行，是否產生衝突困境及信任危機，從而研究影響參與意願增減之關連性。三、研究設計與調查分析本研究係以研究結果編製問卷，問卷對象為實施者及更新單元內之權利關係人以進行問卷調查，透過調查結果，分析各項影響參與都市更新意願之關鍵因子，並與更新單元內權利關係人進行深度訪談，再藉由歸納彙整相關資訊，進一步以實證分析驗證假說成立與否。四、研擬建構整合作為機制與策略配套藉由研究結果分析，評析實施都更整合作為產生之各因素構面，是否影響更. 政治大. 新單元內權利關係人之參與意願，並依問卷及實證訪談結果分析以建構整合作為機制之政策、研擬整合作為機制，並制定整合作為機制之相關配套措施。. 立. 五、結論與建議. ‧ 國. 學. 本研究主要透過都市更新整合作為之影響，說明本研究之發現，並據此分析實施都更整合作為，產生之各因素構面交互作用下，對於都市更新參與意願所產. ‧. 生之影響，藉此提出推展都市更新整合工作之政策建議，並研擬機制及制訂相關. n. al. er. io. sit. y. Nat. 配套措施。以提供產、官、學界未來研究及推動都市更新事業整合作為之參酌。. Ch. engchi. i n U. v. 1-5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(14) 第一章緒論. 第三節研究方法與流程壹、研究方法本研究係採用文獻分析法、問卷調查、深度訪談法，三種方式進行，說明如下：一、文獻分析法藉由回顧探討都市更新整合相關之文獻及理論，從法令、推動執行、都市發展、信任、整合衝突等相關研究面向，以瞭解文獻對更新整合作為之看法，並以實施者之都更整合作為影響地主參與重建意願之行為為前提，解析整合作為與參與意願之關聯性，並探討在現行都市更新制度下如何依正當法律程序及整合作為. 政治大. 保障實施者與所有權人之合法權利，透過相關文獻之研究分析對其議題進行探討。. 立. 二、問卷調查法. ‧ 國. 學. 針對台北市曾參與都市更新之更新單元內之權利關係人，就其參與所了解台北市都市更新事業信任提高與衝突化解之相關行為進行問卷調查與分析，進一步. ‧. 驗證研擬出都市更新事業信任提高與衝突化解對策。. sit. y. Nat. 三、深度訪談法. al. er. io. 針對研究內容的重點，對於更新單元內具有協助整合經驗且對研究個案當地. v. n. 地主熟悉之權利關係人進行深度訪談，目的在於輔助問卷調查法之不足，以發掘. Ch. 問題，並驗證理論的正確性。. engchi. i n U. 1-6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(15) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 貳、研究流程研究流程如圖 1-1 所示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1：研究流程圖資料來源：本研究整理. 1-7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(16) 第一章緒論. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 1-8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(17) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 第二章文獻分析與理論基礎本研究第一節首先以都市更新相關文獻進行回顧整理、說明與分析，從而得知過去研究人員對此方面之研究成果與貢獻。第二節就本研究之相關理論進行闡述，包含信任理論及衝突理論，從而了解都市更新協商時，社會網絡關係與組織成員之集體行動行為，透過更新整合所產生之衝突行為，是否影響網絡組織成員之相互信任與合作，並探討衝突行為產生之整合困境，是否可應用相關理論研擬找出可能解決之最佳策略並進行深入論述分析，以成為本研究後續建構都市更新整合模型之基礎。. 第一節. 立. 都市更新相關文獻. 政治大. 都市更新相關文獻研究資料相當豐富，諸如權利變換制度、協議合建機制、. ‧ 國. 學. 公私部門協力制度、獎助機制、信託機制、佔有他人之舊違章建築物處理及拆遷安置計畫、公有土地參與都市更新機制、財團法人土地參與都市更新辦法、罰則機制、整建維護、影響推動成效因素解析等。因此，自國內開始實施都市更新以. ‧. 來，學術研究關於探討都市更新法令或相關政策之文獻眾多，本文藉由以下文獻. y. Nat. 資料擷取與本研究主題相關之研究內容，陳述目前研究發展結果及後續建議研究. sit. 方向，並試圖找出研究缺口以補足前研究者尚未完成之部分。本研究相關文獻之. al. n. 壹、法令面向. er. io. 整理以法令、推動執行、都市發展、信任、整合衝突等五大面向進行探討。. Ch. engchi. i n U. v. 都市更新的歷史發展中，美國地區的都市更新發展最為重要並具備極為重要的參考價值，在美國地區的都市更新發展歷程中，聯邦政府於 1949 年提出住宅法(The Housing Act 1949)，揭櫫都市再發展(Urban Redevelopment)之需要，並於 1954 年修訂住宅法，正式採用都市更新（Urban Renewal）一詞，提供進行都市改善、都市景觀改造、提供適宜住宅、恢復經濟活力之法源依據（賴宗裕， 2014：451）。我國都市更新條例第一條開宗明義指出，為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益，在都市計畫範圍內，實施重建、整建、維護. 2-1. 2-1. 措施，特制定都市更新條例。目前台灣多以重建為主. 都市更新條例第四條：重建：係指拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度。整建：係指改建、修建更新地區內建築物或充實其設備，並改進區內公共設施。維護：係指加強更新地區內土地使用及建築管理，改進區內公共設施、以保持其良好狀況。 2-1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(18) 第二章理論基礎與文獻分析. 要都市更新實施之方式，並採權利變換方式依都市更新條例第 46 條 2-2減免參與都更之權利關係人稅賦之權利。台灣都市發展乃一有機的成長過程，當發展至一定程度，必然逐漸產生實質環境老化、都市機能衰頹之現象。為改善都市居民生活之環境品質，強化都市機能，實有實施都市再開發之必要。台灣早期發展之都市區域，隨著時間之經歷，其局部地區亦無可避免呈現建築物結構老化、實質環境品質惡劣之現象，亟待實施都市更新：而既有都市計畫法雖有關於舊市區更新之規定（第 63 條至第 73 條），然其內容難以符合實際需求。為積極推動都市更新，政府爰於民國 87 年 11 月 11 日制定公布特別法-都市更新條例，作為實施都市更新之主要法律依據；並依該條例規定，以建築容積獎勵及租稅減免作為事業實施之主要誘因手段。目前之都市更新案件，絕大多數是以權利變換方式實施其事業（陳立夫，2011：174-175）。. 政治大事業，但因平均房價低於台北其他行政區，即使以建築容積獎勵及租稅減免作為立誘因手段，仍無法吸引多數實施者來此區投資更新事業，形成高房價地區為民間. 台北市十二行政區以萬華區及大同區之老舊公寓及公劃地區最需進行都市更新. ‧ 國. 學. 都市更新可行性評估之基本指標。. 台灣的都市更新採用的處理方式為重建、整建及維護，重建區段之實施方式 2-3. ‧. 多以權利變換. 及協議合建為大宗，以權利變換來說，全球只有台灣、日本及. y. Nat. 韓國採用此一制度，主要法源係依都市更新權利變換實施辦法施行，並依公平性. sit. 原則得以協助土地及建物所有權人於公開、公正、公平的法定審查程序下，同時. er. io. 處理土地及建築物產權，依原地原配回概念分配房地。因此，由以上陳立夫教授. al. 所述得知，實務發展始於都市更新條例於民國 87 年 11 月 11 日以華總一義字第. n. v i n 8700232460 號總統令公布實施後次年旋即發生 921 大地震，實務界開始大量運 Ch U i e h n c g 用法規，開啟我國都市發展的新頁。過去都市更新發展均以擴張為主，在都市更新條例制定之後，透過都市更新條例中最核心的多數決、容積獎勵、權利變換等觀念，以及其作為特別法以排除普通法之法律地位，使得都市窳陋地區之重建不再遙不可及，啟動都市再生（Urban Regeneration）在實體空間層面之可能性（江 2-2. 2-3. 都市更新條例第四十六條：更新地區內之土地及建築物，依下列規定減免稅捐：一、更新期間土地無法使用者，免徵地價稅；其仍可繼續使用者，減半徵收。但未依計畫進度完成更新且可歸責於土地所有權人之情形者，依法課徵之。二、更新後地價稅及房屋稅減半徵收二年。三、依權利變換取得之土地及建築物，於更新後第一次移轉時，減徵土地增值稅及契稅百分之四十。四、不願參加權利變換而領取現金補償者，減徵土地增值稅百分之四十。五、實施權利變換應分配之土地未達最小分配面積單元，而改領現金者，免徵土地增值稅。六、實施權利變換，以土地及建築物抵付權利變換負擔者，免徵土地增值稅及契稅。都市更新條例第三條：權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。 2-2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(19) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 中信，2009：2）。在於公共利益方面，政府實施都市更新的政策方向主要是基於都市整體的利益考量，經由公私部門持續不斷的努力，採取實質與非實質的手段，在一定地區內依都市更新計畫施行拆除重建、整舊復新與保持維護等措施，以達到都市機能重整與生活環境改善的整體目標。而至於個別地區應採擇何種方式或合併使用何種方式，則需視各地區之性質與發展背景而定（黃健二，1984：17-18）。雖然都市更新條例有相關門檻之規定，但是相關法令與配套措施尚未完備且加上公部門對於公共利益與私人利益之衝突採不願亦不敢解決之方式處理，無法依都市更新條例第二十五條之一規定辦理，導致公權力不彰。實施者需取得全部土地權利人之同意方能順利完成都市更新事業。故土地權利人之參與是否有效進行，將是都市更新事業推動順利之重要關鍵因素，也可以避免於執行階段發生嚴. 政治大由台北市政府依法強制拆除地上物後，引發社會輿論壓力影響政府公權力難以施立. 重衝突與抗爭，導致執行困難之情形(龔福來，2013：1-2，2-6)。自從文林苑案行，進而影響實施者依正當手段拆除地上物之合法方式，導致實施者需增加交易. ‧ 國. 學. 成本與都更案釘子戶進行協商，違反多數決及公平性原則。. 貳、推動執行面向. ‧. 都市更新的推動整合與社區總體營造有著密不可分的關聯性，實施者為獲取. Nat. sit. y. 社區成員間的信任度，需要秉持著利他的共識協助社區進行資源整合，以社區重建為目標，社區營造為手段，取得社區成員間的集體共識。更新單元內土地及合. io. n. al. er. 法建物所有權人，成員人數多寡涉及更新單元內集體利益如何實現，所以需藉由. i n U. v. 規範機制之設計打破集體行動的困境（賴宗裕，2014:461）。實施者可透過協助. Ch. engchi. 社區以了解社區成員的興趣與生活規則，再配合社區成員的需求與步調提供適當的協助，藉由利他動機以誘導社區成員參與社區重建相關規範的訂定，促使社區成員與實施者共同協力合作，並解決都更重建的相關整合問題。訂定規範的過程中，強調社區成員參與都市更新整合過程的自由性與重要性，以建立社區居民參與意願的共識，並透過實施者專業的能力及社區服務的熱忱，藉以強化社區人脈網絡關係、提高信任度，共同訂定重建目標，始能有效節省溝通說服之時間成本，以順利推動都市更新之程序。以都市更新事業之實施，土地權利人與實施者可能處於資訊不完全、不對稱、不確定環境、有限理性、投機主義與自利的交易環境中，雙方形成既是委託代理又是交易對手的弔詭關係。因此可能產生「逆向選擇」與「道德風險」問題。其並就控管委託實施之代理問題及有效降低實施推動的交易成本，建構實施者需具備之受委託實施資格規範、土地權利人委託實施內容與實施者作業規範，以及建 2-3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(20) 第二章理論基礎與文獻分析. 議政府就民間委託實施都市更新事業以建構解決都市更新事業參與之配套措施及整合代理機制，並透過公私三方共同承擔風險、分享利益，以達到最大化之更新效益，同時增進公共利益與創造私人利潤，是都市更新事業推動順利之不二法門（林育全，2007：6-1）。實施都市更新事業除依都更相關條件辦理推動程序外，亦須建置整合作為之執行規範及相關配套措施，以避免造成土地權利人與實施者因資訊不對稱造成之推動阻礙。都市更新事業推動過程中，地主拿翹行為或聯合索價會使得更新工作的推動有所阻礙，更新時間延遲造成交易成本增加，當這些交易成本超過實施者所能忍受之極限值後，勢必影響更新工作之推動，此時必須重新賦予新的財產權或由政府介入採取徵收的手段，才能利於更新整合工作的推動(邊泰明，2008：379，387)。地主拿翹之行為必然造成實施者交易成本增加，進而產生賽局效應。實際上都市. 政治大說都市更新為零和賽局，實施者若想完成更新則需被迫增加交易成本，如此將造立成惡性循環，並助長地主集體拿翹行為，影響都市更新事業之推動。更新仍需取得地主百分之百同意始能拆除地上物並進行建物興建之程序，也就是. ‧ 國. 學. 人性的貪婪及不滿足是都市更新事業推動之巨大阻力，在推動更新工作實務上，土地權利人尚有部分人士仍停留在建蔽率時代的概念，對於容積率的法規無. ‧. 法理解，對於建蔽率的縮減、角地優待、騎樓優待等之修正亦表示不理解及不諒. y. Nat. 解，且對更新利益的追求無限上綱，對於實施者的信任及尊重未建立，在推動過. sit. 程及協商機制中演出高度角力，並出現諜報戰的緊張氛圍，造成雙方處於對立的. er. io. 角度而非往合作及創造雙贏的方向前進，使得實施者卻步而不願以公開、誠懇的. al. 態度面對地主。造成部分弱勢地主面臨被邊緣化的危機，亦導致事後的激烈抗爭. n. v i n 及調處、訴訟等美中不足及遺憾的事情發生(杜國源，2008：19-25)。都市更新 Ch U i e h n c g 推動及執行的過程相當艱辛，亟待更新地區的產權複雜問題及人性貪婪、不滿足之現象，已成為推動都市更新最需解決之課題。. 參、都市發展面向都市更新於整體都市發展除可避免郊區化擴張致使市中心機能衰弱及荒廢，導致企業出走，影響政府稅務財政及社會治安惡化，應以都市更新方式改善都市蔓延狀況及蛙躍現象。惟都市更新事業之推動工作牽涉廣泛，是一項龐大且複雜的事業，其推動除必須仰仗健全之法令制度以及參與者的協調與配合，更應了解更新目的及為誰更新，方能使得在適當地區採取適當的手段以推動更新事業，來獲取最大效益。且都市更新不僅具有改善都市實質環境與提高土地利用效益之目的，更有復甦中心商業區之經濟機能，促進住民與產業活動之經濟目的，而其清除窳陋的居住環境，扶助貧民的居住問題，亦有其社會性之目的。因而近年來新. 2-4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(21) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 都市主義（New Urbanism）提倡者，主張翻轉成長軸線，回歸都市中心地區的仕紳化(Gentrification)，進行資本再投資，並可透過都市更新計畫回復都市景觀、地方產業生機與人文風貌。而都市地區再結構的過程中，在考量社會、經濟因素下，必須著重其可居性（Livability），提供充足適當的公共服務設施，以強化鄰里居民的互動關係，營造一個以人文尺度建構的高可居住性都市空間（賴宗裕， 2014：452，485）。由以上論述得知，政府無論公辦或是委託民間辦理都市更新事業，需先了解社會性之目的，並應以因地制宜方式制訂不同之獎助規則，鼓勵實施者協助政府進行改善市區內之窳陋居住環境問題，將居民留於市區內，避免郊區化及企業出走之現象。有鑑於此，都市更新的推動可促進都市環境的改造，有利於空間資本的形塑並增進都市競爭力，政府應站在都市發展及人民期待的角度上，以都市發展為目標，輔以都市更新為手段，加速老舊建物重建及都市更新. 政治大. 實務推動，讓都市窳陋衰敗地區得以經由連續的改造過程中得以解決產權複雜之困境。. 立. 每一個都市的發展皆有其歷程，於發展過程中之各階段是反映當時代背景之. ‧ 國. 學. 產物，也是最適合於當時代都市生活活動之需求。今日，不管是在社會結構上、市民的價值觀上、產業經濟結構上、科技的發展上等皆與過去迥然不同，以致於. ‧. 舊時代背景下所發展出來之社區，有很多無法配合今日都市的各種機能活動之需求而趨衰退，有些是建築老朽，密集而淪為髒亂，不衛生，易延燒，景觀不良之. Nat. sit. y. 地區，有些因公共設施不足而淪為環境品質低下之地區（黃健二，1984：1）。以. io. er. 上對於都市發展的相關文獻敘述一再地說明現今台灣地區居民的居住環境可以說是惡劣到極點，不僅房屋鄰棟間隔狹小，災害頻傳，而且建築物造型醜陋，社. n. al. i n U. v. 區景觀非常庸俗，更是缺乏停車場，小孩無遊戲空間，通勤通學者每天要面臨塞. Ch. engchi. 車擠車的痛苦，這些都是大都市居民共通的痛苦（林英彥，1998：171）。都市的發展還是需仰賴政府擬訂適合民眾居住的政策方向，採用都市更新手段以美化都市環境及避免都市蔓延及產業出走、郊區化現象，實為政府應當重視及檢討之方向。. 肆、信任面向台灣推動都市更新多以民間自行劃定為主，民間推動都市更新事業所遭遇之課題有以下九大項：1.土地權利人整合不易 2.權利變換之信任危機 3.權利變換之估價分配問題 4.權利變換制度之公平性問題 5.地主狀況多解決不易 6.計畫審議之不確定性 7.自劃更新單元公益性不足 8.金融貸款問題 9.政府未能提供實質幫助。信任對實施者及都市更新會發起人與參與都市更新事業的土地所有權人之間的溝通非常重要（賴宗裕，2014：462，478-483）。上述文獻第二點中所提到. 2-5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(22) 第二章理論基礎與文獻分析. 之信任危機最為重要，都市更新推動程序及私權整合過程中，最難以解決的問題就是信任危機，在彼此合作且對立的情況下，雖然我們都知道彼此皆需要信任，可是信任別人好像總是很難又很冒險。有些社會學家認為，信任危機確實是嶄新而真實的，因為如今我們正置身於一個充滿風險的社會，我們生活在各種高度複雜的團體和措施之中，它們對於我們的影響是難以控制、又難以了解的，所以我們覺得被那些看不見、又不可理解的風險所控制了。都市更新的整合過程中，如果我們想獲取地主的信任，最重要的是要避免欺騙，而不是避免保守秘密。雖然有些透明化的做法或許可以直接減少欺騙，但卻因為產生許多未經整理的資訊和錯誤情報，除非能先做篩檢和評估，否則只會帶來混淆。這種情形只會增加不確定性，而不是增加信任感(昂諾娜．歐妮爾著，黃孝如譯，2014：31，46，113-114)。都市更新整合協商過程中，常因資訊不對稱引發實施者與權利關係人之衝突及猜. 治政危機無法解除，間接造成都市更新整合過程被迫停止整合，因小失大而造成交易大立成本增加。. 忌，更因實施者不願讓利予拿翹者而採用欺騙等不當手段以獲取利潤，導致信任. ‧ 國. 學. 都市更新地區若社區居民間存有信任關係，凝聚共識相對較容易，也樂於配合辦理重建工作，更新事業進行時程相對較快速。然而都市更新所面臨重要課題. ‧. 之一在於少數牽制多數情形嚴重，導致土地及建物相關權利人與實施者彼此不信任與不合作關係，進而影響整合工作推展與進度，以拖延時間方式來獲得策略性. Nat. sit. y. 的利益行為（李金桂，2009：6-4）。都市更新因信任危機而產生整合困境已嚴重. io. er. 影響都市更新事業的推動並增加交易成本，而不信任是造成更新整合困難的重要因素。居民對都市更新信任度越高，參與都市更新整合意願越高（楊博仁，2016：. n. al. i n U. v. 20）。產權複雜的都市更新整合行為與集體行動衍生的信任行為有著密不可分的. Ch. engchi. 關連，都市更新推動的困境往往來自於地主、權利關係人與實施者等更新行動者對於更新認知差異與權利變換共識無法達成，造成彼此不信任和不合作行為，地主對都市更新之認知不足，對實施者合作關係的信賴感偏低等種種情形使得都市更新窒礙難行（邊泰明，2010：97-102）。社會學家尼古拉.朗曼（Niklas Luhmann）有句話說得好，他說，當一個人對世界完全失去信心時，早上甚至會沒辦法從床上爬起來（Niklas Luhmann,1979:4）。由以上文獻論述得知，信任關係之建立不易，需倚賴實施者採用適當之整合作為以避免形成少數牽制多數之情形發生，並避免因認知差異造成彼此認為以拖延時間方式，就可獲得策略性的利益行為。信任衝突是最需要化解的,凸顯出實際上願意參與都市更新事業之土地權利人,其不敢貿然同意實施者願意參與之原因是信任危機衝突,故實施者能否取得土地權利人之信任,是一都市更新事業能否順利推動之關鍵因素(龔福來，2013： 4-4)。因此，獲得地主們的信任，對於都更整合面是極為重要的因素，而地主與 2-6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(23) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 實施者間因信任產生互惠關連進而發展成合作關係，自然能夠吸引更新範圍內一群熱心、積極的地主共同發起集體行動以快速整合住戶意見，藉由彼此建立的信任關係以產生強連結。. 伍、整合衝突面向都市更新推動過程中，最耗費人力成本及時間成本的部分首推土地產權整合課題，都市更新整合對社會公眾，土地權利人雖有許多好處，惟如何成功整合土地權利人之意願與都市更新乃是其成敗關鍵因素之一（楊博仁，2016：20）。在土地產權整合過程中難免因整合方式的誤解而造成實施者與地主間產生衝突危機，因此都市更新相關文獻中也強調目前台灣的都市更新多以民間為主體辦理都市更新事業，雖有助於降低政府之財政負擔，亦較能保障民眾之財產權，並可擴大民眾參與，引導其共同從事地區環境改造工作，凝聚社區意識等功能，但由於. 政治大限，均使民間業者對於都市更新這種低利潤、高風險的開發事業興趣缺缺，影響立更新地區及其他權利人眾多，以致協調不易，土地取得困難，政府獎勵、協調有了都市更新事業之推動成效（賴宗裕，2014：472）。雖然政府推動都市更新政策. ‧ 國. 學. 有著多元論者觀察的社會、實質、經濟與政治的目的；但從菁英論之觀點，它可能是實現政治或經濟利益的工具，更新地區的住民則成了政策下的犧牲品（賴宗. ‧. 裕，2014: 455）。因此更新地區之地主容易存有既有財產權益被剝奪之疑慮，以. y. Nat. 致形成排斥或保留參與之心態，影響更新事業之推動。. sit. 專家學者認為都市更新應保留原有的都市結構紋理，尊重現住戶的想法及權. er. io. 益，透過第三部門非營利組織的協商談判，形成住戶、更新業者及社會環境共同. al. n. v i n Ch 據張金鶚（民國 70 年）指出，在超過五個地主時，建設公司就缺乏合建的興趣， engchi U 其主要原因在難以協調權利關係人（黃健二，1984：1）。衝突的產生常發於都更三贏結果（張金鶚，2010：367）。開發者最感困難的項目為土地及地上物的取得，. 整合過程中，由於都市更新往往地主人數高達數十位，甚至數百位，因此地主常以集體行動作為與建商談判的籌碼，實施者於協調地主的過程中常需耗費鉅資進行協調整合，目的就是為了完整取得土地及地上物權利人的同意，以減少時間成本造成的利潤損失，因此常常倚賴集體行動所帶來的整合效果，但集體行動的結果不一定能產生集體利益或公共利益，因現實中總有不配合，等待搭便車或積極尋求利益的行動者，這種搭便車的心態與製造衝突的做法，常是集體行動困境的根源，也是造成都市更新推動阻力的原因（邊泰明，2010：97-102）。為了避免『搭便車』心理的作祟，使得理性的民眾不願參與社會運動，運動的領導者必須提供特殊的利益予積極參與的活動者（徐世榮，2001：88）。衝突事件的發生應可事先預防的，政府在進行都市更新整合時，當地民眾總. 2-7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(24) 第二章理論基礎與文獻分析. 在規劃案已經要推動的時候才獲得開發的資訊，很少有事先參與規劃的機會，民眾對規劃內容的不滿是引發衝突的主要原因。因此在現行環境下，政府在推動各項更新政策時，要讓民眾充分瞭解計畫內容，預先防範衝突事件的發生，一方面防範衝突於未然，二方面在衝突發生後予以有效化解。而其預防措施最好的方法就是擴大民眾參與的機會，增加民眾參與管道及加強政策宣導，以符合民主多元化社會的要求，因此民眾的參與及資訊公開是預防衝突發生最重要的機制（邱品方，2005:7-1）。都市更新事業是一種土地合併的行為，而在土地合併市場中，成本分擔與利益的分配都有可能引發衝突。土地合併涉及權益分配，所以它是種實質衝突；它又有許多價值認知的成分，故也是種不確定衝突；它在協商過程中會有強弱勢之分，又屬結構衝突與程序衝突。所以土地合併的過程中，衝突的原因很多，其結. 政治大預期的（邊泰明，2008：382-383）。因此，如何了解衝突背後的原因與本質,以立尋求化解衝突之方法，往往關係彼此雙方能否獲得共識之關鍵。. 果也可能是多邊的，但可以確定的是，衝突事件應該不是偶發的，它的結果是可. ‧ 國. 學. 在整合過程中，除了正常推動都市更新所需的經費外，往往需要考慮及解決都市更新土地合併開發市場中常有的少數堅持者及區位獨佔性的拿翹行為. ，. ‧. 而這些地主主要來自投機主義的心理. 2-5. 2-4. 。交易雙方的有限理性及不動產市場中. y. Nat. 資訊流通不完全，當資訊或資源限在資訊不對稱現象及各自對未來開發機會認定. sit. 問題下，產生欺瞞的機率增加，並在權益分配的過程中，形成對立態度，不信任. er. io. 與懷疑氣氛，進而引發多元且可預期的衝突行為，造成更新土地合併工作阻礙（林. al. 育全，2007：2-4）。因此，都市更新所面臨重要課題之一在於少數牽制多數情形. n. v i n 嚴重，導致土地及建物相關權利人與實施者彼此不信任與不合作關係，進而影響 Ch U i e h n c g 整合工作推展與進度，以拖延時間方式來獲得策略性的利益行為。社會資本就像是調和劑，在解決集體行動的困境上，透過網絡中之信任、規範與信念，可以調和個體或團體之間的衝突（李金桂，2009：1-5）。由於土地整合過程中，常因拿翹行為及搭便車心態造成衝突困境，因此實施者於實施權利變換方式之都市更新事業時，依法得強制土地所有權人參與，且經權利變換結果，將使原有土地或建築物之權利內容改變，甚至使部分土地所有權. 2-4. 2-5. 拿翹行為：是指土地所有權人得知開發者為使開發計畫達到經濟規模而需要取得其土地時，因其土地對於開發者而言具有相當價值與重要性，故對開發者要求更高的價格（Cohen, 1991），而開發者只有在未來開發計畫之淨利益大於目前欲開發土地總價值時，才會設法取得開發範圍內土地所有權，惟儘管土地所有權人願意出售其土地，為了獲取開發計畫之利益，土地所有權人仍可能去膨脹評估自身所有土地價值（Plassmann and Tideman， 2007）。投機主義：投機主義是在交易過程中，佔有相對優勢的一方，基於達到自利而採取的一種欺騙式策略行為（林育全，2007：2-4）。 2-8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(25) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 人等，因其權利價值過小，致無法參與分配更新後之土地及建築物，僅能領取現金補償，喪失其原有土地或建築物權利。都市更新事業之實施，絕非是從實施者之利益出發，更非在於驅逐更新範圍內之經濟能力弱小之土地權利人、居民等（陳立夫，2011：191-194）。雖都市更新條例第二十五條之一有強制徵收及第三十六條有強制拆除之規定，惟迄今僅有文林苑之強制拆除之案例，且引發抗爭(龔福來，2013：2-6)。因此，在都市更新整合過程中，當實施者面臨少數地主拿翹行為以及搭便車心態時，經常被迫予以妥協、讓利，以達成彼此共識並凝聚集體行動之參與意願，以解決在推動更新工作實務上與地主間之整合危機衝突。在涂爾幹的想法中，似乎不認為貧窮是一個嚴重的社會問題，而是社會沒有產生一種同情與互助利他的集體意識才是問題。因為這樣的社會便不是一個整合的社會，人處在其中會產生一種脫序的感覺。這時唯有創造一種能使社會連結在. 政治大道德的力量，才能使社會產生有效的整合。涂爾幹的說法分析起來，是主張以人立類利他的道德力量來整合社會上不同的看法，以獲致社會的共識（唐文慧王宏一起的集體意識，亦就是道德力量，才能解決社會的混亂與失序，只有藉著這種. ‧ 國. 學. 仁，1993:37-38）。換言之，在都市更新整合過程中，主要問題就在於往往因地主利己之想法，忽略個人之利益往往可以透過利他的共識來實踐，以致堅持個人. ‧. 利益形成集體行動的困境。Olson（1965:2）就認為，除非一個團體的成員數量很少，或者內部有強制力和特殊的制度設計，否則理性追求私利的個人是不會去. Nat. sit. y. 達成其共同或團體的利益。他的論點是從人性自私的假設出發，只要個人不被排. io. er. 除享用集體所生產的好處，他或她就會有強烈的誘因去享用個成果而避開自己應盡的義務或責任。也因此那些想經由集體努力所達成的理想或目標並不如想像的. n. al. 容易成功（王中天，2003：139-164）。. 陸、小結. Ch. engchi. i n U. v. 綜合前述相關都市更新文獻之研究，我們得知民間都市更新事業計畫難以推動之原因眾多，要獲取地主的信任之必要條件為提供正確且對稱的資訊。當資訊處於不對稱現象及地主產權分配未達成共識之情況下，實施者對地主的欺瞞機率會增加，容易形成彼此對立的狀態，進而產生不信任、懷疑，以及衝突行為，造成更新整合工作的阻礙。因此，促成地主參與都市更新協商過程，以及資訊公開以避免資訊不對稱是預防衝突發生的基本原則。在都市更新整合的過程中，發生衝突的原因很多，其結果也可能是多元的，如何了解衝突背後的原因與本質,以尋求化解衝突之方法，往往關係彼此雙方能否獲得共識之關鍵。整合過程中，常常會發現少部分地主有搭便車及拿翹的心態，此種僅為利己的心態造成都市更新整合上的困境，如果實施者能夠運用集體共識. 2-9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(26) 第二章理論基礎與文獻分析. 的道德力量去引發整合社區內之多數地主將利他的道德力量連結在一起，運用利他的道德力量，或者內部自然產生的強制力和特殊的制度設計促使少數拿翹之地主配合整體社區的重建計畫，避免因人性自私利己、追求個人私利的想法，造成都市更新整合協商的過程產生衝突而引發整合困境。因此，本研究擬由政府、實施者、與地主之間的信任危機、衝突困境等相關議題面向作為研究課題探討，並透過問卷調查及個案分析等方法，分別提出在不同面向之研究結論與建議，期能對促進都市更新事業之整合發展有所幫助。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2-10. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(27) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 第二節相關理論基礎本研究由第一節文獻探討得知政府、實施者與地主之間，彼此連結而形成社會網絡. 2-6. 與集體行動，繼而產生衝突困境與信任行為之相對因果關係。第二節. 以信任理論及衝突理論闡述說明整合協商時，彼此之間所產生之衝突行為與網絡組織成員之信任危機之因果關係，擬以相關理論應用尋求解決信任危機與衝突困境之最佳策略。. 壹、信任理論信任（Trust）一詞在不同的時期有不同的概念，人際信任(Interpersonal Trust)等相關論述於社會科學領域中已逐漸受到研究者的關注，早期信任一詞主. 政治大任為個人在不同情境中的決策行為(Deutsch, 1958：265-279)，當地主信任實施立者時，地主對實施者的行為會有所期待，而且地主會根據這期待來決定是否參與. 要於心理學領域受到重視，社會心理學家莫頓‧篤意奇（Morton Deutsch）視信. ‧ 國. 學. 都市更新重建的參與意願行為。如果地主的期待獲得實現，則地主的參與意願行為會產生預期的正面效應，假若地主的期待沒有實現，則地主的參與意願行為會. ‧. 產生負面效應及信任衝突。信任產生的風險在於錯誤判斷及期待所導致的負面效應及衝突行為，往往比實現期待所獲得的正面效應來得嚴重。當個人選擇信任或. Nat. sit. y. 者是不信任的時候，可能是受到情境因素的影響，威廉姆森認為信任是個人經過. io. er. 個人情感、理性計算或階級制度所產生的，考慮的不僅是利益和不確定性等相關經濟問題，也包含個人對他人的善意和能力，以及對他人的預期與承擔風險的意. n. al. i n U. v. 願（Williamson, 1993：453-486）。社會學者對於信任的研究，社會學者較傾向. Ch. engchi. 將信任視為社會內涵的一部分，美國社會學家馬克.格蘭諾維特將信任視為嵌入於社會關係的特質，透過弱連結的低成本及高效能的傳播效率間接對於個人產生信任度(Granovetter, 1985：481-510)。信任是社會性的，因為個人離群索居即無信任的必要（Lewis and Weigert, 1985：967-985）。昂諾娜．歐妮爾（Onora O’Neill）也曾說過，信任不是盲目不加分辨的，而是要出於良好的判斷。所以我們需要社會和政治機構幫助我們判斷該怎麼相信他們(昂諾娜．歐妮爾著，黃孝如譯，2014：19)。信任為社會科學的一種依賴關係，值得信任的個人及團體意味著遵守道德守則、法律原則並實踐承諾。由此可知，信任在各學科領域中皆有不同的定義，許多經濟學家、心理學家、社會學家 2-6. 社會網絡（Social Network）：一系列的社會關係，將一個人直接和他人建立關係，並透過這些人，間接和更多的他人建立關係（Schaefer, 2005）。我們每個人同時都是許多團體的成員，而社會網絡便是藉由這些團體，得以與不同社交去的人建立關係。 2-11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(28) 第二章理論基礎與文獻分析. 皆一致認為信任在人類日常生活行為具有極重要的地位，所以信任是個多向度的概念。推動都市更新事業的過程中包含行政程序及整合地主參與意願兩大面向，行政程序需依循法令規範及政府行政效率依法施行，是否誠如地主期待得以順利核定，假若地主的期待沒有如期實現，地主的參與意願將因未達期望而衍生負面效應及信任衝突。另一面向則為整合地主參與意願，地主間的集體行動及尋求社會網絡間之結構洞. 2-7. ，或透過強連繫與弱連繫. 2-8. 產生的信任關係，也可能需探討. 更深層的宗教信仰或是對土地情感產生的價值觀，以及世俗間的家族規範。信任的連結因素從我們熟知的家庭、公寓大廈、眷村社區及社會團體，擴大至國家體系。法蘭西斯．福山（Francis Fukuyama）認為，信任危機的發生往往在於彼此認知文化上的差異，信任則是於一個社團間之個體成員對彼此誠實、合作、常態. 政治大（法蘭西斯．福山著，李宛蓉譯，1998：34）。立. 行為的期待，基礎建立於社團全體成員共同的規範以及個體成員所屬的角色關係. 在都市更新整合行為及過程中，因為信任危機所產生的問題往往發生在每個. ‧ 國. 學. 不同生長環境及背景中的地主身上，基於不同的價值觀或是弱連結所衍生而來的關係，直接或間接影響其他地主對於參與都市更新的意願度。法蘭西斯．福山的. ‧. 論點中提及在華人的社會裡，只要出了家族的圈子，人與人之間的信賴感就變得. y. Nat. 相當的低（法蘭西斯．福山著，李宛蓉譯，1998：72）。本研究擬藉由信任理論. sit. 的各項觀點來尋求整合範圍內之關鍵人物，並藉由其網絡關係提供充足的資訊以. al. er. io. 消彌地主與實施者間的不信任關係，再藉由整合作為分析實施者、地主與政府三. n. 者之間的信任基礎之相對關係以建構整合作為機制及相關配套措施。. 2-7. 2-8. Ch. engchi. i n U. v. 結構洞理論是由 Burt 於 1992 年所提出，其概念是利用個體周遭的整體或區域網絡的結構性質，來說明個體在經濟結構上的優勢。而林南則以社會網絡對社會資本的影響進行詮釋，亦即社會資本是個體對其社會關係的投資。 Mark S.Granovetter 於 1973 年所提出的概念，簡單來說，弱聯繫指的就是點頭之交間的連結；若落實到空間社區上，弱聯繫便代表著一個人在地方上的認識關係。相對於弱聯繫而言，家人之間或好朋友間的關係，或甚至是一些比較常相處在一起的同事之間的情誼，就稱為強聯繫。 2-12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(29) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 貳、衝突理論衝突理論（Conflict Theories）在現今美國社會學的地位與聲望乃是建立在反派森斯結構功能學派的基礎上，其影響力越來越強。衝突學派的理論重點是對社會變遷的解釋（蔡文輝著，1990：247）。衝突理論多用於解釋各社會階層在意識形態方面的衝突，如社會主義與資本主義。衝突理論的產生在於反駁功能理論，功能理論對元件之間競爭的論述較為薄弱，衝突理論便由此加以論證。衝突理論自始便是建立在派森斯（T.Parsons）結構功能論的對立面上，並批判功能論是烏托邦式的理論，完美的社會只存在於幻想之中。衝突學派認為社會的變遷不僅是必然的，而且是強烈而急遽的，且變遷的後果對於社會是破壞性的而非建設性的。衝突學派的兩大啟蒙家乃是卡爾.馬克思（Karl Marx）以及齊默爾 (Simmel)；卡爾.馬克思雖非社會學者，但其在「資本論」中點出的資本主義本. 政治大齊默爾則相信完全和睦融洽的社會是不可能存在的，人類的互動形式中必定包含立著合作與衝突，而他的形式社會學強調的便是研究衝突（吳逸驊，2004：208）。質上的缺陷以及階級鬥爭的概念，都和當代衝突論的變遷觀點的發展息息相關，. ‧ 國. 學. 經由上述各學者對衝突學派論點可歸納為:完美無衝突的社會是不存在的，因此社會的變遷是必然的現象，強烈而急遽的社會變遷所造成的後果對社會不具有建. ‧. 設性，反而會造成破壞。. y. Nat. 在近代社會學發展史上, 衝突論向來被視為與結構功能論站在相對立場的。. sit. 結構功能論中的兩大傳統則以派森斯與墨頓為代表人物，派森斯對當代社會學最. er. io. 大的貢獻就是建立一套完整的功能學理論，他強調社會的運行總是為了整合，也. al. 總是朝著均衡的目標走。社會每一個單位的存在都是有功能的，也都是在維持社. n. v i n 會的整合。社會就好像一個有界線的體系。在這體系內,無論怎麼運行操作總是 Ch U i e h n c g 整合的。派森斯的功能理論研究的單位不是個人，而是結構，一個社會的體系是一個分化的體系。以角色結構的角度來看，社會體系內部的分化有六種來源，分別為：一、行動者：個人行動者為對象，以及集體行動者為對象。二、角色取向的形態與其在社會體系內之分配情形：個人行動者之角色，以及集體行動者之角色。三、工具取向關係的經濟：設備之分類與分配，以及權利體系之組織。四、情感取向關係之經濟：酬賞之分類與分配，以及酬賞體系之組織。五、文化取向體系：有關社會結構之文化取向模式，例如意識、宗教信仰、情感形象體系，以及包括實行的工具與設備成功的綜合。. 2-13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(30) 第二章理論基礎與文獻分析. 六、整合結構：社會關係整合（道德）：社會體系如同一個集體，特殊責任之角色將集體利益的特別責任加以制度化。功能理論認定不論社會如何變遷，其最終目標總是朝向尋求均衡狀態的(派森斯著，蔡文輝譯，1990:28，71-72，157)。經由上述論點來檢視都市更新整合結構通常亦分化成各種角色，有個人行動者及集體行動者，其個人意識同樣具有文化取向模式，會因為宗教信仰及個人情感而決定是否參與集體行動。在社會學理論中，對派森斯理論和功能理論攻擊最為激烈的應該是衝突理論（Conflict theories）。在當代衝突理論中最具代表性的兩位人物則為寇舍 (Lewis A.Coser)，以及達倫道夫（R.Dahrendorf），達倫道夫的論點乃秉承馬克思主義的傳統而引申的，其理論明顯地與此一近代思想主流相銜接（派森斯著，蔡文輝譯，1990: 28，156）。這個以達倫道夫為首的衝突理論學派，強調「反對. 政治大社會變遷的後果必是破壞重於建設性。在這種常變的情況下，整合與均衡乃是不立把社會體系看做整合與均衡的，他們相信社會變遷是必然的，而且也是急劇的，. 可能的。」衝突理論的另一代表人物寇舍雖然也批評派深思不重視變遷的探討，. ‧ 國. 學. 但是他並不同意達倫道夫強調衝突的破壞性。他認為衝突有時是建設性的，對社會是有功能的(派森斯著，蔡文輝譯，1990：175)。. ‧. 寇舍的衝突功能論基本上認定：. Nat. sit. y. 一、衝突乃因社會報酬不均所引起;. n. al. 三、衝突可能是破壞的，也可能是有益的;. Ch. engchi. 四、衝突可能增強社會團體之團結;. er. io. 二、社會合法性的撤消亦是引起衝突的原因;. i n U. v. 五、衝突可能導致新行為模式和新制度之產生; 六、衝突一方面是社會變遷之起因，也可是社會變遷之後果。達倫道夫及寇舍兩人的衝突論及其所代表的衝突學派與派深思的功能理論分庭抗禮，其於衝突理論中指出社會體系內每一個部門都是相互關聯的，但這些關聯並不一定是和諧的，很有可能有緊張、失調與衝突同時並存（派森斯著，蔡文輝譯，1990：176）。綜觀前述論點，更新整合實務上應如何看待衝突的問題？衝突功能論認定的衝突原因及衝突利益，於都市更新整合協商時策略之擬訂有著重要的關係，其中所論述的「衝突可能是破壞的，也可能是有益的」，以及「衝突可能增強社會團體之團結」，端視製造衝突的角色而定，而其衝突處理的策略方式及具體作法，亦可能因不同的目的及利益而獲得不同的結果。社會基本上是. 2-14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.

(31) 都市更新整合作為對參與意願之影響. 由一種不對等權利關係所組成的團體，也就是說社會本身是依賴此一權利關係以進行分配的團體，團體內成員分別為支配者、以及被支配者兩種角色，團體內的成員才會實行團體的行為模式，但在本質上支配者與被支配者的利益是相互衝突的，一方極力維護現狀，而另一方試圖打破現況以奪取既有資源。因此，更新整合階段所施行的作為與衝突發生的因素具有連帶關係。就更新整合而言，當進行整合行為時，就要考慮其目的的正當性及資訊對稱的公平性，倘若實施者因資訊不對稱下成為得勢的一方，而採用強迫的手段或是為自身牟取暴利的意圖，將造成衝突危機導致談判雙方間的不平等狀態。就如同前述所提及的社會變遷影響，一方面表現為靜態的均衡性，另一方面又呈現出動態的衝突性，社會結構既有穩定性，又時刻處於變遷之中。衝突是社會組織權威結構的産物，不能刻意的否決及壓制，應該採取衝突的制度化調節對策，而達成共識是最具體化解衝突的有效. 政治大衝突功能論(Function of Conflict)代表人物寇舍認為，德國社會學家史美立爾(G.Simmel)的形式社會學僅只是探討社會過程的基本形式，而此基本形式乃是作為。. ‧ 國. 學. 人與人之間的互動模式，每一種社會現象皆包含合作與衝突、親近與隔離、強權與服從之相對關係。其主張為批評派森斯對衝突現象的忽視，也不同意馬克思和. ‧. 達倫道夫只強調衝突的破壞性，因此集中於衝突功能性的探討。即不只看到衝突的負向功能，也指出衝突所可能帶來的正向功能。亦認為法律權威的喪失是引發. Nat. sit. y. 人際衝突的主因，認為要使衝突產生有益團體的功能，取決於兩個因素，一為衝. io. er. 突因何發生，另一為衝突發生的社會結構或團體結構。衝突功能論相較於辯證衝突論，較無批判派森斯的功能論之意，而是意圖搓合兩者；寇舍同樣主張社會體. n. al. i n U. v. 系內，每一部門的關聯性，但他強調的是每一部門間必有緊張、失衡、利益衝突. Ch. engchi. 的現象，雖然這些現象雖為破壞功能，但其在於破壞後，同樣有助於體系聚焦於改善衝突、失衡的狀況，故為較調和的衝突功能論（蔡文輝，1990：260）。都更整合期間所決策的衝突處理方式，若以衝突論點來探討，每一個社會裏都有分歧衝突的因素存在，即使刻意避免發生衝突，但在現今無時無刻都在變遷的社會中，並無絕對避免衝突發生的處理方式存在。衝突的處理方式可採協商、擱置拖延、政府強勢主導、訴諸法律、設立專責機構等策略，並配合具體行動改善衝突造成的破壞及失衡的狀況，並藉此以尋求衝突困境之解決對策。. 2-15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.005.2018.A05.